焦艷鵬

當前我國正處于生態(tài)文明建設的新時期。如何運用法律手段、制度方式科學有效地促進生態(tài)環(huán)境保護，是黨和國家高度關(guān)注的重要問題。用最嚴密法律、最有效制度保護生態(tài)環(huán)境的生態(tài)法治觀對我國當前生態(tài)環(huán)境治理實踐具有重要指導意義。編纂環(huán)境法典，既是我國環(huán)境資源法律體系日趨成熟的表現(xiàn)，也是完善中國特色社會主義法律體系，提升我國環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的需要。

一、環(huán)境資源法在中國特色社會主義法律體系中的地位

1997年召開的中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會提出了我國立法工作到2010年要形成中國特色社會主義法律體系的目標。2011年3月10日，吳邦國在第十一屆全國人大四次會議上宣布：“一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設的各個方面實現(xiàn)了有法可依，黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標如期完成。”①

(一)環(huán)境資源法是中國特色社會主義法律體系的組成部分

2011年10月27日，國務院新聞辦公室發(fā)布了名為《中國特色社會主義法律體系》的白皮書(下文簡稱《白皮書》)?！栋灼方榻B了中國特色社會主義法律體系的形成過程、主要構(gòu)成、主要特征與未來完善的主要領域，是對我國社會主義法律體系進行介紹的官方文件。

《白皮書》在對中華人民共和國成立以來我國立法活動的回顧中載明了主要的環(huán)境資源立法。在《白皮書》的第一部分即“中國特色社會主義法律體系的形成”中，分時間階段對中華人民共和國成立以來的主要立法進行了回顧。其中在1982—1992年主要立法活動的介紹中載明了在該階段為“保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，制定了環(huán)境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法等法律”；在對1992—1997年立法回顧中載明了“為進一步加強對環(huán)境和資源的保護，制定了固體廢物污染環(huán)境防治法等法律，修改了礦產(chǎn)資源法等法律”；在對1997年以后的立法回顧中載明了“為發(fā)展社會主義民主、繁榮社會主義文化、保護生態(tài)環(huán)境、發(fā)展社會事業(yè)，制定了行政復議法、高等教育法、職業(yè)病防治法等法律，修改了工會法、文物保護法、海洋環(huán)境保護法、藥品管理法等法律”，“為節(jié)約資源，保護環(huán)境，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，制定了可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟促進法、環(huán)境影響評價法等法律”，這些都是環(huán)境資源領域的重要立法活動。由此可見，中華人民共和國成立以來特別是改革開放以來，我國的環(huán)境資源立法活動是中國特色社會主義法律體系形成過程中立法活動的有機組成部分。

《白皮書》載明：“中國特色社會主義法律體系，是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分，由憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門組成的有機統(tǒng)一整體。”

《白皮書》在對所列七個法律部門進行分別介紹時，在其中的“行政法”部分對防治污染環(huán)境的法律(即環(huán)境法學界簡稱的污染防治法)進行了單獨段落的介紹②，對憲法中的環(huán)境保護規(guī)定、對以污染防治工作為重心的多部環(huán)境保護法律進行了介紹，并對事關(guān)環(huán)境保護的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、基于環(huán)境標準的環(huán)境技術(shù)規(guī)范、環(huán)境執(zhí)法效果等進行了介紹。這說明，在立法者視野中，我國的污染防治法律具有一定的體系性，其大致可歸入行政法體系。

(二)環(huán)境資源法是完善中國特色社會主義法律體系的重要領域

法律是不斷發(fā)展與演進的，法律體系也是如此。《白皮書》以“中國特色社會主義法律體系的部門”為題對“憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法”七個領域的法律進行了介紹。上述載入方式表明，刑法、民法、行政法等較為傳統(tǒng)的法律部門，其法律部門的獨立性受到立法的認可，經(jīng)濟法、社會法等較為新興的法律領域，其法律部門的獨立性也受到了一定程度的認可③。

在對上述七個法律部門的介紹中，一般被認為是環(huán)境資源法核心組成部分的污染防治法被安排在行政法模塊之下而進行了單獨段落的介紹。這表明，在立法者的視野中，以污染防治為核心的狹義的環(huán)境法并非獨立的法律部門。雖然上述載入方式，讓大部分持“環(huán)境法是獨立的部門法”的學者不能接受，但環(huán)境法律規(guī)范具有較為強烈的行政法特征甚至行政法屬性的事實客觀上被不少環(huán)境法學者承認[1]。

經(jīng)濟與社會處于動態(tài)發(fā)展之中，法律體系在形成之后也將處于發(fā)展與完善之中。《白皮書》在“中國特色社會主義法律體系的完善”章節(jié)對我國法律體系的完善提出了幾個重點領域，其中以獨立段落將“高度重視生態(tài)文明領域立法”載入其中④，明確表示將“高度重視生態(tài)文明領域立法。適應資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設的要求，完善節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境等方面的法律制度，從制度上積極促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，努力解決經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境資源保護的矛盾，實現(xiàn)人與自然和諧相處”。這表明，生態(tài)文明領域的立法仍是我國未來立法的重點領域，也是完善中國特色社會主義法律體系的重點領域。

二、中國特色社會主義環(huán)境資源立法的發(fā)展與完善

黨的十八大以來，我國環(huán)境資源立法取得了長足進步，不僅有力支撐了我國生態(tài)環(huán)境的治理體系與治理能力，而且為完善中國特色社會主義法律體系描繪了新的圖景。

(一)我國在生態(tài)文明法治領域取得長足進步

黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設邁入新境界。良好的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為人民群眾美好生活的重要組成部分，成為黨和國家提升人民幸福感的重要公共物品。在此種宏觀背景下，我國環(huán)境保護工作已從早期的以污染防治為主的管制型模式，升級轉(zhuǎn)型為以生態(tài)文明建設為統(tǒng)領的綜合治理模式。

在上述價值理念指引下，2012年以來，我國生態(tài)環(huán)境領域的法治建設取得了巨大進步。不僅及時修改了一批重要的環(huán)境資源法律，而且制定了一些重要的法律。如2014年對《環(huán)境保護法》進行了全面修訂，增加了按日計罰等制度，修訂后的法律被譽為“長著牙齒的法律”，增強了政府管理生態(tài)環(huán)境的剛性[2]；2019年制定的《土壤污染防治法》彌補了我國土壤污染防治領域的法律空白[3]。又比如，依據(jù)生態(tài)文明建設的最新理念，我國近年來還修改了《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《漁業(yè)法》《水法》《環(huán)境影響評價法》等重要法律⑤。新立法律與修改法律相得益彰，為我國生態(tài)文明建設提供了強大的法律支撐，為生態(tài)環(huán)境領域的執(zhí)法與司法夯實了基礎。

(二)我國環(huán)境資源立法愈加體現(xiàn)中國特色社會主義特征

一國之立法，既要考慮法律科學的普遍性，也要考慮國家的政制與體制。我國作為社會主義國家，中國特色社會主義法律體系具有鮮明的特征⑥。環(huán)境資源法領域作為具有顯著公法特征的領域，與國家的所有制等具有緊密關(guān)系。綜觀黨的十八大以來我國的環(huán)境資源立法，我們可以清晰地看到下列理念：

1.始終堅持“以人民為中心”的發(fā)展理念

黨的十八大以來，黨和政府堅持以人民為中心的發(fā)展理念，堅持“良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生”的生態(tài)民生理念，修改與新立了一批重要的環(huán)境資源法律。在《環(huán)境保護法》修改過程中，在《土壤污染防治法》的制定過程中，全國人民代表大會常務委員會、生態(tài)環(huán)境部等國家機關(guān)與機構(gòu)廣泛聽取人民群眾的意見，征集了大量有益的意見與建議，大大提升了立法過程中人民群眾的參與度，也大大提升了立法的科學性。近年來，各級人大代表、政協(xié)委員充分發(fā)揮參政議政職責，在與人民群眾生活緊密相關(guān)的生態(tài)環(huán)境領域，提出了大量議案⑦。這些議案受到各級人民代表大會、政協(xié)的高度重視，其中相當部分已經(jīng)納入國家立法或立法規(guī)劃，有些也已經(jīng)進入立法前的調(diào)研階段⑧。

2.始終堅持以公有制為主體的所有制結(jié)構(gòu)

黨的十八大以來，黨和政府高度重視環(huán)境立法與資源立法的協(xié)調(diào)，除修改了一批污染防治法律之外，在生態(tài)保護領域也積極貫徹生態(tài)文明理念，對《野生動物保護法》《煤炭法》《草原法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等進行了修改。上述法律的修改，始終堅持我國憲法規(guī)定的自然資源國家所有制，在自然資源國家所有前提下對自然資源的生態(tài)價值、經(jīng)濟價值、社會價值等設置了具有差異的法律實現(xiàn)機制[4]，既吸收了國外先進的立法經(jīng)驗，又秉持了我國社會主義公有制的品性，為中國特色社會主義法律體系的完善做出了積極探索。

3.始終堅持人類命運共同體的全球環(huán)境觀

黨的十八大以來，黨和國家高度重視人類環(huán)境命運共同體的構(gòu)建，積極擔當，以負責任大國的姿態(tài)參與全球環(huán)境治理。在事關(guān)全球環(huán)境命運的國際環(huán)境條約締約或談判中，我國的作用得到了積極發(fā)揮。在氣候變化與碳減排、保持生物多樣性等多個領域，我國積極承擔國際義務。在國內(nèi)環(huán)境立法中，我國高度重視所承擔的國際公約或條約中相關(guān)義務的國內(nèi)轉(zhuǎn)化，體現(xiàn)了我國環(huán)境立法既堅持中國特色又重視國際標準，既保障本國人民的環(huán)境健康權(quán)又對世界各國人民負責的環(huán)境命運共同體的觀念。

三、編纂環(huán)境法典可促進中國特色社會主義法律體系的完善

在2011年我國宣布中國特色社會主義法律體系形成后，隨著我國生態(tài)文明建設的深入，我國環(huán)境資源立法進入了前所未有的高度發(fā)展時期，呈現(xiàn)出了極其鮮明的特征。

(一)近年來我國環(huán)境資源立法的部門法屬性大大增強

黨的十八大以來，在生態(tài)文明理念指引下，我國環(huán)境資源立法呈現(xiàn)出鮮明的特征，立法技術(shù)與水平大幅提升，環(huán)境資源法的體系性與部門法屬性明顯增加，具體體現(xiàn)在如下幾個方面：

1.污染防治法律的科學技術(shù)性大大增強

20世紀80年代以來，我國制定了《環(huán)境保護法》，又先后制定與頒行了《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等污染防治法律。由于受當時環(huán)境科學技術(shù)與立法技術(shù)的限制，《環(huán)境保護法》中的污染防治篇章與各污染防治單行法律中對各類污染物的行政管控偏多，技術(shù)管控偏少。黨的十八大以來，立法機關(guān)在修改《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等污染防治專項法律中，高度重視最新環(huán)境科學技術(shù)、環(huán)境管理技術(shù)的應用，通過制定與優(yōu)化環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準等技術(shù)管控方式，大大提升了政府對企業(yè)生產(chǎn)的過程管理，為減少污染物排放設置了更為科學的法律標尺，也大大提升了政府生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的剛性。

2.污染防治與生態(tài)保護的法律協(xié)同增強

將污染防治與生態(tài)保護兩種價值在立法中進行有機協(xié)調(diào)，有利于節(jié)省法律資源，加強行政機關(guān)之間的協(xié)同，從而更好地保護生態(tài)環(huán)境。黨的十八大以來，我國各級立法機關(guān)在生態(tài)文明法治建設過程中，將污染防治工作與生態(tài)保護工作緊密協(xié)同，將前端治理與綜合治理緊密結(jié)合，有效促進了環(huán)境立法的系統(tǒng)性與科學性，環(huán)境資源立法質(zhì)量得到了大幅提升。比如，在污染防治過程中高度重視流域生態(tài)環(huán)境的綜合整治，對礦區(qū)環(huán)境、林區(qū)環(huán)境等進行了綜合治理；又比如在生態(tài)保護過程中加強對生物多樣性的保護，在防治海洋污染過程中加強對海洋生態(tài)與海島生態(tài)的保護等。

3.環(huán)境資源法律理念融入其他相關(guān)法律

黨的十八大以來，黨和國家對生態(tài)文明建設的頂層設計不斷完善，中央全面深化改革委員會先后就生態(tài)文明建設進行多次討論與決議，頒行了大量政策性文件[5]，不斷推進環(huán)境資源法律、法規(guī)與標準等各類規(guī)范與經(jīng)濟管理、社會管理、行政管理、技術(shù)管理等領域的融合。近年來，生態(tài)紅線制度、中央環(huán)保督察制度、危險廢物全流程管控制度等進一步促進了環(huán)境管理的制度化、科學化、精細化，環(huán)境資源法律理念與制度不斷融入民法、行政法、經(jīng)濟法、社會法等相關(guān)法律，生態(tài)文明建設的法律體系得到了較大的擴充。

4.逐步由實體法向?qū)嶓w法與程序法融合發(fā)展

進入21世紀以來，特別是黨的十八大以來，我國生態(tài)文明體制改革步伐加快，以生態(tài)補償、生態(tài)損害賠償、國土空間規(guī)劃與用途管制、公益訴訟等新設環(huán)境管控制度等為特色的我國環(huán)境資源立法逐步從單純的行政管控模式發(fā)展到基于生態(tài)安全的全時空管治模式。與20世紀80年代我國第一代環(huán)境法相比，環(huán)境法作為部門行政法的特征在逐漸弱化，我國環(huán)境法逐步實現(xiàn)了從單一的以污染防治為主體的實體法法律集，向?qū)嶓w法與程序法相互交織、污染防治與生態(tài)保護相互協(xié)作，多種法律機制綜合應用的綜合型法律部門的發(fā)展。

5.環(huán)境資源法作為獨立法律部門的屬性增強

20世紀80年代以來我國的環(huán)境資源立法較為偏重通過行政管制的方式進行制度設計，包括《環(huán)境保護法》《水污染防治法》等污染防治法律與《森林法》等生態(tài)保護法中大量設置了規(guī)劃、計劃等帶有較為強烈行政指導色彩的非具體性法律規(guī)范。在具體法律規(guī)范配置上，我國環(huán)境資源法設置了較多的行政許可、行政處罰等行政法律機制。這使得這個時期我國的環(huán)境資源法具有強烈的行政法屬性。黨的十八大以來，隨著我國生態(tài)文明建設頂層設計的發(fā)展，環(huán)境資源立法技術(shù)大大提升，近年來修改與新立的環(huán)境資源法律中，行政法機制、刑法機制、民法機制、經(jīng)濟法機制等法律機制綜合而有比例地得到了適用，環(huán)境資源法的部門行政法特征逐步弱化，其所調(diào)整領域的獨特性、調(diào)整機制的綜合性等使得環(huán)境法的獨立法律部門屬性大大增強。

(二)編纂環(huán)境法典可提升我國環(huán)境資源立法的現(xiàn)代化水平

編纂環(huán)境法典，是當前我國環(huán)境立法領域的新事物，受到了社會各界高度關(guān)注。筆者認為，編纂環(huán)境法典可促進我國環(huán)境資源立法的體系化，提升我國生態(tài)環(huán)境的治理體系與治理能力，進一步完善中國特色的社會主義法律體系。體現(xiàn)在如下三個方面：

1.編纂環(huán)境法典可提升我國環(huán)境資源立法的體系性

法典是最高級的立法形式。綜觀人類立法史，編纂法典向來是法治昌明的重要表征。無論是《法國民法典》《德國民法典》，還是我國民法典，法典化過程是對立法科學性、有效性承認基礎上的對體系化與精細化的進一步追求，凝聚著人們的法治理想。改革開放以來，基于生態(tài)環(huán)境保護，我國已經(jīng)通過并施行了三十多部法律以及大量行政法規(guī)與地方性法規(guī)，對上述法律法規(guī)進行基于共同理念的價值抽取與歸納，逐步將其按照一定的體系編纂為一部法典，并在編纂法典過程中，對一些法律之間的沖突或空白或重復規(guī)定等進行修改與優(yōu)化，這個過程本身就是法律進化的過程。我們不希望在三兩年內(nèi)迅速編纂一部環(huán)境法典，哪怕用十年八年甚至更長時間，只要這部具有一定精細度的體系化法典能夠生成，其過程就是提升我國環(huán)境資源立法水平、提升我國環(huán)境資源法對生態(tài)文明保障能力的過程。

2.編纂環(huán)境法典可提升我國環(huán)境資源立法的科學性

在既往的行政管理中，環(huán)境資源管理領域是典型的多頭管理。黨的十八大以來，為提升我國生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，黨和國家對生態(tài)環(huán)境管理體制進行了較大改革，新組建了生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、應急管理部等與生態(tài)環(huán)境管理相關(guān)的機構(gòu)。編纂環(huán)境法典，有利于黨和國家集中統(tǒng)一對生態(tài)環(huán)境領域進行治理，進一步優(yōu)化我國生態(tài)環(huán)境的治理體系；編纂環(huán)境法典，有利于更好地梳理生態(tài)環(huán)境領域行政管理、技術(shù)管理、社會管理等的模式；編纂環(huán)境法典，有利于在憲法框架內(nèi)，進一步梳理不同法律機制在生態(tài)環(huán)境保護領域的運用模式，實現(xiàn)立法、司法與執(zhí)法的有機統(tǒng)一，增強環(huán)境資源法律的效能；編纂環(huán)境法典，有利于進一步實現(xiàn)政府、企業(yè)、社會組織、公民個人在生態(tài)環(huán)境保護與治理過程中的權(quán)益保障與義務分配，加強生態(tài)環(huán)境保護中的多元治理，提升我國生態(tài)環(huán)境的治理水平。

3.編纂環(huán)境法典可提升我國環(huán)境資源立法的開放性

長期以來，由于生態(tài)環(huán)境領域具有一定的專業(yè)性，在環(huán)境資源立法領域，環(huán)境法與其他部門法的交互性較為有限。編纂環(huán)境法典，有利于進一步提升生態(tài)環(huán)境管理與治理過程中多元法律機制的應用，將憲法機制、行政法機制、經(jīng)濟法機制、民商法機制、社會法機制等在生態(tài)環(huán)境保護中實現(xiàn)綜合運用。單一的環(huán)境法律可能是對一種或一兩種法律機制的運用，但在作為部門法法律集合的環(huán)境法典中將可能實現(xiàn)多元法律機制的綜合運用。多元法律機制的充分運用將有助于環(huán)境法典與憲法典、民法典、刑法典等的協(xié)調(diào)，有助于提升我國環(huán)境資源法律規(guī)范與其他法律規(guī)范在調(diào)整同一領域上的協(xié)調(diào)性，將大大提升我國環(huán)境資源立法的開放性，提升我國生態(tài)環(huán)境的管理與治理水平。

四、環(huán)境法典編纂的理論與實踐展開與環(huán)境資源法律的體系化

(一)新時代環(huán)境法典編纂的理論與實踐面向

法典編纂是我國社會主義法律體系完善過程中的新事物。民法典的成功編纂與公布為我國社會主義立法工作注入了新的動力。我們注意到，雖然關(guān)于環(huán)境法典研究的作品早在20世紀即已出現(xiàn)，但這項工作真正進入實踐層面的討論，特別是能夠進行理性的、系統(tǒng)的、面向國家立法實踐的真正意義上的學術(shù)討論是近幾年特別是近三年出現(xiàn)的。

1.當前國內(nèi)環(huán)境法典編纂研究的基本樣態(tài)

2017以來，我國環(huán)境法典編纂研究進入了快速發(fā)展階段。其最重要的表現(xiàn)在于環(huán)境法典編纂研究進入了有組織狀態(tài)。國內(nèi)環(huán)境資源法研究領域的專家學者、熱心于生態(tài)環(huán)境法治保護的公益組織、國家立法機關(guān)、生態(tài)環(huán)境保護與自然資源保護部門等均對環(huán)境法典表現(xiàn)出很大的熱情。上述環(huán)境法典編纂研究的有組織形態(tài)的最典型例證是，受阿里巴巴基金會的資助，中國法學會環(huán)境資源法學研究會設立了“環(huán)境法典研究(2018—2020)”大型專項項目，該項目整體上分為“外國環(huán)境法典翻譯研究”與“中國環(huán)境法典編纂研究”兩大模塊，其中“外國環(huán)境法典翻譯研究”模塊設置了6～8個團隊，“中國環(huán)境法典編纂研究”模塊共有20個課題組承擔了專項課題，參與上述兩大模塊研究的研究人員達近百人，其中教授、副教授等高級職稱人員約40人。

2.當前國內(nèi)環(huán)境法典編纂研究取得的初步成果

筆者作為上述“環(huán)境法典研究(2018—2020)”的項目參與人與執(zhí)行管理人之一，對該重大研究專項的運行有較為系統(tǒng)的感受與認知。就目前來看，該項目已取得初步成果。主要表現(xiàn)在：第一，外國環(huán)境法典翻譯研究進展良好。目前《瑞典環(huán)境法典》《法國環(huán)境法典》中文版已出版面世，其他幾國的環(huán)境法典也正在加緊翻譯之中。第二，中國環(huán)境法典編纂的研究取得了初步成果。自2018年上述大型項目啟動以來，15個基礎理論研究專項課題組與5個基于大數(shù)據(jù)編纂法典文本的第二階段課題組初步形成了近百萬字的研究報告草稿。目前該大型項目已進入成果形成階段，預計在2021年將以“綠典之路：中國環(huán)境法典研究”系列叢書形式出版，該叢書將由總計超過150萬字的10本著作構(gòu)成，研究內(nèi)容幾乎涵蓋環(huán)境法典研究的全部重要內(nèi)容，將成為我國環(huán)境法典編纂研究成果的匯集之庫。

3.法治系統(tǒng)與社會各界對環(huán)境法典編纂的響應

環(huán)境資源領域具有強烈的公共性。編纂環(huán)境法典、加快環(huán)境資源立法，對國家的立法、執(zhí)法與司法工作將產(chǎn)生重要影響，是國家生態(tài)文明建設中的大事。我們注意到，近年來，整個法治系統(tǒng)與社會各界對環(huán)境法典編纂的反應是積極與熱烈的。在立法層面，全國人大常委會法制工作委員會、全國人大環(huán)境與資源保護委員會等涉及立法工作的部門已開始關(guān)注學界關(guān)于環(huán)境法典編纂的研究成果。作為立法工作重要參與力量的全國政協(xié)的相關(guān)機構(gòu)，對環(huán)境法典編纂亦保持了積極態(tài)度。在執(zhí)法層面，生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等環(huán)境資源領域的重要國家行政機關(guān)對環(huán)境法典的編纂也表現(xiàn)出了相應熱情，雖然在是編纂一部統(tǒng)一的《環(huán)境法典》還是分別編纂《生態(tài)環(huán)境法典》或《自然資源法典》上存在一定分歧，但對法典化的整體向度的認知是一致的。在社會層面，一些環(huán)境保護組織、學術(shù)組織、法律服務機構(gòu)均對環(huán)境法典的編纂給予高度關(guān)注，諸如上文中所言的阿里巴巴基金會等還以資助公益項目的方式參與了該領域的研究工作。

(二)法典化進程中的環(huán)境資源法律體系化

從邏輯上而言，體系化是法典化的最核心要素。法律之間、法律規(guī)范之間以及法律規(guī)范集束之間是否存在體系或者體系化的程度，直接決定這些法律、法律規(guī)范、法律規(guī)范集束可否有機編纂在一起。在一定意義上，可以把上述法律、法律規(guī)范、法律規(guī)范集束作為法典的要素。法典化，在本質(zhì)上就是法典要素的體系化并將其以法典的形式頒布。法典的要素之間是否存在體系，既受到法律原理、法律規(guī)律的制約，也來源于立法技術(shù)對體系的構(gòu)建。在環(huán)境法典編纂過程中，對上述先天的“法律科學的體系”與后天的“法律技術(shù)的體系”都應高度關(guān)注。

1.作為法律科學的環(huán)境法典編纂中的“體系”

法律既是一門實踐的藝術(shù)，也是一門科學。作為法律科學的法典編纂，必須從構(gòu)成法典的要素即作為個體的法律規(guī)范或作為集束的法律規(guī)范之間的邏輯關(guān)系出發(fā)構(gòu)建外在的實在法體系。法律科學對法典編撰的邏輯制約至少體現(xiàn)在下列方面，即：第一，法律規(guī)范的時間向度。法律規(guī)范的時間向度主要包括三個核心要素，即法律行為、法律責任、制裁方式。環(huán)境法典必須對各類與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的行為(無論是哪類法律主體做出的行為)進行類型化，然后明確相應的法律責任與制裁方式。第二，法律規(guī)范的空間向度?？臻g向度要求在法典之中必須明確該法典所調(diào)整的社會關(guān)系的邊界，從而做到與其他法典或法律的區(qū)分。就環(huán)境法典編纂而言，從空間向度上必須明確環(huán)境法典中所包含的法律規(guī)范除了傳統(tǒng)的污染防治法律之外，自然資源管理與生態(tài)保護產(chǎn)業(yè)領域的一些法律是否應納入環(huán)境法典的范疇，對此，筆者將在后文中分析。

既有法律科學對法典編纂提供了普遍性的制式路徑。從法律科學角度而言，“法律體系化包括以法律原則為核心的內(nèi)在價值體系構(gòu)建和以法律規(guī)則為主要形態(tài)的外在規(guī)則體系構(gòu)建兩個維度”[6]。法典編纂不是嚴格意義上的創(chuàng)造性活動，也不像文學作品的創(chuàng)作一樣可以形式多樣，它受到既有法律科學的嚴格規(guī)制。從這個角度而言，世界上的法典都有其相似的畫像乃至骨骼。這種相似就是通用的法律科學對其產(chǎn)生了制約的表現(xiàn)。因此，我們可以認為，法典編纂更多是功能意義上的，而不是創(chuàng)造意義上的。人們更多關(guān)心的是法典的功能，而不是法典的形式之美。也正是在這個意義上，有學者認為，編纂環(huán)境法典的重要意義是“旨在通過法典高度的簡約性、便捷的適用性、嚴密的邏輯性和適度的穩(wěn)定性，來消解環(huán)境法律復雜化及其附帶的復雜性機能障礙”[7]。

2.作為法律技術(shù)的環(huán)境法典編纂中的“體系”

法律既是科學的，也是技術(shù)的。法典編纂同樣如此。我們在關(guān)注法典因法律科學的通用性而呈現(xiàn)的普遍性的同時，也應關(guān)注因法律技術(shù)的差異而導致的各國法典所呈現(xiàn)的差異性。有學者認為“環(huán)境法法典化是否成功，主要取決于目標和方法的一致以及對法典化過程中形式和實質(zhì)間基本矛盾的妥當處理”[8]。針對法典的異同，有學者發(fā)出感慨：“《瑞典環(huán)境法典》開創(chuàng)了總分結(jié)合的動態(tài)立法體例，《法國環(huán)境法典》則致力于對制度碎片化的破解與整合，德國環(huán)境法典雖未面世，卻在深入探尋環(huán)境法律行為的可行性，那么，屬于中國環(huán)境法典的理論印記和時代榮耀又是什么呢？”[9]

技術(shù)層面的差異是導致環(huán)境法體系化或環(huán)境法典面貌差異的重要原因。技術(shù)路線的設計或設置是環(huán)境法典編纂中的核心環(huán)節(jié)。而這種設置的差異既來源于理論的差異，也直接來源于立法者對不同模式的選擇。比如，有學者認為：“我國環(huán)境法典宜采用總則加分則的模式，并根據(jù)‘總則—分則’的劃分標準，在編纂的過程中適用分階段編纂、分階段審議的方式?！盵10]還有學者認為：“應當以環(huán)境管理權(quán)為核心建構(gòu)制度體系，在自然資源管理權(quán)和環(huán)境污染監(jiān)管權(quán)二分的基礎上合理界定環(huán)境管理權(quán)的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，將特殊領域留待環(huán)境單行法規(guī)定并協(xié)調(diào)與環(huán)境法典的關(guān)系，最終形成邊界清晰、內(nèi)外部關(guān)系協(xié)調(diào)的環(huán)境法典?！盵11]

法典編纂中法律技術(shù)的應用體現(xiàn)為“二次體系化”。單一法律在制定時，往往考慮了該法律內(nèi)部的和諧統(tǒng)一與前后體系性，但不同的法律在約制同一領域的事項時，則可能存在規(guī)范重復與沖突甚至體系沖突。比如，“2012 年啟動《環(huán)境保護法》修改工作時，全國人大環(huán)資委梳理研究了所有相關(guān)立法后發(fā)現(xiàn)，1989 年《環(huán)境保護法》的條款與當時已有的專項法的重疊至少有 31 個條文”[12]。上述法律規(guī)范之間的重復與沖突問題可以通過環(huán)境法典編纂的“二次體系化”方式得到一定程度的解決，這也是行政執(zhí)法部門關(guān)注與期待環(huán)境法典盡快編纂的重要原因。

五、環(huán)境法典編纂與環(huán)境資源法律體系的發(fā)展

編纂環(huán)境法典對進一步厘清環(huán)境資源法律關(guān)系、促進環(huán)境法學理論發(fā)展具有重要意義，有利于促進對環(huán)境資源法律體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、環(huán)境資源法的調(diào)整對象、調(diào)整范圍等的認識、理解與把握。

(一)環(huán)境資源法律體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與環(huán)境法典編纂

1.關(guān)于環(huán)境資源法律體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的基本觀點

環(huán)境資源法律體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，是指環(huán)境資源法律的內(nèi)部要素的分布與相互關(guān)系。一般認為，環(huán)境資源法律體系的內(nèi)部要素主要包括污染防治、生態(tài)保護兩個模塊。也有不少學者將資源、能源問題也納入環(huán)境資源法的調(diào)整范圍，進而認為自然資源法、能源法等也屬于環(huán)境資源法律體系的構(gòu)成；也有學者認為國際環(huán)境法也屬于環(huán)境法的組成部分；還有學者認為，通過市場機制實現(xiàn)環(huán)境保護的法律，如循環(huán)經(jīng)濟促進法等也屬于環(huán)境資源法的要素，等等。

筆者認為，對于環(huán)境資源法律關(guān)系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的把握，不能僅從外觀層面或形式層面進行觀察與理解。分析事物的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，其前提是事物作為現(xiàn)實中存在并運行的種類物或觀念物具有效能意義，而效能的發(fā)揮有賴于內(nèi)部要素之間的時空布局或相互關(guān)系的時空展開。環(huán)境資源法作為部門法之一種，其效能的發(fā)揮有賴于法律機制的運作，而環(huán)境資源法的效能在于通過法律機制促進生態(tài)環(huán)境保護，從這個意義上而言，通過法律機制促進生態(tài)環(huán)境保護的法律方可納入環(huán)境資源法的范疇。

2.環(huán)境資源法律體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的核心構(gòu)成

依上所述，污染防治法律與生態(tài)保護法律是環(huán)境資源法最為核心與基礎的要素，而自然資源法、能源法除了在資源開發(fā)與利用方面具有環(huán)境保護的價值向度之外，更多的價值在于資源與能源開發(fā)秩序的法律建構(gòu)，實現(xiàn)其法律目的的主要機制主要是行政機制、行政法律機制、民商經(jīng)濟法機制等。自然資源法與能源法中污染防治與生態(tài)保護的法律措施，在本質(zhì)上屬于污染防治法與生態(tài)保護法的相應措施在產(chǎn)業(yè)或行業(yè)專門性法律中的運用。

依據(jù)上述基本標準，國際環(huán)境法與環(huán)境資源法的關(guān)系比自然資源法、能源法與環(huán)境資源法的關(guān)系更密切。國際環(huán)境法主要以地球生態(tài)環(huán)境的保護為宏觀價值與維度，其所構(gòu)建的法律機制雖與國際法的通行規(guī)則與制度有較為緊密的聯(lián)系，但依然顯示出較為獨特的法律品性，其所具有的公共性具有較為鮮明的環(huán)境資源法特性。國際環(huán)境法所構(gòu)建的法律機制，與國內(nèi)環(huán)境法所構(gòu)建的法律機制的有效連接可較為完整地呈現(xiàn)環(huán)境資源法律體系的構(gòu)成。

3.基于環(huán)境資源法律體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的環(huán)境法典編纂

基于上述對環(huán)境資源法律體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的理解，在環(huán)境法典編纂中，下列事項值得注意：

第一，資源法、能源法是否編入環(huán)境法典。我國現(xiàn)在的自然資源法主要有兩類：一類屬于生態(tài)法，如森林法、草原法、礦產(chǎn)資源法、野生動物保護法等；一類屬于產(chǎn)業(yè)法，如水法、煤炭法、石油法、漁業(yè)法等。筆者的基本意見是，生態(tài)法可編入環(huán)境法典，但產(chǎn)業(yè)法不宜編入環(huán)境法典。其基本理由是：前者具有較為顯著的生態(tài)保護特征，且其法律機制(如自然資源的規(guī)劃制度、計劃制度、禁限制度、補償制度、賠償制度等)具有較為鮮明的環(huán)境法律特征，而后者(如煤炭法、石油法等)具有顯著的行業(yè)特征與產(chǎn)業(yè)特征。產(chǎn)業(yè)法或行業(yè)法中的環(huán)境保護價值的實現(xiàn)與法律機制的配置與環(huán)境基本法、污染防治法、生態(tài)保護法中所規(guī)定的法律機制并無本質(zhì)差異，是環(huán)境資源法律機制在其他法律部門中的運用，屬于行政法或經(jīng)濟法領域，故其不宜作為環(huán)境法律編入環(huán)境法典。

第二，國際環(huán)境法相應規(guī)范的吸收與轉(zhuǎn)化。國際環(huán)境法既是國際法的淵源，也是環(huán)境資源法的淵源。從法律結(jié)構(gòu)角度而言，國際環(huán)境法作為環(huán)境資源法學的構(gòu)成要素是沒有問題的。但需注意的是，作為立法活動之一種的法典編纂活動，其價值主要在于方便司法與找法。由于國際環(huán)境法的實施主體主要是國家與國際組織，開展國際法編纂活動的主要是諸如聯(lián)合國的一些重要國際組織等，而法典編纂一般是內(nèi)國的立法活動。就我國目前的法典編纂實踐而言，在《刑法典》《民法典》等的編纂活動中也沒有直接將國際公約納入法典的先例與實踐。因此從這個角度而言，筆者認為，國際環(huán)境法中的絕大部分專門性法律(如《關(guān)于濕地保護的拉姆薩爾公約》《生物多樣性公約》《防治荒漠化公約》等針對某種生態(tài)要素進行國際保護的國際公約)并不適宜編入環(huán)境法典。

(二)環(huán)境資源法的調(diào)整范圍與環(huán)境法典編纂

環(huán)境資源法的調(diào)整范圍，是近年來我國環(huán)境資源法學研究中人們關(guān)注的問題。環(huán)境資源法的調(diào)整范圍對環(huán)境法典的編纂也將產(chǎn)生直接影響。

1.關(guān)于環(huán)境資源法調(diào)整范圍的基本觀點

從學術(shù)問題討論角度而言，環(huán)境資源法的調(diào)整范圍從屬于部門法的調(diào)整范圍。部門法的調(diào)整范圍，是指作為部門法的法律部門(如經(jīng)濟法、行政法、環(huán)境資源法等)在法律實踐中對相應法律關(guān)系調(diào)整的時空范圍。確定部門法的調(diào)整范圍大致有兩個標尺：一是部門法所調(diào)整的法律關(guān)系的范圍；二是部門法所調(diào)整的法律關(guān)系所在的時空范圍。按照上述標準，行政法、刑法、民法、商法、國際法等部門法的調(diào)整范圍大致是可以確定的。與傳統(tǒng)部門法較為穩(wěn)定的調(diào)整范圍不同的是，環(huán)境資源法的調(diào)整范圍并沒有形成一致觀點。在環(huán)境法學者內(nèi)部，關(guān)于環(huán)境資源法的調(diào)整范圍也存在著較大爭議，各種觀點差異顯著。

2.確定環(huán)境資源法調(diào)整范圍的基本方法

在確定環(huán)境資源法的調(diào)整范圍時，要區(qū)分環(huán)境資源法的調(diào)整范圍與環(huán)境保護的范圍。毫無疑問，環(huán)境保護的范圍是較寬的，除污染防治外，還及于各類自然要素的保護，甚至還囊括了非傳統(tǒng)安全領域的核安全以及文化遺產(chǎn)保護等非物質(zhì)領域。但是，不能因環(huán)境資源法所要保護的客體具有廣泛性就認為環(huán)境資源法調(diào)整人與人的外部即人與自然的全部法律關(guān)系。在人或人類的生存或生活中，與外部環(huán)境必然發(fā)生多樣態(tài)的交互關(guān)系，這些交互關(guān)系主要是基于經(jīng)濟活動、社會活動、文化活動等，這些交互活動可能產(chǎn)生民法規(guī)則、刑法規(guī)則、行政法規(guī)則，也有可能產(chǎn)生環(huán)境資源法規(guī)則。我們應將那些與污染防治與生態(tài)保護相關(guān)的、旨在為人類建設具有一定標準的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的規(guī)則視為環(huán)境資源法規(guī)則而納入其調(diào)整范圍，不能籠統(tǒng)地將所有以生態(tài)環(huán)境為載體或要素的法律均視為環(huán)境資源法規(guī)則。

環(huán)境資源法的調(diào)整范圍問題的實質(zhì)在于環(huán)境資源法對環(huán)境資源法律關(guān)系的支配。在環(huán)境資源法律關(guān)系中，環(huán)境資源法律關(guān)系的內(nèi)容是決定環(huán)境資源法調(diào)整范圍的關(guān)鍵，而不是作為環(huán)境資源法律關(guān)系客體的生態(tài)環(huán)境本身。一般認為，環(huán)境資源法律關(guān)系的內(nèi)容，是指基于環(huán)境保護價值的權(quán)利與義務關(guān)系。所以，確定某項法律規(guī)范或某個領域是否屬于環(huán)境資源法的調(diào)整范圍，要看法律介入該領域是否是基于環(huán)境保護的價值，并且是否在法律理論與法律技術(shù)上可設置相應的權(quán)利與義務。上述兩個條件需同時滿足(也即充分且必要)時，才能認為該領域?qū)儆诃h(huán)境資源法的調(diào)整范圍。

按照上述兩個標準，環(huán)境資源法的調(diào)整范圍，既要符合保護生態(tài)環(huán)境的價值理念，也要具備配置法律上的權(quán)利義務的可能性，也即既要符合法律價值，也要符合法律技術(shù)。在現(xiàn)實中，符合環(huán)境保護價值的范圍非常廣泛，但同時在法律技術(shù)上具備配置權(quán)利義務的條件則較為困難。由此我們可知，但凡在法律技術(shù)上不可設置權(quán)利義務關(guān)系的領域，即便是基于環(huán)境保護，也不能將其直接納入環(huán)境資源法的調(diào)整范圍。

3.基于環(huán)境資源法調(diào)整范圍的環(huán)境法典編纂

基于上述觀點，我們可對現(xiàn)實中存在的與環(huán)境保護有一定關(guān)聯(lián)的規(guī)范、規(guī)則等進行梳理。以上文中的標準為判斷標準，可知下列領域不屬于環(huán)境資源法的調(diào)整范圍，可不納入環(huán)境法典：

第一，實踐中存在的基于安全生產(chǎn)、食品與藥品安全、文化多元性、歷史遺產(chǎn)、文物保護等領域的法律，因其并非直接以生態(tài)環(huán)境保護為價值標的，故不屬于環(huán)境資源法調(diào)整范圍。

第二，不產(chǎn)生直接權(quán)利義務關(guān)系的與環(huán)境保護有關(guān)的環(huán)境標準、環(huán)境技術(shù)規(guī)范、基于客觀規(guī)律的環(huán)境科學、各類為促進環(huán)境保護實現(xiàn)的工業(yè)技術(shù)，因其不屬于法律關(guān)系中的權(quán)利與義務內(nèi)容，不直接產(chǎn)生法律效果，故不屬于環(huán)境資源法的范圍。

第三，近年來在環(huán)保領域里普遍存在的黨政同責制度、環(huán)保督察制度等，其雖基于環(huán)保目的與價值，但因并無法律上權(quán)利義務關(guān)系的設置，并不構(gòu)成嚴密的法律關(guān)系，故不宜將其作為環(huán)境資源法的調(diào)整機制，也不屬于環(huán)境法典編纂標的的指向。

結(jié)語

法典編纂有利于法律體系的完善。編纂環(huán)境法典，既是對業(yè)已存在的環(huán)境資源法律規(guī)范的現(xiàn)實認可，也是對法律制度體系化的追求。黨的十八大以來，我國環(huán)境資源立法取得長足進步，新時代環(huán)境資源立法更加凸顯了中國特色社會主義特征，環(huán)境資源法作為獨立法律部門的屬性顯著增強。在中國特色社會主義新時代我國生態(tài)文明建設的大好形勢下，以服務國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化為導向，以科學嚴謹?shù)膽B(tài)度、求真務實的精神，編纂一部體系完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完備的環(huán)境法典，必將大大促進我國環(huán)境資源立法的現(xiàn)代化，并對完善中國特色社會主義法律體系做出新的、更大的貢獻。

注釋：

① 參見《吳邦國在十一屆全國人大四次會議上作的常委會工作報告(摘登)》，《人民日報》，2011年3月11日。

② 該段落的全文如下：“中國重視保護人類賴以生存和持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境，制定了環(huán)境保護法，確立了經(jīng)濟建設、社會發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的基本方針，規(guī)定了各級政府、一切單位和個人保護環(huán)境的權(quán)利和義務。為預防建設項目對環(huán)境產(chǎn)生不利影響，制定了環(huán)境影響評價法。針對特定環(huán)境保護對象，制定了水污染防治、海洋環(huán)境保護、大氣污染防治、環(huán)境噪聲污染防治、固體廢物污染環(huán)境防治、放射性污染防治等法律。國務院制定了建設項目環(huán)境保護管理條例、危險化學品安全管理條例、排污費征收使用管理條例、危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法等行政法規(guī)。地方人大結(jié)合本地區(qū)的具體情況，制定了一大批環(huán)境保護方面的地方性法規(guī)。中國已經(jīng)建立了國家環(huán)境保護標準體系，截至2010年底，共頒布1 300余項國家環(huán)境保護標準。中國還不斷加強環(huán)境領域行政執(zhí)法，近5年來，共依法查處環(huán)境違法企業(yè)8萬多家(次)，取締關(guān)閉違法排污企業(yè)7 293家?！?/p>

③ 近年來，關(guān)于經(jīng)濟法、社會法的學科獨立性問題的討論也方興未艾。

④ 其他幾個重點領域主要是：繼續(xù)加強經(jīng)濟領域立法；積極加強發(fā)展社會主義民主政治的立法；突出加強社會領域立法；更加注重文化科技領域立法。

⑤ 《中華人民共和國水污染防治法》于2017年修改，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》于2018年修改。

⑥ 《中國特色社會主義法律體系》將這種特征歸納為五點，即：(一)體現(xiàn)了中國特色社會主義的本質(zhì)要求；(二)體現(xiàn)了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的時代要求；(三)體現(xiàn)了結(jié)構(gòu)內(nèi)在統(tǒng)一而又多層次的國情要求；(四)體現(xiàn)了繼承中國法制文化優(yōu)秀傳統(tǒng)和借鑒人類法制文明成果的文化要求；(五)體現(xiàn)了動態(tài)、開放、與時俱進的發(fā)展要求。

⑦ 如關(guān)于生活垃圾管理的立法議案、關(guān)于地下水污染防治的立法議案、關(guān)于長江保護的立法議案(《長江保護法》(草案)已經(jīng)在中國人大網(wǎng)公布征求意見)、關(guān)于濕地保護的立法議案、關(guān)于城市再生水利用的立法議案等等。

⑧ 參見《全國人大環(huán)資委關(guān)于環(huán)境資源立法規(guī)劃的建議》，http://www.riel.whu.edu.cn/view/1726.html，2020年9月6日訪問。