韓鵬云

摘?要：在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的背景下，地方政府推動(dòng)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實(shí)踐已經(jīng)全面鋪開(kāi)。鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的實(shí)踐中呈現(xiàn)出治理體制“類”科層化、治理過(guò)程規(guī)范化、治理方式技術(shù)化的邏輯;鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐中呈現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)能力精英化、服務(wù)能力社區(qū)化、公共管理能力專業(yè)化的邏輯。但我國(guó)存在東中西區(qū)域差異和不同發(fā)展階段兩個(gè)層面的限制，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)踐邏輯與鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)的匹配存在一定的張力，并會(huì)產(chǎn)生一些“意外的后果”。基于這一客觀現(xiàn)實(shí)，需要對(duì)當(dāng)前的國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論進(jìn)行反思，并重視簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)。為了更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型，有必要從改革鄉(xiāng)村關(guān)系、推動(dòng)自治下沉、加強(qiáng)基層民主建設(shè)等多個(gè)方面達(dá)成國(guó)家政權(quán)建設(shè)與簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)的協(xié)同。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化;治理體系;治理能力;國(guó)家政權(quán)建設(shè);簡(jiǎn)約治理

中圖分類號(hào)：C916;F320?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2020）01-0102-09

前?言

學(xué)術(shù)界有關(guān)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的研究由來(lái)已久。20世紀(jì)80年代農(nóng)村改革以后，從“鄉(xiāng)政村治”到“合村并組”，再到城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下的農(nóng)村社會(huì)管理體制創(chuàng)新及鄉(xiāng)村關(guān)系的新變化曾成為研究熱點(diǎn);從村級(jí)組織的權(quán)力運(yùn)作方式，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理策略，鄉(xiāng)村治理能力也一直是鄉(xiāng)村治理研究的重要內(nèi)容。

后稅費(fèi)時(shí)代以來(lái)，隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略的實(shí)施和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的推進(jìn)，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的形塑力度進(jìn)一步加強(qiáng)。2013年，十八屆三中全會(huì)首次提出了治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)，以此為契機(jī)，各地的基層政府著力推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體實(shí)踐。隨著十九大報(bào)告鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，以現(xiàn)代化為理論視角的鄉(xiāng)村治理研究成為新時(shí)代的熱點(diǎn)，當(dāng)前研究主要集中在兩方面：一是對(duì)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的理論建構(gòu)或相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析。桂華認(rèn)為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)受到國(guó)家能力、鄉(xiāng)村體制和基層社會(huì)三重因素的影響，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化應(yīng)該處理好民主與民生，技術(shù)治理與群眾路線，“村治”與“鄉(xiāng)政”等關(guān)系[1];王國(guó)勤提出一個(gè)具有“公共性”治理規(guī)則的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化分析框架，并依此對(duì)浙江省的鄉(xiāng)村治理情況進(jìn)行分析[2]。二是以鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化為目標(biāo)或視角來(lái)闡釋某一特定治理創(chuàng)新或治理資源。李利宏認(rèn)為在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過(guò)程中有效挖掘和重構(gòu)傳統(tǒng)治理資源可以降低治理成本并提高治理績(jī)效[3];巢小麗則以“寧海36條”為切入點(diǎn)論述了這一基層創(chuàng)新的績(jī)效及機(jī)制，并基于此提出了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的建構(gòu)邏輯[4]。應(yīng)當(dāng)指出，當(dāng)前研究主要集中于理論的初步建構(gòu)或?qū)μ囟▽?shí)踐創(chuàng)新的闡釋上，往往將鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作為特定的觀察視角或理論背景，對(duì)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化本身的實(shí)踐及其發(fā)展的研究還有待繼續(xù)拓展。從本質(zhì)上看，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是以現(xiàn)代價(jià)值理念、現(xiàn)代公共規(guī)則、現(xiàn)代行為規(guī)范為基準(zhǔn)和目標(biāo)的歷史發(fā)展趨勢(shì)，盡管終極目標(biāo)是基于現(xiàn)代性的鄉(xiāng)村自我回歸和發(fā)展，但實(shí)現(xiàn)的過(guò)程卻是長(zhǎng)期的、漸進(jìn)式的，對(duì)其進(jìn)行深入研究必須立足于當(dāng)下的具體實(shí)踐，只有在全面掌握實(shí)踐的基礎(chǔ)上才能把握其邏輯，提出對(duì)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化未來(lái)發(fā)展方向的理論關(guān)照。鑒于此，本文力圖對(duì)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的當(dāng)下實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)檢視，在此基礎(chǔ)上指出一些地方政府推動(dòng)現(xiàn)代化實(shí)踐所面臨的限制及可能產(chǎn)生的后果，在邏輯鏈條梳理的基礎(chǔ)上對(duì)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的相關(guān)理論進(jìn)行反思，從實(shí)踐和理論兩個(gè)層面形成對(duì)這一宏偉歷史進(jìn)程的深度認(rèn)知。

一、鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化

鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化是指建立以鄉(xiāng)村兩級(jí)組織為核心，具有現(xiàn)代價(jià)值屬性的組織系統(tǒng)與制度安排，可以具體分為組織結(jié)構(gòu)、治理過(guò)程和實(shí)施方式等三個(gè)層面。組織結(jié)構(gòu)指的是鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及權(quán)力配置、權(quán)責(zé)分工關(guān)系，這是治理體系的基礎(chǔ)所在，鄉(xiāng)村治理組織結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化核心在于能適應(yīng)并有效應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村未來(lái)發(fā)展的需求;治理過(guò)程指的是鄉(xiāng)村事務(wù)的治理程序或?qū)嵤┮?guī)則，這是治理體系的重點(diǎn)所在，鄉(xiāng)村治理過(guò)程的現(xiàn)代化要求依法依規(guī)建立完善的法治程序和制度體系;而實(shí)施方式則指的是貫穿在治理體制和治理過(guò)程之中來(lái)達(dá)成治理目標(biāo)的載體形式，這是治理體系的實(shí)施路徑，實(shí)施方式的現(xiàn)代化要求通過(guò)信息化和技術(shù)化來(lái)達(dá)到科學(xué)、高效的治理效果。當(dāng)前隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的資源投入進(jìn)一步加大，各地基層政府在治理體系上的形塑力度也進(jìn)一步強(qiáng)化，在實(shí)踐中呈現(xiàn)出三方面的邏輯。

1.鄉(xiāng)村組織結(jié)構(gòu)的科層化邏輯。由于稅費(fèi)改革之前的治理資源有限，村干部大都屬于不脫產(chǎn)身份，其報(bào)酬從征收的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)中列支，同時(shí)基層政府實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育或稅費(fèi)征收等治理任務(wù)需要借助村干部來(lái)完成，由此就允許村兩委從稅費(fèi)征收中“提留”來(lái)進(jìn)行利益激勵(lì)以調(diào)動(dòng)積極性，同時(shí)也會(huì)通過(guò)“感情運(yùn)作”[5]的方式來(lái)推動(dòng)村干部協(xié)助治理任務(wù)落實(shí)，村干部作為能動(dòng)的中間環(huán)節(jié)具有一定的自主空間。但進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代之后，由于不再征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，政府只能通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的形式來(lái)給村干部“發(fā)工資”，以此確保村干部群體的穩(wěn)定。以此為基礎(chǔ)，近年來(lái)鄉(xiāng)村關(guān)系的科層化邏輯愈加明顯。（1）村干部職業(yè)化程度加強(qiáng)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)各地所推動(dòng)的“合村并組”使行政村的覆蓋范圍擴(kuò)大，原來(lái)村干部“兼業(yè)”狀態(tài)難以滿足實(shí)際需求，很多地區(qū)的村干部已經(jīng)實(shí)施了“坐班”制或值班制，尤其是村兩委主要干部。與“坐班”或“值班”崗位相匹配的是嚴(yán)格的激勵(lì)考核。當(dāng)下全國(guó)很多地區(qū)基本上按照百分制或千分制等方式來(lái)對(duì)村干部進(jìn)行考核，將多方面治理任務(wù)和對(duì)村務(wù)處理的要求量化成為數(shù)字指標(biāo)，給予打分并分出檔次，按照檔次差異進(jìn)行績(jī)效評(píng)定，村兩委干部的報(bào)酬與工作績(jī)效掛鉤，這種管理考核方式成為一個(gè)風(fēng)向標(biāo)和指揮棒，對(duì)村級(jí)組織形成了強(qiáng)有力的正向激勵(lì)。同時(shí)為了進(jìn)一步對(duì)其職業(yè)崗位形成保障，基層政府一般會(huì)對(duì)村干部繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)貼，確保其退休后可以獲得福利保障。很多地區(qū)還逐年提高村干部的收入水平，力圖使村干部作為一種職業(yè)崗位具有相對(duì)吸引力。（2）村級(jí)人事管理的強(qiáng)化。隨著村干部職業(yè)化管理的強(qiáng)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織人事管理也有進(jìn)一步強(qiáng)化的趨勢(shì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面通過(guò)“組織意圖”支持“能富”型村干部當(dāng)選，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的招考方式大規(guī)模遴選村級(jí)后備干部隊(duì)伍;另一方面加強(qiáng)對(duì)村兩委“條線”干部的統(tǒng)籌管理力度，從縱向上看，政府“條線”部門(mén)對(duì)村兩委具體業(yè)務(wù)干部的管理力度在加強(qiáng)，例如政府在基層黨建、拆違控違、農(nóng)村環(huán)境治理等“條線”的人員力量已經(jīng)下沉到村莊，實(shí)現(xiàn)了正規(guī)化和專門(mén)化。從橫向上看，一些地區(qū)村干部可以在村莊之間進(jìn)行調(diào)配，村兩委主職干部可以被交流到“七站八所”任職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部也可以擔(dān)任村黨支部干部，一些地區(qū)村級(jí)人事配置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌和調(diào)控下已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“流官化”。

2.鄉(xiāng)村治理過(guò)程的規(guī)范化邏輯。稅費(fèi)改革之前，基層政府核心關(guān)注點(diǎn)在于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收和計(jì)劃生育等“硬指標(biāo)”，對(duì)村民自治內(nèi)部事務(wù)的介入程度相對(duì)有限，村兩委具有相對(duì)較大的自由裁量空間，有關(guān)村集體資產(chǎn)和村級(jí)事務(wù)管理的制度也不夠健全，這種狀況帶來(lái)了監(jiān)督的空白點(diǎn)，在一些事務(wù)的處理過(guò)程中尤其是村民選舉和村財(cái)務(wù)管理的過(guò)程中出現(xiàn)了很多不遵循規(guī)則的現(xiàn)象，甚至一些地區(qū)出現(xiàn)了吃喝風(fēng)及貪污腐敗的問(wèn)題，諸多的治理亂象帶來(lái)了較為緊張的干群矛盾和治理矛盾。進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代以來(lái)，為了應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)涌現(xiàn)的新任務(wù)和新問(wèn)題，國(guó)家對(duì)村民自治事務(wù)的干預(yù)程度在逐步加強(qiáng)，尤其是黨的十八大以來(lái)，治理過(guò)程的規(guī)范化邏輯已經(jīng)成為不可避免的時(shí)代趨勢(shì)，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：（1）治理過(guò)程的制度化趨勢(shì)。制度化針對(duì)的是鄉(xiāng)村治理主體尤其是村兩委干部在部分事務(wù)上決策和裁量的隨意性，目的在于保護(hù)村民利益和權(quán)利不受損害，確保實(shí)現(xiàn)公平的治理，并強(qiáng)調(diào)在多個(gè)治理環(huán)節(jié)上建立或完善相應(yīng)制度。在村莊政治上，一些省份針對(duì)村民選舉中的候選人出臺(tái)了“五禁止”“七不宜”等限制條件，將有違法違紀(jì)行為的人員排除在外，確保村民選舉的規(guī)范化;在村莊經(jīng)濟(jì)上通過(guò)制度化的方式加強(qiáng)村集體“三資”管理，尤其加強(qiáng)了村級(jí)財(cái)務(wù)的規(guī)范化管理、審計(jì)管理強(qiáng)度和公開(kāi)的透明度，防止集體資產(chǎn)流失。杜絕在村級(jí)財(cái)務(wù)上的“微腐敗”行為，堅(jiān)決執(zhí)行村級(jí)“零招待”制度;在村莊文化上倡導(dǎo)移風(fēng)易俗，加強(qiáng)對(duì)各類陋習(xí)舊俗的管控制度，對(duì)各類灰黑的地下宗教勢(shì)力進(jìn)行堅(jiān)決打擊等。除此之外，制度化在“村財(cái)鎮(zhèn)管”、征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、環(huán)境治理責(zé)任制、拆違控違專項(xiàng)管理等鄉(xiāng)村治理的各項(xiàng)重點(diǎn)、中心工作上更有集中體現(xiàn)。應(yīng)該說(shuō)，黨的十八大之后的鄉(xiāng)村治理制度化程度達(dá)到新的高度，也全面提升了治理工作的公信力，實(shí)現(xiàn)了對(duì)治理過(guò)程的全方位監(jiān)督和防控。（2）治理過(guò)程的程序化走向。程序化針對(duì)的是鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的漏洞環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)按照標(biāo)準(zhǔn)化治理的原則以多層面審批的方式來(lái)形成監(jiān)督鏈條，確保治理過(guò)程公平、公開(kāi)、公正。例如在村莊政治層面嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)村民選舉的程序性和政治性;在村級(jí)經(jīng)濟(jì)層面，村級(jí)財(cái)務(wù)的開(kāi)支環(huán)節(jié)要經(jīng)過(guò)村鎮(zhèn)兩級(jí)多個(gè)程序的審批，后續(xù)財(cái)務(wù)審計(jì)也已經(jīng)成為常規(guī)程序;村級(jí)管理中各類服務(wù)事項(xiàng)都有嚴(yán)格的程序，村級(jí)建設(shè)過(guò)程中一定金額以上的項(xiàng)目必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面進(jìn)行統(tǒng)一的招投標(biāo)程序等。

3.鄉(xiāng)村治理實(shí)施方式的技術(shù)化邏輯。稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)村治理的實(shí)施方式比較傳統(tǒng)，主要以人工的方式進(jìn)行治理信息傳遞，并依靠村莊為單位來(lái)聯(lián)結(jié)國(guó)家與個(gè)體農(nóng)戶，各類信息的傳遞和政策的實(shí)施過(guò)程中一般會(huì)加入鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的治理意圖，治理效率較低且具有模糊空間，給村莊治理主體留下了較多的“變通”環(huán)節(jié)甚至是“謀利”空間，不利于實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的治理績(jī)效。后稅費(fèi)時(shí)代之后，隨著各類電子信息技術(shù)的迅猛推廣，治理的信息化和精準(zhǔn)化極大地提高了鄉(xiāng)村治理信息傳遞的效率、科學(xué)性和規(guī)范性。以此為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村治理實(shí)施方式的技術(shù)化日漸凸顯，逐步形成以非人格化為載體、以信息技術(shù)為平臺(tái)、以精準(zhǔn)結(jié)果為導(dǎo)向的治理邏輯。（1）治理非人格化。治理非人格化認(rèn)為通過(guò)不具人格特征的標(biāo)準(zhǔn)化治理方式更具獨(dú)立性、科學(xué)性和可復(fù)制性，有利于監(jiān)控的實(shí)施，也有利于提升治理的績(jī)效或質(zhì)量。當(dāng)前村級(jí)治理中的網(wǎng)格化管理、12345投訴熱線、委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行的農(nóng)民滿意度調(diào)查等都是治理非人格化的具體表現(xiàn)形式，這些形式大都由外部力量“嵌入”到村莊內(nèi)部，從而對(duì)村級(jí)治理產(chǎn)生深刻的影響。（2）治理信息化。信息化治理一般是指借助電子信息技術(shù)來(lái)處理各類政務(wù)或村務(wù)，目的在于提高工作效能和科學(xué)性，去除人為操作的隨意性和模糊性，例如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)、陽(yáng)光惠民系統(tǒng)、糾紛調(diào)解信息系統(tǒng)及各類農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)系統(tǒng)等“互聯(lián)網(wǎng)+”的大量投入使用，這些信息技術(shù)的采用使鄉(xiāng)村治理的效率大大提高，實(shí)現(xiàn)了村級(jí)的全方位監(jiān)控，當(dāng)然也從一定程度上約束了村級(jí)治理的能動(dòng)性。（3）治理精準(zhǔn)化。進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代，國(guó)家在諸多政策的實(shí)施過(guò)程中要求瞄準(zhǔn)度和精準(zhǔn)性，政策開(kāi)始直接針對(duì)農(nóng)戶或個(gè)體展開(kāi)，確保農(nóng)民權(quán)益得到充分保障，體現(xiàn)治理的公平性。例如農(nóng)村土地確權(quán)目的在于將集體土地的權(quán)屬確定到農(nóng)戶或個(gè)人，為農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ);農(nóng)村低保評(píng)議啟動(dòng)大數(shù)據(jù)整合和比對(duì)的方式進(jìn)行評(píng)定和動(dòng)態(tài)調(diào)整等?？梢哉J(rèn)為，鄉(xiāng)村治理方式的非人格化、信息化和精準(zhǔn)化相輔相成的，相互嵌套，共同塑造了技術(shù)治理的理念并形成了技術(shù)治理的總體方式。

二、鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化

稅費(fèi)改革之前尤其是20世紀(jì)90年代，全國(guó)大部分地區(qū)的農(nóng)村資源較為匱乏，勞動(dòng)力外出務(wù)工較少，農(nóng)業(yè)收入依然是家庭經(jīng)濟(jì)的主要來(lái)源?？h鄉(xiāng)基層政府的財(cái)政能力有限，只能通過(guò)征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)及附加項(xiàng)目的形式來(lái)增強(qiáng)財(cái)政能力，這就導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理主要圍繞稅費(fèi)征收及計(jì)劃生育政策兩項(xiàng)中心工作開(kāi)展，任務(wù)的開(kāi)展與農(nóng)民的切身利益形成了較大沖突，基層政府啟用了一些“狠人”甚至是“惡人”來(lái)治村，鄉(xiāng)村治理形成了利益共同體和“贏利型經(jīng)紀(jì)”[6]。這一歷史時(shí)段的鄉(xiāng)村治理能力主要體現(xiàn)為通過(guò)強(qiáng)力來(lái)進(jìn)行資源汲取并維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。為了穩(wěn)固政權(quán)合法性基礎(chǔ)并緩解農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，21世紀(jì)之初國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等諸多政策的落地對(duì)鄉(xiāng)村治理能力提出了更高要求，治理能力現(xiàn)代化成為時(shí)代的需求。鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化是指治理主體水平、素質(zhì)及治理方式的現(xiàn)代化，目的在于提高國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的引領(lǐng)和介入能力，可以分為領(lǐng)導(dǎo)能力、服務(wù)能力和公共管理能力等三個(gè)層面：領(lǐng)導(dǎo)能力指的是鄉(xiāng)村治理主體尤其是鄉(xiāng)村兩級(jí)組織在治理過(guò)程中發(fā)揮引領(lǐng)作用，這是治理能力現(xiàn)代化的核心所在;服務(wù)能力指的是鄉(xiāng)村治理過(guò)程中應(yīng)以服務(wù)型組織建設(shè)為導(dǎo)向，只有這樣才能獲得群眾的認(rèn)可和執(zhí)政的合法性，這是治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在;公共管理能力指依法依規(guī)行使行政管理職能并開(kāi)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理活動(dòng)，為建設(shè)規(guī)范的社會(huì)秩序提供基礎(chǔ)，這是治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)所在。領(lǐng)導(dǎo)能力、服務(wù)能力和公共管理能力都是具有現(xiàn)代化特征的治理能力，地方政府圍繞這些治理能力采取了多種實(shí)踐舉措并進(jìn)行了大力推動(dòng)，形成了領(lǐng)導(dǎo)能力精英化、服務(wù)能力社區(qū)化、公共管理能力專業(yè)化等三方面邏輯。

1.領(lǐng)導(dǎo)能力精英化。作為鄉(xiāng)村治理的主體性力量，鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)能力成為治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)在于貫徹執(zhí)行自上而下的升級(jí)達(dá)標(biāo)任務(wù)，同時(shí)又要維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定并引領(lǐng)村莊發(fā)展，由此領(lǐng)導(dǎo)能力集中表現(xiàn)在執(zhí)行能力和發(fā)展能力等兩個(gè)方面：執(zhí)行能力強(qiáng)調(diào)的是有能力將各項(xiàng)治理任務(wù)完成，尤其是一些基層政府的重點(diǎn)任務(wù)例如征地拆遷、拆違控違等;發(fā)展能力強(qiáng)調(diào)的是能利用自身資源或社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)帶動(dòng)村莊發(fā)展，實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)增收并帶領(lǐng)農(nóng)民致富。當(dāng)前一些地方政府的實(shí)踐集中在兩方面：一方面培養(yǎng)并提升現(xiàn)任村兩委干部的領(lǐng)導(dǎo)能力，但更多的是遴選具有領(lǐng)導(dǎo)能力的精英人物來(lái)參政。由此，很多農(nóng)村地區(qū)經(jīng)商辦企業(yè)的經(jīng)濟(jì)精英成為最受青睞的村干部人選，他們不僅可以通過(guò)自身豐富的社會(huì)資本和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力帶領(lǐng)村莊實(shí)現(xiàn)發(fā)展，而且在村莊范圍內(nèi)更有能力和權(quán)威通過(guò)“非正式規(guī)則”來(lái)落實(shí)各項(xiàng)治理任務(wù)，一些地方政府通過(guò)多種方式支持這樣的“能富”精英參政并將他們視為領(lǐng)導(dǎo)能力的典型。另一方面為了進(jìn)一步提升領(lǐng)導(dǎo)能力的整體水平，很多地區(qū)的地方政府積極推動(dòng)村級(jí)后備干部的招考工作，一般做法是設(shè)置一定的學(xué)歷、年齡門(mén)檻，通過(guò)縣鄉(xiāng)統(tǒng)一考試的形式以排名先后的原則選擇綜合素質(zhì)較高的大學(xué)生充實(shí)到村級(jí)后備干部隊(duì)伍中，先將他們作為工作人員進(jìn)行鍛煉，之后逐步進(jìn)入村兩委領(lǐng)導(dǎo)村莊治理，其目的是選擇受過(guò)較高教育程度、年輕化、高素質(zhì)的優(yōu)秀人才來(lái)推動(dòng)村莊發(fā)展。這種做法在很多地方已經(jīng)實(shí)施，成為鄉(xiāng)村治理領(lǐng)導(dǎo)能力現(xiàn)代化的重要舉措。

2.服務(wù)能力社區(qū)化。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的落地，服務(wù)一體化開(kāi)始成為治理的熱點(diǎn)所在。在服務(wù)型政府建設(shè)的理念推動(dòng)下，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的服務(wù)型職能日漸凸顯，便民服務(wù)與民生服務(wù)的水平開(kāi)始提檔升級(jí)，盡管很多地區(qū)的農(nóng)村依然是傳統(tǒng)的村落樣態(tài)，但地方實(shí)踐大都是依照社區(qū)化標(biāo)準(zhǔn)來(lái)推動(dòng)服務(wù)落地。一是社區(qū)化的服務(wù)內(nèi)容。當(dāng)前全國(guó)很多地區(qū)的鄉(xiāng)村正在力推便民服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，不僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置行政服務(wù)中心，一些地區(qū)還將村委會(huì)的辦公場(chǎng)所打造成為黨群服務(wù)中心來(lái)提供一體化、柜臺(tái)式的便民服務(wù)，將民宅基地審批、計(jì)劃生育審核、困難補(bǔ)助申請(qǐng)等各項(xiàng)事務(wù)都囊括其中。除了便民服務(wù)之外，更重要的是民生服務(wù)，除了各類民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，各地的鄉(xiāng)村還逐步開(kāi)啟了向各類社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的新趨勢(shì)，這些社會(huì)組織的服務(wù)形式也即俗稱的農(nóng)村社工服務(wù)，這些服務(wù)大都按照城市社區(qū)的服務(wù)模式來(lái)開(kāi)展工作，一般開(kāi)展服務(wù)老年人和留守兒童的服務(wù)，也會(huì)在節(jié)慶日開(kāi)展各類文體或宣傳活動(dòng)。這些服務(wù)大都有標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)流程或方案，基本都是在城市社區(qū)開(kāi)展的服務(wù)形式向鄉(xiāng)村的“移植”，在實(shí)踐過(guò)程中存在與農(nóng)民的需求不銜接的問(wèn)題。二是社區(qū)化的服務(wù)監(jiān)督。政府參照在社區(qū)開(kāi)展推動(dòng)服務(wù)的方式推動(dòng)村莊的服務(wù)能力建設(shè)，尤其注重以服務(wù)監(jiān)督和服務(wù)反饋的方式來(lái)“倒逼”鄉(xiāng)村服務(wù)能力的提升。例如一些地區(qū)農(nóng)村設(shè)置了類似于12345的投訴熱線或平臺(tái)，統(tǒng)一對(duì)服務(wù)投訴進(jìn)行受理并要求鄉(xiāng)村兩級(jí)組織回應(yīng)解決，又例如委托第三方開(kāi)展服務(wù)的滿意度調(diào)查并將此作為考評(píng)的重要依據(jù)等。

3.公共管理能力專業(yè)化。作為鄉(xiāng)村治理能力的重要組成部分，管理能力指的是以基層政府和部門(mén)為主體對(duì)各項(xiàng)公共事務(wù)進(jìn)行科學(xué)管理的能力，主要體現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)防控能力、維護(hù)穩(wěn)定能力、認(rèn)證管理能力等方面。稅費(fèi)改革之前，公共管理較為粗放，管理的精細(xì)化程度不高，當(dāng)前地方政府對(duì)公共管理能力的推動(dòng)向?qū)I(yè)化方向努力，主要體現(xiàn)為兩個(gè)層面：其一是公共管理的責(zé)任化。為進(jìn)一步推動(dòng)公共管理現(xiàn)代化，諸多地方政府推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聯(lián)村或包村、簽訂管理責(zé)任書(shū)、村莊劃片管理、村兩委干部職責(zé)分工制等系列制度形式，并全面確立追責(zé)機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)化“條線”管理使管理的責(zé)任化程度提高。與此相配套的是對(duì)具體管理能力的常規(guī)化培訓(xùn)，力圖通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村治理主體的專題培訓(xùn)來(lái)提高管理的水平和效率，例如每年會(huì)針對(duì)村書(shū)記或村主任進(jìn)行綜合培訓(xùn)，針對(duì)財(cái)務(wù)知識(shí)、糾紛調(diào)解、黨務(wù)管理等具體分工人員進(jìn)行專題培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括相關(guān)法律法規(guī)、政策方針及實(shí)務(wù)技巧等。其二是公共管理的精細(xì)化。一方面在確立鄉(xiāng)村治理公共管理責(zé)任的基礎(chǔ)上，地方政府大力推動(dòng)公共管理的精細(xì)化，針對(duì)不同的治理領(lǐng)域進(jìn)行分類管理和制度化管理，通過(guò)信息技術(shù)化手段和農(nóng)村網(wǎng)格化覆蓋來(lái)提高管理的精準(zhǔn)度，形成深度和廣度、橫向和縱向協(xié)同的治理全覆蓋，有效發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中的盲點(diǎn);另一方面針對(duì)公共管理事務(wù)設(shè)置專業(yè)的組織體系，例如在社保征收及辦理、征地拆遷、拆違控違及農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中，各條線部門(mén)設(shè)置專門(mén)的人力和經(jīng)費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)一管理，并通過(guò)這一組織體系開(kāi)展了各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)、普查等基礎(chǔ)性工作，這些工作實(shí)現(xiàn)了國(guó)家組織機(jī)構(gòu)的完全下沉，切實(shí)提高了鄉(xiāng)村治理的認(rèn)證能力，為國(guó)家在鄉(xiāng)村的各項(xiàng)管理政策的制定、實(shí)施及評(píng)估等提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的時(shí)空限制及意外的后果

鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的地方實(shí)踐對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了深刻影響，一方面治理體制的“類”科層化、治理過(guò)程的規(guī)范化、治理方式的技術(shù)化組成了鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的實(shí)踐趨勢(shì)，這一趨勢(shì)弱化了傳統(tǒng)基層治理中的人格化、非規(guī)程化、模糊性的特征，以“規(guī)則下鄉(xiāng)”對(duì)鄉(xiāng)村治理形成新一輪整合;另一方面地方政府通過(guò)精英化推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)，通過(guò)社區(qū)化推動(dòng)服務(wù)能力建設(shè)，還通過(guò)專業(yè)化推動(dòng)公共管理能力建設(shè)，三方面的具體舉措組成了鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐趨勢(shì)，這種趨勢(shì)改變了鄉(xiāng)村治理能力原有的鄉(xiāng)土性、粗放性和非專業(yè)化的狀態(tài)，形成更具現(xiàn)代性的綜合治理能力，這種治理能力現(xiàn)代化對(duì)鄉(xiāng)村治理的未來(lái)發(fā)展具有引領(lǐng)作用。可以認(rèn)為，鄉(xiāng)村向城市化轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下，傳統(tǒng)的治理體系和治理能力面臨著較大的挑戰(zhàn)，已逐步不適應(yīng)時(shí)代的需求，治理現(xiàn)代化的地方實(shí)踐正在力圖通過(guò)多種方式來(lái)迎接這一挑戰(zhàn)，這不僅為城鄉(xiāng)治理一體化也為國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但問(wèn)題并不只有一面，盡管地方政府推動(dòng)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化正在深刻影響著鄉(xiāng)村治理的歷史進(jìn)程，但由于鄉(xiāng)村治理處于國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的“接點(diǎn)”[7]位置，治理績(jī)效并不單單取決于國(guó)家行政力量自上而下的推動(dòng)，還會(huì)受到鄉(xiāng)村社會(huì)自下而上的制約。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)踐與鄉(xiāng)村社會(huì)匹配才能實(shí)現(xiàn)協(xié)同共進(jìn)，如果不匹配或匹配程度不高，可能會(huì)引發(fā)系列的治理問(wèn)題，而二者之間是否匹配則受到鄉(xiāng)村社會(huì)空間和時(shí)間兩個(gè)維度的限制。

1.空間的限制指的是鄉(xiāng)村治理存在區(qū)域差異。我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展程度不同，鄉(xiāng)村總體可以劃分東部發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)。東部農(nóng)村工商業(yè)發(fā)展程度和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化水平較高，農(nóng)民大都在工商業(yè)領(lǐng)域就業(yè)，而且這些地區(qū)往往是人口的流入地，村莊不僅承擔(dān)著傳統(tǒng)的治理任務(wù)，還要承擔(dān)工商管理、流動(dòng)人口管理、工業(yè)安全等各項(xiàng)新事務(wù);又由于村莊內(nèi)部資源和利益比較密集，村民參與村民自治的效能感較強(qiáng)，村民選舉比較激烈且村民對(duì)利益分配具有較高的訴求。工商業(yè)發(fā)展帶來(lái)的利益密集和城鎮(zhèn)化帶來(lái)的治理事項(xiàng)組成了東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村治理的關(guān)鍵詞。而與東部地區(qū)形成鮮明對(duì)比的是中西部地區(qū)農(nóng)村，中西部農(nóng)村大都屬于農(nóng)業(yè)型地區(qū)，工商業(yè)發(fā)展水平較低，城鄉(xiāng)之間的差距也較大，這些地區(qū)大都是人口流出地，青壯年勞動(dòng)力外出主要在工商業(yè)領(lǐng)域務(wù)工，老年人留守耕種農(nóng)業(yè)，二者組成了“半耕半工”[8]的家庭生計(jì)模式。此類村莊的村干部報(bào)酬較低且年齡結(jié)構(gòu)老化，青壯年勞動(dòng)力不愿意參與到村莊治理過(guò)程中，內(nèi)生性的治理事務(wù)相對(duì)比較少，且由于沒(méi)有工商業(yè)積累，大部分村集體資源處于匱乏狀態(tài)，村民參與自治的政治效能感也較差，中西部很多農(nóng)業(yè)型地區(qū)的村莊治理大都限于“維持”狀態(tài)。東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的差異構(gòu)成了我國(guó)鄉(xiāng)村治理的一個(gè)前提性事實(shí)，當(dāng)這一事實(shí)遭遇鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)踐時(shí)，二者的匹配會(huì)帶來(lái)空間局限：東部發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)治理事務(wù)復(fù)雜且利益密集，必然要求具有精細(xì)、規(guī)范、高效的村級(jí)管理制度，具有內(nèi)生動(dòng)力對(duì)鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)行創(chuàng)新和改革，也會(huì)“倒逼”鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的提升?？陀^上來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)踐趨勢(shì)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)相互匹配，這一地區(qū)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)踐具有引領(lǐng)性，也是實(shí)踐需求的源發(fā)地區(qū)。但中西部地區(qū)的一些地方政府為了更好地貫徹自上而下的各類行政性任務(wù)，也學(xué)習(xí)并推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體制和治理能力的現(xiàn)代化，這一實(shí)踐過(guò)程卻難以與中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)的鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)完全匹配，因?yàn)橹形鞑康貐^(qū)農(nóng)村并沒(méi)有復(fù)雜的內(nèi)生事務(wù)和密集的利益，更側(cè)重于組織村民參與村莊治理并借助于國(guó)家資源輸入來(lái)實(shí)現(xiàn)振興，對(duì)“類”科層化、規(guī)范化、技術(shù)化的現(xiàn)代治理體系和精英化、社區(qū)化、專業(yè)化的現(xiàn)代治理能力缺乏內(nèi)生的需求基礎(chǔ)。

2.時(shí)間的限制指的是鄉(xiāng)村治理存在發(fā)展階段差異。21世紀(jì)初城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的總體發(fā)展方向扭轉(zhuǎn)了鄉(xiāng)村衰敗的態(tài)勢(shì)，近年來(lái)黨和國(guó)家又提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和分兩個(gè)階段實(shí)現(xiàn)百年奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略部署：第一階段到2035年，鄉(xiāng)村振興要取得決定性進(jìn)展，第二階段到2050年，鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)全面振興。在第一個(gè)發(fā)展階段過(guò)程中，全國(guó)大部分地區(qū)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化還正在進(jìn)行過(guò)程中，鄉(xiāng)村規(guī)劃中的非保留村依然大量存在，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)開(kāi)始形成趨勢(shì)，但小農(nóng)戶自耕的狀態(tài)也還將長(zhǎng)期存在，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城安居的數(shù)量還有限，外出務(wù)工的農(nóng)民依然需要在“半耕半工”的狀態(tài)下維持生計(jì)，尤其是在進(jìn)城務(wù)工受阻時(shí)可以回到鄉(xiāng)村，從而緩解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)治理的影響，在這一階段中鄉(xiāng)村社會(huì)依然是我國(guó)城市化和現(xiàn)代化發(fā)展的蓄水池和穩(wěn)定器;在第二個(gè)發(fā)展階段，農(nóng)村城鎮(zhèn)化率水平比較高，小農(nóng)戶數(shù)量將急劇減少，而土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和比例也將達(dá)到較高水平，第二個(gè)發(fā)展階段的鄉(xiāng)村社會(huì)將基本實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的振興要求，規(guī)劃中的保留村也將建成青山綠水的美麗鄉(xiāng)村。

鄉(xiāng)村治理不同發(fā)展階段的差異構(gòu)成了我國(guó)鄉(xiāng)村治理另一個(gè)前提性事實(shí)，這一事實(shí)與當(dāng)前地方政府正在推動(dòng)的治理現(xiàn)代化實(shí)踐相互碰撞時(shí)，也會(huì)因?yàn)槠ヅ涞某潭榷鴰?lái)限制：第一階段的鄉(xiāng)村治理處于傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型期，鄉(xiāng)村社會(huì)依然處于“復(fù)合治理”[9]的狀態(tài)之中，既有自上而下的國(guó)家整合和塑造，也有鄉(xiāng)土社會(huì)自身的傳統(tǒng)特征。這種“復(fù)合狀態(tài)”與治理現(xiàn)代化實(shí)踐之間存在一定的張力，也即第一階段的鄉(xiāng)村治理依然會(huì)將村莊視為作為一個(gè)“底線共同體”，需要通過(guò)地方性知識(shí)或社區(qū)記憶等傳統(tǒng)資源來(lái)輔助治理，需要在一個(gè)集體范圍內(nèi)進(jìn)行政治及訴求表達(dá)，在治理過(guò)程中需要一定的機(jī)動(dòng)靈活性，治理技術(shù)上也依然需要人格化治理來(lái)發(fā)揮一定的補(bǔ)充作用。但當(dāng)下一些地方政府推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)踐卻可能忽略了這一前提性條件，一些實(shí)踐舉措過(guò)于超前，針對(duì)治理體系和治理能力沒(méi)有預(yù)留更多的彈性空間，這就會(huì)與轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)匹配的錯(cuò)位。而在第二個(gè)發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村已經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化和社區(qū)化，現(xiàn)代國(guó)家秩序?qū)崿F(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)秩序的替代，鄉(xiāng)村社會(huì)的傳統(tǒng)共同體也實(shí)現(xiàn)了向新型社區(qū)共同體的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的實(shí)踐與現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)的匹配關(guān)系將進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展。

綜述之，空間上的區(qū)域差異和時(shí)間上的階段差異給鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實(shí)踐帶來(lái)了限制。當(dāng)前就全國(guó)范圍來(lái)看，農(nóng)業(yè)型村莊數(shù)量依然占據(jù)主導(dǎo)，這是當(dāng)下鄉(xiāng)村治理的基本國(guó)情。一些地方政府推動(dòng)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)踐舉措與這一國(guó)情之間存在一定程度上的匹配張力，這種張力可能會(huì)帶來(lái)“意外后果”：（1）出現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理績(jī)效不高，現(xiàn)代化舉措“空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。傳統(tǒng)的地方性知識(shí)依然需要發(fā)揮一定的作用，傳統(tǒng)治理方式也依然具有存在的合理性，過(guò)于現(xiàn)代化的治理實(shí)踐可能“高大上”，卻并不一定完全適合當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)，一些套用在中西部地區(qū)鄉(xiāng)村治理之上的現(xiàn)代化舉措會(huì)陷入“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)，甚至?xí)?lái)“水土不服”，村干部定期“坐班”可能會(huì)形成官僚作風(fēng)造成深入群眾的缺失，治理規(guī)范化的程序和技術(shù)化的手段在運(yùn)用過(guò)程中也存在形式大于內(nèi)容的問(wèn)題，一些臺(tái)賬和表格代替了治理，人力和物力大量消耗卻并沒(méi)有真正地提高治理能力，甚至?xí)?lái)了形式主義的積弊和實(shí)質(zhì)正義的缺失，最終難以達(dá)成預(yù)期的治理效果。（2）造成了“去政治化”現(xiàn)象，不利于基層政權(quán)合法性的提升。治理體系及相應(yīng)的治理能力現(xiàn)代化帶來(lái)了非人格化、標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化治理，從一定程度上會(huì)擠壓村莊內(nèi)部政治性的組織動(dòng)員體系，組織能力和動(dòng)員能力的弱化可能會(huì)導(dǎo)致村民難以很好地進(jìn)行組織起來(lái)進(jìn)行訴求表達(dá)，治理成為一個(gè)技術(shù)性的程序化過(guò)程，情景化的正當(dāng)訴求表達(dá)有可能被抑制，這就造成“人民沒(méi)有了自己的組織，只剩下辦大事的行政社區(qū)和行政官僚，沒(méi)有了公共生活，喪失了對(duì)直接涉及自己利益之事的發(fā)言權(quán)。人民成為無(wú)組織的個(gè)人，辦不好小事，缺少了日常生活中的公正感，已經(jīng)成為國(guó)家治理的主要矛盾”[10]。這種矛盾會(huì)進(jìn)一步造成村民責(zé)權(quán)意識(shí)的弱化，無(wú)助于培養(yǎng)現(xiàn)代公民意識(shí)，也會(huì)進(jìn)一步加劇村干部和村民之間的“懸浮”狀態(tài)，影響政權(quán)合法性的良性建構(gòu)。

四、理論反思：國(guó)家政權(quán)建設(shè)與簡(jiǎn)約治理的協(xié)同

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的時(shí)空限制及意外后果引發(fā)了理論的反思。從本質(zhì)上看，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化所代表的是新時(shí)期國(guó)家政權(quán)建設(shè)的趨勢(shì)。國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論來(lái)源于歐洲民族國(guó)家的實(shí)踐，指的是國(guó)家權(quán)力通過(guò)官僚機(jī)構(gòu)下沉不斷加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)的控制，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)的整合和改造，這是現(xiàn)代性力量全面進(jìn)入鄉(xiāng)村的過(guò)程。我國(guó)國(guó)家政權(quán)建設(shè)起源于20世紀(jì)初葉，在新中國(guó)成立之前基層社會(huì)陷入了“贏利型經(jīng)紀(jì)”泛濫的境地，國(guó)家政權(quán)建設(shè)產(chǎn)生了“內(nèi)卷化”[6]。建國(guó)之后的人民公社時(shí)期，合作化使征稅單位、土地所有和政權(quán)結(jié)構(gòu)完全統(tǒng)一起來(lái)，合作化從政治和經(jīng)濟(jì)上均實(shí)現(xiàn)了“政權(quán)建設(shè)”的目標(biāo)[6]。在這一時(shí)期，基層組織已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的掌控，從組織層面上看，國(guó)家政權(quán)建設(shè)已經(jīng)基本完成。之后的農(nóng)村基層改革時(shí)期，國(guó)家將政權(quán)確立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村莊施行村民自治，村級(jí)組織一方面要落實(shí)國(guó)家和地方政府自上而下的治理任務(wù)，另一方面組織村民對(duì)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行自治。盡管國(guó)家政權(quán)建設(shè)組織層面已經(jīng)基本完成，現(xiàn)代化的治理規(guī)則卻并沒(méi)有完全建立起來(lái)，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的背景下，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出為標(biāo)志，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化力圖把具有現(xiàn)代性的治理規(guī)則嵌入到村莊內(nèi)部，以此來(lái)重塑鄉(xiāng)村社會(huì)并完成治理規(guī)則層面的國(guó)家政權(quán)建設(shè)。

但在國(guó)家政權(quán)建設(shè)的過(guò)程中與存在著與之平行的另一個(gè)治理傳統(tǒng)，即鄉(xiāng)村治理的簡(jiǎn)約治理及延續(xù)。在傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期，“皇權(quán)不下縣”使國(guó)家政權(quán)停留在縣級(jí)以上，縣級(jí)以下主要依靠地方精英尤其是士紳進(jìn)行治理，“士紳”作為一種“道德精英”形成與“皇權(quán)”的協(xié)同，這種協(xié)同構(gòu)建了家國(guó)同構(gòu)的“文化-權(quán)力”網(wǎng)絡(luò)[6]，形成了一種結(jié)構(gòu)穩(wěn)定且成本較低的“簡(jiǎn)約治理”模式[11]。之后隨著國(guó)家政權(quán)建設(shè)的推進(jìn)和士紳階層的消失，傳統(tǒng)的簡(jiǎn)約治理模式退出歷史舞臺(tái)，但簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)卻長(zhǎng)久保存下來(lái)。在人民公社時(shí)期，“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制設(shè)置依然保留了鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的能動(dòng)空間，隨著人民公社的解體，村民自治將行政所無(wú)法有效化解的任務(wù)承擔(dān)起來(lái)，這也是簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)在當(dāng)下的實(shí)踐樣態(tài)。

鄉(xiāng)村治理的簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)之所以長(zhǎng)期存在，與我國(guó)后發(fā)現(xiàn)代化的國(guó)情密切相關(guān)。一方面治理資源的有限與治理問(wèn)題的復(fù)雜形成了限制。無(wú)論是傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期還是建國(guó)之后，我國(guó)綜合國(guó)力基礎(chǔ)都較弱，物質(zhì)資源和財(cái)政能力相對(duì)有限，難以支撐高成本的現(xiàn)代化治理體系，同時(shí)我國(guó)疆界廣大，區(qū)域差異性強(qiáng)，治理事務(wù)復(fù)雜多樣，要實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的有效治理必須借助于基層社會(huì)自組織力量來(lái)予以補(bǔ)充和協(xié)助。其二鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生自治能力一直得到了延續(xù)。鄉(xiāng)村社會(huì)的主要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是土地，圍繞土地形成的農(nóng)耕合作構(gòu)成了村落集體力量的基礎(chǔ)，地緣和血緣關(guān)系長(zhǎng)期固化形成了村落共同體精神，其具有的內(nèi)生力量能形成一定的內(nèi)生性秩序。這一秩序構(gòu)成了簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)的基礎(chǔ)。綜合來(lái)看，傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期一直到當(dāng)下，鄉(xiāng)村治理的簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)一直有得以延續(xù)的基礎(chǔ)條件。在當(dāng)前時(shí)空限制條件的作用下，鄉(xiāng)村社會(huì)處于傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型過(guò)程之中，簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)依然有存在的必要性和基礎(chǔ)空間，對(duì)于鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化具有補(bǔ)充意義：其一是簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)可以彌補(bǔ)治理體系現(xiàn)代化所帶來(lái)的行政僵化問(wèn)題和全能包辦弊端，使鄉(xiāng)村治理保持一定的彈性空間和靈活性，尤其是國(guó)家進(jìn)入鄉(xiāng)村所解決不了的“剩余事務(wù)”[12]，依然需要以簡(jiǎn)約治理的方式通過(guò)各類“非正式規(guī)則”予以兜底;其二是簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)可以強(qiáng)化意識(shí)形態(tài)的教化作用，簡(jiǎn)約治理依托于村莊的內(nèi)生權(quán)威、情理方式將外部的意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)化到內(nèi)部，可以達(dá)到有效的濡化作用，這對(duì)鄉(xiāng)村治理能力的提升具有重要意義。

由此反觀之，當(dāng)前一些地方政府所推動(dòng)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實(shí)踐具有單向性特征，簡(jiǎn)單地依賴于“類”科層化、規(guī)范化、技術(shù)化的治理體系和精英化、社區(qū)化、專業(yè)化的治理能力并不能很好地解決轉(zhuǎn)型中的所有問(wèn)題，甚至?xí)斐芍卫碇刃虻氖Ш狻．?dāng)下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化還需將簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)作為必要的組成部分，形成國(guó)家政權(quán)建設(shè)與簡(jiǎn)約治理的協(xié)同，要達(dá)成協(xié)同狀態(tài)關(guān)鍵在于改革鄉(xiāng)村關(guān)系、推動(dòng)自治下沉、加強(qiáng)基層民主建設(shè)等方面。

改革鄉(xiāng)村關(guān)系是國(guó)家政權(quán)建設(shè)與簡(jiǎn)約治理協(xié)同的基礎(chǔ)。地方政府在推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過(guò)程中將村級(jí)組織“類科層化”，目的在于借助于村級(jí)組織的力量來(lái)完成各類超負(fù)荷的治理任務(wù)?！俺?fù)荷”的治理任務(wù)一方面源于自上而下的壓力型體制[13]，基層政府及村級(jí)組織處于治理一線，與自身的權(quán)責(zé)不相匹配，承受了最大的壓力;另一方面也來(lái)源于基層政府自身的治理意圖和治理舉措，為了在“治理錦標(biāo)賽”[14]體制中勝出就會(huì)“制造”更多的治理任務(wù)并下壓到村級(jí)組織。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)必須革新這種被動(dòng)的狀態(tài)?！皽p負(fù)增效、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的鄉(xiāng)村關(guān)系改革當(dāng)前正全面鋪開(kāi)，一方面通過(guò)清理整頓的方式減輕村級(jí)負(fù)擔(dān)，另一方面對(duì)確實(shí)需要村級(jí)承擔(dān)的事務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。這一改革從一定程度上減輕了村級(jí)治理的壓力并增加了活力，但更應(yīng)在于通過(guò)考核機(jī)制的深度改革來(lái)破除壓力型體制，形成責(zé)權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政和自治邊界，在引入現(xiàn)代公共規(guī)則的同時(shí)保持基層治理的能動(dòng)性。

推動(dòng)自治下沉是國(guó)家政權(quán)建設(shè)與簡(jiǎn)約治理協(xié)同的重點(diǎn)。當(dāng)前我國(guó)基層治理的外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化，“合村并組”使行政村的范圍劇增，行政村已經(jīng)由“熟人社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍胧烊松鐣?huì)”[15]，只有原來(lái)的自然村落或村民小組由于地緣和血緣關(guān)系的延續(xù)還停留在“熟人社會(huì)”的基礎(chǔ)上。十九大報(bào)告提出了社會(huì)治理重心的下移，一些農(nóng)村地區(qū)開(kāi)始嘗試村民自治重心下移到自然村，例如清遠(yuǎn)市在自然村基礎(chǔ)上成立村民理事會(huì)作為村民自治的議事決策機(jī)構(gòu)[16]，湖北秭歸在自然村基礎(chǔ)上推動(dòng)“幸福村落”創(chuàng)建，成立村落理事會(huì)并選舉理事長(zhǎng)和事務(wù)員（“一長(zhǎng)八員”），形成新的自然村自治機(jī)制[17]。村民自治重心下移繼承了簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)，在更小的“熟人社會(huì)”單位上重新找到了國(guó)家政權(quán)建設(shè)與簡(jiǎn)約治理的平衡點(diǎn)，是對(duì)鄉(xiāng)村治理體制現(xiàn)代化的創(chuàng)新性探索。這些地區(qū)的嘗試都達(dá)成了較好的成效，也值得進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣，應(yīng)鼓勵(lì)各地開(kāi)展適合本地區(qū)特點(diǎn)的自治重心下移形式，通過(guò)創(chuàng)新來(lái)激發(fā)基層治理的活力，增強(qiáng)治權(quán)的權(quán)威性和內(nèi)生力量。

加強(qiáng)基層民主參與是國(guó)家政權(quán)建設(shè)與簡(jiǎn)約治理協(xié)同的關(guān)鍵。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家推動(dòng)“資源下鄉(xiāng)”的力度進(jìn)一步增強(qiáng)，基層各類民生工程正在日漸增多，這些資源投入如何轉(zhuǎn)變成為國(guó)家政權(quán)合法性建設(shè)的基石成為關(guān)鍵所在?！霸趯?shí)施重大關(guān)乎民生的公共政策的過(guò)程中，應(yīng)該明確加上要有由下而上的民眾參與，把其當(dāng)作重大關(guān)乎民眾切身利益的政策的必備條件，而不是簡(jiǎn)單依賴官僚管制或黨組織的動(dòng)員和宣傳來(lái)執(zhí)行政策?！盵18]民眾參與是基層民主建設(shè)的核心環(huán)節(jié)和體現(xiàn)形式，以充分參與來(lái)實(shí)現(xiàn)民生與民主的充分結(jié)合，尊重農(nóng)民的智慧和主體地位，會(huì)進(jìn)一步激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)自組織的活力，有利于彌補(bǔ)國(guó)家政權(quán)單向度建設(shè)所造成的合法性弱化問(wèn)題，這是國(guó)家政權(quán)建設(shè)和簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)在當(dāng)下實(shí)踐中的具體結(jié)合點(diǎn)。

五、結(jié)?語(yǔ)

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的路徑選擇由經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域條件、歷史和文化傳統(tǒng)等多方面因素共同塑造。我國(guó)是后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，在進(jìn)行國(guó)家政權(quán)建設(shè)的過(guò)程中，不能完全照搬其他國(guó)家的既有模式，通過(guò)工業(yè)化和城市化徹底瓦解鄉(xiāng)村的路子只能失去鄉(xiāng)村穩(wěn)定器的作用，累積起更大的社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)地域廣闊，各地農(nóng)村實(shí)際情況差別較大，不能以局部來(lái)代替整體，必須在保持鄉(xiāng)村本位的基礎(chǔ)上來(lái)推動(dòng)穩(wěn)健型的治理現(xiàn)代化。同時(shí)，我國(guó)鄉(xiāng)村長(zhǎng)久以來(lái)具有簡(jiǎn)約治理的傳統(tǒng)，這一傳統(tǒng)在不同的歷史階段產(chǎn)生不同的形式對(duì)國(guó)家治理形成影響，并構(gòu)成國(guó)家治理現(xiàn)代化的輔助性力量，在當(dāng)下的歷史轉(zhuǎn)型期能確保鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的未來(lái)發(fā)展道路更加穩(wěn)健性和可持續(xù)。在未來(lái)的歷史實(shí)踐中，國(guó)家政權(quán)建設(shè)與簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)協(xié)同并進(jìn)，才能走出具有中國(guó)特色的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化之路。

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The Practice Review and Theoretical Reflection on Rural Governance Modernization

HAN Pengyun

（Academy of Chinese Ecological Progress and Forestry Development Studies， Nanjing Forestry University， Nanjing?210037， China）

Abstract：In the context of the strategy of rural vitalization， the practice of rural governance modernization by the local governments has been thoroughly carried out. The modernization process of rural governance system takes on the mechanisms below： the quasi-bureaucratization of the governance system， the standardization of the governance process and the technicalization of the governance means. Meanwhile the modernization process of rural governance capacity characterizes the following mechanisms： the elitism of the leadership capacity， the communitization of the service capacity and the specialization of the public administration capacity. However， differences exist among the eastern， central and western districts in China， both regionally and developmentally. And there is an imbalance between the practice of rural governance modernization and the social background of the country， causing some accidental consequences. So based on this reality， its essential for us to reflex on the current theories on state power construction and lay emphasis on the tradition of simple governance. And besides， in order to realize the transformation of rural governance more smoothly， were supposed to reach a desirable coordination between state power construction and the tradition of simple governance via a series of paths including reforming the rural relation， boosting the autonomy sinking and strengthening the democracy at the grassroots level.

Key words：rural governance modernization; governance system; governance capacity; state power construction; simple governance

（責(zé)任編輯：馬欣榮）