李 輝

(大連財經學院 工商管理學院，遼寧 大連 116622)

2012年，在國家四部門出臺《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知(2012)》中，對地方政府公共項目建設、回購承諾、回購財政預算審批等，作出明確規(guī)定。在工程投融資建設項目施工前，主要由地方政府、建筑企業(yè)(項目公司)等作為甲乙雙方，簽訂回購擔保合同，對工程建設中、竣工移交后的若干事項作出規(guī)定[1]。通過分析評價政府信用、回購合同等，降低與控制建筑企業(yè)投資建設的回購風險，成為BT項目投融資過程中雙方關注的主要方向。

一、我國實施的工程投融資建設模式及其法律風險

(一)我國工程投融資建設的模式

工程投融資建設模式，即BT模式(Build To Transfer)，為當前我國新型基礎設施建設常用的投融資方式，該模式最早是由土耳其政府，提出的建設——經營——移交模式演變而來。自“十三五”國家規(guī)劃綱要實施以來，各地方政府在城市公共基礎設施建設方面，投入大量財政資金、政策支持，以加快城鄉(xiāng)一體化建設項目的向前發(fā)展。在投資項目建設時間過于集中、建設資金數(shù)額較大情況下，政府往往通過向社會建筑企業(yè)公開招標的方式，將相應公共基礎設施項目，交由具有完整建設資質的企業(yè)展開施工，而自身則向大型銀行、社會信貸機構等金融平臺，尋求相關資金融資服務，或借由國庫債券發(fā)行等方式籌集資金。

從各地區(qū)BT項目投融資建設的發(fā)展現(xiàn)狀來看，現(xiàn)階段，地方政府關于BT項目回購風險的管理暫行規(guī)定，主要存在回購期限、回購金額、回購資金來源等三方面內容，不同地區(qū)根據政府財政資金、區(qū)域經濟發(fā)展狀況進行綜合考慮，制定適合工程投融資建設的管理方案，以維持BT公共基礎設施項目的可持續(xù)健康運作[2]。如廣東省中山市、佛山市以工程項目的竣工結算金額，作為政府回購擔保合同的回購總價，分別向建筑企業(yè)、投資方等主體，支付建筑工程施工費用、投融資本金及利息費用。而信陽市、六盤水市則以回購擔保合同規(guī)定的中標價，為工程項目建設和驗收的回購總價。廣東茂名市以“BT項目投資資金+融資利息+融資回報費用”等相結合，作為城市公共基礎設施建設項目的回購金額，而在工程項目回購期規(guī)定方面，一般為2—3年時間不等。不同地區(qū)有關工程投融資項目回購的規(guī)定，存在著一定的差異性，但在回購期限、回購金額支付條件執(zhí)行過程中，仍然有一系列潛在的回購風險。

(二)工程投融資建設項目回購的法律風險

1.工程投融資建設項目的立法缺失

當下有關BT項目執(zhí)行管理的法律法規(guī)，只零星出現(xiàn)于《合同法》《擔保法》《民法通則》等法律制度中，如《擔保法》第8、9條。但某些地區(qū)BT項目，從立項、審批、建設實施、資金回購的整個環(huán)節(jié)，依然未構建起規(guī)范的監(jiān)督管控體系，使得回購風險防范面臨較大的法律問題。

2.政府財政合理預算，按期回購的法律意識淡薄，加大回購投資的法律風險

地方政府出于政績考量，往往采取大規(guī)模BT融資方式，對城市區(qū)域內公路、橋梁、市政、地鐵作出規(guī)劃，并在短時間內集中上馬部分公共基礎項目。這種缺乏合理財政預算、盲目投資活動，以及按期回購法律意識的淡薄，可導致BT投融資建設項目到期后，政府難以履行既定的回購承諾。在一定回購時間內，政府使用拖延回購策略，拒絕按期支付回購金額、兌現(xiàn)回購承諾，將嚴重損害投資人的回購實質利益，加大工程投資建設中回購擔保、回購金額結算的法律風險，需引起項目建設雙方的關注。

二、工程投融資建設項目的運作流程

BT項目作為一種全新的工程投融資建設模式，在項目發(fā)起、合同擬定、項目擔保、投資建設、回購支付等多個環(huán)節(jié)的實施過程中，仍舊未建立明確的項目運作和管理流程。但通常工程投融資建設項目，一般由具有豐富經驗的企業(yè)全權承包，參與到項目招投標、金融投資、施工建設、完工回購等階段。項目投資者、施工單位往往為同一企業(yè)，但除政府、投資建筑企業(yè)之外，還有其他多個單位參與到BT項目運作實施中。

(1)項目發(fā)起者：通常工程投融資項目發(fā)起人，為地方政府或接受政府授權的行政機構，其主要負責項目可行性報告起草、項目文件呈報審批，以及BT項目建設模式的立項，且在項目竣工移交后，向投資建設主體支付相應的回購款項。(2)投資建筑企業(yè)：投資建筑企業(yè)為整個項目投資、項目施工的參與，通常由大中型國有建筑公司負責，承包工程投融資項目的投資、建設任務，并對整個施工流程、資金流向進行妥善管理。(3)政府部門：政府行政機構參與到項目招標、投資人審查、合同簽訂的整個流程之中，對工程項目的正常運轉，負有行政監(jiān)督管理職責。(4)項目施工、監(jiān)理企業(yè)：項目施工主體參與項目建設工作，包括項目規(guī)劃設計、項目施工、項目質量管理等具體工作。(5)項目擔保方、投資方。工程項目擔保一般為土地使用權的抵押擔保，或者由城市建設管理局、金融機構等第三方，提供信用資質、資金擔保，保證工程項目融資活動的正常進展，降低項目回購延期、回購款項支付等風險。

三、工程投融資建設模式存在的回購風險問題

(一)項目立項招標的回購風險

BT項目回購風險產生的最初階段，為工程投融資項目招標立項時期，這一時期政府項目建設決策，是多種回購風險發(fā)生、發(fā)展的“導火索”。如部分政府在開展工程投融資活動過程中，其本身信譽度、財政狀況較差，那么貿然進行一系列工程項目立項、招標，就很大可能帶來政府財政收支的回購風險。這一情況下，項目投資建設主體在參與投融資時，若不對政府信用等級、投資資金回收等作出評估，也將陷入擔保糾紛、回購毀約的法律風險之中，并損害投資者的合法權益、經濟利益。

(二)項目擔保合同的回購風險

由于地方政府在工程投融資建設項目中，居于合同條約談判、簽訂的優(yōu)勢地位，投資者面對政府顯然處于劣勢地位，使項目回購期限、回購資金、回購金額等條款的簽訂，可能會因買賣雙方之間的理解差異，而產生相應的回購擔保合同風險。如在某些政府行政壓力下，政府方、投資建設方項目擔保合同的簽訂，并未出具合法的擔保憑證，在項目回購期限、回購總價等規(guī)定中，也存在著一系列不明確的協(xié)商條款。因此，有可能造成投融資擔保資產回購金額遠遠低于項目交付結束前的市場價值，回購金額與項目建設投資不匹配的狀況，是較為常見的項目擔保合同回購風險[4]。

之所以說糖尿病病人不適宜喝粥，主要是因為粥比米飯煮得爛，糊化程度高，消化吸收得快，因而血糖升高得也快，對血糖控制不利。其實，糖尿病病人沒有絕對不能吃的食物，經過合理的選擇和搭配，在保持血糖平穩(wěn)的前提下，也可以喝粥。最好不在早餐喝粥，因為大部分糖尿病患者清晨至中午血糖較高，中午至下午血糖較平穩(wěn)時喝粥較好。適當延長喝粥時間，減緩其升糖速度。喝粥前適當吃點主食，就著蔬菜、葷菜一起吃。食物種類豐富了，綜合血糖指數(shù)就下降了。

(三)項目建設審計的回購風險

工程投融資項目建設時期的回購風險，通常包含項目投融資風險，以及項目工程量、財政資金流動、財務收支數(shù)據、施工建設票據等的審計風險，以上風險都會對工程項目回購產生重要影響。其中投資建設主體自身的投融資實力，將關系到項目建設進度、按時完成情況，若由于投資者融資導致工程延后，那么其需要承擔回購款項延遲支付、回購利息減少的雙重損失；而若是由于政府項目運作過程中的審計失誤，帶來回購期限、回購總價等的負面影響，政府則要承擔相應的回購風險。

(四)項目移交支付的回購風險

BT工程項目移交支付環(huán)節(jié)的回購風險，分為投資企業(yè)建設風險、政府回購資金支付風險兩方面內容[5]。一是項目投資施工企業(yè)未能在預定時間內，按時、按質及按量完成項目建設，或者工程投融資項目由于質量問題，無法通過政府主體的審核驗收流程，則會產生投資成本回收、回購收益等風險；二是政府由于自身財政資金壓力、公共基礎建設負債等問題，或者政府行政組織換屆、人員調動，而不能及時完成回購款項支付，則會導致對投資建筑企業(yè)的項目回購，出現(xiàn)難以估測的回購期限、回購投資收益風險。若政府財政入不敷出，或新一屆政府對回購責任、回購資金總額、項目收益率產生異議，回購風險則由政府轉嫁至投資企業(yè)身上。

四、工程投融資建設模式下回購風險的多元影響因素

(一)投融資政策、法律機制對回購風險的影響

工程投融資建設項目的操作流程、操作周期較長，一般大型公共基礎項目要持續(xù)至少2—3年及以上的時間，而這一時間期限內，國家或地方投融資政策，有關于BT項目回購的法律法規(guī)機制，則很有可能發(fā)生較大的轉變與調整。特別政府領導層級、行政部門調查或撤換，而使得相關政策職能作出調整，以及工程回購確認、審核出現(xiàn)滯后的情況，會大大延長回購審查程序、回購金額等時間的確認。如2010年廣東省茂名市職高、一中等工程項目的建設，就由于政府領導層貪污受賄案件，以及2012年國家財政部等部門出臺的《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，而導致BT項目執(zhí)行審核、投資利息核算、回購款項支付等受到影響，造成多期項目回購、款項支付的風險問題。但對于投資建筑企業(yè)而言，以上多種因素均屬于不可控要素，由此帶來的項目操作與執(zhí)行風險，也需要作出進一步的分析。

(二)工程項目審計不規(guī)范對回購風險的影響

城市公共基礎服務設施建設的項目審計，包括事前審計、事中審計、事后審計等組成階段，其中事中、事后審計對工程項目核算、回購支付產生的影響最大[6]。如工程項目投入資金流向是否為?？顚Ｓ?，各項建設支出的票據抵扣是否準確，以及建筑企業(yè)投融資資金的利息回報，是否符合當下項目回購交付的市場價值。在工程項目審計過程中，很可能由于政府或投資主體的疏漏問題，使項目預備金使用、回購款項計算與支付出現(xiàn)不規(guī)范，并影響后續(xù)項目施工活動的正常進展。因此，由于項目工程量、財政資金流動、財務收支數(shù)據、施工建設票據等審計的不規(guī)范，帶來政府和企業(yè)雙方對于項目資金利用率、回購金額、回購款支付的分歧狀況，不僅會對按時資金回購產生影響，也會大大增加投資建筑企業(yè)的投入成本，減少企業(yè)回購利息、利潤收益。

(三)回購擔保合同條款對回購風險的影響

BT工程投融資項目的回購擔保合同的簽訂，主要目的在于維護項目投資方、發(fā)起方雙方的利益，降低不能按約定期限、約定價格履行回購合同的概率。當下各地方政府在BT項目的回購擔保合同簽訂中，往往由城市建設管理局出面，與項目投資建設主體展開協(xié)商，提供合理的工程投融資、資產擔保條款，才能保證完工后回購款項的順利支付。但回購擔保合同中的某些規(guī)定，通常政府會出于自身立場，對其中投資回購期限、回購利息、回購價值等的規(guī)定，存在用語模糊、與現(xiàn)實基礎設施建設情況不符的問題，即使投資建筑企業(yè)若干年后完成項目回購、回購款項支付，也必然在其中承擔較高開發(fā)風險，遭受較大經濟損失，因而需要對合同簽訂過程中的回購風險，作出全面準確的評估分析。

五、工程投融資建設模式下的政府信用評價體系

(一)政府回購信用涉及的主要內容

1.政府信譽資質

地方政府、投資建筑企業(yè)之間的工程投融資建設模式，是利用民間游動資本，進行公共基礎設施項目建設的方案。其中由于政府投融資產生的債務，可能會在政府信譽度逐漸喪失情況下，帶來一連串項目建設、項目竣工回收的回購風險。這里政府信譽度不僅指的是其按照流程簽訂回購合同，還包括政府的項目重視度、以往履約情況，以及其在未來項目驗收過程中，可能存在的回購延期、回購資金難以支付等狀況。只有對政府多方面信譽資質要素進行調查評價，才能幫助投資建設方作出正確判斷。

2.政府財政收支、債務支付能力

地方政府在公共基礎設施建設中的償債能力，主要反映出政府某一時間段內的項目規(guī)劃、財政收支狀況。在BT項目回購工作實施過程中，需要從財政收支、建設性支出比例兩方面衡量政府回購保障的信用，包括政府稅收收入、上級補貼收入、土地出讓資金、專項建設資金等財政收入的評價。若該地區(qū)經濟發(fā)展狀況良好、政府財政較高，且用于公共基礎設施建設的支出比例高，則可以判定政府項目回購的信用更強，按照回購約定期限、約定金額支付資金的可能性更大。

3.回購擔保合同條款的明確性

BT項目回購擔保的合同條款，通常由政府、投資建筑企業(yè)共同商議簽訂，因此，政府能否提供公平、公正、公開的回購擔保協(xié)議，保障投資方合法權益。一般回購擔保合同條款中，通常選取商業(yè)用地抵押方式，或者由銀行等金融機構做擔保，簽訂工程項目回購的擔保合同，投資者應查看招標文件、回購擔保合同的詳細條款，是否對雙方權責作出明確規(guī)定，這反映出政府項目建設的信用情況，也將決定投資主體是否參與BT項目建設。

(二)地方政府回購信用資質評價體系的建立

地方政府每年有穩(wěn)定的稅收收入、上級補貼收入、土地出讓資金等財政收入，可以通過對財政收支的靈活支配，解決工程投融資建設面臨的回購風險問題。多數(shù)投資建筑企業(yè)也由于看到政府的財政收入，要求其在BT工程項目回購款項支付中，以財政擔保方式進行回購合同簽訂，以便于承擔公共基礎設施建設中、建設完工后的回購責任。這一情況下，本文選取行政級別、地區(qū)年生產總值(GDP)、GDP增長率、人均生產總值(PGDP)、一般財政預算年收入/預算年支出、建設性支出等要素，作為地方政府回購信用資質評價的主要因素，設置多個不同等級分值(滿分10分)，對政府財政能力、回購擔保合同、債務履約與支付能力等進行全面評估，較為客觀準確地反應政府回購信用狀況。

其中行政級別分為省區(qū)、地級市、縣級市等不同層級，分值為9分、6分和3分；地區(qū)年生產總值(GDP億元)也設定10—200、200—500、500—1 000等層級，分值為2分、4分、8分和10分。地方政府財政收支，使用一般財政預算年收入/預算年支出表示，設置﹤30%、30%—50%、50%—80%、﹥80%等層級，對應分值為4分、6分、8分和10分。最后工程項目建設在政府財政預算中支出比例，設置﹤20%、20%—25%、25%—30%等層級，對應分值為3分、6分和9分。

從以上敘述可以看出，評價模型中層級評估分數(shù)值越高，表示地方政府該項數(shù)據的信用程度越好。其中地方政府行政級別、財政收入、地區(qū)年生產總值(GDP)等要素，在政府回購信用中所占比重較大，對公共基礎設施建設規(guī)劃、政府回購款項支付具有重要影響。因此，項目投資建筑企業(yè)在招標合同、回購擔保合同等簽訂過程中，不僅要調查分析政府當年財政收入、建設支出預算，還要求其提供第三方金融機構、資產擔保等，以保障維護自身的合法權益，防范與避免因地方政府違約帶來的回購風險，減小企業(yè)投融資、工程建設的經濟損失。

六、工程投融資建設模式中回購風險的控制策略

(一)構建完善的政府財政、回購支付能力評估機制

相較于其他民用工程建設項目而言，由于背靠財政實力雄厚的地方政府，因而BT投融資項目具有低風險、高收益特征，但其中存在的回購風險，也是投資建筑企業(yè)不得不面對的主要問題。在工程投融資建設的政府回購風險控制中，要圍繞政府公共基礎設施建設的全流程，構建符合地方需要的政府財政、回購支付能力評估機制。首先，要對近3—5年以來，區(qū)域經濟生產總值、政府財政收支狀況進行調查評估，了解財政增長(下跌)走勢，以及政府公共基礎設施建設的規(guī)劃、資金投入。其次，依據地方政府財政實力的評估結果，對政府項目回購能力、資金回購風險的可能性，作出評估預測，進而采取針對性投資、回購策略予以應對。

(二)加強回購擔保合同條款的協(xié)商、談判和制定

在工程投融資建設項目回購合同中，地方政府往往居于主導地位，有關合同條款擬定由政府說了算，而投資建筑企業(yè)則居于被動位置，某些過于模糊化的邊界條款，會對投資者權益造成損害?；诖?，投資建筑企業(yè)應積極參與到合同擬定過程中，與地方政府、行政機構等展開協(xié)商談判，通過多方交涉理清合同條款，明確界定發(fā)起方、投資建設方等權責義務，特別要對項目回購期限、回購金額、回購款支付時間，以及回購違約情況發(fā)生時的處置辦法作出規(guī)定，并由專業(yè)法律人員參與，給出具有建設性的合同條款制定意見，以保證工程項目參與方的合法權益，降低回購擔保合同條款誤差的風險。

(三)注重工程投融資建設流程、回購支付的程序審查

工程投融資項目一般需要較長的建設工期，這一過程中國家政策、市場環(huán)境的不穩(wěn)定波動，都會使項目投資資金、回購評估價之間的差距明顯增大，而原有招標合同的回購擔保條款，顯然也不再適用于回購款項的支付。因此，在降低回購風險建設目標指導下，投資主體要以《物權法》《擔保法》《合同法》等法律法規(guī)為基礎對整個工程投融資建設流程進行監(jiān)督管理，一旦發(fā)現(xiàn)政府存在有損合同條款的行為，則根據BT合同回購擔保協(xié)議，及時采取中止投資、停止施工等必要措施終止合同履行，以防止投資回購風險的進一步擴大。與此同時，投資建筑企業(yè)也需與政府充分溝通協(xié)商，加強回購支付程序審查，對回購要素審計、財務支付核算進行跟蹤，檢查各項票據資料的完整性、合規(guī)性，由專人對回購支付程序作出整理、執(zhí)行，最大程度維護投資者項目投融資的利益。

(四)借助工程投融資項目保理業(yè)務轉移回購風險

伴隨地方政府公共基礎設施項目增多、財政壓力增大，在BT項目投融資中的債務違約風險也越來越高，而面對銀行機構開展回購保理業(yè)務，是回購風險轉移的一種有效方式。在由于政府無力償還項目回購款項情況下，可以第三方金融機構擔保、土地使用權抵押等方式，對項目回購作出擔保，獲得土地使用權?；蚋鶕忎N合同及相關協(xié)議，通過項目保理業(yè)務將債權轉讓給保理商，由銀行出具保函作為信用擔保憑證，一旦在約定期限內無法完成回購款項支付，則按照合同由銀行支付回購款金額，完成投融資業(yè)務的等額回購工作，及時收回投資收益、降低融資回購風險。

七、結語

公共社會工程涉及金融融資、項目建設、完工移交等環(huán)節(jié)，在整個BT項目執(zhí)行過程中，存在地方政府、建筑企業(yè)、投資方以及擔保方等多個主體。BT模式下政府方、投資方之間工程項目的權責歸屬，會由于回購合同不規(guī)范、政府信譽度缺失及其他外部環(huán)境影響，而產生項目程序運作、回購資金支付的風險。因此，各地區(qū)政府利用社會資本開展的公共基礎設施建設活動，既解決了政府財政資金短缺、公共工程項目建設緩慢的問題，又為社會資本參與公共基礎設施建設提供充分的政策支持，緩解政府財政壓力、償債危機帶來的回購風險。