郭倩文

摘 要：將第三方評估制度引入貧困戶精準(zhǔn)脫貧績效考核，不僅可以彌補(bǔ)政府自評的缺點(diǎn)，也可以完善精準(zhǔn)脫貧的績效評估體系，促進(jìn)評估結(jié)果更加科學(xué)、公正。以委托代理理論和360度績效評估理論為指導(dǎo)，結(jié)合精準(zhǔn)脫貧績效考核相關(guān)政策，構(gòu)建出貧困戶精準(zhǔn)脫貧績效第三方評估的理論框架。并在國家規(guī)定的脫貧標(biāo)準(zhǔn)、程序以及SMART原則的指導(dǎo)下，構(gòu)建出以脫貧標(biāo)準(zhǔn)、退出程序和幫扶認(rèn)可度為關(guān)鍵成功要素的貧困戶精準(zhǔn)脫貧績效評價指標(biāo)體系，以期為我國精準(zhǔn)脫貧績效第三方評估實(shí)踐提供一定參考。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)脫貧;第三方評估;第三方評估框架;評價指標(biāo)體系

中圖分類號：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.01.014

2015年國務(wù)院頒布《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，要求2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村7017萬貧困人口的全部脫貧;2016年發(fā)布的《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》中規(guī)定，2016到2020年，每年需有關(guān)科研機(jī)構(gòu)組成的第三方評估單位開展一次獨(dú)立的第三方評估。因此，研究貧困戶精準(zhǔn)脫貧績效第三方評估有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 精準(zhǔn)脫貧績效第三方評估理論依據(jù)

1.1 委托代理理論

委托代理理論誕生于20世紀(jì)30年代，由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯提出。該理論的核心觀點(diǎn)是在專業(yè)化分工下，受限于有限的精力，委托人需要將一部分的工作委托給相應(yīng)的代理人來完成，委托代理關(guān)系的核心是建立契約來約束和激勵代理人。中央政府將精準(zhǔn)扶貧工作委托給地方政府落實(shí)，需要通過績效評估來監(jiān)管和督促地方政府，為規(guī)避政府系統(tǒng)內(nèi)部自評的自私效應(yīng)，第三方評估被引入，并通過建立契約制度確認(rèn)第三方組織的合法性;第三方組織需設(shè)定可搜集、可衡量的指標(biāo)來保證評估的專業(yè)性。

1.2 360度績效評估理論

1982年，美國通用公司杰克·韋爾奇提出360度績效評估理論。不同于自上而下的考評方式，該理論認(rèn)為績效考核需要被考核者本人、同級、上下級、被服務(wù)者以及相關(guān)考評專家全方位的實(shí)施評價，使考評結(jié)果更加全面、客觀和可靠。該方法改進(jìn)了傳統(tǒng)評估中單一的評估主體與方式，精準(zhǔn)脫貧績效考核引入第三方評估，順應(yīng)了績效評理論估的多元主體參與趨勢。同時，評估主體由單一的政府向第三方擴(kuò)展，有利于實(shí)現(xiàn)評估主體的多元化和方式的多樣化，極大程度地規(guī)避了政府“既當(dāng)運(yùn)動員、又當(dāng)裁判員”的缺陷，對于改變政府績效評估理念、改進(jìn)績效評估方法有著重要作用。

2 貧困戶精準(zhǔn)脫貧績效第三方評估的框架體系

2.1 精準(zhǔn)脫貧第三方評估的含義

在西方國家的第三方評估中，第三方指的是獨(dú)立在服務(wù)主體和評價對象以外的專業(yè)組織，具備獨(dú)立性和專業(yè)勝任能力。我國學(xué)者界定第三方評估的意見并不一致。包國憲將“第三方評估”解釋為由獨(dú)立于政府之外的第三方組織實(shí)施的評價，也稱外部評價，包括獨(dú)立和委托第三方。程樣國認(rèn)為第三方評估是區(qū)別于由政策制定者和執(zhí)行者進(jìn)行的評估，其主體包括受行政機(jī)構(gòu)委托的研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)評估組織、中介組織、輿論界、社會組織和公眾等等。盡管學(xué)者關(guān)于何為第三方存在分歧，但是有兩點(diǎn)是達(dá)成一致的，首先第三方是有別于政府內(nèi)部評估組織的外部評估機(jī)構(gòu)，其次應(yīng)具備專業(yè)性和獨(dú)立性。

精準(zhǔn)脫貧第三方評估是國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（或省、市扶貧辦）委托有關(guān)高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)，采取專項調(diào)查、抽樣調(diào)查和實(shí)地核查等方式，對相關(guān)考核指標(biāo)進(jìn)行評估，保證脫貧數(shù)據(jù)更加可靠、更加公正。進(jìn)一步的，貧困戶精準(zhǔn)脫貧績效第三方評估是將評估的重點(diǎn)放在貧困人口退出上，其評估內(nèi)容主要是貧困戶的脫貧精準(zhǔn)度和幫扶認(rèn)可度。

2.2 貧困戶精準(zhǔn)脫貧績效第三方評估框架體系

確定貧困戶精準(zhǔn)脫貧績效第三方評估框架體系，需要明確以下幾點(diǎn)內(nèi)容：一是精準(zhǔn)扶貧的政策受用對象是社會公眾，不僅包括直接受益對象——建檔立卡貧困戶，還包括間接受益對象——非建檔立卡貧困戶。因此，全體公眾都擁有對其政策實(shí)施的話語權(quán)，在我國的國情下，通常選擇扶貧辦代行使該權(quán)利。二是從精準(zhǔn)扶貧的政策制定到執(zhí)行，涉及各級政府的多個部門，與此相應(yīng)，精準(zhǔn)脫貧績效評估應(yīng)涉及該系統(tǒng)中的每一個部門。三是從獨(dú)立性和專業(yè)性的角度來看，難以將社會公眾直接擔(dān)任第三方評估精準(zhǔn)扶貧績效。公認(rèn)的第三方主要由四種力量來承擔(dān)：學(xué)術(shù)性評估機(jī)構(gòu)、專業(yè)管理咨詢機(jī)構(gòu)、社會代表、普通民眾，我國精準(zhǔn)脫貧績效評估委托高校專家學(xué)者組成的學(xué)術(shù)性評估機(jī)構(gòu)。第四，精準(zhǔn)扶貧政策的直接對象是貧困戶，評估的第一手資料應(yīng)來自于脫貧戶的反饋。在上文分析的基礎(chǔ)上，貧困戶精準(zhǔn)脫貧績效第三方評估的框架體系如圖1所示。國務(wù)院（省/市扶貧辦）委托高校專家作為第三方評估主體開展精準(zhǔn)脫貧第三方評估，高校專家在政府各職能部門的配合下，依據(jù)脫貧績效評價指標(biāo)體系向貧困戶采集信息，在對信息進(jìn)行科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，公正、客觀地評估脫貧工作成效，并將評估結(jié)果上報給委托方，反饋給被評估的政府職能部門以促其改進(jìn)。

3 貧困戶精準(zhǔn)脫貧績效評價指標(biāo)體系

合理的評價指標(biāo)體系是保障第三方評估專業(yè)化的核心與基礎(chǔ)?！蛾P(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》指出貧困人口退出以戶為單位，衡量標(biāo)準(zhǔn)是戶年人均純收入穩(wěn)定超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)且吃穿不愁，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障;退出程序是在村兩委組織民主評議后提出，經(jīng)村兩委和駐村工作隊核實(shí)、擬退出貧困戶認(rèn)可，在村內(nèi)公示無異議后，公告退出并銷號。貧困戶精準(zhǔn)脫貧第三方評估要以脫貧標(biāo)準(zhǔn)、退出程序、幫扶認(rèn)可度為主要內(nèi)容，以SMART原則為指導(dǎo)原則設(shè)計關(guān)鍵績效指標(biāo)，確保評價指標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)、可衡量、相關(guān)性與時效性。

本文基于KPI分析法，從目標(biāo)層、系統(tǒng)層和指標(biāo)層三個層面擬定貧困戶精準(zhǔn)脫貧績效評價指標(biāo)體系。目標(biāo)層即貧困戶精準(zhǔn)脫貧績效評價指標(biāo)體系;系統(tǒng)層根據(jù)脫貧攻堅的指導(dǎo)思想構(gòu)確定脫貧標(biāo)準(zhǔn)、退出程序、幫扶認(rèn)可度三項關(guān)鍵成功要素;指標(biāo)層是對系統(tǒng)層進(jìn)行細(xì)化的評估指標(biāo)，在脫貧標(biāo)準(zhǔn)下設(shè)置了收入、生活、教育、醫(yī)療保障4項一級指標(biāo)，在退出程序下設(shè)置了民主評議、入戶核實(shí)、農(nóng)戶確認(rèn)、公示公告、備案管理5項一級指標(biāo)，在幫扶認(rèn)可度下設(shè)置了幫扶主體認(rèn)可度和幫扶方案認(rèn)可度2項一級指標(biāo)（詳見表1）。

3.1 貧困戶脫貧標(biāo)準(zhǔn)評價指標(biāo)的構(gòu)建

Amartya Sen提出能力貧困的概念，認(rèn)為貧困是對人的基本可行能力的剝奪，貧困的測量不僅限于經(jīng)濟(jì)收入，還應(yīng)包含教育、醫(yī)療、獲得信息和社會保障等多個維度?；诙嗑S貧困指數(shù)，可構(gòu)建如表2所示的貧困戶脫貧標(biāo)準(zhǔn)評價指標(biāo)體系。

3.2 貧困戶退出程序評價指標(biāo)的構(gòu)建

貧困戶退出程序公開、公正、合法直接關(guān)系到精準(zhǔn)扶貧最后一公里的工作成效。文章根據(jù)《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》，按照民主評議、入戶核實(shí)、農(nóng)戶確認(rèn)、公示公告、備案管理5個維度構(gòu)建貧困戶退出程序評價指標(biāo)，如表3所示。

3.3 貧困戶幫扶認(rèn)可度評價指標(biāo)的構(gòu)建

認(rèn)可度直接反映了幫扶政策的合理性和科學(xué)性、幫扶干部的工作能力和態(tài)度，是擴(kuò)大扶貧項目公眾參與的核心。文章以幫扶主體和幫扶方案為一級指標(biāo)，再根據(jù)具體的幫扶內(nèi)容建立二級和三級指標(biāo)（如表4所示）。

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