〔提 要〕 聯(lián)合國維和經歷了從冷戰(zhàn)時期以維持和平為核心任務，到后冷戰(zhàn)時期將維持和平與建設和平相結合的進化。自2010年以來，由于沖突形態(tài)變化、干涉主義影響、安理會授權輕率和大國操縱等原因，聯(lián)合國維和發(fā)生了退化，從“維持和平—建設和平”模式退化到了“建立和平—維持和平”模式。維和退化的本質是安全方法替代政治方法，主導了聯(lián)合國的沖突管理工作。聯(lián)合國秘書長領導的改革還未解決維和退化的問題。新冠肺炎疫情既為聯(lián)合國維和帶來挑戰(zhàn)，也是聯(lián)合國扭轉維和退化趨勢的機遇。中國應當積極推動聯(lián)合國維和回歸進化的軌道。

〔關 鍵 詞〕聯(lián)合國維和、維和退化、維持和平、建設和平、建立和平

〔作者簡介〕何銀，中國人民警察大學中國維和警察培訓中心副教授

〔中圖分類號〕D813.2

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2020）5期0125-14

維和（peacekeeping）是聯(lián)合國履行維護國際和平與安全使命的重要手段。自1948年開展第一項維和行動以來，聯(lián)合國維和的理念和方法不斷發(fā)生變化。這些變化并非總是因循進化（evolution）的路徑。在歷經幾十年的進化之后，聯(lián)合國維和在最近十年發(fā)生了明顯的退化（devolution）。這主要表現(xiàn)為維和行動偏離了基本原則，在一些地方陷入了既沒有和平可以維持、也難以撤出的困境。在現(xiàn)有的退化模式下，聯(lián)合國維和在行動層面使用先進技術裝備、加強情報能力建設以及開展強勢安全行動等手段，都難以彌補政治層面存在的缺陷。因此，關注聯(lián)合國維和退化的現(xiàn)象、探究其背后的原因，對于聯(lián)合國維和改革以及中國更好地支持和參與維和事務都具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、聯(lián)合國維和的退化

冷戰(zhàn)時期影響國際和平與安全的主要是國家間沖突（inter-state conflict）。在冷戰(zhàn)的陰影下，聯(lián)合國在沖突管理中發(fā)揮的作用有限，常見的做法是在沖突雙方之間部署維和部隊和/或軍事觀察員，監(jiān)督業(yè)已簽訂的停火/停戰(zhàn)協(xié)議的實施，為沖突的政治解決贏得時間。這一時期的維和行動被稱為傳統(tǒng)維和行動，核心任務是維持和平，即維持一種如約翰·加爾通（Johan Gultung）所言沒有戰(zhàn)爭或沖突的“消極和平”[ 1 ]（negative peace）。在這樣的維和行動中，聯(lián)合國嚴格遵守三項原則，即同意原則、中立原則和非自衛(wèi)不使用武力原則，以避免卷入沖突。

冷戰(zhàn)結束后，超級大國之間的對峙消失，安理會大國較之以前更容易達成妥協(xié)，聯(lián)合國在國際沖突管理中發(fā)揮作用的空間變大。同時，圍繞民族、種族和宗教等身份認同問題而引發(fā)的國家內沖突（intra-state conflict）開始成為影響國際和平與安全的主要沖突。聯(lián)合國維和也因之出現(xiàn)了一種新的模式：在維持和平的同時建設和平（peacebuilding），幫助東道國消除引發(fā)沖突的根源性問題以建設可持久的和平，目的是實現(xiàn)“積極和平”[ 2 ]。為了有效干預復雜的國家內沖突，聯(lián)合國更加靈活地運用維和原則，并在必要時將具有強制和平（peace enforcement）性質的建立和平（peacemaking）任務授權給區(qū)域或次區(qū)域組織，較好地避免了直接卷入沖突。

經過半個世紀的探索，到2 1世紀初，聯(lián)合國已建立起包含沖突預防、建立和平、維持和平及建設和平四項要素的沖突管理制度框架。[ 1 ]不難發(fā)現(xiàn)，從冷戰(zhàn)時期到后冷戰(zhàn)時期，聯(lián)合國維和按照線性進化的路徑，從以維持和平為核心任務的傳統(tǒng)模式，進化到將維持和平與建設和平相結合的多層面模式。這樣的進化反映了不同歷史時期聯(lián)合國在沖突管理方法上的探索和創(chuàng)新，賦予了聯(lián)合國維和以活力。進入新世紀的第二個十年，聯(lián)合國維和開始偏離進化的軌道，出現(xiàn)了退化的現(xiàn)象。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

其一，安全行動取代政治行動，成為聯(lián)合國維和的主要方法。聯(lián)合國維和機制最大的創(chuàng)新是讓軍隊這一自古以來的戰(zhàn)爭工具變?yōu)榫S護和平的工具。在維和行動中，軍事力量僅僅是政治行動的輔助工具。聯(lián)合國曾于2 0世紀6 0年代初通過軍事手段介入剛果民主共和國〔簡稱剛果（金）〕的國內沖突，2 0世紀90年代初又試圖在索馬里通過強制和平解除當?shù)剀婇y武裝，但這兩項維和行動最終都以失敗告終，其中的教訓提醒聯(lián)合國和國際社會，維和行動應當堅持以政治行動為基本屬性。[ 2 ]冷戰(zhàn)時期的傳統(tǒng)維和行動與后冷戰(zhàn)時期的多層面維和行動大多如此。然而，隨著2010年以來執(zhí)行穩(wěn)定任務維和特派團（簡稱“穩(wěn)定特派團”）的建立，聯(lián)合國維和行動愈來愈明顯地表現(xiàn)出安全行動的特征。

“穩(wěn)定”（stabilization）原本是北大西洋公約組織（簡稱“北約”）的一個軍事行動理念，起源于1995年北約在波斯尼亞部署的穩(wěn)定部隊，目的是通過強制的軍事手段建立和平。盡管早在2004年5月聯(lián)合國就在海地建立了聯(lián)合國海地穩(wěn)定特派團，但這項維和行動的任務是在幫助維護東道國社會穩(wěn)定的同時建設海地國家警察機構，因此它的基本屬性也仍然是“維持和平—建設和平”模式的政治行動。2010年7月，聯(lián)合國組織剛果民主共和國特派團（簡稱“聯(lián)剛特派團”）更名為聯(lián)合國組織剛果民主共和國穩(wěn)定特派團（簡稱“聯(lián)剛穩(wěn)定團”），標志著北約的軍事行動理念正式進入聯(lián)合國維和機制。根據(jù)安理會第1925號決議，“聯(lián)剛穩(wěn)定團”可以采取一切必要手段，執(zhí)行包括保護平民和支持剛果（金）實現(xiàn)穩(wěn)定等任務。[ 1 ]特別是“聯(lián)剛穩(wěn)定團”2013年3月建立武裝干預旅（Force Intervention Brigade）后開始執(zhí)行解除盤踞在剛果（金）東部反政府武裝的任務，其安全行動的性質愈發(fā)明顯。2013年和2014年，聯(lián)合國又先后在馬里共和國（馬里）和中非共和國（中非）這兩個陷入內亂的國家建立了穩(wěn)定特派團。在馬里，穩(wěn)定特派團幫助脆弱的巴馬科中央政府向該國部落分裂勢力和恐怖組織盤踞的東北部地區(qū)推進管轄權；在中非，穩(wěn)定特派團幫助打擊非法武裝團體和藏匿在班吉的“戰(zhàn)爭販子”。聯(lián)合國在南蘇丹和阿卜耶伊的維和行動在一定程度上也是穩(wěn)定行動。2011年南蘇丹獨立后，聯(lián)合國建立南蘇丹特派團（簡稱“聯(lián)合國南蘇團”），其初衷是通過建設和平幫助新獨立的東道國開展國家能力建設。2013年12月，南蘇丹政府軍與反對派武裝之間爆發(fā)內戰(zhàn)后，大量南蘇丹人涌向聯(lián)合國營地尋求保護，其中不乏政治背景復雜的人士。聯(lián)合國南蘇團被迫做出改變，放棄了建設和平的任務，在任務區(qū)各地建立起平民保護營開展平民保護（PoC）任務。由于內戰(zhàn)雙方在政治和軍事上長期僵持，平民保護營實際上成為牽動南蘇丹和平進程神經的政治庇護所，聯(lián)合國南蘇團只能通過維護平民保護營里的穩(wěn)定，為南蘇丹內戰(zhàn)的政治解決贏得時間。在蘇丹與南蘇丹存在爭議的阿卜耶伊地區(qū)，聯(lián)合國于2011年建立了臨時安全部隊，也是希望通過安全手段維護穩(wěn)定，保護受暴力沖突影響的平民。

這五項在不同程度上具有穩(wěn)定特派團性質的維和行動，不但都可以使用“一切必要手段”完成維和任務，而且武力使用從萬不得已時的最后手段變成了常用甚至是首要選擇。為了增強穩(wěn)定特派團的安全行動能力，聯(lián)合國采取了一些非常措施。例如，在剛果（金）部署的武裝干預旅裝備有火炮、肩扛式發(fā)射器和“石茶隼”武裝直升機等重型武器；在馬里，以荷蘭為首的西歐國家將北約的軍事情報理念和技術帶入了馬里穩(wěn)定團，建立了配備有“阿帕奇”武裝直升機和高清成像無人機等先進裝備以及專業(yè)情報人員的全源信息融合處（ASIFU）。這五項維和行動的規(guī)模龐大，維和人員數(shù)量占現(xiàn)有13項維和行動中維和人員總數(shù)的76.7%。[ 2 ]因此，自2010年以來聯(lián)合國維和大體上已經呈現(xiàn)安全行動的特征。

挪威國際事務研究院高級研究員約翰·卡爾斯呂德（John Karlsrud）指出，當前這些穩(wěn)定特派團采取的不是維和行動，而是強制和平行動，表明聯(lián)合國維和已經進入了戰(zhàn)爭模式。[ 1 ]他認為，決定維和行動性質最重要的因素有兩個：一個是武力使用是否有針對性，另一個是武力使用是否成為一種常態(tài)。[ 2 ]盡管許多在2010年之前開展的維和行動也有武力使用的授權，但都很少指明武力使用的具體對象，而且即便是開展強勢的安全行動，也往往歷時很短，維和的政治行動屬性并沒有發(fā)生改變。[3]而在剛果（金）、馬里和中非的穩(wěn)定特派團不但有明確的武力使用對象，并且強勢的武力使用行動都歷時很長。

其二，沒有和平可以維持。聯(lián)合國維和歷史還表明，維和行動成功的關鍵條件之一是要有和平可以維持，即維和需要有一個基本和平的局面。沖突后國家的和平局面通常是通過斡旋或者調解等和平的建立和平手段創(chuàng)造，有時甚至需要通過非和平的建立和平手段——強制和平達成，理想的結果表現(xiàn)為沖突各方簽署和平協(xié)議并同意聯(lián)合國建立維和行動。但自2010年以來，聯(lián)合國在非洲剛果（金）、馬里、中非、南蘇丹和阿卜耶伊五地建立的維和行動，都沒有或者很少有和平可以維持。

在剛果（金），圍繞權力和資源的爭奪使這個國家在過去二十年里一直處于內戰(zhàn)狀態(tài)。在東部幾個省，有包括“3月23日運動”“解放盧旺達民主力量”“真主抵抗軍”在內70余個武裝組織在活動。[4]這些武裝組織擁有現(xiàn)代化武器，大多拒絕參加和平進程，穩(wěn)定特派團實際上陷入有著復雜國際背景的國家內沖突當中。[5]在馬里，聯(lián)合國第一次在恐怖主義肆虐的地方開展維和行動，面對的不僅有部落分裂武裝，還有“基地組織”和“伊斯蘭國”兩大國際恐怖組織在非洲薩赫勒地帶的分支。在中非，武裝團體、民間自衛(wèi)組織和犯罪勢力的暴力活動猖獗，穩(wěn)定特派團難以改善該國的安全狀況。在南蘇丹，內戰(zhàn)隨時可能重新爆發(fā)，特派團只能艱難地維持著平民保護營里的和平。在阿卜耶伊，族群間暴力沖突的背后是蘇丹與南蘇丹兩國在石油資源上的爭奪，聯(lián)合國安全部隊能夠發(fā)揮的作用非常有限。

上述幾項維和行動沒有和平可以維持，主要是由于這些行動既沒有等到沖突平息、也沒有得到沖突各方一致同意，嚴重背離了“同意”和“中立”兩項維和原則。有學者指出，聯(lián)合國建立穩(wěn)定特派團的初衷是支持“合法的政府”打擊“非法的暴亂者”，進而幫助東道國恢復秩序并保護遭受暴力傷害的平民。[ 1 ]然而許多陷入沖突國家和地區(qū)的現(xiàn)實并非如此簡單。剛果（金）、馬里和中非等國的亂局都有著復雜的國際和國內原因，維和特派團幫助東道國政府維護穩(wěn)定，必然使得一些沖突當事方認為聯(lián)合國阻礙了他們實現(xiàn)正當?shù)睦嬖V求。

強制的安全行動不但難以完成制止沖突和保護平民的任務，還讓維和人員承受很高的安全風險。實踐表明，維和行動越強勢，維和人員因敵意行為犧牲的人數(shù)就會越多。1948年以來，因敵意行為犧牲維和人員數(shù)量出現(xiàn)的三次高峰都與強勢維和有關：前兩次出現(xiàn)在2 0世紀6 0年代初和2 0世紀90年代初聯(lián)合國在剛果（金）和索馬里開展強制和平行動期間；[ 2 ]2010年以來出現(xiàn)第三次高峰，與聯(lián)合國在非洲開展幾項執(zhí)行穩(wěn)定任務的維和行動有關。[3]不同的是，前兩次高峰都在2 ～3年后就隨著強制和平行動的終止而結束，而第三次高峰迄今已經持續(xù)約十年。這表明，在沒有和平可以維持的地方維持和平可能已經成為聯(lián)合國維和的一種制度化實踐。

由于維和人員的基本安全得不到保障，維和特派團的士氣和部分出兵國支持本國維和人員聽命于聯(lián)合國指揮的政治意愿都受到影響，這導致聯(lián)合國維和出現(xiàn)了一種罕見的現(xiàn)象：維和人員不得不經常蜷縮在守備森嚴的營地里。在剛果（金）和馬里等任務區(qū)，維和人員即便是呆在營地里也經常遭到暴恐襲擊；在南蘇丹，維和人員通常只能在營區(qū)附近有限的范圍內巡邏，而且即便如此，他們的日常維和活動也經常遭到政府軍和反對派武裝刁難。這些現(xiàn)象表明聯(lián)合國維和正在喪失一項最基本的功能——顯示和平的存在。無論是在以監(jiān)督?；饏f(xié)議為主要任務的傳統(tǒng)維和行動中，還是在以建設和平為主要任務的多層面維和行動中，維和人員佩戴藍色的貝雷帽或者頭盔，駕駛白底黑字的車輛自由地在任務區(qū)活動，通過積極地顯示存在，為沖突后的國家和人民帶來和平的希望。然而，當維和人員醒目的標識不再是安全的保障，他們的行動自由受到限制，聯(lián)合國維和就已經發(fā)生嚴重的退化。

二、聯(lián)合國維和退化的原因

維和是全球安全治理的重要機制，其理念和方法受到國際格局、國際制度體系、國際沖突形態(tài)和聯(lián)合國的實踐探索等多方面因素的影響。過去十年來，聯(lián)合國維和從“維持和平—建設和平”的模式退化到“建立和平—維持和平”的模式，主要有四個方面的原因。

其一，非洲新一波沖突熱點對聯(lián)合國的沖突管理工作構成嚴峻挑戰(zhàn)。2010年以來，非洲陷入自2 0世紀90年代之后最動蕩的局面。在北非，突尼斯、利比亞和埃及等原本較為穩(wěn)定的國家在“阿拉伯之春”中陷入內亂，利比亞更是在美西方的武力干涉下發(fā)生政權更迭并陷入長期內戰(zhàn)。在撒哈拉以南非洲，索馬里、剛果（金）和蘇丹達爾富爾地區(qū)持續(xù)多年的沖突尚未平息，馬里、中非和布基納法索等國先后發(fā)生政變并陷入內亂。如前文所述，南蘇丹獨立后并沒有迎來和平，阿卜耶伊的族群間沖突也還在繼續(xù)。此外，“基地組織”和“伊斯蘭國”兩大國際恐怖組織競相在非洲拓展地盤，非洲本土恐怖組織“博科圣地”不但在尼日利亞活動頻繁，而且在喀麥隆、尼日爾和乍得等國作亂。不難發(fā)現(xiàn)，非洲出現(xiàn)的這一波沖突熱點有幾個特點：數(shù)量多，牽涉非洲大陸十多個國家；分布范圍廣，包括馬格里布、薩赫勒地帶和大湖地區(qū)；沖突形態(tài)多樣，既有國家間沖突，也有國家內沖突，甚至還有國際恐怖主義作亂。

新世紀前十年的經驗表明，聯(lián)合國若要在非洲沖突管理中發(fā)揮作用，需要國際伙伴的大力支持。自2010年以來，聯(lián)合國得到的國際伙伴支持已明顯減弱。一方面，非洲本土的沖突管理能力出現(xiàn)退化。2008年金融危機對處于全球產業(yè)鏈低端的非洲經濟造成沖擊，石油等礦產資源價格低迷，讓非洲一些嚴重依賴資源出口的國家（包括南非、尼日利亞、埃及和埃塞俄比亞等長期在非洲安全事務中發(fā)揮主導作用的國家）陷入財政困難，在安全事務上的開支減少。在此背景下，非盟和幾個次區(qū)域組織參與沖突管理的意愿和能力都大不如前，因而難以大力配合聯(lián)合國在非洲的維和行動。另一方面，歐盟參與非洲沖突管理的積極性消退。在新世紀前十年里，歐盟曾經積極介入非洲安全事務，具有代表性的事例有：2003年作為整體參加了由法國牽頭在剛果（金）東部恢復和平的行動，為“聯(lián)剛穩(wěn)定團”的建立創(chuàng)造了條件；2008年十多個歐盟成員國向乍得和中非毗鄰蘇丹達爾富爾地區(qū)派出3700名軍人，有力地支持了聯(lián)合國在達爾富爾的維和行動。然而，2008年金融危機后，歐洲一體化進程遭遇挫折，歐盟參與域外沖突管理的意愿減弱。沒有了以非盟和歐盟為代表的國際伙伴出面分擔，聯(lián)合國在應對非洲新一波沖突熱點時顯得格外吃力。

其二，新干涉主義的影響。冷戰(zhàn)時期，除了在2 0世紀6 0年代初強勢干預剛果（金）內戰(zhàn)以外，聯(lián)合國維和機制并沒有明顯受到干涉主義的影響。冷戰(zhàn)結束后，美西方在國際格局中占據(jù)絕對主導地位，開始以人道主義為借口，頻繁地借助聯(lián)合國維和機制推行干涉主義理念。2 0世紀90年代初聯(lián)合國在索馬里的強制和平行動失敗后，人道主義干涉因其范疇太過于寬泛而逐漸淡出了聯(lián)合國維和的話語和實踐。然而，2 0世紀90年代中期發(fā)生在盧旺達等地的大屠殺引發(fā)了聯(lián)合國和國際社會的深刻反省，[ 1 ]維和機制中開始出現(xiàn)一些新的干涉主義概念。[ 2 ]1999年安理會授權在塞拉利昂建立維和行動時，首次將“平民保護”列入維和任務。2005年聯(lián)合國大會通過的《世界首腦會議成果文件》提出“保護的責任”（R2P）概念，指出當一個國家不能保護其人民免遭滅絕種族、戰(zhàn)爭罪、族裔清洗和危害人類罪之害且和平手段已經窮盡，國際社會就有責任通過武力方式進行干預。[ 1 ]

2 011年以美國為首的部分北約國家對利比亞發(fā)動旨在進行政權更迭的軍事行動之后，保護的責任開始招致越來越多的質疑。[ 2 ]在此情況下，平民保護就成為推行干涉主義最好的理由。不可否認，沖突中最大的受害者是無辜的平民，聯(lián)合國有責任出面干預。但是，在西方主導的國際輿論推動下，平民保護成為國際政治中一個政治正確（political correctness）的概念，讓聯(lián)合國維和背負難以承受的道義負擔。當沖突爆發(fā)并造成人道主義危機時，維和行動往往被寄予不切實際的期望，聯(lián)合國不得不頻繁地以平民保護為由深度介入。上文所述2010年以來開展的五項“建立和平—維持和平”模式的維和行動，都將平民保護作為核心任務。然而，在沖突并沒有完全平息、沒有和平可以維持的地方開展強勢干預行動，無論愿望多么美好，都難以避免一個殘酷的現(xiàn)實：既不可能完成安理會授權的任務，也浪費了寶貴的維和資源。聯(lián)合國南蘇丹特派團將四分之三的資源都用于保護十多個平民保護營里的二十余萬人，卻不能保護平民保護營外的幾百萬受到沖突影響的平民。[3]

其三，安理會維和授權過于輕率。過去十年來，以美國為首的西方大國參與全球多邊安全合作機制的意愿減退，不愿利用自身的優(yōu)勢促進國際沖突和平解決。加之平民保護已經成為政治正確，即便是要在沒有和平可以維持的地方開展維和行動，也沒有哪一個常任理事國會輕易提出公開反對。在此情況下，安理會很容易為了表現(xiàn)出政治上的團結，輕率地通過決議，將應對一些棘手國際安全問題的包袱甩給秘書處。

安理會授權開展維和行動時的輕率表現(xiàn)在列出的維和任務清單越來越長。例如，馬里穩(wěn)定團的任務包括從支持馬里政府及各當事方落實和平協(xié)議，到保護平民和促進人權等七大方面幾十項；中非穩(wěn)定團的任務包括從平民保護到安全部門改革等十多個方面一百多項。[ 1 ]在沒有和平可以維持以及平民保護等建立和平任務占用了大部分維和資源的情況下，安理會無視維和特派團的能力短板和任務區(qū)的現(xiàn)實，依然輕率地為維和特派團開出越來越長的任務清單，表明聯(lián)合國維和在戰(zhàn)略決策能力上也出現(xiàn)了退化。

其四，法國的操縱。聯(lián)合國當前負責維和事務的行動部門是和平行動部，其前身是1992年成立的維和行動部。自2000年1月法國外交部派出的官員讓-馬里·格諾（Jean-Marie Guehenno）出任負責維和事務的副秘書長以來，法國人就一直占據(jù)該部門負責人的職位。格諾主持維和行動部工作的十年里，較好地平衡了法國的國家利益和自身作為聯(lián)合國高級職員的職責。然而，政治經驗豐富的法國前駐華大使蘇和（Herve Ladsous）于2010年接任格諾后，法國開始更加積極地利用聯(lián)合國維和機制實現(xiàn)法國的利益。蘇和主政維和行動部的5年里，聯(lián)合國先后在剛果（金）、馬里和中非3個法語國家開展具有強制和平特征的維和行動。當前這三項大型維和行動無論是在維和人員數(shù)量還是經費預算上，都占現(xiàn)有13項維和行動的一半以上。一些西方學者指出，法國還竭力控制非洲區(qū)域和次區(qū)域組織在非洲法語國家的維和活動。[ 2 ]在剛果（金），法國反對南部非洲發(fā)展共同體（SADC）獨自開展維和行動，主張將該次區(qū)域組織成員國派出的維和力量整合為由聯(lián)合國指揮的武裝干預旅；在馬里，推動聯(lián)合國馬里穩(wěn)定特派團接管了非盟駐馬里國際支助團（AFISMA）的任務。2016年馬里局勢進一步惡化后，法國力主5個薩赫勒地帶法語國家組建國際部隊，在聯(lián)合國馬里穩(wěn)定特派團框架之外執(zhí)行反恐任務。過去十年來，法國為維護自己在非洲法語國家的利益，鼓動聯(lián)合國強勢干預這些國家的沖突，讓聯(lián)合國在沒有和平可以維持的地方維持和平，這也是聯(lián)合國維和發(fā)生退化的一個主要原因。

三、應對聯(lián)合國維和退化的思考

聯(lián)合國維和退化主要發(fā)生在潘基文擔任秘書長期間。潘基文擔任秘書長之前沒有在聯(lián)合國系統(tǒng)任職的經歷，不太了解維和政治。在聯(lián)合國負責維和事務的主要官僚機構被西方國家把持的情況下，即使潘基文認識到維和機制出現(xiàn)的問題，也很難采取實際的改革行動。

2017年1月，安東尼奧·古特雷斯（Antonio Guterres）接替潘基文出任聯(lián)合國秘書長。古特雷斯此前曾擔任過葡萄牙總理和聯(lián)合國難民事務高級專員的經歷，讓他具備了聯(lián)合國秘書長這個特殊職務需要的兩項重要能力：既懂得國際政治規(guī)則，擅長與各國領導人溝通交流和斡旋處理國際事務，又深諳聯(lián)合國官僚體制文化，能夠在管理這個龐大的國際組織時做到內外通達。

古特雷斯上任后很快采取一系列改革措施，其中包括：強調沖突預防的重要性，改革聯(lián)合國國家工作隊（UN Country Team）；重組秘書處負責和平與安全事務的官僚機構；推出《以行動促和平》（A4P）倡議；[ 1 ]對維和行動進行瘦身，結束在科特迪瓦、利比里亞和海地的維和行動，并不斷壓縮非盟-聯(lián)合國達爾富爾混合行動的規(guī)模。[ 2 ]

然而，古特雷斯擔任秘書長3年多來，他所領導的改革還沒有解決聯(lián)合國面臨的最大問題之一——維和的退化。[3]剛果（金）、馬里、中非、南蘇丹和阿卜耶伊五項維和行動的任務性質和特派團規(guī)模都沒有發(fā)生明顯的改變。相反，2018年秘書處還推出了《改善聯(lián)合國維和人員安全：改變行事方法勢在必行》的專家小組報告，提出革新維和行動的技術、裝備和理念，并通過主動出擊和預防式打擊消除維和行動中的安全威脅。[ 1 ]這實際上是確認并強調了現(xiàn)有維和行動退化模式的合理性。這些情況反映了維和退化問題本身以及整個聯(lián)合國維和政治的復雜性。維和退化既與維和三原則相背離，也不符合聯(lián)合國及絕大多數(shù)會員國的利益，必須回到進化的軌道。要應對維和退化，應著力從以下方面入手。

其一，反對干涉主義和侵略行徑制造沖突。作為全球安全治理的重要行為體，聯(lián)合國固然有責任使用包括維和行動在內的各種制度工具制止沖突并保護平民，但這并非治本之舉。造成沖突的原因有很多，其中非常重要的一個是外部勢力對主權國家的干涉甚至侵略。阿富汗、伊拉克、利比亞和敘利亞等國的事例表明，打著反恐或者平民保護的旗號，以政權更迭為目的干涉或入侵會讓一些國家長期陷入沖突，并成為國際恐怖主義滋生的溫床和聯(lián)合國維和機制難以解決的國際安全“頑疾”。南蘇丹和科索沃的教訓說明，鼓動和支持分裂勢力，非但不能解決一個國家內部的沖突，反而可能造成更為嚴重和持久的人道主義和安全危機。因此，要想解決維和退化的問題，首先需要反對干涉主義和侵略行徑，不能容忍少數(shù)會員國及其牽頭的軍事聯(lián)盟一方面干涉甚至入侵他國制造沖突和人道主義危機，另一方面又將收拾殘局的艱巨任務交給聯(lián)合國并指望其能夠成功。

其二，安理會授權維和行動應更加審慎。在現(xiàn)有的幾個穩(wěn)定特派團已經成為聯(lián)合國維和機制沉重負擔的情況下，安理會應當避免再授權開展類似的大型維和行動。聯(lián)合國維和機制中有許多制度性工具，維和行動僅僅是其中一種。因此，安理會需要充分利用自身在全球安全治理中的合法性和權威，更加靈活地運用斡旋、調解、大國協(xié)調和軟性施壓等手段促成沖突解決或者建立和平，盡可能避免使用強制性手段。當出現(xiàn)必須通過多邊安全行動干涉的沖突時，應當將這樣的任務授權給區(qū)域或次區(qū)域組織。在確有必要開展維和行動時，應開展充分的可行性論證并守住底線——在有和平可以維持的前提下維持和平，避免開出冗長的任務清單并確保有退出策略（exit strategy）。此外，還應當避免維和行動的議程被個別大國操縱，成為它們維護在前殖民地利益的工具。

其三，加快推進維和改革與創(chuàng)新。盡管當前幾項大型維和行動在非洲陷入沒有和平可以維持的困境，但要在短期內通過壓縮行動規(guī)?；蛘咦兏蝿帐跈嗟确绞街\求改變可能遭遇阻力。法國不會樂見聯(lián)合國減少在非洲法語國家維和行動的投入，也不會樂意區(qū)域組織、次區(qū)域組織或者其他國家介入前法屬殖民地的安全事務。而且，由于平民保護已經成為一項政治正確的任務，在和平進程沒有取得明顯進展、暴力沖突仍然頻發(fā)的形勢下，聯(lián)合國放棄穩(wěn)定行動的做法必然面臨國際輿論壓力。在此情勢下，聯(lián)合國可以一方面推動東道國的和平進程，另一方面鼓勵區(qū)域、次區(qū)域組織積極介入維和行動，包括授權并支持它們組建維和部隊承擔安全行動方面的任務。從長遠來看，聯(lián)合國應當采用更加靈活的方法開展沖突管理，例如用經濟、高效的小型維和行動或者政治特派團取代成本高昂、效率低下的大型維和行動。[ 1 ]

其四，加強聯(lián)合國與非盟在維和事務上的伙伴關系建設。非盟在管理和解決非洲沖突方面有文化、語言和地理上的優(yōu)勢。需要切實落實《聯(lián)合國和平行動問題高級別小組報告》提出的建議，加強聯(lián)合國與非盟在維和事務上的伙伴關系建設。聯(lián)合國和國際社會應當繼續(xù)向非盟提供財政、物資和培訓援助，幫助其盡快建成非洲東、南、西、北、中五個地區(qū)的快速反應旅。[ 2 ]應當總結非盟在達爾富爾和索馬里等地維和的經驗，利用非盟維和部隊在武力使用上的政治意愿和靈活性等優(yōu)勢，將必要的建立和平、恢復穩(wěn)定的安全行動任務經安理會授權給非盟，以便聯(lián)合國可以更好地發(fā)揮在維持和平和建設和平方面的優(yōu)勢。

四、結語

過去十年來，聯(lián)合國維和行動陷入了退化的困境，背負了平民保護等政治正確任務的包袱。維和退化的趨勢原本很難在短期內被扭轉，但當前肆虐全球的新冠肺炎疫情可能加速這一進程。疫情深刻地改變國際政治、經濟和安全生態(tài)，給陷入退化困境的聯(lián)合國維和帶來嚴峻挑戰(zhàn)。疫情中，各維和特派團幾乎都處于癱瘓狀態(tài)，維和人員長期不能輪換，許多人不得不居家辦公，包括巡邏、車隊護送、要地駐守和平民保護在內的日常維和活動都受到影響。疫情還讓聯(lián)合國維和面臨新的挑戰(zhàn)：一方面，長期持續(xù)的疫情可能使一些脆弱國家和地區(qū)的安全形勢惡化，成為急需聯(lián)合國維和機制介入的沖突熱點；另一方面，疫情讓世界經濟陷入衰退，一些傳統(tǒng)的主要出兵國和出資國可能自顧不暇，進而減少對聯(lián)合國維和的支持。在此情勢下，聯(lián)合國需要轉變思維，將新冠疫情給維和帶來的挑戰(zhàn)轉變?yōu)橥苿幼兏锏臋C遇。例如，可以逐步壓縮現(xiàn)有大型維和特派團的規(guī)模甚至改變任務范疇，推動維和行動向高效、靈活的小規(guī)模模式過渡。這不僅會改變聯(lián)合國維和退化的狀況，而且還有利于其適應后疫情時代新的國際形勢。

中國是聯(lián)合國的核心會員國和支持維和行動的中堅力量，聯(lián)合國維和的退化與中國堅持的國際關系基本原則相悖。中國應當積極推動聯(lián)合國維和回歸進化軌道。在安理會，中國應當繼續(xù)反對干涉主義和侵略行徑，堅持維和基本原則，主張在有和平可以維持的前提下維持和平。支持專家學者和非政府組織深度參與維和事務相關的國際話語網(wǎng)絡和政策咨詢，為聯(lián)合國維和事務的變革提供中國智慧和中國方案。[ 1 ]

【完稿日期：2020-9-1】

【責任編輯：肖瑩瑩】

* 本文是北京外國語大學雙一流國際高端引智培育項目“跨文化管理與全球傳播”的成果，也是國家社科基金重大項目“中國參與聯(lián)合國維和行動戰(zhàn)略選擇研究”（項目編號：16ZDA094）的階段性成果。本文是作者自己的觀點，不代表中國人民警察大學中國維和警察培訓中心或其他官方機構的觀點。

[1] 加爾通提出了“積極和平”和“消極和平”的概念。參見Johan Galtung， “Twenty-Five Years of Peace Research： Ten Challenges and Some Responses，” Journal of Peace Research， Vol.22， No.2， June 1985， p.141。

[2] Ibid.

[1] “Report of the Panel on United Nations Peace Operations，” UN General Assembly and Security Council document A/55/305 – S/2000/809， August 21， 2000， pp.2-3.

[2] “Report of the High-level Independent Panel on Peace Operations on Uniting Our Strengths for Peace： Politics， Partnership and People，” UN document A/70/95 & S/2015/446， June 2015， p.10.

[1] “UN Security Council document S/RES/1925，” May 28， 2010， https：//www.securitycounci lreport.org/un-documents/document/DRC-S-RES-1925.php.（上網(wǎng)時間：2020年6月1日）

[2] 根據(jù)聯(lián)合國和平行動部的數(shù)據(jù)整理，https：//peacekeeping.un.org/zh/troop-and-policecontributors。（上網(wǎng)時間：2020年4月28日）

[1] John Karlsrud， “The UN at War： Examining the Consequences of Peace-Enforcement Mandates for the UN Peacekeeping Operations in the CAR， DRC and Mali，” Third World Quarterly， Vol.36， No.1， 2015， p.42.

[2] Ibid.， p.41.

[3] United Nations Peacekeeping Operations： Principles and Guidelines， New York： Peace Operations Training Institute， October 16， 2008， pp.34-35.

[4] Jason K. Stearns and Christoph Vogel， “The Landscape of Armed Groups in the Eastern Congo，” Congo Research Group， CIC， December 2015， www.internal-displacement.org/database/ country？iso3=COD.（上網(wǎng)時間：2020年4月28日）

[5] Tatiana Carayannis et al.， “Competing Networks and Political Order in the Democratic Republic of Congo： A Literature Review on the Logics of Public Authority and International Intervention，” DRC Synthesis Report， Conflict Research Programme， The London School of Economics and Political Science， July 2018.

[1] Cedric de Coning， “The Changing Global Order and the Future of Peace Operations，”presentation at the webinar hosted by the International Forum for the Challenge of Peace Operations， April 29， 2020.

[2] Carlos Alberto dos Santos Cruz， “Improving Security of United Nations Peacekeepers： We Need to Change the Way We are Doing Business，” December 19， 2017， https：//peacekeeping.un.org/ sites/default/files/improving_security_of_united_nations_peacekeepers_report.pdf.（上網(wǎng)時間：2020年4月28日）

[3] 何銀：“聯(lián)合國維和行動的安全風險及應對”，《世界經濟與政治》2018年第5期，第74頁。

[1] Ronald Hatto， “From Peacekeeping to Peacebuilding： The Evolution of the Role of the United Nations in Peace Operations，” International Review of the Red Cross， No.95， 2013， p.513.

[2] 阮宗澤：“負責任的保護：建立更安全的世界”，《國際問題研究》2012年第3期。

[1] UN General Assembly， “2005 World Summit Outcome，” UN doc.A/60/L.1， September 20， 2005， p.31.

[2] 劉鐵娃：“‘保護的責任作為一種國際規(guī)范的發(fā)展：中國國內的爭論”，《聯(lián)合國研究》2014年第1期，第55頁。

[3] 該數(shù)據(jù)源于筆者2018年12月4—16日在朱巴對聯(lián)合國南蘇丹共和國特派團人員的訪談。

[1] UN， “MINUSMA： Mandate，” https：//minusma.unmissions.org/en/mandate.（上網(wǎng)時間：2020年5月28日）

[2] John Karlsrud， “The UN at War： Examining the Consequences of Peace-Enforcement Mandates for the UN Peacekeeping Operations in the CAR， DRC and Mali，” p.50； Bruno Charbonneau， “Intervention in Mali： Building Peace between Peacekeeping and Counterterrorism，”Journal of Contermporary African Studies， Vol.35， No.4， 2017.

[1] 聯(lián)合國：“以行動促和平：聯(lián)合國維和行動共同承諾宣言”，2018年9月，https：// peacekeeping.un.org/sites/default/files/a4p-declaration-cn.pdf。（上網(wǎng)時間：2020年4月24日）

[2] 源自筆者2019年3月在紐約對聯(lián)合國和平行動部官員的訪談。

[3] 古特雷斯也認識到了維和退化的問題：“我敦促安理會成員國……請不要讓（維和）任務看起來像（掛滿東西的）圣誕樹。圣誕節(jié)結束了，聯(lián)合國南蘇丹特派團不可能完成209項任務。若是做得太多，我們反而會分散精力并弱化（行動的）效果……一項維和行動不是一支軍隊或者反恐部隊或者人道主義機構。它是為（東道國）本土所有的政治解決創(chuàng)造空間的工具?！眳⒁姟癝ecretary-Generals Remarks to Security Council High-Level Debate on Collective Action to Improve UN Peacekeeping Operations，” March 28， 2018， https：//peacekeeping.un.org/en/secretarygenerals-remarks-to-security-council-high-level-debate-collective-action-to-improve-un。（上網(wǎng)時間：2020年4月24日）

[1] 何銀：“反思聯(lián)合國維和行動中的安全風險及應對”。

[1] Center on International Cooperation， “Peace Operations Review 2018，” 2018， p.5， https：// peaceoperationsreview.org/wp-content/uploads/2018/05/gpor_Peace_Operations_2018_full_final_ WEB.pdf.（上網(wǎng)時間：2020年6月1日）

[2] “Report of the High-Level Independent Panel on Peace Operations on Uniting Our Strengths for Peace： Politics， Partnership and People，” United Nations General and Security Council document A/70/95—S/2015/446， June 17， 2015.

[1] 何銀：“中國的維和外交：基于國際身份視角的分析”，《西亞非洲》2019年第4期，第42-43頁。