摘 要：對(duì)央企而言，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本、推動(dòng)建立具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)是根本任務(wù)，而完成任務(wù)的重要一環(huán)就是要管好用好領(lǐng)導(dǎo)人員這一關(guān)鍵少數(shù)。因此，國家有必要推行針對(duì)央企的立法建設(shè)，來規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)人員公平公正履職、推動(dòng)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。而建立和完善央企領(lǐng)導(dǎo)人員回避制度恰好可以有效的解決這一問題。文章旨在分析某國有企業(yè)選人用人專項(xiàng)檢查整改落實(shí)、選人用人專項(xiàng)整治以及利用特殊領(lǐng)域資源謀利專項(xiàng)排查等發(fā)現(xiàn)的具體案例，對(duì)央企領(lǐng)導(dǎo)人員任職和公務(wù)回避的現(xiàn)狀和存在問題進(jìn)行研究，并針對(duì)問題提出一些對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：央企領(lǐng)導(dǎo)人員;任職和公務(wù)回避;對(duì)策

我國是實(shí)行回避制度的發(fā)源地，早在封建社會(huì)時(shí)期，統(tǒng)治者在官吏的選拔和任用上就實(shí)施了回避制度，目的在于限制和防止中央及地方官吏使用親屬故舊相互勾結(jié)，動(dòng)搖以至瓦解封建統(tǒng)治。發(fā)達(dá)國家雖然在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史、法律等方面不盡相同，但大部分國家都對(duì)官員實(shí)行任職與公務(wù)回避，且都以國家立法的方式對(duì)回避政策進(jìn)行明確規(guī)范。文章以某國有企業(yè)為例，綜合比對(duì)國家《國有重要骨干企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任職和公務(wù)回避暫行規(guī)定》（2001年4月）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》（2006年6月）、《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》（2009年7月）、《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》（2015年10月）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2019年3月）等相關(guān)制度，結(jié)合某央企的具體案例，對(duì)央企領(lǐng)導(dǎo)人員任職和公務(wù)回避的現(xiàn)狀和存在問題進(jìn)行研究分析。

一、實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)人員任職和公務(wù)回避的重要性和必要性

（一）回避制度是歷史證明的行之有效的監(jiān)督制度

中國是實(shí)行官員回避制度最早的國家之一，據(jù)考證早在西漢就出現(xiàn)了官員親族回避的案例，東漢時(shí)期出臺(tái)的“三互法”，即本地人不得當(dāng)?shù)貫楣?、婚姻之家不得相互監(jiān)臨、血親或姻親不得同地為官，首次提出“避親”、“避籍”說法，是正式明確官員回避制度的最早法規(guī)。唐宋時(shí)期對(duì)官吏回避進(jìn)行了創(chuàng)新和完善，包括同一機(jī)構(gòu)有隸屬關(guān)系的親屬要回避;無職務(wù)隸屬關(guān)系的親屬之間，若不便執(zhí)行公務(wù)，要執(zhí)行回避;唐朝規(guī)定靠近京師的雍洛二州人不得本地為官，宋朝規(guī)定州、府、監(jiān)不得本地人充任。明清時(shí)期對(duì)“避籍”政策進(jìn)一步補(bǔ)充和發(fā)展，明朝規(guī)定“南人官北，北人官南”;清朝規(guī)定“薦舉中避鄉(xiāng)，科舉中避親，任官中避籍，在職官寄籍五百里內(nèi)不得任職”。古代官吏回避制度在整頓吏治，限制官員利用親屬關(guān)系拉幫結(jié)派，幫助官員擺脫裙帶關(guān)系更好公正執(zhí)法等方面起到了促進(jìn)作用。總體來說，官員回避制度是我國古代治吏經(jīng)驗(yàn)的積累和總結(jié)，也是古代官吏制度中的精華之一，在現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行傳承和發(fā)展。

（二）回避制度是發(fā)達(dá)國家普遍采用的基本制度

通過研究相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家雖然在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史、法律等方面不盡相同，但大部分國家都對(duì)官員實(shí)行任職與公務(wù)回避，且都以國家立法的方式對(duì)回避政策進(jìn)行明確規(guī)范。一些國家是在公務(wù)員管理法中對(duì)官員任職與公務(wù)回避作出規(guī)定，例如瑞士的《聯(lián)邦雇員法》、奧地利的《官員法》、法國的《公務(wù)員總章程》等;也有一些國家在政府行政程序法或公務(wù)員職業(yè)道德、廉政法規(guī)中對(duì)官員任職與公務(wù)回避作出規(guī)定，如美國的《聯(lián)邦行政程序法》《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》、英國的《行政法》《地方政府雇員行為準(zhǔn)則》、加拿大的《行政程序法》《公務(wù)員利益沖突與離職后行為法》等。

（三）回避制度是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、治企的必然要求

習(xí)近平總書記指出，“國有企業(yè)是中國特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是我們黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量”。對(duì)國有企業(yè)而言，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本、推動(dòng)建立具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)是根本任務(wù)，而完成任務(wù)的重要一環(huán)就是要管好用好領(lǐng)導(dǎo)人員這一關(guān)鍵少數(shù)。眾所周知，央企領(lǐng)導(dǎo)人員掌管企業(yè)重大人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)，如果對(duì)其缺乏監(jiān)管，將誘發(fā)近親繁殖、靠企吃企、利益輸送等不法行為的發(fā)生，最終導(dǎo)致官員貪腐墮落、企業(yè)喪失活力。因此國家有必要推行針對(duì)央企的立法建設(shè)，來規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)人員公平公正履職、推動(dòng)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。而建立和完善央企領(lǐng)導(dǎo)人員回避制度恰好可以有效的解決這一問題，它具有以下幾方面的作用：一是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治企、從嚴(yán)管理干部的必然要求，二是凈化國企改革發(fā)展環(huán)境、營造良好政治生態(tài)的重要措施，三是健全完善現(xiàn)代企業(yè)制度與國有企業(yè)監(jiān)管制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，四是預(yù)防近親繁殖、靠企吃企、利益輸送等問題的重要手段，五是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)人員公正履行職責(zé)和公司黨風(fēng)廉政建設(shè)的有效保證。

二、領(lǐng)導(dǎo)人員任職和公務(wù)回避實(shí)踐情況和存在問題

（一）適應(yīng)對(duì)象需進(jìn)一步完善

2001年4月國家出臺(tái)的《國有重要骨干企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任職和公務(wù)回避暫行規(guī)定》適應(yīng)對(duì)象為“列入中共中央管理和央企工委管理的職務(wù)名稱表的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員”;2009年7月國家出臺(tái)《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》，其中部分章節(jié)對(duì)國企領(lǐng)導(dǎo)人員公務(wù)回避的內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充，該制度適應(yīng)對(duì)象為“國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)（含國有獨(dú)資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）及其分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員”;十八大以后，某央企結(jié)合業(yè)務(wù)實(shí)際對(duì)任職和公務(wù)回避的適應(yīng)對(duì)象進(jìn)行細(xì)化，包括2015年8月出臺(tái)的《某央企領(lǐng)導(dǎo)人員任職和公務(wù)回避暫行規(guī)定》適應(yīng)對(duì)象為“在總公司及所屬單位任職的處級(jí)及以上人員”，2016年2月出臺(tái)的《關(guān)于禁止領(lǐng)導(dǎo)人員親屬、離職退休人員利用某央企資源謀利的規(guī)定》適應(yīng)對(duì)象為“總公司、分公司、子公司、控股公司、國（境）外派出機(jī)構(gòu)及委派到參股公司的崗位工資級(jí)別M10、T8及以上人員”。

以上制度中適應(yīng)對(duì)象均為具有行政職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人員，在制度執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)中存在部分無行政職務(wù)但在某些業(yè)務(wù)領(lǐng)域具有較高決策權(quán)限的核心關(guān)鍵崗位（例項(xiàng)目經(jīng)理），目前未納入任職與公務(wù)回避范圍。下面以某國有企業(yè)的案例為背景，簡(jiǎn)要分析此類人員納入回避適應(yīng)對(duì)象的必要性。

某國有企業(yè)處級(jí)干部李某與其配偶張某（任項(xiàng)目經(jīng)理）在同一單位任職，2003年至2016年期間，李某親屬參股的公司與該國有企業(yè)多次發(fā)生業(yè)務(wù)往來，合同金額高達(dá)數(shù)千萬，其中在2003年至2004年業(yè)務(wù)往來過程中，李某配偶張某作為某工程項(xiàng)目的項(xiàng)目經(jīng)理，在該公司提交的合同報(bào)價(jià)單、完工確認(rèn)單上簽字。

上述案例涉及公務(wù)回避和利用特殊領(lǐng)域資源謀利，適應(yīng)對(duì)象為具有行政職務(wù)的李某。但通過對(duì)案例進(jìn)行深入分析發(fā)現(xiàn)，李某的配偶張某才是該案例的關(guān)鍵人物，其利用擔(dān)任項(xiàng)目經(jīng)理職務(wù)之便，為其親屬謀利提供幫助。該案涉及靠企吃企問題既成事實(shí)，但假設(shè)李某無行政職務(wù)，其配偶張某作為項(xiàng)目經(jīng)理不在適用對(duì)象范圍之列，則不會(huì)觸發(fā)公務(wù)回避和利用企業(yè)資源謀利的相關(guān)條款。從該案例來看，項(xiàng)目經(jīng)理因在采辦招投標(biāo)、合同變更、資金支付等環(huán)節(jié)具有重大決策權(quán)，其職權(quán)范圍等同或超出相應(yīng)層級(jí)的行政領(lǐng)導(dǎo)人員，若不執(zhí)行任職與公務(wù)回避政策，則存在近親繁殖和利益輸送的隱患。后續(xù)與之類似的具有較高決策權(quán)限的特殊群體應(yīng)補(bǔ)充納入任職與公務(wù)回避的適應(yīng)對(duì)象范圍。

（二）回避關(guān)系的范圍需進(jìn)一步完善

《國有重要骨干企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任職和公務(wù)回避暫行規(guī)定》所列回避關(guān)系均為親屬關(guān)系，包括“配偶，父母，配偶的父母，子女及其配偶，兄弟姐妹及其配偶、子女，配偶的兄弟姐妹”;《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》拓寬親屬回避關(guān)系范圍，包括“夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系”，同時(shí)增加成長地關(guān)系;《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《某央企領(lǐng)導(dǎo)人員任職和公務(wù)回避暫行規(guī)定》《關(guān)于禁止領(lǐng)導(dǎo)人員親屬、離職退休人員利用某央企資源謀利的規(guī)定》增加“特定關(guān)系人”關(guān)系;《某央企黨組直管領(lǐng)導(dǎo)人員管理辦法》增加“領(lǐng)導(dǎo)人員秘書”關(guān)系。

通過對(duì)各類制度中的回避關(guān)系進(jìn)行匯總，目前的任職與公務(wù)回避關(guān)系基本分為三類：一是親屬關(guān)系，包括“夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系”;二是成長地關(guān)系，包括“領(lǐng)導(dǎo)人員成長的縣（市）、市（地、盟）”;三是“特定關(guān)系人”關(guān)系，明確的僅為“領(lǐng)導(dǎo)人員秘書”。

目前親屬關(guān)系的范圍相對(duì)比較完善，基本將聯(lián)系緊密且具法律和實(shí)際意義的親屬包含在內(nèi)。成長地關(guān)系未納入央企領(lǐng)導(dǎo)人員的回避關(guān)系之列，考慮到央企具有一定的政府性職能和較強(qiáng)的社會(huì)影響力，后續(xù)部分地方企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人員崗位應(yīng)考慮執(zhí)行成長地回避政策?！疤囟P(guān)系人”關(guān)系目前定義寬泛、模糊，在具體執(zhí)行過程中存在操作難的問題，后續(xù)應(yīng)結(jié)合企業(yè)特點(diǎn)對(duì)一些重點(diǎn)的特定關(guān)系人進(jìn)行明確，例如“領(lǐng)導(dǎo)人員秘書、司機(jī)、同班同學(xué)等”。

三、進(jìn)一步規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)人員任職和公務(wù)回避的對(duì)策建議

（一）完善回避的適應(yīng)對(duì)象范圍

建議將各級(jí)黨組織（具有選人用人權(quán)）直接管理的領(lǐng)導(dǎo)人員全部納入回避的適應(yīng)對(duì)象范圍。同時(shí)要結(jié)合央企特點(diǎn)，對(duì)任非行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的關(guān)鍵核心崗位，尤其是掌握采辦招投標(biāo)、合同變更、人員選用、資金調(diào)配等領(lǐng)域的人員，進(jìn)行全面梳理排查。對(duì)排查中發(fā)現(xiàn)的在某一業(yè)務(wù)領(lǐng)域具有較高決策權(quán)限且可能出現(xiàn)利益輸送或影響公正履職等風(fēng)險(xiǎn)的特殊崗位（例如項(xiàng)目經(jīng)理），建議納入任職和公務(wù)回避的適應(yīng)對(duì)象范圍。

（二）完善回避關(guān)系的范圍

在市（縣）及以下地區(qū)設(shè)國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)（含國有獨(dú)資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）及其分支機(jī)構(gòu)的，其單位黨政正職領(lǐng)導(dǎo)人員建議實(shí)行成長地回避。在央企領(lǐng)導(dǎo)人員回避關(guān)系中建議增加特定關(guān)系人項(xiàng)，同時(shí)要結(jié)合央企的特點(diǎn)，進(jìn)一步明確特定關(guān)系人的具體范圍，包括“領(lǐng)導(dǎo)人員秘書、司機(jī)、同班同學(xué)”等，以便后續(xù)在執(zhí)行過程中具有更好的可操作性。

（三）完善任職回避的情形

隨著企業(yè)市場(chǎng)化和全球化進(jìn)程不斷加快，央企與各類私營企業(yè)、跨國企業(yè)的合作越來越廣泛，關(guān)聯(lián)單位的引入使得同一單位或上下級(jí)單位的概念正在發(fā)生深刻變化。一些關(guān)系人以勞務(wù)派遣或技術(shù)服務(wù)形式為領(lǐng)導(dǎo)人員所在單位或下級(jí)單位提供服務(wù)，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)屬于任職回避的范圍。后續(xù)建議在任職回避情形中增加“關(guān)系人不得以技術(shù)服務(wù)或勞務(wù)派遣等形式到領(lǐng)導(dǎo)人員所在單位或其直接管理的下一級(jí)單位工作”。

參考文獻(xiàn)

[1] 張寶義.對(duì)公務(wù)員回避制度發(fā)展的回顧與評(píng)價(jià)[J].人民論壇：中旬刊（4期）：8-10.

[2] 周佑勇，余睿.國家公務(wù)員任職回避制度初探[J].法學(xué)評(píng)論，2004（6）：54-60.

[3] 史春林.國外的公務(wù)員回避制度[J].秘書，2007（01）：37-39.

作者簡(jiǎn)介：曲志飛（1986- ），男，山東濰坊人，本科，經(jīng)濟(jì)師，海洋石油工程股份有限公司組織與干部崗位經(jīng)理，研究方向：人力資源。