劉詠梅

(海南政法職業(yè)學(xué)院, 海南海口570228 )

中醫(yī)藥文化是中華民族傳統(tǒng)文化的精髓，是中華文明的智慧結(jié)晶。在2020年初發(fā)生的新型冠狀病毒肺炎疫情中，中醫(yī)藥更是發(fā)揮了重要的作用。在國家衛(wèi)健委下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)新型冠狀病毒肺炎診療方案》中，無論是輕癥或重癥都以中醫(yī)藥治療為主。中國工程院院士鐘南山教授也認為，應(yīng)該重視中醫(yī)中藥在防控新冠肺炎中的作用。少數(shù)民族醫(yī)藥作為中醫(yī)的重要組成部分，近年來得到社會各界的重視，使得諸如苗藥、藏藥等得到了較好的開發(fā)。但是南藥作為民族醫(yī)藥中的一員，卻面臨著保護力度不夠、開發(fā)不夠到位等問題。

一、南藥的概念

南藥二字最早出現(xiàn)在1969年的商業(yè)、外貿(mào)、農(nóng)墾、林業(yè)、衛(wèi)生、財政六部聯(lián)合發(fā)文《發(fā)展南藥生產(chǎn)》，自從六部發(fā)文后，“南藥”二字就開始頻繁出現(xiàn)各種資料上。南藥的概念可以從廣義和狹義來分析，狹義“南藥”專指傳統(tǒng)“南藥”，是原產(chǎn)或生產(chǎn)在熱帶地區(qū)的中藥材，包括原產(chǎn)或主產(chǎn)區(qū)在熱帶非洲、亞洲的傳統(tǒng)進口“南藥”和主產(chǎn)在我國熱帶地區(qū)的國產(chǎn)“南藥”。廣義的“南藥”與“廣藥”同義，包括傳統(tǒng)“南藥”以及“廣藥”生產(chǎn)區(qū)域的“道地藥材”和習(xí)用藥材，是指原產(chǎn)或主產(chǎn)在熱帶地區(qū)的中藥材，以及廣東、廣西、海南等地的“道地藥材”和特有的習(xí)用藥材。目前，所稱“南藥”取廣義“南藥”之意，包括傳統(tǒng)“南藥”，以及大量使用的地方習(xí)用藥材。南藥主要產(chǎn)自熱帶非洲、亞洲以及我國廣東湛江地區(qū)、海南省、福建南部、廣西南部、云南省西雙版納地區(qū)等。南藥也主要分為原產(chǎn)或主產(chǎn)區(qū)在熱帶非洲的，如胖大海、丁香等為傳統(tǒng)進口南藥，而我國熱帶地區(qū)的檳榔、砂仁等為我國的傳統(tǒng)南藥。

二、野生南藥資源的現(xiàn)狀

截止到2005年，已經(jīng)確認南藥的資源種類已經(jīng)達到3 400種以上，其中藥用植物多達3 140種，占我國現(xiàn)有藥用植物種類近三分之一，位居全國前列。但野生南藥資源卻屢遭破壞，致使南藥資源的品種不斷的流失，許多野生南藥被隨意地盜竊和采摘，比如海南青天槐，為降溫良藥，畝產(chǎn)僅4斤左右，在上世紀40年代價格約200元每斤，如今每斤已超過2 000元，惟在樂東有零星野生，已快絕種。木本類的膽木，在上世紀六七十年代，也是常用于治發(fā)熱發(fā)燒病癥的降溫針水藥，現(xiàn)也無人種植，山上野生的已被當雜木幾乎砍光。粗榧是較好抗癌藥原料，曾在東方等民族地區(qū)野生較多，現(xiàn)也幾乎絕種。 野生南藥多長于山林和路邊，而熱帶森林面積的銳減和環(huán)境污染的加劇，使得海南野生南藥的品種急劇萎縮。

三、野生南藥資源的立法現(xiàn)狀

(一) 立法滯后

目前，我國針對野生藥材管理資源的法律，主要是國務(wù)院1987年10月30日頒布的《野生藥材資源保護管理條例》。這部法律作為保護野生藥材資源的主要法規(guī)，在保護野生藥材方面起到了十分重要的作用。但如今，其在實施過程中也顯示出了許多問題?！兑吧幉馁Y源保護管理條例》已經(jīng)實施三十多年，我國的國情和野生藥材資源的破壞情況已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。比如一些珍稀瀕危藥材已經(jīng)瀕臨滅絕，但是在《野生藥材資源保護管理條例》中，卻還是屬于二級保護藥材。立法上的滯后，使得野生藥材資源的毀滅速度加快。目前，針對野生南藥的地方性專門立法一直未出臺。許多其他省份都紛紛出臺地方性立法保護本省的優(yōu)勢草藥資源，如黑龍江省出臺了《黑龍江省野生藥材資源保護管理條例》，寧夏出臺了《寧夏回族自治區(qū)保護甘草資源的規(guī)定》，新疆則出臺了《新疆維吾爾族自治區(qū)甘草資源保護管理暫行規(guī)定》用以保護甘草資源。而海南省作為擁有豐富野生南藥資源的省份，擁有許多珍稀野生南藥，卻在立法上遲遲未出臺地方性立法來規(guī)制偷盜野生南藥違法犯罪行為。

(二) 處罰過輕

據(jù)海南省高級人民法院統(tǒng)計，近年來海南省法院系統(tǒng)一共審理破壞生態(tài)資源犯罪案件160件，其中大多數(shù)是盜伐和濫伐林木犯罪及殺害瀕危野生動物的犯罪行為。在2009年，這類犯罪才13件，到2012年已經(jīng)增長至60件。分析這類案件增長的原因，是由于盜獵野生瀕危植物和動物能帶來巨大的利益，而刑罰過輕和罰金過輕。地方性行政規(guī)章處罰力度輕，多以罰款為主。在許多地方政府制定的保護野生動植物的法律法規(guī)多為行政性規(guī)章，它們的處罰方式多為行政性的處罰，罰款數(shù)額小。許多野生南藥的經(jīng)濟價值遠遠比罰款的數(shù)額高出許多，比如有名的中藥材沉香，沉香又稱為白木香，屬瑞香科常綠喬木，是我國特有的珍貴藥用植物。沉香是南方藥材十大品種之一，是多種中藥的主要用藥。沉香自古就是稀有而珍貴的，它的形成需要數(shù)十年以上的孕育。在市場上，沉香已經(jīng)達到了一克萬金的成交額，沉香的巨大的價值使得違法犯罪份子鋌而走險，偷盜沉香的巨大利益比罰款要高出許多倍。但是由于違法為的罰款數(shù)額小，遠遠不及盜竊沉香所帶來利益，必然會使犯罪份子繼續(xù)破壞野生南藥資源。

(三) 過分重視經(jīng)濟效益，忽視資源的保護

我國在保護野生藥材資源方面的立法思想一直是重視野生藥材資源的開發(fā)，而非重視野生藥材資源的保護。從可持續(xù)發(fā)展的角度立法，比如《野生藥材資源保護管理條例》的中所談到的“為保護和合理利用野生藥材資源，適應(yīng)人民醫(yī)療保健事業(yè)的需要，特制定本條例”，由此可見，這部法律制定的主要目的是為了滿足人民對草藥資源的需求，而非從生物多樣性和滿足可持續(xù)發(fā)展的角度對野生草藥資源進行保護。還有許多其他的法律都是，這種立法思想的偏差會帶來制定法律時以經(jīng)濟效益為主，而忽視了對環(huán)境資源的保護。

(四) 法律法規(guī)相互抵觸

國家制定的許多保護野生動植物的法律有相互交叉與抵觸。比如野生藥用植物石斛，根據(jù)《野生藥材資源保護管理條例》，它是屬于野生藥材的一種，可以限制出口的。但是根據(jù)《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》，石斛是嚴格限制出口的。在眾多的法律法規(guī)中，其中涉及到保護海南南藥資源的法律法規(guī)的不僅僅只有《野生藥材資源保護管理條例》。像《國家重點保護野生藥材物種名錄》《中藥材生產(chǎn)扶持資金管理辦法》《森林法》《草原法》《野生植物保護條例》《野生動物保護條例》《自然保護區(qū)條例》，這些法律法規(guī)雖有效的保護了野生動植物，但這些法律法規(guī)只能保護一部分野生南藥資源，而不能涵蓋所有的野生南藥資源，這些法律法規(guī)相互交錯對一些已有的珍稀瀕危植物和動物資源并不能進行有效的保護。執(zhí)法主體不明確、存在交叉管理現(xiàn)象。目前對于野生藥材資源的法律保護是多部門聯(lián)合執(zhí)法的方式，許多行政部門對野生藥材資源進行了行政性立法。目前，地方政府對野生藥材有管轄權(quán)的行政機構(gòu)并不明確，可以說林業(yè)部門僅僅是對其自然保護區(qū)內(nèi)野生藥材監(jiān)管，省級林業(yè)部門、森林公安部門、環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)等機構(gòu)都可以對野生藥材進行監(jiān)管，但是這就可能造成了同一違法行為，眾多的執(zhí)法機關(guān)共同執(zhí)法，造成執(zhí)法資源的浪費。

(五) 野生南藥的保護范圍窄

野生動植物保護名錄中野生南藥少，保護范圍小?！秶抑攸c保護野生動物名錄》《國家重點保護野生植物名錄》這兩部保護名錄是刑法和《野生動物保護法》得以實施的主體，它規(guī)定瀕危野生動植物的保護范圍。目前《國家重點保護野生動物名錄》和《國家重點保護野生植物名錄》中對各省的珍稀瀕危野生動植物的記錄較少。但是這兩部國家動植物保護名錄，只是從保護野生動植物的角度，并不是從保護野生瀕危南藥的角度來制定的名錄。對于野生南藥資源的保護涉及的范圍小，必須從各省特色的野生南藥來制定適合本省的動植物保護名錄。

四、完善野生南藥資源法律保障制度的建議

我國現(xiàn)在有許多地方已經(jīng)對本省的野生藥用資源進行了地方性立法，如云南省已經(jīng)制定了《云南省發(fā)展中醫(yī)藥條例》，其中規(guī)定了省內(nèi)各級人民政府應(yīng)當保護當?shù)匾吧兴庂Y源，鼓勵當?shù)厝嗣穹N植中藥材，培育和保護中藥材資源。廣西壯族自治區(qū)則制定了《廣西壯族自治區(qū)發(fā)展中醫(yī)藥壯醫(yī)藥條例》，規(guī)定了縣以上人民政府應(yīng)當重視中藥、壯藥資源的保護和可持續(xù)利用，做好中藥、壯藥資源的普查和自然保護區(qū)、種質(zhì)資源收集建設(shè)以及瀕危品種、道地藥材規(guī)范化生產(chǎn)基地建設(shè)工作，保護其種質(zhì)和遺傳資源，加強優(yōu)選優(yōu)育和種源研究，建立種質(zhì)資源庫，保存藥材種質(zhì)資源等。所以，海南省政府可借鑒外省經(jīng)驗，制定省級《保護野生南藥管理條例》。

(一) 確定以保護生物多樣性為指導(dǎo)思想

1989年在巴西里約熱內(nèi)盧舉行的世界環(huán)境與發(fā)展委員會上正式通過了《關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的聲明》，1992年在巴西的里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國會議上，提出了《21世紀議程》，要求各國根據(jù)自己的國情，制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1994年我國根據(jù)國情，制定了《中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》?？沙掷m(xù)發(fā)展原則要求在滿足當代人需求的前提下，又不對子孫后代的生存造成損害。中醫(yī)藥資源問題其實就是在消耗資源和循環(huán)利用的問題。保護中藥這種特殊的自然資源，在保護的前提下開發(fā)，這樣才能最大限度地保護中藥健康穩(wěn)步的發(fā)展。我國締結(jié)《生物多樣性公約》 的目標就是為了保持生物的多樣性和保護生物的遺傳資源。在立法思想上，應(yīng)該以保護為主，開發(fā)為輔。縱觀如今的資源保護法，多是以資源開發(fā)為主，保護資源為輔。制定適合各省野生南藥的地方性法規(guī)，在立法思想上，就必須以生物多樣性和可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)思想。

(二) 將野生南藥劃分保護等級

可借鑒《瀕危野生動植物物種貿(mào)易公約》，將瀕危野生藥材劃分為三個等級，第一級是已經(jīng)瀕危滅絕的野生南藥，對這類野生南藥要實行絕對嚴格的保護。嚴禁任何采摘和盜獵第一級藥材的行為，違反此規(guī)定的給予行政拘留的處罰，并且按其盜獵的野生南藥的價值進行處罰并且責(zé)令其恢復(fù)原狀。第二級是在數(shù)量上銳減的野生南藥，對這類野生南藥不允許流通。但是可以向當?shù)卣暾埡?，通過科研機構(gòu)進行育種。第三級是在數(shù)量上已經(jīng)不多的野生南藥，對這類野生南藥的流通要受到管制。這一級的野生南藥物種的流通和采摘管理，必須得到省政府指定部門的批準。

(三) 嚴禁私自采挖、毀損野生瀕危珍稀南藥

禁止任何單位和個人私自在對野生瀕危珍稀南藥的破壞和毀損行為，凡因科研、醫(yī)藥等需要采摘、移植、砍伐自然保護區(qū)的野生瀕危珍稀南藥的，應(yīng)當按照審批權(quán)限經(jīng)省衛(wèi)計委和省林業(yè)廳批準。經(jīng)批準采摘、移植、砍伐的，必須在指定的種類、數(shù)量、時間、地點內(nèi)進行，并接受相關(guān)部門的監(jiān)督檢查。凡經(jīng)批準的采挖野生瀕危珍稀南藥的，應(yīng)當持有采藥證明，該證明由省衛(wèi)計委統(tǒng)一印制并頒發(fā)。對違反《保護野生南藥管理條例》，非法采挖的，沒收其藥材，并處以藥材價值10倍以上20倍以下的罰款;未按照采藥證明進行采集的，由相關(guān)部門收繳采藥證并吊銷采集證。

(四) 對野生珍稀瀕危南藥設(shè)置合理的采捕期

保護的目的是為了更好的開發(fā)，建設(shè)瀕危稀缺中藥材種植養(yǎng)殖基地，以降低對野生瀕危珍稀南藥資源的依賴程度。對野生珍稀南藥的采捕應(yīng)該設(shè)立時間，比如對許多植物應(yīng)該規(guī)定在秋季9月至11月，禁止在春季采挖幼株。各類科研、教學(xué)等單位，在野生南藥自然保護區(qū)內(nèi)從事科研、教學(xué)、旅游、采集標本，經(jīng)省衛(wèi)計委和省林業(yè)廳批準，由相關(guān)機構(gòu)指定地點，并收野生南藥資源保護管理費。采集的標本，按國家收購價收費。

(五) 加快建立野生南藥種質(zhì)資源庫

南藥資源具有不可再生性，很可能一株植物在滅絕后就無法留下基因，無法再進行后續(xù)的科學(xué)研究，所以加快建立各省野生南藥資源的種質(zhì)資源庫是十分有必要的。種質(zhì)資源也叫遺傳資源，遺傳資源的獨有性占據(jù)著在未來的醫(yī)藥世界中的有利位置，在美國許多跨國醫(yī)藥公司大量收集中國藥用植物的種源。有了遺傳資源，可以延續(xù)藥用植物的生命。目前，我國僅僅只在某些大學(xué)和研究機構(gòu)中對少量南藥植物進行種源收集。省級林業(yè)廳可以委托科研機構(gòu)或者在大學(xué)內(nèi)建立基因數(shù)據(jù)庫，對可能滅絕或者瀕危的南藥資源進行保存和注冊。醫(yī)藥企業(yè)應(yīng)該積極地引進中醫(yī)藥高端人才，加強各級企業(yè)的科研力量，積極致力于以海南南藥為主的新藥開發(fā)。對已知的南藥進行改造，使其藥用價值更高、專業(yè)性更強。政府應(yīng)該制定南藥產(chǎn)品的標準化，這對南藥的研發(fā)奠定了基礎(chǔ)。各級科研機構(gòu)應(yīng)該積極收集民間老藥方及創(chuàng)新南藥藥方，政府對此設(shè)立獎勵機制，鼓勵開發(fā)以野生南藥為主的新藥。努力改良品種，使野生南藥變成家養(yǎng)家種的南藥。野生南藥雖然珍貴，但為了確保南藥供應(yīng)充足，應(yīng)該致力于將野生南藥逐步改良成家養(yǎng)品種。

(六) 建立省級野生南藥保護名錄

目前，野生南藥一直沒有建立起一個完整的保護南藥名錄。在對野生南藥資源的保護中，制定完整的保護名錄，對物種的有效收集和整理能起到關(guān)鍵性作用。而各省目前也注意到了要對全省的中藥資源進行普查。野生南藥資源的普查工作是建立海南省的南藥資源保護名錄的關(guān)鍵性步驟。建立野生南藥資源的保護名錄，要從以下幾點做起：一是必須由海南省政府指定海南省衛(wèi)計委指定設(shè)立南藥普查小組。并設(shè)立南藥專家委員會和南藥普查工作小組。南藥普查工作小組的人員必須選取掌握深厚南藥知識的專業(yè)人才，并制定專門的工作規(guī)章和獎勵制度。二是在進行摸底，制成野生南藥名錄以后，建立野生南藥數(shù)據(jù)庫。有了野生南藥數(shù)據(jù)庫，就可以定時更新南藥的種類和數(shù)據(jù)。在建立南藥數(shù)據(jù)庫后，不能只是作為政府的數(shù)據(jù)庫。為了更好地方便民眾和普及南藥文化，應(yīng)該允許民眾對南藥數(shù)據(jù)庫進行查詢。不過，公民申請查詢應(yīng)該經(jīng)過省級政府的審查并支付一定的費用。三是海南省政府要定期更新南藥資源的保護名錄，可以規(guī)定五年或十年再次進行南藥物種的普查和收集，及時更新野生南藥資源出現(xiàn)的新品種，去除已經(jīng)滅絕的野生南藥品種。