馮守東

(寧德師范學院， 福建 寧德 352100)

2015年中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》。本輪改革旨在解決職責不夠清晰、執(zhí)法不夠統(tǒng)一、辦稅不夠便利、管理不夠科學、組織不夠完善、環(huán)境不夠優(yōu)化等問題，提出到2020年建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代稅收征管體制。2018年國務院提出改革國稅、地稅征管體制，將省級和省級以下國稅、地稅機構合并，實行以國家稅務總局為主與省(區(qū)、市)人民政府雙重領導管理體制，由此掀開全面深化稅收征管體制改革序幕。新一輪稅收征管體制改革對稅收風險管理產(chǎn)生哪些影響，未來稅收風險管理發(fā)展變化的趨勢是什么，需要關注哪些問題，如何解決這些問題，都是亟需解決的新課題。

一、稅收征管體制改革的基本問題

(一)稅收征管體制的內涵

稅收征管體制是處理國家內部機構間稅權配置關系、政府間稅收收入關系和稅收征管關系的基本制度，是稅收制度、財政管理體制和宏觀經(jīng)濟體制的有機組成部分，包括稅收管理體制模式、國家機構間稅權關系、政府間稅收收入關系和政府間稅收征管關系等基本要素。在稅權配置關系上，稅收立法權在人大，稅收執(zhí)法、稅收管理則是稅務部門的職能。因此，提升稅法遵從度和行政效能，降低稅收流失率和稅收成本，是稅務部門的主業(yè)。

(二)稅收征管體制改革的背景

1.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本要求。黨的十八屆三中全會把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”并列為全面深化改革的總目標，這意味著黨的執(zhí)政理念在理論上有新突破，標志著由“治理”取代“管理”，成為新時期深化改革的執(zhí)政理念和治國方略。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學化、規(guī)范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉化為治理國家的效能；就是要進一步理順各治理主體的協(xié)調匹配，正確處理好政府、市場、社會之間關系；進一步創(chuàng)新國家治理的方式方法。稅收作為國家治理的基礎、支柱和保障，稅收征管體制改革已然不僅僅在財稅或經(jīng)濟層面，而被提升到國家治理層面。

2.供給側結構性改革的應有之意。2015年黨中央提出供給側結構性改革的發(fā)展戰(zhàn)略，著力破解高行政成本、高稅費成本和高融資成本這三大供給約束。強調包括經(jīng)濟活動主體、生產(chǎn)要素、要素升級、結構變動、制度變革等在內的“供給側”因素共同發(fā)力，提高全要素生產(chǎn)率，進一步解放生產(chǎn)力，從根本上解決經(jīng)濟增長動力不足的問題；強調不僅要調整供給結構的數(shù)量關系，而且要推動整個結構系統(tǒng)的轉換、升級和質量提升。既包括生產(chǎn)力的調整，也包含生產(chǎn)關系的變革；既要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，也要發(fā)揮好政府的引導作用。稅收征管體制改革要求稅收供給側各要素協(xié)同發(fā)力，提高行政效率，促進經(jīng)濟社會發(fā)展的質量變革、效率變革、動力變革和全要素生產(chǎn)率的提高。

3.構建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成部分。長期以來，稅收征管體制主要依附于財政管理體制而存在，其本身的相對獨立性不足，這不僅限制了稅收征管體制的地位，而且制約了稅收征管體制的建設，影響了稅收征管的質量和效率。黨的十九大報告作出了中國已進入新時代、社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生重大變化的政治判斷。強調堅持以人民為中心，增進民生福祉是發(fā)展的根本目的；堅持創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念；堅持全面深化改革，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。因而，稅收征管體制改革是化解經(jīng)濟社會深層次矛盾的迫切要求。

(三)稅收征管體制改革的目標

按照中央改革方案要求，征管體制改革本著“統(tǒng)一、整合、聚力”的邏輯主線，最終實現(xiàn)征管體制的改革目標：“構建起優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅收征管體系，為納稅人和繳費人提供更加優(yōu)質高效便利的服務，提高稅法遵從度和社會滿意度，提高征管效率，降低征納成本，增強稅費治理能力，確保稅收職能作用充分發(fā)揮，夯實國家治理的重要基礎”。

二、稅收征管體制改革給稅收風險管理帶來的機遇和挑戰(zhàn)

新一輪稅收征管體制改革既不是對以往國稅地稅征管體制的修修補補，也不是立足于經(jīng)濟層面的結構性調整，而是作為國家治理的基礎和支柱層面的重大變革，必定對各項稅收工作產(chǎn)生重要影響，給稅收風險管理帶來機遇和挑戰(zhàn)。

(一)稅收風險管理的機遇

1.稅收風險管理組織創(chuàng)新的重要歷史機遇。1994年實施分稅制改革以來，國稅地稅兩套機構并行運轉，在組織稅收收入方面發(fā)揮了積極作用。隨著政府職能轉型，服務型政府、效率型政府的觀念深入人心，特別是黨的十八大提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標，中央大力實施簡政放權、放管服改革和優(yōu)化稅收營商環(huán)境的國策，兩套稅務機構并存的弊端越來越明顯，以往的組織架構已經(jīng)難以適應形勢的發(fā)展。隨著互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的迅猛發(fā)展，兩套稅務機構在應對稅收風險方面顯得力不從心，稅收征管體制改革為稅收風險管理的組織創(chuàng)新和管理機制創(chuàng)新提供了很好的歷史發(fā)展機遇。建立適應互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時代要求的、統(tǒng)一高效的稅收風險管理體系，是社會訴求和歷史發(fā)展的必然。

2.稅收風險管理系統(tǒng)整合的最佳時間窗口。以往國地稅各自為戰(zhàn)的稅收風險管理體系，在兩套機構、兩套人馬、兩套數(shù)據(jù)庫和割裂納稅人信息的情況下，不能高效運轉，造成大量征管資源浪費，難以集聚有限的征管力量。當前稅收風險控制的方式由小數(shù)據(jù)、人工識別轉向大數(shù)據(jù)、人工智能控制，稅收風險管理正面臨轉型升級的關鍵階段，借稅收征管體制改革之機整合國稅地稅優(yōu)勢資源，在推進組織創(chuàng)新基礎上，進一步優(yōu)化稅收風險管理系統(tǒng)，對未來工作起到事半功倍的效果。

3.人力資源配置優(yōu)化集成的有利契機。推行稅收風險管理急需大批從事風險管理業(yè)務的專業(yè)人才，但兩套稅務機構使本來就匱乏的專業(yè)人才資源捉襟見肘，難以形成合力。應當以此為契機，集中國地稅各自人才優(yōu)勢，優(yōu)化人力資源配置。

(二)稅收風險管理的挑戰(zhàn)

1.稅收風險管理理念需要轉變。傳統(tǒng)風控模式更多針對傳統(tǒng)經(jīng)濟模式，面對蓬勃發(fā)展的新型經(jīng)濟模式已不能適應時代發(fā)展要求。面對電子商務、知識經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟等新經(jīng)濟形態(tài)，需要稅務部門同社會多方面協(xié)同合作。稅務部門要由單打獨斗轉向社會化治理，引入社會各方力量，打造稅收社會化治理平臺，運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能實施稅收治理，從經(jīng)驗管理轉向數(shù)據(jù)治理，從經(jīng)驗管理和技能管理轉向知識管理和智能管理。

2.稅收風險管理能力需要提升。新一輪稅收征管體制改革已在稅務管理組織架構方面作出重大調整。譬如，專門成立了稅收風控局、大企業(yè)稅收管理服務局和稅收經(jīng)濟分析局等直屬機構。然而，從稅收風險管理的人員結構看，高學歷占比低、相關專業(yè)對口人員占比低、既有業(yè)務工作經(jīng)驗又有專業(yè)技能的人員占比低，同時人員配置嚴重不足；從風險管理層次看，往往把精力放在風險識別、等級評定、應對處理和績效評價這四個環(huán)節(jié)上，對稅收風險戰(zhàn)略管理重視不夠；從風險管理的技術手段看，數(shù)據(jù)源嚴重不足，數(shù)據(jù)挖掘技術尚未得到實質性應用。譬如，對納稅人行為及其風險特征進行畫像，并沒有涉及深層次的問題，更沒涉及戰(zhàn)略層面的系統(tǒng)性風險(如產(chǎn)業(yè)稅收風險、稅制風險、體制風險)，長期停留在對納稅人廣泛給予風險提醒的層面，這顯然是不夠的。

3.稅收風險管理體系需要完善。稅收風險管理體系應當包括組織體系、數(shù)據(jù)信息平臺體系、風險特征指標體系、風險評估技術體系、部門分工協(xié)作體系和專業(yè)人才體系等。從目前情況看，組織體系初步建立，風險特征指標體系初具規(guī)模，但在數(shù)據(jù)信息平臺體系、風險評估技術體系、部門分工協(xié)作體系和專業(yè)人才體系方面還存在不足，需要盡快補齊短板，建立和完善稅收風險公共治理體系和國家統(tǒng)一的稅收大數(shù)據(jù)庫乃是當務之急。

三、稅收風險管理發(fā)展變化趨勢

從管理范圍上，需要從現(xiàn)行的一般稅收風險管理轉向稅收風險戰(zhàn)略管理，就是將風險管理的視野擴展到稅收治理的各個領域，包括稅收的立法、執(zhí)法、司法，以及稅收管理服務的全流程。一方面要從納稅風險、執(zhí)法風險延伸到體制風險、稅制風險，另一方面還要將社保費和“五險”等非稅收入納入風險管理的范圍。

從技術手段上，需要從目前的小數(shù)據(jù)稅收風險管理轉向大數(shù)據(jù)稅收風險管理，主要運用數(shù)據(jù)挖掘和可視化技術。數(shù)據(jù)類型逐漸多元化，半結構化和非結構化數(shù)據(jù)是傳統(tǒng)分析工具無法處理的，如果沒有高性能的分析工具，大數(shù)據(jù)的價值就得不到釋放。在大數(shù)據(jù)條件下，人們更加關注事物之間的關聯(lián)關系及其運行變化的規(guī)律，從中發(fā)現(xiàn)知識，對未來做出預測，形成對決策的支持力量。

從數(shù)據(jù)應用方面看，大數(shù)據(jù)應用是為日常管理決策服務的，是將自動化的算法和業(yè)務規(guī)則與稅務組織現(xiàn)有的管理體系相融合，以機器自動決策的方式為稅務人員提供管理決策指導，區(qū)別于傳統(tǒng)信息系統(tǒng)關注流程化、標準化、規(guī)范化，大數(shù)據(jù)應用關注的是基于數(shù)據(jù)的管理決策整體效能的提升，或許是針對人、組織、文化、系統(tǒng)等不同方面的干預。大數(shù)據(jù)應用不應該僅僅關注數(shù)據(jù)分析的角度，而應支撐整個稅收征收管理的優(yōu)化和演進。

四、提升稅收風險管理的建議

新全球化和數(shù)字經(jīng)濟背景下，未來稅收征管體制改革更關注和解決系統(tǒng)性稅收風險，推進和加強全方位稅收風險管理，這需要從戰(zhàn)略和戰(zhàn)術兩個層面加以考慮。

(一)總體戰(zhàn)略層面

1.進一步改革完善現(xiàn)行稅制。一方面，現(xiàn)行稅制已越來越難以適應新經(jīng)濟模式和知識經(jīng)濟發(fā)展要求，形成新的稅收流失，稅收風險有不斷增加的態(tài)勢。截至2018年，我國數(shù)字經(jīng)濟總規(guī)模已超過30萬億元，占GDP總量的三分之一，該比例還將進一步提升。全球數(shù)字經(jīng)濟迅速成長，納稅人、納稅地及納稅節(jié)點等問題突出。對此，OECD國家給出根據(jù)“目的地原則”征稅的初步解決方案，但其中還有許多問題需要解決，需要各國改革現(xiàn)行稅制，搞好國際稅收協(xié)調。另一方面，現(xiàn)行稅制本身不合理使實體經(jīng)濟稅收負擔過重，導致大量偷逃稅現(xiàn)象，需要從根本上改革和完善現(xiàn)行稅制，構建與現(xiàn)代化經(jīng)濟體系相匹配的現(xiàn)代稅制體系，通過優(yōu)化頂層設計消除制度性稅收風險。如降低財富創(chuàng)造環(huán)節(jié)稅收負擔，恢復經(jīng)濟細胞造血功能；強化消費環(huán)節(jié)稅收，通過改變征收環(huán)節(jié)優(yōu)化稅收收入結構；進一步通過降低稅率擴大稅基，通過修訂稅制堵塞稅收漏洞來擴大稅基，通過完善全球稅收治理來擴大稅基，最終實現(xiàn)“低稅率、寬稅基”模式下的大國輕稅政策。

2.改革完善稅收管理體制模式。分稅制強調分權、分稅、分管，但國地稅機構合并之后，分管就變成了國家稅務總局和省級政府分別對稅務機關行使不同的管理權，總局主管稅務行政執(zhí)法，地方政府主管稅務機關內部行政管理，兩者協(xié)調配合，形成合力；分稅方面需要給地方更多的份額，通過建立完善的地方稅體系來保障，使地方的財力與支出責任相符。黨的十九大報告提出要建立地方稅體系，這樣做可以減少中央對地方的轉移支付，有利于調動地方政府積極性，使地方政府更關心和支持稅務工作，有利于形成稅收共治格局。

3.改革完善稅收管理的機制流程。從2005年開始，我國引入稅收風險管理機制，按照風險類別等級配置征管資源，在很大程度上解決了征管資源不足的問題，稅收征管質量和效率顯著提升。然而，現(xiàn)行稅收風險管理面臨轉型升級，無論從管理的理念、管理的范圍，還是從管理的手段和流程上都需要變革。必須從戰(zhàn)略層面全面認識稅收風險存在的多樣性，了解系統(tǒng)性稅收風險發(fā)生、發(fā)展和影響的全過程；必須依托大數(shù)據(jù)思維，運用大數(shù)據(jù)技術手段來化解深層次的稅收風險，為科學決策和管理提供知識支撐和智力支持。將大數(shù)據(jù)這種新的技術手段與稅收風險戰(zhàn)略管理高度融合，形成大數(shù)據(jù)支撐下的新的機制，這將改變以往稅收風險管理的工作機制和流程。

(二)具體策略層面

1.進一步提高納稅遵從。樹立以納稅人為中心的服務理念，以納稅人需求為導向，深入分析納稅人的需求，根據(jù)納稅人訴求變革管理組織和管理制度，優(yōu)化業(yè)務流程，提供優(yōu)質的服務產(chǎn)品，打造智能化的稅收知識庫，將知識管理作為提升納稅服務的重要手段；根據(jù)稅收風險的類型和等級優(yōu)化資源配置，為各類納稅人開展精準畫像提供有針對性的納稅服務；實時開展風險識別、風險預測和風險提醒，對風險級別高的納稅人群體、行業(yè)和管理環(huán)節(jié)實施重點布防。

2.全面推進依法治稅。(1)完善稅收立法與司法。在改革優(yōu)化稅制的基礎上，提高稅收立法層級，強化稅法權威，降低和消除稅收法制性風險；按照稅收風險管理的業(yè)務需求，進一步完善《征管法》與相關涉稅信息的法律制度，為稅務機關獲取涉稅信息提供法律支撐；以《征管法》修訂為契機，對政府及社會職能部門、網(wǎng)絡交易平臺(如淘寶、京東等電商交易平臺)、銀行等金融機構以及新興的支付平臺向稅務機關提供的信息名錄進行細化，明確其向稅務機關及時準確提供涉稅信息的法律責任和義務。同時，改革與完善稅收司法，建立健全稅收司法保障體系，發(fā)揮國家司法力量的強制和威懾作用，對破壞國家稅收秩序的嚴重違法犯罪行為進行嚴厲制裁，可按經(jīng)濟區(qū)域設置專門的稅務法院。(2)堅持依法行政。在稅務行政執(zhí)法中嚴格按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權責統(tǒng)一的行政準則，進一步提高依法行政的意識和能力；嚴格遵守權限法定、程序法定、釋法法定原則，依法履行職責，規(guī)范行政執(zhí)法行為，保持法律底線；進一步完善執(zhí)法程序、制度流程和制約機制，不斷改進稅收執(zhí)法方式，引導、幫助稅務干部和納稅人防范法律風險。(3)健全行政監(jiān)督體系和問責制度。強化稅收執(zhí)法監(jiān)督，加強稅收執(zhí)法責任制管理，進一步完善稅收執(zhí)法管理信息系統(tǒng)，加大稅收執(zhí)法檢查和執(zhí)法監(jiān)察力度，加強內控機制建設，預防稅收執(zhí)法風險；高度重視納稅人的監(jiān)督，健全納稅人監(jiān)督機制，拓寬納稅人監(jiān)督渠道，依法保障納稅人監(jiān)督權利；自覺接受其他外部監(jiān)督，包括人大監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、審計和財政機關的專門監(jiān)督以及新聞媒體等社會監(jiān)督；落實問責制度，嚴格執(zhí)行行政監(jiān)察法、公務員法，堅持有錯必糾、有責必問，通過完善制度，明確問責主體、權限、對象、事由、程序和方式，確保權力與責任一致，監(jiān)督與責任掛鉤，有效促進各級稅務機關和稅務干部依法行政。

3.加快推進數(shù)據(jù)治稅和數(shù)字治稅。(1)樹立大數(shù)據(jù)思維。面對海量的涉稅數(shù)據(jù)和瞬息萬變的信息技術，只有樹立大數(shù)據(jù)思維才能跟上時代步伐，應對現(xiàn)實挑戰(zhàn)。要在稅務系統(tǒng)深入普及大數(shù)據(jù)知識，培養(yǎng)大數(shù)據(jù)管理技能，力爭營造“用數(shù)據(jù)來說話、用數(shù)據(jù)來管理、用數(shù)據(jù)來決策、用數(shù)據(jù)來創(chuàng)新”的大數(shù)據(jù)文化氛圍。進一步提升大數(shù)據(jù)技術水平，充分利用大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能，結合區(qū)塊鏈技術打造數(shù)字化稅收治理格局，加強對數(shù)字經(jīng)濟的全方位稅收監(jiān)管，實現(xiàn)稅收治理現(xiàn)代化。(2)搭建大數(shù)據(jù)風險管理平臺。對各類涉稅數(shù)據(jù)，包括征管業(yè)務數(shù)據(jù)、外部交換數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)情報等進行全方位的主題建模、動態(tài)采集、全面整合，從而構建一個可擴展的、穩(wěn)定的、高效的、全面的數(shù)據(jù)資源平臺。在此基礎上構建滿足各層級用戶需要的風險分析及應用系統(tǒng)，并提供從數(shù)據(jù)處理到應用展現(xiàn)等一系列功能，支撐基于大數(shù)據(jù)的稅收風險管理業(yè)務應用，包括稅收缺口風險、大企業(yè)稅收風險、虛開發(fā)票風險、稅收優(yōu)惠風險、重點行業(yè)稅收風險、非稅收入風險、個人所得稅、社保等分析模塊等。(3)健全數(shù)據(jù)管理職能部門，完善數(shù)據(jù)管理工作制度。設立專門的部門履行數(shù)據(jù)管理職能，由該部門集中管理和監(jiān)控數(shù)據(jù)，各有關職能部門協(xié)作配合并設立數(shù)據(jù)處理崗，明確工作職責；制發(fā)《數(shù)據(jù)管理辦法》《數(shù)據(jù)管理責任追究暫行辦法》，明確數(shù)據(jù)管理部門的職責范圍、工作程序、監(jiān)控內容、考核獎懲等，建立數(shù)據(jù)通報、培訓等制度，制定信息采集、審核、錄入、分析比對、信息傳遞等相關辦法，使數(shù)據(jù)監(jiān)管與運用工作規(guī)范化。(4)培養(yǎng)復合型高素質人才。大數(shù)據(jù)時代下，隨著“金稅三期”的推廣應用，納稅人涉稅信息正在逐步集中，亟需一批全面掌握財會稅收、數(shù)理統(tǒng)計、數(shù)據(jù)分析、信息化技術等相關知識的復合型人才。這些人才應具備在數(shù)據(jù)的海洋中探索發(fā)現(xiàn)的能力，從而揭示蘊含在大數(shù)據(jù)中的稅收經(jīng)濟規(guī)律和涉稅風險疑點，開創(chuàng)智慧稅務新局面。同時，稅務部門應積極開展專業(yè)人才培養(yǎng)，邀請相關專家實施分級分類培訓，培養(yǎng)一批在相關專業(yè)領域有很深造詣的專家型人才。