周玉蓉，柯 芬，張淑春

(1.中共黃岡市委黨校,湖北 黃岡 438000；2.湖北省黃岡中學，湖北 黃岡 438000)

近年來，我國一直積極推進國家大數據戰(zhàn)略和數字中國建設。隨著中國特色社會主義進入新時代，全面深化改革進入攻堅期和深水區(qū)，黨和政府高度重視國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，明確將“社會治理”上升到制度層面，并將“科技支撐”納入到社會治理體系中，提出“要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[1]，深刻闡釋了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大意義和總體要求，明確提出建立健全運用互聯(lián)網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理，推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息等要求，高度重視大數據在社會治理中的科技支撐作用，加快建設創(chuàng)新型國家。

大數據時代的到來，在給國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化帶來發(fā)展機遇的同時,也帶來了前所未有挑戰(zhàn)。社會治理是國家治理的重要組成部分，社會治理現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的重要支柱與堅實基礎。在大數據背景下，深刻認識大數據在社會治理中的重要作用，積極發(fā)揮大數據的價值，融合使用大數據技術，是創(chuàng)新基層社會治理的必由之路，是積極探索與基層發(fā)展相適應的精細化治理的新路徑。

一、基層網格化治理中運用大數據的必要性

網格化管理就是根據屬地管理、地理布局、現(xiàn)狀管理等原則，將管轄地域劃分成若干網格狀的單元，并對每一網格實施動態(tài)、全方位的數字化管理模式。這一模式是依托現(xiàn)代網絡信息技術建立的一套精細、準確、規(guī)范的綜合管理服務系統(tǒng)，為轄區(qū)內的居民提供主動、高效、有針對性的服務。大數據作為一種新型要素，深刻影響一國的政治、經濟、社會、文化甚至人們生活的所有領域。準確理解把握大數據的內涵是在基層網格化中科學運用大數據的前提，關于大數據的概念及特征，學界基本達成一致：大數據具有“4V+1C”特征，即規(guī)模宏大、多樣類型、快速化、價值性以及復雜程度高。大數據是從全樣本中探究客觀規(guī)律，具有大體量、多樣性、高速率、真實性等特征，大數據被廣泛應用于環(huán)保、安全、金融、醫(yī)療、交通等領域，可實現(xiàn)社會生活數字化、社會運行機理數字化。習近平總書記強調，“高度重視大數據發(fā)展，秉持創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，圍繞建設網絡強國、數字中國、智慧社會，全面實施國家大數據戰(zhàn)略，助力中國經濟從高速增長轉向高質量發(fā)展”[2]，科學利用大數據，有助于社會治理達到和諧有序、共建共享的狀態(tài)?；诖髷祿季S推進基層網格化治理變革和模式創(chuàng)新，有助于實現(xiàn)社區(qū)要素資源重新整合，從而提高治理效率和服務質量，提升基層社區(qū)治理水平。

(一)大數據豐富基層網格治理 傳統(tǒng)的基層網格化治理具有封閉性和單向性的特征，各部門之間形成信息孤島，缺乏數據集成共享，缺乏全面的決策支持依據，因此，這種治理模式已難以適應復雜的基層治理需求。在大數據時代，來自政府的數據、網絡數據和基于傳感器生成的物理空間數據為基層網格化治理提供了樣本。這些樣本數據不僅包括結構化數據，還包括圖片、聲音、圖像、地理位置等非結構化和半結構化數據，其所反映的主題已經從政府擴展到基層組織、社會和民生，形成“1+N”信息采集系統(tǒng)的基礎信息資源庫(“1”是網格人員的專職信息采集，“N”是公眾參與、獨立申報、企業(yè)產生等多種信息來源的主體的基層自治職能)。

另外，基于大數據分析和挖掘技術的網格化治理工作具有前瞻性。隨著社會治理體系改革向縱深方向發(fā)展，社會治理的復雜程度也在不斷提高，基層網格化治理從傳統(tǒng)的就業(yè)、醫(yī)療、安全、生態(tài)環(huán)保等方面延伸到流動人口、突發(fā)事件、社區(qū)自治等方面，基層治理的目標已從有限的社會治理轉向全面的社會治理，數據分析與挖掘可以從技術上解決這一轉變中的問題。同時通過數據關聯(lián)、分析和應用，發(fā)現(xiàn)網格治理中不同實體及其所擁有的大數據之間的關聯(lián)性，并及時做出預測和預警。

(二)大數據為基層治理決策提供數據依據 傳統(tǒng)的社會治理主要由政府主導，由于法制不健全、市場機制不完善、社會活力不足等因素往往容易引發(fā)政府權力尋租和腐敗問題，社會治理成本較高?，F(xiàn)階段，社會治理的主體已經從政府擴展到全社會廣大民眾。2020年2月14日，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議時明確強調，“要鼓勵運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面更好發(fā)揮支撐作用”[3]，在這場疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)中，大數據技術為我們提供了技術支撐，為基層網格治理提供有益探索。

首先，通過大數據分析，動員市場優(yōu)化配置數據資源。政府可以通過市場手段，根據實際情況和具體需要，購買不同主體擁有的大數據，促進市場更加優(yōu)化配置社會治理資源；其次，通過大數據整合，將不同主體、不同層次的數據針對基層網格化治理需求進行收集、整合、分析挖掘，形成獨特的社會治理方案，滿足各個階層、不同群體的社會治理需求，更客觀地反映基層網格化治理決策的科學性。第三，社會治理大數據庫除了城鄉(xiāng)、自然和社會空間外，還包括虛擬空間和現(xiàn)實空間。許多現(xiàn)實的社會問題往往跨越傳統(tǒng)的空間界限，交織多種因素，形成多維的社會問題。比如，生態(tài)環(huán)境保護不再是單純的自然問題，而是政治、經濟、文化、社會等多因素共同作用的結果。大數據技術使基層網格治理向多因素、多維度融合治理模式邁進，在客觀反映社會問題的基礎上，實現(xiàn)了基層網格綜合治理理念。

(三)大數據為基層網格化提供平臺支撐 基層就是社會的細胞，是構建和諧社會的基礎。加強社會矛盾源頭治理，必須把社會治理的重心落在城鄉(xiāng)社區(qū)。傳統(tǒng)的社會治理主體主要是政府，但應急與“滅火”治理模式成本高，問題得不到根本性的解決。在大數據時代，基層網格治理平臺可以匯聚大量的基層網格數據，實時反映網格治理效果。從主體角度看，政府、社會、基層組織、民眾等都是大數據平臺的主體，可以根據其自身所擁有的數據發(fā)揮相應的治理功能。從方法論上看，基層網格大數據涵蓋了政府、網絡、現(xiàn)實空間的全部信息，通過大數據技術，可以實現(xiàn)實時相關性分析，彌補了傳統(tǒng)調查方法的不足，便于從源頭發(fā)現(xiàn)社會問題。比如，可以通過網上大數據跟蹤，對食品安全、生態(tài)環(huán)境保護、公共衛(wèi)生安全等社會問題進行追溯，對社會問題的源頭進行系統(tǒng)調查。從范圍上看，基層網格大數據平臺向全民開放，所有基層群眾都有機會參與社會治理。大數據技術為基層網格治理提供平臺支撐，為訴求表達、利益協(xié)調、權益保障、群眾參與提供渠道。人民群眾可以便捷、通暢地表達自身訴求，有助于維護人民群眾的合法權益。

二、當前基層網格治理的優(yōu)勢與困難

基層網格化并不局限于對傳統(tǒng)治理方式的修復和補充，更主要的是要推進基層社會治理范式的創(chuàng)新?；鶎泳W格化以信息技術為支撐，在網格任務分解的基礎上，對責任部門的工作職能進行合理劃分，即將一定區(qū)域作為一個整體，按照特定標準統(tǒng)一分類編碼，并輸入網絡網格信息系統(tǒng)，同時指派專門網格管理員負責隨時查看各個網格的情況，從而實現(xiàn)基層網格治理的系統(tǒng)性、動態(tài)性和精細化，實現(xiàn)資源整合、流程再造、提高服務質量和效率的目的。

(一)當前基層網格化治理的優(yōu)勢

1.實現(xiàn)治理模式由粗放型向精細型轉變。在傳統(tǒng)的基層治理中，治理對象的類型和數量均不明確，不同職能部門之間在信息調查和統(tǒng)計上重復工作嚴重，職能重復導致出現(xiàn)問題時難以迅速確定責任部門?；鶎泳W格治理是一種精細的治理模式，可以利用先進的信息技術實現(xiàn)空間的精細劃分和服務對象的全覆蓋，以及信息收集、處理和反饋的設置，可以在第一時間回應人民群眾需求，提高辦事效率。同時，基層網格化治理在詳細分解網格任務的基礎上，明確劃分責任部門的工作職能，通過對每個責任區(qū)域的劃分，實現(xiàn)責任主體在空間上的無縫對接，為治理主體與執(zhí)法主體權限范圍的劃分提供了明確的依據，同時最大限度地避免了交叉治理。網格作為一種新型的治理平臺，在一定程度上實現(xiàn)了基層治理由粗放向精細的轉變。

2.實現(xiàn)從靜態(tài)管理到動態(tài)治理的轉變。傳統(tǒng)的治理主要基于靜態(tài)管理，一旦形勢發(fā)生變化，調查、統(tǒng)計和信息更新相對滯后，工作效率難以大幅度提高。網格治理實施后，基層治理大大減少了單位勞動面積，提高了服務密度，從而能夠在更大范圍內提供動態(tài)治理和服務。網格監(jiān)督管理人員將進行專職檢查監(jiān)測，逐項列出網格檢查整治情況，如若發(fā)現(xiàn)問題立馬向信息中心報告，相關部門立即將進行規(guī)范處理。網格系統(tǒng)平臺實現(xiàn)了信息的實時采集和發(fā)布，改變了以往靜態(tài)和被動的治理狀態(tài)，實現(xiàn)了對治理對象(組件或事件)的動態(tài)治理，大大提高了工作的時效性。

3.實現(xiàn)從被動治理向主動服務的轉變。傳統(tǒng)的基層治理是“以組織為中心”，服務對象需要自己尋找和聯(lián)系服務機構及服務資源，而基層網格治理是“以用戶為中心”，信息控制由“被動接受”向“主動收集”轉變，而服務機構需要有效整合服務資源，主動尋找服務對象，及時響應用戶個性化服務需求?！熬W格”平臺可以更加貼近服務對象，將服務延伸到基層社區(qū)、網格、家庭、居民個人，更有利于根據公眾需求主動提供服務?；鶎泳W格治理有助于遠距離傾聽民聲、了解民情，變被動治理為主動服務，有利于加強對特殊群體和弱勢群體的關注。借助“網格”平臺，信息傳輸由“上下”向“下上”轉變。通過在任何時間、任何地點、多層次的溝通交流，暢通了人民群眾的訴求渠道，有利于從源頭上化解一切風險來源，從注重治理轉向預防與治理并重，避免陷入問題和解決問題的被動循環(huán)。

4.實現(xiàn)從事后處理向預警預防的轉變。傳統(tǒng)的城市社區(qū)治理工作缺乏規(guī)范性，側重于事后處理而非事先預防，往往等到問題積累到一定程度后，再通過“應急措施”加以補救。特別是在發(fā)生重大事故或敏感群體性事件時，各地、各部門集中開展突擊式、運動式的大整治、大調查，陷入了危機爆發(fā)、集中整治、消失后又卷土重來的怪圈?；鶎泳W格化治理通過劃分“網格”縮小巡查范圍，及時獲取有效信息，最大限度地預見及預防問題。通過網格管理人員的全方位、不間斷的巡查和調查，及時掌握第一手的社會形勢、輿論、社區(qū)動態(tài)，有助于及時發(fā)現(xiàn)隱患，及時化解矛盾糾紛，從而推動社區(qū)治理的重心從“事后處理”到“事前預防”的轉變。

(二)基層網格治理困境 從現(xiàn)實情況來看，網格化治理工作缺乏獨立的機構和專職的基層人員來集中力量進行整個體系的建設?；鶎泳W格工作人員大多依靠臨時機構和兼職人員來執(zhí)行相關任務，專業(yè)人員缺乏，各個網格員任務相對重，存在消極應付的現(xiàn)象。此外，還存在下列問題：

1.信息收集難度大。由于基層流動人口增多，流動性較大，基層網格信息人員要收集到原始完整的信息比較困難，給基層網格治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。其次是流動人口數量的增加也給他們居住的社區(qū)帶來了挑戰(zhàn)。流動人口的社會福利保障、公平正義需求以及由此引發(fā)的一系列社會治理問題，使得網格化治理難度加大，治理要求更高，目前的網格化治理工作還不能滿足動態(tài)性需求。

2.基層穩(wěn)控壓力大。隨著經濟社會快速發(fā)展，社會治安問題也日益突出。當前，群眾的物質需求和精神需求在逐步提高，有限的網格管理隊伍和日益增多的治安重點難點問題已成為當前網格治理模式是否能夠實現(xiàn)有序高效運行的主要矛盾之一。基層穩(wěn)控工作在街道網格化治理中的壓力越來越大，基層網格化治理模式仍需不斷探索和需要更多的創(chuàng)新。

3.系統(tǒng)集成緩慢。基層網格治理的理想模式是有效整合各個職能部門現(xiàn)有的信息治理平臺，從而為市、區(qū)、街道構建統(tǒng)一的網格、信息治理平臺。但由于基層街道有限，社區(qū)技術人員有限，信息技術支撐能力不足，特別是跨部門、跨層次、跨平臺、跨系統(tǒng)的需求，整合難度較大，再加上網格系統(tǒng)建設和移動終端設備維護的需要，成本相對較高，各地網格信息管理平臺尚未完全建立，網格治理系統(tǒng)集成速度慢。

4.整體協(xié)調能力弱。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的推進，網格所承載的服務治理功能逐步擴展到社會各個領域，日常工作主要體現(xiàn)在為人民服務和解決各種矛盾問題上。僅憑一個部門統(tǒng)籌全區(qū)工作難免出現(xiàn)“以小管大”的尷尬局面。

5.缺乏綜合性社會服務治理大數據中心。各類服務治理數據均掌控在各職能部門，部門間互聯(lián)互通共享的路徑還沒有打通，數據孤島制約著網格化數據的采集、更新、查詢、比對、分析，這在很大程度束縛了網格化在整個社會治理中的作用發(fā)揮。例如通過網格化社會服務治理平臺為例，通過搜索姓名、身份證號等信息可查詢到戶籍居民所在的社區(qū)或行政村，并可在電子地圖上顯示標注位置，但準確度不高，僅能提供大致的參照位置。對外來人口而言，因流動性較大，其租住房、工作地等信息無法在平臺中體現(xiàn)，難以實現(xiàn)對外來人口的定位。平臺中人員信息、房屋信息等數據在更新上同樣存在瓶頸，經常出現(xiàn)職能部門掌握的信息缺乏更新，與現(xiàn)實情況不對應，而基層村莊、社區(qū)甚至是流管員掌握的準確信息，專門的服務治理平臺中卻無從查找。

三、大數據在基層網格治理中的路徑探索

大數據時代的到來顛覆性地打破了傳統(tǒng)社會治理的方式，改變了傳統(tǒng)的社會治理理念、組織形式、治理方式等。在大數據時代，社會治理不再是人際疏離的狀態(tài)，而是致力于實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同治理。為了能夠更好地提高社會治理水平，需不斷完善基層網格治理，滿足公眾個性化需求，提高數據和信息資源的公共服務水平。

(一)培養(yǎng)全社會大數據思維，創(chuàng)新網格治理機制 大數據的本質是全樣本，也是區(qū)別于“小數據”的特點。新時代堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標的實現(xiàn)，需要人民群眾的共同努力。因此，大數據時代的社會治理，要大力培養(yǎng)社會公眾的大數據思維。目前，我國公眾對大數據治理的功能和具體工作認識十分欠缺，對大數據理論和實踐的了解仍不夠深入，亟須深入公眾普及大數據知識，著力實現(xiàn)、推廣大數據知識，提高公眾的大數據素養(yǎng)。積極引導基層干部盡快轉變思維方式，勇于自我改革、自我超越，利用大數據促進網格治理工作效果，提升治理效率。還要培養(yǎng)基層網格員工的大數據意識，根據工作需要建立完善的網格員工教育培訓機制，組織學習大數據前沿知識，幫助樹立大數據思維，實際接觸大數據實踐?！皻v史告訴我們，每個人的前途命運都與國家和民族的前途命運緊密相連。國家好、民族好，大家才會好?！盵4]只有調動每一個人參與大數據社會治理的積極性，調動社會治理多元主體、激發(fā)數字活力，才能積極建設人人有責、人人盡責、人人享有的大數據社會治理共同體，讓人民群眾共同享有治理成果。

(二)優(yōu)化網格組織人員配置，化解網格治理壓力 在大數據時代，要在原有基層治理組織架構基礎上調整組織設置，根據實際工作需要合理配置人力、數據和財力。重點考慮數據消費者的應用目的和環(huán)境，合理安排制度設置，調整數據采集方法、調查方法和系統(tǒng)設計。在調查方法上，豐富網格收集的數據類型，充分利用已有的電子行政記錄、業(yè)務交易記錄和網絡用戶信息，降低調查成本。在具體指標方面，要從宏觀向微觀轉變，充分滿足社會需求，減少不必要或重復的指標。在數據標準方面，明確數據的含義、計算方法、數量單位和應用環(huán)境，使數據得到合理應用。同時，專業(yè)的大數據管理人才直接影響到部門的數據處理效率。要形成一支服從領導、認真履責、主動出擊、能有效發(fā)揮作用的專職網格員隊伍，推動基層工作的落實。其中，既要加強高端數據治理人才的培養(yǎng)，又要加大知識結構多元化的復合型數據治理人才的培養(yǎng)，必要時引進優(yōu)秀數據治理人才。

(三)完善大數據平臺建設與合作，暢通網格治理信息渠道 吸收多方社會力量積極參與到社會治理中來，提高社會治理的社會化與協(xié)同化水平。整合各項服務，匯總民生信息，將人口、房地產、事業(yè)單位、工商、稅務、安防視頻等信息數據導入網格系統(tǒng)，建立跨區(qū)域、跨部門、跨層次的綜合信息平臺，建立部門聯(lián)動、資源共享的網格大數據服務平臺，促進政府公共數據查詢服務的公開透明。在確保國家秘密、商業(yè)秘密和個人信息安全的基礎上，依托政府官網，打造政務大數據信息網絡服務平臺，向公眾公開披露非保密數據。同時，必須對大數據進行識別和分類。政府數據管理部門應根據數據類型和用戶需求，建立統(tǒng)一的大數據治理平臺體系，采用個性化的數據治理模式，實現(xiàn)數據的資源化。在平臺上應用統(tǒng)一標準，實現(xiàn)數據的規(guī)范、可靠、可用、可共享。結合各地實際情況，自上而下逐步滲透，制定各部門大數據計劃或統(tǒng)一制定部門聯(lián)合大數據計劃。在網格治理方面，借鑒其他國家經驗和商業(yè)領域的實踐經驗，加強各地區(qū)各部門的溝通與合作。探索適合各地區(qū)實際情況的網格大數據治理技術，掌握大數據處理、分析的主動性。

(四)建立健全相關法律法規(guī)，確保大數據信息安全 社會治理不僅是一個技術問題，而且是一個復雜的制度變革問題。大數據時代應實現(xiàn)數據的公開和透明，并不是指數據完全、無條件的公開，而是國家、企業(yè)和個人數據的安全和隱私仍受法律保護。因此，我們要建立科學完善的制度規(guī)范與法律準則，把國家的制度優(yōu)勢轉化為各項治理效能。只有在不斷完善的中國特色社會主義治理體系中，大數據才能為基層社會治理創(chuàng)新提供可能，才可能建立“人人有責、人人盡責、人人享有”的大數據社會治理共同體。同時，只有不斷完善共建共治共享的大數據社會治理制度，才能保證大數據在社會治理體系中安全、有條不紊的運轉。政府相關部門應建立健全相關的法律法規(guī)制度，明確各個利益相關方在數據收集、整理、分析和使用過程中的責、權、利，確保政府、個人、機構的隱私信息的安全。支持應用新興技術手段，監(jiān)控和保障數據安全；加大國內數據安全相關企業(yè)有關安全核心技術的研發(fā)投入，確保信息安全。在依靠法律法規(guī)保障和技術手段支持的同時，調整和完善政府大數據管理組織體系，共同維護和保障數據安全。

大數據正逐漸改變過去的政府全能管理模式，對于世界各國都是一場思維變革。習近平總書記曾指出，“機會稍縱即逝，抓住了就是機遇，抓不住就是挑戰(zhàn)。我們必須增強憂患意識，緊緊抓住和用好新一輪科技革命和產業(yè)變革的機遇，不能等待、不能觀望、不能懈怠。”[5]面對構建“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體的現(xiàn)實任務，在大數據背景下共同推進國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化及基層治理能力提升勢在必行，基層網格化治理任重道遠。

中國政府在抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情這次大考中，又一次彰顯了中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢，為世界各國樹立了社會治理的“中國樣板”。同時，我們也應借疫情“大考”創(chuàng)新社會治理方式，借助新興技術手段，充分尊重數據、利用數據，加快大數據技術探索及應用創(chuàng)新，積極探尋大數據解決社會治理難題的手段、方式和發(fā)展戰(zhàn)略，補齊公共衛(wèi)生領域、應急管理、網絡輿情等社會治理短板，不斷深化基層數據治理創(chuàng)新，不斷提升數據應用及服務能力。