徐 海 燕

(中國社會科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京 100028)

一、治理體系與國家制度優(yōu)越性的發(fā)揮

在國家治理體系的諸多要素中，制度發(fā)揮著根本性、全局性、長遠(yuǎn)性的作用，國家治理的一切工作都需依照制度展開。國家治理體系首先要靠制度建設(shè)來提高國家治理的科學(xué)化、規(guī)范化、程序化水平。但是，國家治理并不只是局限于單向度的自上而下的一系列制度、規(guī)定、條例，更是一系列制度之間的運(yùn)行機(jī)制的和諧運(yùn)轉(zhuǎn)。聯(lián)合國全球治理委員會(CGG)將治理手段看作是“個人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方法的總和”，其“既包括正式機(jī)構(gòu)和制度，又包括運(yùn)行的非正式安排”[1]。也就是說，使用治理手段完成對國家的治理，可以“使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并可以維持行動的持續(xù)性”。這恰當(dāng)?shù)卣f明了治理機(jī)制對彌補(bǔ)國家制度治理缺陷的重要性。2019年10月，黨的十九屆四中全會審議并通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》就說明了治理機(jī)制與國家制度之間的邏輯關(guān)系，即 “我國國家治理的一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開”，國家治理體系和治理能力是“中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[2]。

總的來說，中國特色社會主義制度與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之間的關(guān)系不外乎四種，即必要關(guān)系、充分關(guān)系、充分必要關(guān)系及不充分且不必要關(guān)系。而現(xiàn)代邏輯學(xué)中的不充分的必要關(guān)系則可以恰當(dāng)?shù)卣f明兩者之間的關(guān)系。如果我們把制度優(yōu)勢看作情況A，把國家治理體系和治理能力看作情況B，兩者之間的關(guān)系可以解讀為：現(xiàn)代化的國家制度是國家治理能力的前提和內(nèi)核，現(xiàn)代化的國家治理體系的建構(gòu)是隨著制度建設(shè)不斷發(fā)展完善的，是植根于本國歷史傳統(tǒng)和政治現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)物。歷史上，由于西方資本主義國家率先完成了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代化制度的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)騰飛，其政治制度及其治理體系也因此具有了某種“現(xiàn)代性”的特征，為后發(fā)國家提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。但西方意識形態(tài)的偏見和西方中心主義的傲慢卻將這種帶有典型西方特色的“現(xiàn)代性”變成了“普適的”政治價值觀，并向全世界推廣。在“第三波”民主化浪潮中，通過“制度模仿”構(gòu)建起來的獨(dú)聯(lián)體、東歐各國，以及西亞、北非、拉美等國家，在其后的政治實(shí)踐過程中出現(xiàn)的種種“政治亂象”說明，如果不能根植于本國的歷史現(xiàn)實(shí)，僅僅靠移植、復(fù)制所謂的“現(xiàn)代性”制度則必然會陷入治理的泥潭，反而拖累國家前進(jìn)的步伐。當(dāng)前，中國正處于全面深化改革和系統(tǒng)整體設(shè)計推進(jìn)改革的新時代，堅持社會主義制度的守正十分重要。

國家制度雖是國家治理體系建構(gòu)的內(nèi)核，是形成科學(xué)化、規(guī)范化、程序化國家治理體系的保障。但并不意味著，現(xiàn)代化的國家制度的建立必然會形成強(qiáng)大的國家治理能力。中國特色社會主義制度體系作為經(jīng)過檢驗(yàn)的、科學(xué)的制度體系，在不同的歷史時期，為保證中國特色社會主義制度優(yōu)勢的發(fā)揮，對國家治理體系和結(jié)構(gòu)進(jìn)行了不斷的探索，展示了不同的特征。

二、三大治理結(jié)構(gòu)及其內(nèi)涵

中國特色社會主義國家治理的思想是隨著實(shí)踐發(fā)展逐步深化的。從中國社會主義制度初期的“社會管控”到改革開放時期的“社會管理”，再到黨的十八大以來形成的“社會治理”理念，均是不同時期中國經(jīng)濟(jì)體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局深刻變化的反映。自新中國成立以來，中國特色社會主義治理體系形成了三大結(jié)構(gòu)，具體特征如下：

一是權(quán)力本位下的全能型治理結(jié)構(gòu)。中國社會主義制度建立初期，在特殊的國內(nèi)外環(huán)境下，探索建立了權(quán)力本位下的全能型治理結(jié)構(gòu)。1956年，毛澤東在探索社會主義發(fā)展道路的“開篇之作”《論十大關(guān)系》中提出，為建設(shè)一個強(qiáng)大的社會主義國家，必須“有中央強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，必須有“全國的統(tǒng)一計劃和統(tǒng)一紀(jì)律”[3]。在此方針指導(dǎo)下，國家以“秩序”為取向，建立單中心、科層制的管控體制，以實(shí)現(xiàn)對市場和社會的控制、支配。具體來說，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家以管制為手段，在城市實(shí)行公有制、農(nóng)村實(shí)行集體所有制，實(shí)現(xiàn)整個社會的“組織化”。經(jīng)濟(jì)單一結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)二元化的劃分，使政府有效地深入到社會的微觀個體中進(jìn)行直接管理，以運(yùn)動式的動員方式展開國家建設(shè)，充分發(fā)揮了社會主義“集中力量辦大事”的優(yōu)勢。

應(yīng)該看到，這種治理范式在當(dāng)時特定的社會歷史條件下有其合理性，可以集中發(fā)揮國家、市場、社會的作用，加快實(shí)現(xiàn)中國的現(xiàn)代化建設(shè)之路。但在實(shí)施過程中，全能型的治理范式也顯露出固有的缺陷，因權(quán)力過于集中，管得過多、統(tǒng)得過死；在科層制下，機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、結(jié)構(gòu)臃腫、層級過多，制約了治理效能的發(fā)揮。而高度的集權(quán)，弊端則在于抑制國家、地方、企業(yè)、社會的積極性和創(chuàng)造性，最終必然導(dǎo)致整個國家缺乏活力。

二是權(quán)力與權(quán)利對沖下的績效型治理結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放使市場成為資源配置的基礎(chǔ)性力量。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多樣化導(dǎo)致了社會利益主體的多元化，傳統(tǒng)自上而下的“管控”已經(jīng)不能有效地使社會主義制度的優(yōu)勢發(fā)揮作用。政府通過加強(qiáng)各個領(lǐng)域的“管理”對市場和社會進(jìn)行規(guī)范。為了充分發(fā)揮市場和社會的積極性，黨政機(jī)關(guān)承擔(dān)了制度的設(shè)計者與建構(gòu)者責(zé)任，一方面，“集中”了國民經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)體制的重大權(quán)力，為市場和社會提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，運(yùn)用規(guī)范化、組織化的管理手段創(chuàng)造有序的社會環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性的發(fā)展； 另一方面國家對社會主義的本質(zhì)有了新的認(rèn)識，以“解放和發(fā)展”生產(chǎn)力，“實(shí)現(xiàn)共同富裕”為目標(biāo)，提出社會主義“優(yōu)越性”在于“調(diào)動廣大人民的積極性”[4]。政府以“賦權(quán)”“讓利”為導(dǎo)向，對國家、市場、社會之間的關(guān)系進(jìn)行重塑[5]，即向基層政府賦權(quán)讓利，激活地方政府謀求自我發(fā)展的能動性；放松對市場的管制，讓市場更好地發(fā)揮作用；培育和孵化社會組織，建立以發(fā)展績效為導(dǎo)向的活力型社會，最終形成集中“權(quán)力”和放開“權(quán)利”的“對沖”。

與此同時，放權(quán)讓利與屬地化管理使基層政府財政決策權(quán)和地方規(guī)劃的權(quán)重增加，資源和集權(quán)化程度高度集中，基層政府在企業(yè)動員、土地征購、城市化項(xiàng)目中的主體性地位和決策性作用不斷增大，地方主義、部門主義、行業(yè)主義、寡頭主義、特權(quán)主義現(xiàn)象滋生，官商勾結(jié)、權(quán)力尋租等消極現(xiàn)象頻生。此外，將政府的實(shí)際“謀利”能力作為考核也客觀形成了基層政府治理過程的利益導(dǎo)向，引發(fā)政府重經(jīng)濟(jì)輕民生、重當(dāng)前輕長遠(yuǎn)，以及部門為謀求自身利益而發(fā)生的 “行政擴(kuò)權(quán)”現(xiàn)象。

三是“一核多元”的協(xié)同型治理結(jié)構(gòu)。黨的十八大以后，中國社會主義建設(shè)進(jìn)入了從站起來、富起來到“強(qiáng)起來”的新時代。中國也面臨陷入 “修昔底德陷阱”“中等收入陷阱”“塔西佗陷阱”的危險。市場開始在資源配置中發(fā)揮決定性作用，社會結(jié)構(gòu)、利益格局和思想理念都發(fā)生了廣泛而深刻的變化。中國社會的主要矛盾從“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。國家在管理能力和經(jīng)驗(yàn)不斷積累的基礎(chǔ)上，對原有的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了反思和總結(jié)，對各領(lǐng)域的工作進(jìn)行“統(tǒng)籌考慮”“科學(xué)配置”，實(shí)現(xiàn)了國家組織機(jī)構(gòu)和管理體制的系統(tǒng)性重構(gòu)，形成了新時代“一核多元”的協(xié)同型治理結(jié)構(gòu)。

中國共產(chǎn)黨在治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)一切”的“核心作用”，以維護(hù)國家利益和國家安全為目標(biāo)，擔(dān)負(fù)著維護(hù)秩序、提供服務(wù)、增進(jìn)利益的責(zé)任； 同時又將全面從嚴(yán)治黨貫穿到治國理政的全部活動中，以全面“從嚴(yán)治黨”為重點(diǎn)，打造“合格的”“強(qiáng)有力的”“善于領(lǐng)導(dǎo)的”執(zhí)政黨。2015年和2018年兩次修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，無論在體系架構(gòu)上，還是在內(nèi)容上，都更為科學(xué)化、更具有可操作性[6]。在黨的十八屆三中全會提出建設(shè)法治中國的命題后，黨的十九大將所有公職人員納入國家監(jiān)察范圍；2018年3月出臺的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出建立國家監(jiān)察委員會后，如今已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“巡視”“監(jiān)督”的全覆蓋[7]，行政機(jī)構(gòu)依法治理已經(jīng)邁出重大步伐。

政府是推進(jìn)社會協(xié)同的主導(dǎo)力量。為了提高政府的治理能力和水平，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)優(yōu)勢，中央政府以建構(gòu)服務(wù)型政府為目標(biāo)，分別在2013年、2018年進(jìn)行了兩次大部制改革，將涉及民族、宗教、意識形態(tài)等重要部門納入黨的部門進(jìn)行強(qiáng)化管理和歸口管理；把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管和提供公共服務(wù)上來。在打造強(qiáng)有力核心的基礎(chǔ)上，國家為維護(hù)主權(quán)安全，解決威脅國內(nèi)安全的急難險重問題，成立了以“國家”和“中央”牽頭的各類“領(lǐng)導(dǎo)小組”和“委員會”，例如中央全面深化改革委員會辦公室、中央外事工作委員會辦公室等，并在2017年設(shè)立了中央軍民融合發(fā)展委員會辦公室，以加強(qiáng)中央對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，對相關(guān)領(lǐng)域重大工作進(jìn)行頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。

治理的“協(xié)同”還體現(xiàn)在社會領(lǐng)域。繼黨的十六大提出建構(gòu)“社會協(xié)同”與“公眾參與”的“社會管理”新格局后，國家又提出了“治理”理念，并將治理的重點(diǎn)放在基層城鄉(xiāng)區(qū)域，孵化、賦權(quán)體制外社團(tuán)的發(fā)展，對接全球化和數(shù)字化，以“共建共治共享”為目標(biāo)，通過與社會各組織對話、博弈、妥協(xié)凝聚共識，找到全社會意愿和要求的最大化，實(shí)現(xiàn)“最大公約數(shù)”治理。2019年以來，基層治理的理念創(chuàng)新層出不窮，在黨的十九屆四中全會提出的“城鄉(xiāng)基層治理體系”“ 社會治理共同體”“社會治理體系”的新內(nèi)涵中，突出了“協(xié)同”理念，并將“城鄉(xiāng)基層治理體系”的內(nèi)涵界定為黨委領(lǐng)導(dǎo)的“自治、法治、德治”相結(jié)合的治理體系；將“社會治理共同體”的內(nèi)涵界定為“人人有責(zé)，人人盡責(zé)，人人享有”。此外，黨的十九屆四中全會還將“民主協(xié)商”“科技支撐” 納入社會治理體系的內(nèi)容，充分體現(xiàn)了“組織核心+社群參與”的新型治理理念。

三、國家治理特征及其評價

新中國成立70年來，中華民族之所以能實(shí)現(xiàn)從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍，最根本的原因是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立了一套符合國情的制度體系。從社會主義制度建立至今，在不同時期，政府都著重解決在治理過程中存在的“錯位”和“缺位”問題，不斷推進(jìn)從全能型政府、效能型政府，到服務(wù)型政府的角色轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)變，初步形成了內(nèi)生型治理模式，最大程度地激發(fā)了中國特色社會主義制度的優(yōu)勢和潛力，內(nèi)生型治理模式主要有以下四個特征。

一是黨政主導(dǎo)型治理。黨和國家的職能體系作為中國特色社會主義制度的重要組成部分，是“治國理政的重要保障”[8]?！霸谖覈袊伯a(chǎn)黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，居于國家治理體系的核心地位”。中國共產(chǎn)黨是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的頂層設(shè)計者、統(tǒng)籌推進(jìn)者和法治引領(lǐng)者。從社會主義建設(shè)初期的黨政一體體制，到改革開放時期的黨政分開改革，再到全面深化改革、系統(tǒng)整體設(shè)計推進(jìn)改革的新時代，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在不同時期都居于核心地位。

在社會主義建設(shè)初期，中國共產(chǎn)黨的綱領(lǐng)政策通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)直接貫徹到全社會，充分發(fā)揮黨的理論、政治、組織、思想優(yōu)勢，“集中力量辦大事”，加快了社會主義的建設(shè)步伐；改革開放后，中國的政治體制改革先后提出“黨政分工”“黨政分開”，并通過改變領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法，有所為有所不為的方式，調(diào)動了全社會、全體人民建設(shè)社會主義的積極性；新時代，在“五位一體”的社會主義建設(shè)中，黨發(fā)揮著“核心的”“領(lǐng)導(dǎo)一切的”作用，以維護(hù)國家安全和利益為首要目標(biāo)，成立多個“中央”及“領(lǐng)導(dǎo)小組”，集中掌握重大決策權(quán)，發(fā)揮黨中央集體智慧，群策群力，以“新型舉國體制”的方式協(xié)同攻關(guān)，積極應(yīng)對急難險重問題。與此同時，還堅持全面從嚴(yán)治黨，并把依法治國和依規(guī)治黨結(jié)合起來，充分發(fā)揮黨的活力和戰(zhàn)斗力。由于中國共產(chǎn)黨具有強(qiáng)大的執(zhí)政能力、動員能力、應(yīng)急能力和糾錯能力，從而取得了社會主義建設(shè)的巨大成就。當(dāng)前，在逆全球化、環(huán)境污染、階層分化、恐怖主義日趨嚴(yán)峻的形勢下，保持黨的領(lǐng)導(dǎo)力尤具特殊意義。

二是系統(tǒng)集成型治理。中國這樣一個龐大的國家是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)，對其進(jìn)行治理不應(yīng)忽視其體系內(nèi)部存在的諸多相互關(guān)聯(lián)的要素。為此，中國自古就建立起中央集權(quán)的行政管理體制，形成了“系統(tǒng)集成”的治理理念。在中國社會主義制度建立后，也積極地遵循這一國情和歷史規(guī)律進(jìn)行治理。

第一階段治理的“集成型”是指黨和政府在新中國成立初期，以維護(hù)國家利益為目標(biāo)，集中國家的人力物力財力來保障實(shí)現(xiàn)關(guān)系國家生存和發(fā)展的重大事項(xiàng)的舉國體制和運(yùn)行機(jī)制?！跋到y(tǒng)型”體現(xiàn)在將政府—市場—社會全部納入國家治理規(guī)劃的視野，在“全國一盤棋”的原則下進(jìn)行頂層設(shè)計，以行政計劃作為配置資源的方式，構(gòu)建全覆蓋、國家化、層級化的制度體系并展開國家治理，充分體現(xiàn)“集中力量辦大事”的特點(diǎn)。

第二階段是改革開放時期形成的“權(quán)力集中與權(quán)利開放的對沖結(jié)構(gòu)”。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，使政府、市場和社會關(guān)系有了重大突破，市場和社會的自主性開始增強(qiáng)。為了充分發(fā)揮市場和社會兩個方面的積極作用，國家采用“收放結(jié)合”的治理策略，在“集中”關(guān)系國計民生等重大事項(xiàng)權(quán)力的前提下，把配置資源手段讓渡給市場，使其發(fā)揮“基礎(chǔ)性”作用。通過“權(quán)利開放”充分調(diào)動、激發(fā)社會全體成員建設(shè)現(xiàn)代化國家的積極性。而這一制度安排也充分展示了社會主義“解放和發(fā)展生產(chǎn)力”的優(yōu)勢。

第三階段是新時代形成的“一核多元的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)”。其是在市場配置資源起決定性作用的前提下，對國家、市場、社會關(guān)系的再次優(yōu)化，并以實(shí)現(xiàn)發(fā)展和維護(hù)安全為最高目標(biāo)，將基層治理與中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”相結(jié)合，通過打造權(quán)力關(guān)系明確、等級層次有序的組織結(jié)構(gòu)，運(yùn)用多種政策工具，科學(xué)統(tǒng)籌、協(xié)同攻關(guān)，在基層實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，整體推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化。

三是內(nèi)生型治理?！皟?nèi)生型”治理模式是在對中國國情、歷史、文化傳統(tǒng)的全面考量基礎(chǔ)上形成的，其不是盲目地照搬照抄別國經(jīng)驗(yàn)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為中國一項(xiàng)基本政治制度，其順利運(yùn)行可以有效避免一黨執(zhí)政缺乏監(jiān)督、而多黨輪流執(zhí)政又會導(dǎo)致惡性競爭的弊端。

在“為了誰”和“依靠誰”的問題上，中國的國家治理既有“為了人民”的價值指向，又有依靠“人民團(tuán)體”的深厚動力。黨的十九大報告指出，“不忘初心，方得始終。中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”[9]。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在革命、建設(shè)、改革的不同時期都遵循這一宗旨，將最廣大人民的智慧和力量凝聚到改革上，最大程度地激發(fā)人民群眾投身到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中來，取得了社會主義的不斷勝利。黨的十九大以來，為了讓人民有更多的“獲得感、幸福感、安全感”，中國政府從提高保障和改善民生水平、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理兩個方面進(jìn)行部署，“努力使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”[9]。當(dāng)前，中國共產(chǎn)黨仍將“滿足人民對美好生活新期待必備的制度”[2]作為中國社會主義重要制度體系完善的重點(diǎn)。這些舉措與資產(chǎn)階級國家以資本為中心，為少數(shù)精英服務(wù)的治理理念有著本質(zhì)區(qū)別，也突出表明了中國社會主義政權(quán)的性質(zhì)和本質(zhì)。

此外，中國對治理模式的理解還超越了他國模式中所謂的強(qiáng)政府—弱市場，或者弱政府—強(qiáng)市場的非此即彼的“二分法”選擇，而是立足于自身實(shí)踐，更加重視內(nèi)部的系統(tǒng)性和協(xié)同性，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，通過激發(fā)積極性，尋找社會、市場和政府的最佳結(jié)合點(diǎn)來最大限度地發(fā)揮社會主義國家的優(yōu)勢。

四是效能型治理。黨的十九屆四中全會提出了“把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”的命題，這顯示出效能是社會主義治理的題中之義?！靶堋?efficiency)最早可以追溯到1520年出現(xiàn)的拉丁語efficax，有“功效、效率”之意，現(xiàn)代牛津詞典對它的解釋有“有力、有效、高效”的意思。劍橋詞典則將其解釋為“以集約的方式有效利用資源”。此外，物理學(xué)中的效能還指某種物質(zhì)在機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)過程中通過相互作用所能發(fā)揮的最大作用。

治理高效首先與治理主體的能力相關(guān)。在不同時期，盡管政府對經(jīng)濟(jì)社會的管理重點(diǎn)和策略有所差異，但政府職能的精簡、調(diào)整和規(guī)范卻是一脈相承的過程，一方面表現(xiàn)為橫向部門的跨界整合，這可以推動扁平化管理，防止政出多門；另一方面表現(xiàn)為實(shí)施縱向賦權(quán)，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，優(yōu)化配置權(quán)力，形成垂直管理的聯(lián)動機(jī)制。當(dāng)前，在農(nóng)村基層廣泛實(shí)施的黨支部書記和村委會主任一肩挑制度就改變了村兩委因意見不同而出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象，使權(quán)責(zé)關(guān)系更為明晰。在市場作為配置資源的主體作用下，提倡建立“親”與“清”的政商關(guān)系也是為了保證治理主體的強(qiáng)大穩(wěn)定和戰(zhàn)斗力。

其次治理高效還體現(xiàn)在對現(xiàn)代化信息技術(shù)的推廣和運(yùn)用上。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)正深刻改變現(xiàn)代國家的治理方式：信息技術(shù)允許通過準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)分析來有效彌補(bǔ)依靠個人決斷和感性經(jīng)驗(yàn)的傳統(tǒng)決策的缺陷，實(shí)現(xiàn)政治決策的民主化和科學(xué)化；信息流可以突破地方區(qū)域分割的藩籬，克服傳統(tǒng)科層化政府治理?xiàng)l塊狀的缺陷，加深區(qū)域范圍內(nèi)的深度協(xié)同合作。另外，信息技術(shù)還實(shí)現(xiàn)了人與人之間信息的無縫銜接，實(shí)現(xiàn)了社會治安、環(huán)境、安全和信息資源的聯(lián)動管理。

中國政府還特別重視信息科技在治理中的作用，深度融入信息革命之中，將科技創(chuàng)新、科學(xué)普及作為實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的兩翼[10]，提出了建設(shè)“創(chuàng)新型國家”，將“科技支撐” 納入社會治理體系的內(nèi)容，加強(qiáng)“移動通信、大數(shù)據(jù)、智能機(jī)器人”等關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)[9]。在實(shí)踐中，將政府的服務(wù)寓于數(shù)據(jù)化的服務(wù)流程中，利用大數(shù)據(jù)管理平臺實(shí)現(xiàn)歸口管理、統(tǒng)一指揮和日常監(jiān)督；通過移動互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，使政府從“線下的”窗口式管理，轉(zhuǎn)向“線上的”自助式全天候管理；依據(jù)大數(shù)據(jù)構(gòu)建的管理平臺，通過持續(xù)的數(shù)字流的方式來動態(tài)感知民眾訴求，以有效應(yīng)對結(jié)構(gòu)日益分化的社會，及時應(yīng)對利益訴求多元化的民眾，并根據(jù)事態(tài)的屬性、解決的難度和解決策略做出更精細(xì)的分析，真正達(dá)到?jīng)Q策科學(xué)、對策精準(zhǔn)的目的，最終實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)管理服務(wù)的全天候、全方位和全覆蓋。

四、問題與展望

自社會主義制度建立以來，國家建設(shè)的重點(diǎn)從以政治建設(shè)為中心、政治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)并舉、“四位一體”建設(shè)，再到“五位一體”總體布局，國家治理也體現(xiàn)出上述內(nèi)容。在不同地區(qū)，因資源稟賦、經(jīng)濟(jì)樣貌和人文傳統(tǒng)等差異，基層治理模式也有一定不同。有的地區(qū)，如山西梧桐、四川南江等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較為緩慢的地區(qū)，政府將注重民生與社會公平作為重點(diǎn)，對內(nèi)維護(hù)公共秩序和提供服務(wù)，對外承擔(dān)橫向協(xié)同引進(jìn)資金和項(xiàng)目的責(zé)任；在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較為成熟的地區(qū)，如廣州南海、浙江溫嶺等，當(dāng)?shù)卣畡t進(jìn)行賦權(quán)參與，發(fā)揮群眾性組織和非政府組織的力量，通過引導(dǎo)、拓寬參與渠道，讓市場主體、經(jīng)濟(jì)實(shí)體、國有資產(chǎn)公司在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

基層治理中存在較多的形式主義問題突出體現(xiàn)在兩個方面：一是“超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)”與“空轉(zhuǎn)”并存?！俺?fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)”是隨著全面深化改革的任務(wù)日趨加大，大量事務(wù)性工作下沉到基層而出現(xiàn)的現(xiàn)象。與此同時，基層政府解決與上級政府的“職責(zé)同構(gòu)”與“上下一般粗”的改革尚處于進(jìn)程之中，在政策執(zhí)行層面還存在職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明的問題，加之在基層執(zhí)行的“頂格”評價、監(jiān)管和懲戒機(jī)制，各部門之間在涉及擔(dān)當(dāng)與責(zé)任問題上，或者相互推諉，讓亟待解決的問題在扯皮中“空轉(zhuǎn)”；或者在執(zhí)行過程中缺乏實(shí)際行動和有力措施，讓中央精神在“上傳下達(dá)”中“空轉(zhuǎn)”，加大了人力物力的虛耗，最終造成拖累地方發(fā)展的“中梗阻”。

二是“公共供給”與民眾的“需求期待”“兩張皮”現(xiàn)象?！肮补┙o”與民眾的“需求期待”“兩張皮”現(xiàn)象，是基層存在的另一種形式主義的現(xiàn)象。其表現(xiàn)為：因追求政績，基層政府為公眾提供了一些只能看、不中用的“去功能化”的公共基礎(chǔ)設(shè)施，這些“只建不用”“看上去很美好”的“公共供給”設(shè)施，與民眾自身的“需求期待”相背離，既無法滿足服務(wù)基層民眾的需要，又造成了公共資源的浪費(fèi)。“兩張皮”現(xiàn)象最終使公共服務(wù)的需求與供給脫節(jié)、公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制與公共服務(wù)決策體系脫節(jié)、公共服務(wù)決策者與民眾參與脫節(jié)。

事實(shí)上，形式主義的問題一直存在，但在不同時期表現(xiàn)有所不同。當(dāng)前，社會問題的跨界性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性增強(qiáng)，這就更需要運(yùn)用民主協(xié)商的方式破除基層形式主義的弊端，進(jìn)一步發(fā)揮制度優(yōu)勢。為此，2019年中央將解決“形式主義”看作是困擾基層的亟待解決的問題[11]。如果要落實(shí)到具體治理體制和機(jī)制上，則需要進(jìn)一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重視和完善公共服務(wù)中的需求表達(dá)機(jī)制，最終為民眾提供精準(zhǔn)化、適配性和有效性的公共服務(wù)，切實(shí)將自上而下、國家主導(dǎo)、供方驅(qū)動的服務(wù)模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄印⑴c式表達(dá)和需求側(cè)導(dǎo)向的公共決策體系和供給體系。只有為基層群體提供精準(zhǔn)化、適配性和有效性的公共服務(wù)，才能從根本上扭轉(zhuǎn)這種局面，但這需要較長時期的調(diào)整和改善。

國家治理建構(gòu)的特點(diǎn)及其存在的問題表明，中國發(fā)展的不平衡、不充分性決定了中國特色社會主義治理體系的構(gòu)建不能“畢其功于一役”，而應(yīng)在堅持和完善根本制度和基本制度的前提下不斷將其創(chuàng)新和完善。國家治理體系的調(diào)整和改革是持續(xù)的進(jìn)程，中國特色社會主義改革已步入深水區(qū)，進(jìn)入解決高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段。對此，要在國家治理體系中不斷理順權(quán)責(zé)關(guān)系，合理匹配責(zé)任與權(quán)限，解決在政策推進(jìn)中存在的 “空白點(diǎn)”和“交叉點(diǎn)”，以及“水土不服”問題，最終形成運(yùn)轉(zhuǎn)有效、聯(lián)動融合、集約高效的社會治理體系，為建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國打下扎實(shí)基礎(chǔ)。