楚道文

（青島科技大學(xué)，山東 青島 266061）

一、以最優(yōu)位原則作為城市公共衛(wèi)生治理的基本理念

（一）公共衛(wèi)生事件頻發(fā)已成為重要的城市問題

城市問題是指城市在發(fā)展過程中出現(xiàn)的交通擁擠、住房緊張、環(huán)境污染、供水不足、能源緊缺、治安混亂，以及物質(zhì)流、能量流的輸入、輸出失去平衡，需求矛盾加劇、公共衛(wèi)生安全等問題。公共衛(wèi)生事件屬于公共衛(wèi)生安全問題，是幾乎所有其他城市問題在公眾健康方面的集中體現(xiàn)。我國城市公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)問題十分突出，在近四十年中發(fā)生了一系列公共衛(wèi)生事件，例如，1986 年新疆南部地區(qū)戊型肝炎暴發(fā)性流行；1988 年上海市居民因食用毛蚶引發(fā)甲型肝炎暴發(fā)性流行；1989 年西藏昌都地區(qū)炭疽突發(fā)事件；1997 年人感染高致病性禽流感；1999 年蘇、皖突發(fā)O157：H7 出血性腸炎大范圍流行；2002 年底至2003 年SARS 肆虐人類；2005 年四川資陽市人感染豬鏈球菌病暴發(fā)；2008 年安徽省阜陽市發(fā)生手足口病，以及新近發(fā)生的新冠肺炎疫情等。

（二）最優(yōu)位原則是應(yīng)對城市公共衛(wèi)生事件的客觀需要

公共衛(wèi)生治理制度的建構(gòu)應(yīng)以合理的治理理念為價(jià)值基礎(chǔ)，這是完善公共衛(wèi)生治理機(jī)制的邏輯起點(diǎn)。法治層面的治理理念即為法治的原則，是公共衛(wèi)生治理在法治思維下的價(jià)值選擇和行動指向。與其他城市公共安全問題相比，公共衛(wèi)生事件具有以下幾個特征：（1）緊急性。公共衛(wèi)生事件發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)都無法準(zhǔn)確預(yù)測，往往會突然出現(xiàn)；事件初期病因不明、傳染性強(qiáng)，若等到蔓延之后再采取措施，后果將十分嚴(yán)重，因此，需要在公共衛(wèi)生事件發(fā)生之初盡快采取應(yīng)急措施。（2）擴(kuò)散性。公共衛(wèi)生事件所涉疫病具有傳染性，一般會經(jīng)歷從個體到群體、從疫點(diǎn)到疫區(qū)的蔓延過程，應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)不僅要治療患者，同樣重要的是隔離相關(guān)人員，避免公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的蔓延和擴(kuò)散。（3）危害大。美國著名歷史學(xué)家威廉·麥克尼爾講，疫病是人類歷史的決定因素之一，原因就在于疫病直擊作為一切文明的根基和核心即人的身體，當(dāng)眾多人的健康與生命因疫病而喪失之時(shí)，會導(dǎo)致重大社會、經(jīng)濟(jì)影響，在歷史上曾多次導(dǎo)致國家城邦的衰落和某些文明的消亡，如歐洲黑死病、安東尼瘟疫、雅典瘟疫都曾因大量人口死亡而導(dǎo)致文明的消亡，即使是戰(zhàn)爭也很少有如此大的破壞力。新冠肺炎疫情對世界經(jīng)濟(jì)、社會影響范圍之廣、幅度之深，也是二戰(zhàn)之后所未曾有過。因此，在所有城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)中，應(yīng)該將公共衛(wèi)生治理置于最優(yōu)先的地位，并將這種理念通過法律制度的方式加以固定，使之成為最優(yōu)位原則。

（三）最優(yōu)位原則體現(xiàn)了“以人為本”的治理理念

最優(yōu)位原則體現(xiàn)了公共衛(wèi)生治理在目的層面“以人為本”的治理理念，是以人民為中心的發(fā)展思想和“始終把人民群眾生命安全和身體健康放在首位”的必然要求。在我國，古人很早就提出“民為邦本、本固邦寧”，這是我國“民本”思想的源泉。在新時(shí)代，從“人”出發(fā)，為“人”而治，是國家治理的初心和“為了人民”的使命。公共衛(wèi)生事件在本質(zhì)上是公共健康問題。“小康”社會首要標(biāo)準(zhǔn)是“康”，包括身體健康、生活富康、國家康盛，而身體健康無疑是“小康”之本。在人口大量聚集的城市區(qū)域，如果公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)不能得到有效防控，將會造成遠(yuǎn)大于其他城市問題的損害后果。因此，必須在最優(yōu)位原則指導(dǎo)下，以全局思維和總體安全觀來認(rèn)識和對待公共衛(wèi)生事件，一切以人的健康為出發(fā)點(diǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)不轉(zhuǎn)化、事件不擴(kuò)散作為城市公共衛(wèi)生治理制度的目標(biāo)，保障人民身體健康和公共衛(wèi)生安全。

在依據(jù)最優(yōu)位原則制定和實(shí)施公共衛(wèi)生治理制度時(shí)，應(yīng)該克服幾種錯誤的認(rèn)識：第一，認(rèn)為在對公共衛(wèi)生事件的危害性有定論之前無法采取措施。在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理中，時(shí)間就是生命，如果等到人們對事件的危害性認(rèn)識清楚了才采取措施，很可能會因?yàn)槭录呀?jīng)擴(kuò)散和蔓延而錯過了最佳的防控時(shí)間關(guān)口。我們不能因?yàn)榭茖W(xué)上尚不確定而怠于采取強(qiáng)有力的預(yù)防措施，只要有初步證據(jù)證明重大公共衛(wèi)生事件的客觀存在并對人體健康和公共衛(wèi)生安全具有危害性，就應(yīng)該立即行動。第二，認(rèn)為對還未確診的人員無須采取措施。受制于檢測技術(shù)和人們對公共衛(wèi)生事件和病毒的認(rèn)識水平，確認(rèn)被感染者有一個過程，如果僅僅因?yàn)槲礄z測、未被確診而怠于實(shí)施隔離、治療措施，不但會造成潛在患者病情的延誤，還可能造成更大范圍的傳染。而且，任何公共衛(wèi)生事件都具有一個潛伏期，許多人即使已經(jīng)被感染卻沒有任何癥狀，但仍然具有傳染性，他們的危害性更大、更隱蔽，應(yīng)該盡快采取隔離等措施。第三，認(rèn)為在公共衛(wèi)生事件初期就采取醫(yī)療以外的綜合措施會產(chǎn)生較大的社會經(jīng)濟(jì)影響?？陀^地講，任何公共衛(wèi)生事件的發(fā)生都會產(chǎn)生一定的社會經(jīng)濟(jì)影響，而恰恰在最初階段采取措施影響才最??；而且，公共衛(wèi)生事件危害的是人的生命和公共健康，與其他任何所謂的影響相比，防控公共衛(wèi)生事件的擴(kuò)散都應(yīng)該是首要的。此外，遲遲不采取防控措施就會因信息不明而產(chǎn)生恐慌，給謠言在互聯(lián)網(wǎng)等途徑的傳播留下空間。第四，最優(yōu)位原則不意味著“蠻干”甚至是為擺脫懈怠、滯后嫌疑的“搶先干”。任何公共衛(wèi)生治理措施都應(yīng)該講究時(shí)機(jī)和條件，沒有“公共衛(wèi)生事件”就沒有最優(yōu)位。反觀新冠肺炎疫情中，雖然對病毒的認(rèn)識、事件的傳播情況以及可能產(chǎn)生的社會影響仍具有不確定性，但是我國仍果斷采取了強(qiáng)有力的防控措施。之后的防控實(shí)踐證明，這些防控措施是阻斷疫情在湖北以外大規(guī)模擴(kuò)散的最關(guān)鍵的一步。所以，只要確定存在危害人體健康和公共衛(wèi)生安全的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)就應(yīng)該立即采取措施；與感染者有關(guān)的人員、區(qū)域都應(yīng)該立即納入防控的范圍，這正體現(xiàn)了將公共衛(wèi)生安全放在最優(yōu)先位置的總體安全觀。

（四）完善最優(yōu)位原則的法制規(guī)定

我國公共衛(wèi)生安全治理的相關(guān)法律規(guī)定在一定程度上體現(xiàn)了最優(yōu)位原則，但也存在不足。首先，“預(yù)防為主”是《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定的第一項(xiàng)工作原則，正說明了該原則在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理中的特殊作用。《預(yù)案》規(guī)定的第三項(xiàng)工作原則是“依法規(guī)范，措施果斷”，要求即使還未確認(rèn)為公共衛(wèi)生事件、而只是在“可能發(fā)生公共衛(wèi)生事件”的情況下，也應(yīng)該及時(shí)、有效開展處理工作，而不僅僅是上報(bào)信息。其次，公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理最優(yōu)位原則也可以在《國家安全法》①按照《國家安全法》第二條規(guī)定，國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。由于“公共衛(wèi)生安全”與人民福祉緊密相關(guān)，公共衛(wèi)生事件嚴(yán)重威脅人民福祉，所以“公共衛(wèi)生安全”應(yīng)屬于該法所規(guī)定的“國家安全”范疇。找到支撐，按照該法第三條②《國家安全法》第三條，國家安全工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進(jìn)國際安全為依托，維護(hù)各領(lǐng)域國家安全，構(gòu)建國家安全體系，走中國特色國家安全道路。規(guī)定，人民安全是總體國家安全觀的宗旨，在國家安全體系處于首位。公共衛(wèi)生事件危害“人民健康”，對其應(yīng)急治理當(dāng)然應(yīng)納入保障“人民安全”的范疇，這體現(xiàn)了公共衛(wèi)生安全作為公共安全問題在整個國家安全體系中的首要地位。不過，該法第二章“維護(hù)國家安全的任務(wù)”中將公共衛(wèi)生安全作為公共安全的內(nèi)容規(guī)定在比較靠后的第二十九條，該規(guī)定與“人民安全”的定位不相適應(yīng)。再次，《突發(fā)事件應(yīng)對法》是公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的直接法律依據(jù)，該法第三條③《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條規(guī)定，本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。界定了“突發(fā)事件”，列舉的四種突發(fā)事件中，公共衛(wèi)生事件僅屬于其中之一，并沒有作出優(yōu)先于或區(qū)別于其他突發(fā)事件的特殊規(guī)定。這就意味著，按照該法對突發(fā)事件進(jìn)行調(diào)整時(shí)，無法在預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備和處置等方面突出公共衛(wèi)生事件的優(yōu)先性。以“武漢封城”為例，雖然后來的疫情發(fā)展證明了當(dāng)時(shí)的封城決定是十分正確的，但在當(dāng)時(shí)，疫情尚不嚴(yán)重且春節(jié)臨近，封城意味著行為受限、不能春節(jié)團(tuán)聚，由此帶來的輿情壓力可想而知，加之這是一項(xiàng)從未采用過的措施，在相關(guān)法律依據(jù)未賦權(quán)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行優(yōu)先考量的情況下，決策者的顧慮在所難免。因此，有必要對《突發(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)法律進(jìn)行研究和修改，突出公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理的特殊優(yōu)先地位，把最優(yōu)位原則作為一項(xiàng)法治原則，使之具有普遍的約束力。

二、以城市作為公共衛(wèi)生治理體系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

（一）賦予城市特殊公共衛(wèi)生治理地位的理由

治理制度的目標(biāo)必須通過架構(gòu)治理體系和提升治理能力來實(shí)現(xiàn)。在治理體系中，治理主體的設(shè)定是進(jìn)行公共衛(wèi)生治理的基礎(chǔ)和所有公共衛(wèi)生治理活動的總前提。從公共衛(wèi)生治理的區(qū)域?qū)蛹墎砜?，有全球防控、區(qū)域共同體防控（如歐盟等）、國家防控、州（?。┯蚍揽?、城市防控、縣區(qū)防控、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）防控、社區(qū)（鄉(xiāng)村）防控以及更小的住宅小區(qū)和村小組防控等。然而，在這眾多的防控層級中，只有城市防控是在極度有限的地域空間上對高度聚集的大規(guī)模常住人群和多重累加的政治、經(jīng)濟(jì)、文化資源展開的，城市作為人類文明發(fā)展成果的聚集之地，天然成為風(fēng)險(xiǎn)的焦點(diǎn)所在。

城市是公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的主要集結(jié)和爆發(fā)地。這是因?yàn)?，首先，城市人口眾多，需要大量的自然資源的輸入，由于城市比鄉(xiāng)村更遠(yuǎn)離自然，作為自然要素的野生動物、植物甚至是沙土等進(jìn)入城市以后，改變了原來的溫度、濕度、光照和生態(tài)系統(tǒng)等“原生態(tài)環(huán)境”，會導(dǎo)致野生動物、植物、沙土等原生態(tài)自然要素本身的變化，也會導(dǎo)致這些自然要素所攜帶的病毒、細(xì)菌的狀態(tài)發(fā)生變化，有的不能適應(yīng)而死去，有的可能變得更活躍，甚至將人類作為宿主。再次，城市區(qū)域內(nèi)大氣污染、水污染、固體廢物污染等多種環(huán)境問題交叉影響、疊加，會催生一些新的傳染疾病的產(chǎn)生。①到19 世紀(jì)的下半期。也有科學(xué)家證明，并不僅僅只是病原體能夠引起疾病。引起疾病，還可能跟環(huán)境因素、自身因素有關(guān)。例如，當(dāng)時(shí)，德國科學(xué)家皮騰科費(fèi)爾用霍亂弧菌兌水之后自己喝下去了，可能是病原濃度不高，他自己并沒有出現(xiàn)霍亂病癥，以此，他試圖證明，一種病原體能否致病，并不只是與病原體有關(guān)，也有可能與環(huán)境和自身的免疫力有關(guān)。城市貧困更容易導(dǎo)致疫病發(fā)生。最后，城市貧困區(qū)衛(wèi)生設(shè)施落后，衛(wèi)生環(huán)境差，生活垃圾、排泄物在空間狹窄的生活區(qū)積聚，有利于傳播疾病的蚊蠅蛆蟲滋生，增加了人類接觸病原微生物的機(jī)會，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)也增加了。②巴斯德證明了腐敗變質(zhì)是由某種漂浮在空氣中的微生物導(dǎo)致的，而不是自然發(fā)生的。柯赫制定了一套法則，用科學(xué)的方法驗(yàn)證細(xì)菌與疾病之間的關(guān)系，后來稱為科赫氏法則。這是一個非常大的進(jìn)步。所以，城市是人群、機(jī)構(gòu)、資源和財(cái)富的積聚之處，也是問題、矛盾、風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的積聚之處。[1]歷史上大的瘟疫大都肇始于城市，例如，作為古代城邦，雅典和古羅馬都發(fā)生過瘟疫。中國經(jīng)歷了人類歷史上最快的城鎮(zhèn)化，[2]從建國初期城鎮(zhèn)人口5000 多萬，一舉躍升到2018 年城鎮(zhèn)人口8.3 億，占總?cè)丝诘谋壤矎?0%左右增長到59.58%。[3]可以說，我國在半個多世紀(jì)的時(shí)間里完成了西方國家?guī)讉€世紀(jì)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。伴隨著高速的城市發(fā)展，我國也普遍產(chǎn)生了較嚴(yán)重的城市問題，如環(huán)境污染、城市貧困、交通擁堵、公共服務(wù)欠缺等，特別是，在突如其來的重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)面前，城市因?yàn)槿丝诿芗a(chǎn)業(yè)集聚、功能多樣等特征而面臨巨大的應(yīng)急防控壓力，極易引發(fā)大規(guī)模流行性疾病。[4]交通跨越式發(fā)展，飛機(jī)、高鐵、地鐵、私家車等為人們的出行帶來了更多的便捷，人口流動性空前提高，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散能力也被大大提高。因此，城市風(fēng)險(xiǎn)防控成為社會各界廣泛關(guān)注和探討的重要課題，[5]它有著所有其他防控層級所不具有的特殊地位，在整個國家的公共衛(wèi)生治理體系中處于關(guān)鍵的位置，降低風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為現(xiàn)代城市政府的基本目標(biāo)。[6]因此，我們應(yīng)該以最優(yōu)位原則為指導(dǎo)優(yōu)化公共衛(wèi)生治理體系，賦予城市以特殊的治理地位。

（二）公共衛(wèi)生治理體系的現(xiàn)狀與不足

我國一直非常重視包括公共衛(wèi)生治理在內(nèi)的城市公共安全問題?！秱魅静》乐畏ā吩诘谖鍡l確定了“各級人民政府”是傳染病防治工作的領(lǐng)導(dǎo)主體，有責(zé)任建立健全傳染病防控體系?！秶倚l(wèi)生城市標(biāo)準(zhǔn)》專門對傳染病防治和病媒生物預(yù)防控制做了要求。2015 年中央城市工作會議曾要求：“要把安全放在第一位，把住安全關(guān)、質(zhì)量關(guān)，并把安全工作落實(shí)到城市工作和城市發(fā)展各個環(huán)節(jié)各個領(lǐng)域?！痹诋?dāng)年11 月9 日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十八次會議上提出“堅(jiān)持以人為本、源頭治理、權(quán)責(zé)一致、協(xié)調(diào)創(chuàng)新”城市治理原則。緊接著在12 月14 日的中共中央政治局會議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“要提高城市管理水平，落實(shí)城市管理主體責(zé)任，改革城市管理體制，理順各部門職責(zé)分工，嚴(yán)格安全監(jiān)管，健全城市應(yīng)急體系?！敝链?，我國以城市為管理單元的國家治理體系的框架基本形成。[7]

但我們也要看到，我國以城市為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的公共衛(wèi)生治理體系還存在著較大的不足。公共衛(wèi)生事件預(yù)警是確認(rèn)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)并采取防控措施的前提，沒有（風(fēng)險(xiǎn)）預(yù)警就沒有防控?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第四十三條規(guī)定，可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí)，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級別的警報(bào)，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期。那么，有無法律對城市政府的“警報(bào)發(fā)布權(quán)”作出規(guī)定呢？答案是沒有。按照《傳染病防治法》第十九條規(guī)定，只有國務(wù)院衛(wèi)生部門和省級政府才有發(fā)出傳染病預(yù)警并進(jìn)行公布的權(quán)利。這個規(guī)定與《傳染病防治法》第三十八條和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十五條規(guī)定的疫情信息公布制度是相聯(lián)系的，即：公共衛(wèi)生事件暴發(fā)、流行時(shí)，一般是由國務(wù)院衛(wèi)生部門向社會公布疫情信息，即使是省級衛(wèi)生部門，也只有在獲得授權(quán)后才可公布相關(guān)信息。再結(jié)合《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十四、四十五條的規(guī)定，只有宣布進(jìn)入預(yù)警期后，縣級以上政府才可啟動《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，采取相關(guān)措施，否則，即使認(rèn)為可能發(fā)生重大或者特別重大突發(fā)事件的，也只能按規(guī)定向政府報(bào)告，并向有關(guān)單位通報(bào)。因此，《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》等法律并沒有賦權(quán)城市政府公布疫情信息的權(quán)限，而不公布疫情信息，當(dāng)然也就無法采取疫情應(yīng)對措施。

（三）優(yōu)化城市公共衛(wèi)生治理中的權(quán)限設(shè)置

城市公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控體系是保護(hù)人民群眾生命安全的首道重要屏障，只有構(gòu)建起科學(xué)的城市公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控體系，才能有效保障和改善公眾健康，維護(hù)公共健康權(quán)益，提升防控突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的能力。危機(jī)也可能是機(jī)遇。每一次疫病發(fā)生都會在一定程度上暴露公共衛(wèi)生管理制度的問題，也正是在不斷吸取教訓(xùn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推動了公共衛(wèi)生管理制度的現(xiàn)代化。比如，檢疫制度就是因“黑死病”在歐洲肆虐而發(fā)源于拉古薩共和國。1910 年鼠疫的流行對中國現(xiàn)代醫(yī)學(xué)及公共衛(wèi)生的產(chǎn)生都有著重要的影響。2003 年SARS 事件之后，深刻的教訓(xùn)使得人們意識到公共衛(wèi)生的重要性，我國下大力氣建立和完善了諸如傳染病直報(bào)等公共衛(wèi)生管理制度。針對新冠肺炎疫情中暴露的問題，我們可以借鑒突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理等成熟、先進(jìn)的制度規(guī)定，優(yōu)化城市公共衛(wèi)生治理體系。按照《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》第二十三條規(guī)定①《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》第二十三條，企業(yè)事業(yè)單位造成或者可能造成突發(fā)環(huán)境事件時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即啟動突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，采取切斷或者控制污染源以及其他防止危害擴(kuò)大的必要措施，及時(shí)通報(bào)可能受到危害的單位和居民，并向事發(fā)地縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門報(bào)告，接受調(diào)查處理。，突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生或可能發(fā)生的單位是第一順位的應(yīng)對主體，突發(fā)事件在哪里，應(yīng)對措施就在哪里，點(diǎn)對點(diǎn)，這是精準(zhǔn)防控；突發(fā)環(huán)境事件的單位可以在第一時(shí)間啟動突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，而向環(huán)境保護(hù)部門報(bào)告則是在采取積極措施之后“及時(shí)”履行的法律義務(wù)，體現(xiàn)了一個“快”字，可以真正做到將風(fēng)險(xiǎn)、損失降到最低，這是高效防控；應(yīng)急預(yù)案的啟動無需以政府部門的“預(yù)警”為前提條件，甚至也不以“發(fā)生了”突發(fā)環(huán)境事件為條件，只要存在發(fā)生的“可能”，即可以啟動預(yù)案和采取措施。這些規(guī)定真正體現(xiàn)了“應(yīng)急”特點(diǎn)。參照這些規(guī)定，在以城市為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理體制中，要么修改《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》、下放公共衛(wèi)生事件信息公布權(quán)限給城市，要么在不修改《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》中公共衛(wèi)生事件信息公布權(quán)限的前提下，允許賦予城市政府在初步判斷公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的情況下采取必要防控措施的職權(quán)。

三、以下沉式網(wǎng)格作為公共衛(wèi)生治理機(jī)制的基本模式

（一）城市社區(qū)治理主體由一元向多元的轉(zhuǎn)變

所謂機(jī)制是指各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式，[8]是一個工作系統(tǒng)中的組織或部分之間相互作用的模式，通過對各個組織或部分的調(diào)節(jié)，使各要素相互磨合，從而使整個工作系統(tǒng)得以正常運(yùn)行。[9]城市公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理機(jī)制實(shí)質(zhì)上屬于城市公共衛(wèi)生治理的模式選擇問題。

“舉國救災(zāi)”是我國傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，[10]但這種模式忽視政府以外其他主體的作用，可能形成對政府的慣性依賴；政府的權(quán)威延伸到基層的邊際成本越來越高，也會出現(xiàn)所謂的“政府失靈”而不利于風(fēng)險(xiǎn)防控的情形。[11]另一方面，被動員起來的非政府主體的參與行動存在盲目性、臨時(shí)性和隨意性，甚至出現(xiàn)“志愿失靈”現(xiàn)象。[12]為此，需要在危機(jī)減緩與風(fēng)險(xiǎn)防控過程中高度信任地對政府體系之外的組織化行動委以適當(dāng)對應(yīng)的放權(quán)和授權(quán)，[13]提供制度化安排和建構(gòu)組織間協(xié)同合作的工作網(wǎng)絡(luò)。自20 世紀(jì)90 年代起，我國各大城市著力提升治理能力，探索構(gòu)建“政府強(qiáng)、市場靈、社會活”的良性格局。隨著城市單位制的消融以及國家對于城市社區(qū)直接管控的減弱，城市社區(qū)治理的主體開始由一元向多元轉(zhuǎn)變，并逐步形成了街道、社區(qū)居委會、社區(qū)居民以及社會組織之間錯綜復(fù)雜的制度結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系。[14]

（二）多元主體下沉式協(xié)同治理是城市公共衛(wèi)生治理的運(yùn)行方式

社區(qū)網(wǎng)格是公共衛(wèi)生治理機(jī)制的著力點(diǎn)。任何治理都應(yīng)該從保障公民權(quán)利的立場出發(fā)，社區(qū)自治恰好滿足了這樣的需求。[15]傳統(tǒng)的集團(tuán)理論認(rèn)為，具有共同利益的個體會采取行動增進(jìn)集團(tuán)的共同利益，[16]而個體或群體正遭受的苦難體驗(yàn)是集體行動產(chǎn)生的催化劑。[17]社區(qū)是城市的基本構(gòu)成，在公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)背景下，網(wǎng)格內(nèi)的居民天然的遭受著共同的威脅，是城市公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的最終承載體，他們有采取共同行動對抗公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的動機(jī)和需求。[18]因此，以市級的城市公共衛(wèi)生治理為軸心，建立市級、區(qū)級防控力量下沉到社區(qū)組成社區(qū)級防控網(wǎng)格是城市公共衛(wèi)生治理機(jī)制的關(guān)鍵所在。疫病患者的治療在醫(yī)療機(jī)構(gòu)，而公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的防控工作卻主要在社區(qū)。我國共有近65 萬個城鄉(xiāng)社區(qū)，是公共衛(wèi)生治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和前線“戰(zhàn)場”。在這次新冠肺炎疫情中，許多城市都采用了小區(qū)封閉管理等網(wǎng)格化公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施。實(shí)踐證明，這種網(wǎng)格化的管理產(chǎn)生了驚人的效果，新冠肺炎疫情沒有在武漢以外其他城市大規(guī)模蔓延，應(yīng)該主要?dú)w功于網(wǎng)格化治理機(jī)制。

所謂“多元主體下沉式”，是指各級管理人員、專業(yè)人員、服務(wù)人員都應(yīng)該下沉到社區(qū)參與網(wǎng)格公共衛(wèi)生治理，形成多元主體協(xié)同防控機(jī)制。在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理中，我們必須擁有的共識是：僅僅憑借一以貫之的純行政手段與單向管控的社會動員方式無法高效地應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，必須能夠迅速發(fā)展起非政府組織和民間社會力量與政府一道采用下沉到社區(qū)的方式共同面對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，利益相關(guān)方通過開放參與、平等協(xié)商、分工協(xié)作的方式達(dá)成城市公共事務(wù)的決策，以實(shí)現(xiàn)城市公共利益的最大化。[19]例如，公共衛(wèi)生治理既是一個社會管理問題，也是一個衛(wèi)生專業(yè)問題，應(yīng)該為每個網(wǎng)格管理組織配備醫(yī)療專業(yè)人員，以便能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并初步確認(rèn)可能的感染者，并根據(jù)患者病情送到相應(yīng)級別的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行確認(rèn)、排除和治療。在協(xié)同治理的理念下，政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，加強(qiáng)對社會多元主體的支持培育，為社會構(gòu)建起制度化的溝通渠道和參與平臺，使得社會在主管治理、參與服務(wù)、協(xié)同管理等方面發(fā)揮出更大的作用。[20]治理主體多元化符合《憲法》的要求，是人民主權(quán)原則的切合實(shí)際的實(shí)現(xiàn)途徑。[21]因此，應(yīng)實(shí)現(xiàn)政府應(yīng)對公共衛(wèi)生事件從傳統(tǒng)管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代治理模式的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建起公民個體—社會群體—政府部門—整個國家一體化，點(diǎn)、線、面相結(jié)合的動態(tài)性、柔性化的公共衛(wèi)生治理運(yùn)行機(jī)制。[22]

（三）下沉式社區(qū)網(wǎng)格防控機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)公共衛(wèi)生事件精準(zhǔn)防控

精準(zhǔn)防控是指針對不同區(qū)域公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的大小區(qū)別對待、有的放矢，做到“循證決策”，“靶向治理”。公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)來臨之時(shí)，如果在整個城市區(qū)域內(nèi)實(shí)行平均發(fā)力的平面化管理，一方面會造成極大地浪費(fèi)，另一方面也可能加速公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的傳播速度。原因在于，平面化的治理機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)定點(diǎn)預(yù)防，出于趨利避害的心理動機(jī)，感染者或密切接觸者總是會去最佳醫(yī)療點(diǎn)進(jìn)行檢測和救治，不但形成了移動的傳染源，而且最終會導(dǎo)致所謂的最佳醫(yī)療點(diǎn)不堪重負(fù)，喪失其在公共衛(wèi)生事件中治療危重患者的托底功能。最終結(jié)果是，整個城市的公共衛(wèi)生治理陷入混亂，公共衛(wèi)生事件的擴(kuò)散幾成必然。因此，公共衛(wèi)生治理不能盲目進(jìn)行，無序的風(fēng)險(xiǎn)防控不但會造成極大地浪費(fèi)、損耗風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的潛能，還可能疏漏風(fēng)險(xiǎn)的閘門，轉(zhuǎn)化為嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)公共衛(wèi)生事件。網(wǎng)格化的社區(qū)是一個相對封閉的區(qū)域環(huán)境，也是公共衛(wèi)生治理的第一道關(guān)卡，多元主體下沉式治理為有效防控提供了組織保障，通過在社區(qū)網(wǎng)格采取隔離、封控、排查等措施實(shí)現(xiàn)對社區(qū)人員、車輛流入流出、體溫監(jiān)測和登記進(jìn)行全天候管控，對于患者、疑似者、患者密切接觸者及來自疫情重點(diǎn)地區(qū)的人員等可以分門別類作出相應(yīng)預(yù)案，進(jìn)行精準(zhǔn)管理和動態(tài)監(jiān)測，阻止或阻斷疫情的社區(qū)傳播，①所謂社區(qū)傳播，通常來說，一個地區(qū)持續(xù)出現(xiàn)感染來源不明的病例，或出現(xiàn)感染來源不明的局部暴發(fā)，就算出現(xiàn)了社區(qū)傳播。一旦形成明顯的社區(qū)傳播，病例的感染來源不容易查清，病例不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，病例數(shù)會快速上升，疫情擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)也會比輸入期要大。是一種實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移和“外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散、削峰延時(shí)、降低危害”的有效運(yùn)行機(jī)制。因此，下沉式社區(qū)網(wǎng)格風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)以最小的成本實(shí)現(xiàn)最優(yōu)結(jié)果，是達(dá)到“風(fēng)險(xiǎn)不轉(zhuǎn)化、公共衛(wèi)生事件不擴(kuò)散”制度目標(biāo)的最優(yōu)路徑。

下沉式網(wǎng)格防控機(jī)制何時(shí)啟動？這是城市應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的一個關(guān)鍵問題。網(wǎng)格化的對象是人，是對居住、生活在特定區(qū)域范圍內(nèi)的人的規(guī)范治理措施，而且“網(wǎng)格”是一個微化概念，在地理上表現(xiàn)為治理“點(diǎn)”，屬于《傳染病防治法》規(guī)定的“疫點(diǎn)”，而非“疫區(qū)”，在適用《傳染病防治法》時(shí)應(yīng)注意選擇恰當(dāng)?shù)臈l款。按照該法規(guī)定，認(rèn)定“大、中城市”為“疫區(qū)”并采取“封鎖”措施的權(quán)限在國務(wù)院，②《傳染病防治法》第四十三條。這是大、中城市的重點(diǎn)地位決定的，是合理的規(guī)定，但我們也應(yīng)注意到“城市政府”在“疫點(diǎn)”采取防控措施的權(quán)限設(shè)置。該法規(guī)定，縣級以上地方人民政府有權(quán)采取“封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場所”等切斷傳染病傳播途徑的措施，③《傳染病防治法》第四十二條?？梢詫最悅魅静〔±膱鏊皥鏊鶅?nèi)的特定區(qū)域的人員采取隔離措施④《傳染病防治法》第四十一條。，并報(bào)上級政府決定。這里規(guī)定的“場所”當(dāng)然可以是有公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的“社區(qū)（村）”等區(qū)域，實(shí)際上就是分級分區(qū)網(wǎng)格化管理的規(guī)定，賦予了城市政府在“疫點(diǎn)”采取隔離公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和人的“先斬后奏”的權(quán)力。因此，對于下沉式網(wǎng)格防控機(jī)制的啟動，我們需要的不是創(chuàng)新或修改法律，而只需要在正確理解法律規(guī)定基礎(chǔ)上的切實(shí)落實(shí)。

余論

在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理中，自我防護(hù)是第一位，互助是第二位，公助是第三位，而社區(qū)網(wǎng)格防控機(jī)制則是“三助”的有機(jī)結(jié)合，后者已成為中國式公共衛(wèi)生應(yīng)急治理的獨(dú)特優(yōu)勢。公共衛(wèi)生事件意味著重大健康損害的可能性，必須在最優(yōu)位原則指導(dǎo)下，以風(fēng)險(xiǎn)不轉(zhuǎn)化、公共衛(wèi)生事件不擴(kuò)散為城市公共衛(wèi)生治理制度目標(biāo)，構(gòu)建起下沉式網(wǎng)格防控運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)然，好的運(yùn)行機(jī)制也有其合理性的邊界，下沉式城市網(wǎng)格公共衛(wèi)生應(yīng)急治理機(jī)制的運(yùn)行還應(yīng)注意三個方面的問題。其一，突出法治思維。公共衛(wèi)生治理屬于城市應(yīng)急治理活動，涉及到網(wǎng)格內(nèi)千家萬戶和每個人的利益，雖然因?yàn)楣残l(wèi)生治理的需要會對行為進(jìn)行限制、對財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征用、對物資進(jìn)行管控等措施，但是，這些預(yù)防措施都應(yīng)該在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展，否則就會引起不必要的抵觸，也有損法治的權(quán)威。[23]其二，突出統(tǒng)籌方法。在公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)面前，全力防控當(dāng)然是首要任務(wù)，其他所有活動都應(yīng)為公共衛(wèi)生治理讓路。但應(yīng)注意到，即使是在公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理期間，社會仍需要運(yùn)轉(zhuǎn)，特別是民眾的基本生活需要一刻也不能疏忽，一些企業(yè)的生產(chǎn)活動也應(yīng)該持續(xù)進(jìn)行。這些問題如果處理不好，必然會影響風(fēng)險(xiǎn)防控的效果，甚至?xí)_擊已經(jīng)取得的成績。所以，必須統(tǒng)籌考慮，協(xié)同運(yùn)作，保障各方面的基本需求，維護(hù)經(jīng)濟(jì)、社會的穩(wěn)定，為公共衛(wèi)生應(yīng)急治理創(chuàng)造協(xié)調(diào)的外部環(huán)境。其三，突出科技優(yōu)勢。公共衛(wèi)生應(yīng)急治理的專業(yè)性很強(qiáng)，不但需要專業(yè)人員的參與，而且，由于事件的傳染性特點(diǎn)，基層網(wǎng)格管理人員也面臨著較大的感染威脅，因此，應(yīng)該盡可能的借助大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)通訊、遠(yuǎn)程檢測等現(xiàn)代技術(shù)手段，提高治理效率，也能實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的最大可能的防范。[24]