李金龍 董宴廷

摘 要：精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行領(lǐng)域形式主義問題突出，制約政策執(zhí)行成效。欲破除其形式主義，目標(biāo)群體參與不失為一種有效的治理路徑。目標(biāo)群體參與可促使精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行從貧困村貧困戶的客觀實際出發(fā)，緊密聯(lián)系貧困群眾，克服政策執(zhí)行中的“面子工程”現(xiàn)象，真正實現(xiàn)政策目標(biāo)。目標(biāo)群體在精準(zhǔn)識別階段整體參與水平偏低、精準(zhǔn)幫扶階段消極被動參與、貧困退出階段參與功能弱化、脫貧考核階段參與有效性不足等問題，引致在克服形式主義方面力有不逮。應(yīng)在精準(zhǔn)識別階段提升目標(biāo)群體整體參與水平，精準(zhǔn)幫扶階段提高參與主動性與能力，貧困退出階段加強(qiáng)參與制度保障，脫貧考核階段增強(qiáng)參與的有效性，以從根本上治理形式主義這一政策執(zhí)行不良現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：目標(biāo)群體參與;精準(zhǔn)扶貧;脫貧;形式主義

中圖分類號：F323?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2020）01-0061-09

精準(zhǔn)扶貧政策是我國應(yīng)對貧困挑戰(zhàn)、解決貧困問題的重大舉措。經(jīng)過近七年努力，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行成效明顯，但同時也面臨較為突出的形式主義問題，諸如精準(zhǔn)填表、“面子工程”、文山會海、算賬式脫貧等，阻礙精準(zhǔn)扶貧工作的深入推進(jìn)。為解決精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行領(lǐng)域中的形式主義，我黨在全國開展“不忘初心，牢記使命”主題教育活動，通過為基層工作減負(fù)松綁和思想政治教育等措施整治形式主義;國務(wù)院扶貧辦先后發(fā)布了《關(guān)于解決扶貧工作中形式主義等問題的通知》（國開辦發(fā)〔2016〕32號）《關(guān)于進(jìn)一步克服形式主義減輕基層負(fù)擔(dān)的通知》（國開辦發(fā)〔2017〕52號）等系列文件，雖取得一定成效，但形式主義仍屢禁不止。學(xué)界對扶貧領(lǐng)域中的形式主義問題展開研究。研究者主要將形式主義歸因于四個方面：一是壓力型體制、政治錦標(biāo)賽等體制機(jī)制因素[1];二是基層干部能力不足和自我保護(hù)[2];三是考核評估與督查問責(zé)不科學(xué)[3];四是貧困群眾參與程度低[4]和主體性權(quán)利缺失[5]。現(xiàn)有研究尚未從特定政策執(zhí)行本身予以關(guān)注。本文在已有研究基礎(chǔ)上，從精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行領(lǐng)域目標(biāo)群體參與角度出發(fā)，指出目標(biāo)群體參與不甚充分是造成精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中形式主義現(xiàn)象的重要原因，應(yīng)通過改善目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行狀況，從根本上克服該領(lǐng)域中的形式主義。

一、目標(biāo)群體參與：治理精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行領(lǐng)域形式主義的良藥

目前精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行領(lǐng)域中的形式主義之風(fēng)盛行，典型表現(xiàn)有脫離政策執(zhí)行客觀實際、脫離貧困群眾、錯誤政績觀驅(qū)動下的“面子工程”和政策執(zhí)行目標(biāo)偏離等。這在很大程度上由政策目標(biāo)群體參與不足所致。因此，讓目標(biāo)群體全面有效參與政策執(zhí)行過程，是治理精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行領(lǐng)域形式主義的一劑良藥。

（一）促使精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行從貧困村貧困戶的客觀實際出發(fā)

形式主義的基本特征是脫離實際。具體到精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行領(lǐng)域，形式主義表現(xiàn)為基層政策執(zhí)行人員在實際政策執(zhí)行中只唯書不唯實，固守政策文本和上級指令，不能緊密結(jié)合貧困村和貧困戶的客觀實際，因此催生了精準(zhǔn)填表等形式主義現(xiàn)象。我國已形成精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略與政策體系，中央針對全國貧困共性問題制定了宏觀政策，省級政府則立足本省貧困情況出臺了省級扶貧政策，但精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的具體場域是貧困村，政策對象是千差萬別的貧困戶，因此，縣鄉(xiāng)政府在政策執(zhí)行過程中，落實中央和省級政府所制定的政策文本必須要結(jié)合貧困村和貧困戶的生產(chǎn)生活實際。具言之，貧困村的實際包括貧困村自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、貧困狀況、發(fā)展?jié)摿εc短板等客觀內(nèi)容;貧困戶的實際包括貧困戶家庭基本情況、貧困程度、致貧原因與脫貧需求等貧困事實。目標(biāo)群體參與，有利于政策執(zhí)行者結(jié)合貧困村、貧困戶實際制定政策實施細(xì)則，反饋或修正不切合本村實際的某些政策。

一方面，目標(biāo)群體參與促使基層政策執(zhí)行者結(jié)合實際制定政策實施細(xì)則。目標(biāo)群體身處基層或本地，“掌握著大量的信息，他們既知道自己想要什么，也了解究竟發(fā)生了什么。賦予其權(quán)利，從而保證這些政策制定者的動機(jī)正確”[6]（p.104）。目標(biāo)群體具有基層或本地的信息優(yōu)勢，不僅對該地歷史和現(xiàn)實最為熟悉，了解所在地區(qū)的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)劣以及現(xiàn)時貧困程度，也最清楚貧困戶自身貧困實情、致貧原因和可能的脫貧出路。吸納目標(biāo)群體參與，借助他們提供真實的第一手資料，縣鄉(xiāng)政府可快速準(zhǔn)確掌握貧困村的客觀貧困狀況和每一貧困戶的實際困難，從而立足貧困村貧困戶的貧困事實，從這種“原始”的客觀實際出發(fā)，準(zhǔn)確開出扶貧治貧藥方，制定政策執(zhí)行細(xì)則。

另一方面，目標(biāo)群體參與迫使縣鄉(xiāng)反饋或修正某些不切合實際的政策。在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中，總會出現(xiàn)某些政策與當(dāng)?shù)貙嶋H相脫節(jié)的情況。目標(biāo)群體積極主動發(fā)現(xiàn)和反映那些不切實際的政策規(guī)定，有利于迫使政策執(zhí)行人員打破條條框框禁忌，突破政策文本某些僵化規(guī)定，從實際出發(fā)找尋問題、根據(jù)現(xiàn)實需要修正政策，實事求是地推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行，從而防止政策執(zhí)行人員因不明客觀現(xiàn)實而固守教條規(guī)則，脫離實際大搞形式主義。

（二）促使精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行緊密聯(lián)系貧困群眾

形式主義的本質(zhì)特征是脫離群眾。在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行領(lǐng)域，一些基層政策執(zhí)行人員強(qiáng)調(diào)對上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，忽視對貧困群眾負(fù)責(zé)，存在“不怕群眾不滿意，只怕領(lǐng)導(dǎo)不注意”“不怕群眾不高興，就怕領(lǐng)導(dǎo)不開心”等心理，在政策執(zhí)行過程中漠視貧困群眾的呼聲，偏離貧困群眾的利益。目標(biāo)群體脫貧致富是精準(zhǔn)扶貧政策制定的出發(fā)點和落腳點。目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行，表達(dá)自身意愿和利益訴求，從而使扶貧脫貧能緊密聯(lián)系貧困群眾，做到對他們負(fù)責(zé)。首先，目標(biāo)群體參與有利于扶貧貼近貧困群眾的真實需要。長期以來，目標(biāo)群體深受貧困之苦，對于本村貧困歷史和自身脫貧出路有較為清晰的認(rèn)知和發(fā)言權(quán)，通過參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行，有利于政策執(zhí)行人員問需于貧困群眾、問計于貧困群眾，聽取貧困群眾的意見與訴求，集中群眾智慧，發(fā)揮群眾力量，制定貼合貧困群眾需要的扶貧措施，選擇恰當(dāng)有效的扶貧方式，使扶貧工作真正能夠堅持從群眾中來、到群眾中去的群眾路線，在政策范圍內(nèi)最大化地滿足貧困群眾的真正需求，實現(xiàn)貧困群眾的利益。其次，目標(biāo)群體參與有利于實現(xiàn)高質(zhì)量脫貧。脫貧是對扶貧政策執(zhí)行成效的檢驗，也是扶貧工作的應(yīng)然結(jié)果，高質(zhì)量脫貧要求脫貧成效經(jīng)得起歷史、實踐和人民的檢驗，這無疑離不開目標(biāo)群體參與。因為脫貧總是有賴于一定的脫貧標(biāo)準(zhǔn)和脫貧程序，只有目標(biāo)群體參與并提供自身真實信息以檢驗是否滿足脫貧標(biāo)準(zhǔn)，切實參與到每一具體脫貧程序以有效監(jiān)督脫貧過程，才能確保脫貧結(jié)果的真實性，從而實現(xiàn)高質(zhì)量脫貧。

（三）促進(jìn)消除精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行領(lǐng)域的“面子工程”現(xiàn)象

形式主義的突出特征是追求表面文章，不講實際效果[7]。在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行領(lǐng)域，個別扶貧干部政績觀扭曲，不從貧困群眾的切身利益出發(fā)謀政績，而是從個人職務(wù)晉升出發(fā)造政績，制造了許多中看不中用的“面子工程”，片面追求形式，嚴(yán)重忽略內(nèi)容，這是形式主義最直觀的體現(xiàn)?！懊孀庸こ獭痹诤艽蟪潭壬峡蓺w因于錯誤的政績觀。目標(biāo)群體參與，有利于政策執(zhí)行人員克服錯誤的政績觀，樹立正確的政績觀。在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行人員追求政績無可厚非，但個人政績必須建立在貧困群眾脫貧目標(biāo)切實實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，為追求個人政績而犧牲貧困群眾利益，甚至不惜追求虛假政績則背離了政策精神。目標(biāo)群體參與，有利于政策執(zhí)行人員明確自身政績與政策執(zhí)行成效密切相關(guān)：只有把握精準(zhǔn)扶貧政策精神，嚴(yán)格按照政策規(guī)定忠實地執(zhí)行好政策，把貧困群眾利益放在首位，在實現(xiàn)扶貧脫貧政策目標(biāo)的同時，個人政績理想才能實現(xiàn);如果僅從個人政績出發(fā)，靠走捷徑、耍聰明，不讓目標(biāo)群體參與政策執(zhí)行，聽不進(jìn)目標(biāo)群體的合理意見，他所取得的政績不真實、不合法、不持久。目標(biāo)群體參與有利于減少政策執(zhí)行中的“面子工程”，注重實際問題的解決。在堅持正確政績觀指導(dǎo)的前提下，目標(biāo)群體參與進(jìn)來，隨時與政策執(zhí)行人員互動交流，表達(dá)自身發(fā)展瓶頸與利益訴求，有利于政策執(zhí)行人員以目標(biāo)群體訴求為導(dǎo)向，想貧困群眾之所想，急貧困群眾之所急，從目標(biāo)群體最緊迫、最直接、最關(guān)心的問題入手，以真抓實干代替虛張聲勢，著力解決目標(biāo)群體扶貧脫貧中的實際問題，從而自動生出切實有效的“里子工程”，自發(fā)減少無關(guān)扶貧的“面子工程”現(xiàn)象。

（四）促使真正實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策目標(biāo)

形式主義的直接結(jié)果是目標(biāo)偏離?，F(xiàn)階段在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行領(lǐng)域，普遍存在數(shù)字脫貧、算賬式脫貧、虛假脫貧等形式主義，這與精準(zhǔn)扶貧政策真脫貧、脫真貧的政策目標(biāo)背道而馳。目標(biāo)群體個人目標(biāo)與精準(zhǔn)扶貧政策目標(biāo)具有高度一致性，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行成效和目標(biāo)實現(xiàn)程度關(guān)乎目標(biāo)群體個人脫貧目標(biāo)能否實現(xiàn)，因此，目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程的各個階段，必將有利于實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策目標(biāo)。首先，目標(biāo)群體參與有利于科學(xué)制定政策執(zhí)行計劃。該計劃是實現(xiàn)政策目標(biāo)的重要前提，事關(guān)對目標(biāo)群體的利益考量和供給，目標(biāo)群體參與有利于制定符合自身利益的政策執(zhí)行計劃，實現(xiàn)個人扶貧脫貧目標(biāo)，同時也實現(xiàn)政策目標(biāo)。其次，目標(biāo)群體參與有利于合理選擇政策執(zhí)行方式。目標(biāo)群體參與，就政策執(zhí)行方式提出科學(xué)可行的意見建議，優(yōu)化政府單方面開會發(fā)文的政策執(zhí)行方式，防止政府避重就輕、目標(biāo)替代等不實政策執(zhí)行工作，從而推動政策落實，促進(jìn)政策目標(biāo)實現(xiàn)。最后，目標(biāo)群體參與有利于真實評價政策執(zhí)行結(jié)果。因為只有掌握政策執(zhí)行的真實情況，才能正確檢驗政策目標(biāo)實現(xiàn)與否，及時發(fā)現(xiàn)并修正政策執(zhí)行中存在的問題。作為政策終端用戶的目標(biāo)群體參與，有利于科學(xué)真實地評價政策執(zhí)行結(jié)果，破除部分地方為掩蓋問題而產(chǎn)生的虛假脫貧，從而實現(xiàn)真扶貧的政策目標(biāo)。

二、精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行領(lǐng)域目標(biāo)群體參與不足導(dǎo)致形式主義的表現(xiàn)

（一）精準(zhǔn)識別階段整體參與水平偏低

精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的起點是精準(zhǔn)識別目標(biāo)群體即明確扶貧對象，這離不開貧困群眾的廣泛有效參與。貧困群眾積極參與識別過程，既能充分發(fā)揚民主，確保識別結(jié)果基本契合當(dāng)?shù)厝罕姽J(rèn)的結(jié)果，又符合識別的法定程序，增強(qiáng)識別的合法性和真實性。精準(zhǔn)扶貧政策推行之初，多地在識別過程中較為隨意，錯評、漏評率極高。2016年，廣東等地提出“扶貧路上不漏一人、不錯一戶”等要求，重新組織建檔立卡“回頭看”的二次識別，貧困群眾參與度有所提高，扶貧政策執(zhí)行的精準(zhǔn)性大有改善?？傮w而言，在貧困識別階段，政策目標(biāo)群體整體參與水平仍不高，導(dǎo)致識別過程出現(xiàn)了脫離實際、固守教條的形式主義。

1.目標(biāo)群體參與貧困識別辦法制定方面方式單一

在實際制定識別貧困辦法的過程中，由于農(nóng)村貧困問題的復(fù)雜性，上級政府難以充分考慮到貧困群眾的方方面面，制定的貧困識別辦法不盡合理，只能甄別出大部分貧困戶，而不能把所有貧困戶精準(zhǔn)地甄別出來，引起部分貧困群眾不滿。貧困群眾要求參與到調(diào)整貧困識別辦法中來，但參與方式普遍較為單一。一方面，固守傳統(tǒng)的參與方式。對于貧困群眾而言，仍習(xí)慣于通過聽廣播通知、參加會議、個別接觸等傳統(tǒng)方式來參與貧困識別之類的公共事務(wù)，但這些參與方式在某些方面?zhèn)鬟_(dá)民情民意的功能有限。另一方面，網(wǎng)絡(luò)參與方式應(yīng)用尚不廣泛。隨著電子政務(wù)推行，便捷高效經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)絡(luò)為政府與貧困群眾跨部門、跨層級協(xié)商對話提供了廣闊平臺，但貧困群眾網(wǎng)絡(luò)參與仍存在技術(shù)難題。最終只能是貧困群眾參與作用微乎其微，無力改變現(xiàn)有的貧困識別辦法。比如多地出臺的“五看”“六不評”“七優(yōu)先”等貧困識別標(biāo)準(zhǔn)，并非貧困識別的金科玉律，不適用于很多家庭情況復(fù)雜的貧困群眾，卻被基層政策執(zhí)行人員奉為圭臬。部分貧困群眾雖有參與熱情，積極努力向上級反映實情，但因參與方式單一，且主要以私人形式向村兩委、鄉(xiāng)政府以及縣扶貧辦等地怯弱詢問、訴苦求助，很少能得到有效回應(yīng)，只能任由不合理的貧困識別辦法將真正需要幫扶的目標(biāo)群體排斥在政策范圍之外。

2.貧困識別過程中參與組織化程度低

貧困識別過程一般要經(jīng)過貧困群眾提出申請、村兩委入戶調(diào)查、民主評議、向上級提交申請、上級經(jīng)信息對比后做出最終決定、公示公告等系列環(huán)節(jié)。在貧困識別過程中，貧困群眾參與組織化程度低主要表現(xiàn)在兩個方面。

一是村民委員會功能異化。在農(nóng)村，作為基層村民自治組織，村民委員會了解貧困群眾實況，具有代表并維護(hù)貧困群眾利益之功能。但是，當(dāng)前部分村委會已“逐漸衍化為輔助上級政府在農(nóng)村地區(qū)開展工作的機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)行政性事務(wù)，偏離村莊代言人和農(nóng)民群眾利益捍衛(wèi)者的角色”[8]。例如，在貧困識別過程中，由于取消貧困戶指標(biāo)限制，且經(jīng)過多年的政策宣傳，貧困戶申報條件已人盡皆知，符合“五入”條件的顯性目標(biāo)群體早已通過自主申請獲得貧困戶資格，而部分著實貧困但又在“六不評”行列的隱性目標(biāo)群體則處于邊緣化狀態(tài)：他們向上提出的申請，通過了村干部入戶調(diào)查和村內(nèi)民主評議，但在鄉(xiāng)縣兩級政府利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)進(jìn)行信息比對時，其申請卻因家庭成員存在“不得入貧”條件而被駁回，村委會很少替他們申述，導(dǎo)致這些隱性目標(biāo)群體被政策拒之門外。顯然，村委會的確未能充分發(fā)揮應(yīng)有功能，不僅不代表貧困群眾向上級組織反映，反而屈服于既定程序，僵化執(zhí)行貧困識別規(guī)定，致使隱性目標(biāo)群體游離在政策之外。

二是農(nóng)村社會組織作用失調(diào)。農(nóng)村雖然成立了一些社會組織，但大多發(fā)育不良，有名無實，運作不善，功能失調(diào)。譬如，隱性目標(biāo)群體面對不公正的識別結(jié)果，大多采取個體分散化行動維護(hù)個人利益，而缺乏強(qiáng)有力的農(nóng)村社會組織將之組織起來依法向上級政府反映。筆者于2019年對河南省林州市某貧困村的調(diào)研中了解到，該村部分非貧困戶的貧困程度不亞于貧困戶群眾，只因家中有用于營生的二手面包車或因早年參加過社會保險等情況，均被排斥在政策之外。類似的情況在全國各地并不少見，卻鮮有專門的社會組織代表弱勢群體向上級政府反映，非貧困戶勢單力薄，多次求助無果后只好作罷。

（二）精準(zhǔn)幫扶階段消極被動參與

精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的核心環(huán)節(jié)，通過扶貧項目規(guī)劃和扶貧項目落實助力目標(biāo)群體脫貧。為保證政府的扶貧項目供給與目標(biāo)群體的脫貧需求相匹配，在幫扶階段政府要借助目標(biāo)群體參與以提供貧困村和貧困戶詳細(xì)信息，因地制宜規(guī)劃并落實扶貧項目。但實際上，目標(biāo)群體在幫扶階段參與的主動性不足，多半是消極被動地參與其中，導(dǎo)致“面子工程”和填表幫扶等形式主義。

1.扶貧項目規(guī)劃方面參與基本缺位

目標(biāo)群體參與的主動性不足，在扶貧項目規(guī)劃階段尤甚，主要表現(xiàn)為參與基本缺位，結(jié)果是被動接受上級安排。個別領(lǐng)導(dǎo)在錯誤政績觀的引導(dǎo)下，為打造可視范圍內(nèi)的扶貧項目，往往不深入基層調(diào)研，罔顧群眾意見，更未進(jìn)行科學(xué)性可行性論證便拍腦袋制定了扶貧項目規(guī)劃。在目標(biāo)群體未參與、不知情的情況下，上級已經(jīng)確定好扶貧項目，他們只能選擇被動接受，給什么要什么。例如，貴州三都縣原縣委書記梁某負(fù)責(zé)對口都江鎮(zhèn)的幫扶工作，他為了“招商引資”，不考慮當(dāng)?shù)貙嶋H條件，不顧及他人反對，一把手變?yōu)橐话允?，盲目決定一系列與精準(zhǔn)扶貧項目無關(guān)的“養(yǎng)生谷”“千神廣場”等綜合開發(fā)項目?；鶎痈扇禾寡裕骸按箜椖肯肷暇蜕希芏囗椖课覀兌际窃谝苿訉嵤r才知曉，沒有前期研判、沒有相關(guān)手續(xù)，毫無民主決策可言。”[9]可以說，目標(biāo)群體參與缺位，少數(shù)政策執(zhí)行者身居衙門不察百姓疾苦，盲目地確定扶貧項目，片面追求“面子工程”，所規(guī)劃和推動的扶貧項目與目標(biāo)群體實際需求的匹配度低，嚴(yán)重浪費國家扶貧資源，同時也使貧困群眾受益甚微。

2.扶貧項目實施方面消極配合

在實施扶貧項目前，各地政府相關(guān)部門早已設(shè)計好業(yè)務(wù)流程規(guī)范，保障項目有序落實，此舉有利于幫扶過程有法可依、有章可循，本無可非議，但扶貧項目實施程序規(guī)定得過于具體，導(dǎo)致實際落實的過程中基層干部和目標(biāo)群體耗費巨大時間精力卻收益不多，有悖于經(jīng)濟(jì)效率原則和目標(biāo)群體實際利益;目標(biāo)群體對此卻往往保持緘默，缺乏參與積極性，思想上被動接受不合理的扶貧項目實施程序，行動上消極配合繁瑣的扶貧項目實施過程。以農(nóng)村貧困戶危房改造為例。在危房改造施工前，目標(biāo)群體首先要配合排查并填寫排查表，配合填寫申請表、預(yù)算計劃書和招標(biāo)計劃書;在危房改造施工中畫押、填表，并配合拍照、錄視頻等以展示工作進(jìn)度與整改效果;危房改造施工結(jié)束后，填寫驗收表，便于匯報項目完成情況。不少貧困戶抱怨基層干部“事不大，但材料要厚”的政策執(zhí)行邏輯，哪怕只是給房子補個縫，都要經(jīng)過一系列填表手續(xù)，嚴(yán)重擠占了他們正常干農(nóng)活的時間。面對基層政策執(zhí)行人員“一刀切”地落實扶貧項目的程序和措施，精準(zhǔn)幫扶變成了“精準(zhǔn)填表”，目標(biāo)群體明知自己深受其害，卻缺乏參與的主動性，沒有提出修正意見，全程消極被動地配合扶貧項目實施。

（三）貧困退出階段參與功能弱化

貧困退出是對已達(dá)到穩(wěn)定脫貧目標(biāo)的目標(biāo)群體的動態(tài)管理，是我國以貧困戶和貧困人口為瞄準(zhǔn)重點的精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的必然結(jié)果。2016年，中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》（廳字〔2016〕16號）提出要以脫貧實效為依據(jù)，以群眾認(rèn)可為標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定貧困戶退出程序主要包括民主評議、擬退出貧困戶認(rèn)可和公示公告等。民主評議要集中民智，廣聽民意;公示公告要讓民知曉，受民監(jiān)督;貧困戶認(rèn)可更是將目標(biāo)群體認(rèn)可度作為退貧的重要標(biāo)準(zhǔn)。目標(biāo)群體參與貧困退出的必要性不言自明。盡管退貧政策對目標(biāo)群體參與的角色作用非常重視，但在實際過程中目標(biāo)群體參與功能弱化，并沒有顯著影響到貧困退出程序。

1.民主評議和貧困戶認(rèn)可環(huán)節(jié)參與功能弱化

該環(huán)節(jié)主要是民主評議擬退出貧困戶是否滿足“一達(dá)標(biāo)兩不愁三保障”的退貧標(biāo)準(zhǔn)，以及貧困戶是否認(rèn)可民主評議結(jié)果。這需要目標(biāo)群體參與其中，提供自身收入、義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全等信息，表達(dá)自身對退貧的認(rèn)可度。但在部分地區(qū)，村干部并未征集目標(biāo)群體收入和其他信息或公開進(jìn)行民主評議，而是根據(jù)自己平時經(jīng)驗估算擬退出貧困戶的脫貧狀況，經(jīng)內(nèi)部討論協(xié)商后確定退貧對象，民主評議淪為少數(shù)人的“評議”，目標(biāo)群體參與民主評議的機(jī)會被無故剝奪，貧困戶的認(rèn)可度也成為一紙空文，其在民主評議和貧困戶認(rèn)可環(huán)節(jié)的參與功能弱化乃至被剝奪。有學(xué)者在湖北陳家河村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，69.1%的貧困戶認(rèn)為貧困戶退出時沒有評議公示也未征集群眾意見[10]。

2.公示公告環(huán)節(jié)參與功能弱化

公示公告退貧結(jié)果，目的在于通過增強(qiáng)信息透明度和方便監(jiān)督質(zhì)疑，強(qiáng)化政策目標(biāo)群體參與功能，確保退貧真實合理。而在實際公示公告環(huán)節(jié)，目標(biāo)群體即使對退貧結(jié)果有異議，一般都不公開提出質(zhì)疑，即便提出反對意見，也無力改變退貧結(jié)果。目標(biāo)群體參與僅限于獲知退貧結(jié)果，在公示公告環(huán)節(jié)參與功能微弱。這是因為，全國多地為完成2020年脫貧任務(wù)，根據(jù)當(dāng)?shù)刎毨藬?shù)制定了詳細(xì)的脫貧計劃和任務(wù)，每年都有固定的脫貧戶數(shù)、人數(shù)。在扶貧脫貧目標(biāo)責(zé)任制下，即使目標(biāo)群體并未達(dá)到退貧標(biāo)準(zhǔn)也會被強(qiáng)制脫貧，公示公告只是為了顯示退貧形式的合理性。以筆者2018年在中原地區(qū)夏邑縣某貧困村訪談的貧困戶程某為例。之前曾有村委會成員登門，對程某的收入進(jìn)行估算，看其是否達(dá)到退貧標(biāo)準(zhǔn)，在未得到程某明確認(rèn)可的情況下，程某的名字便出現(xiàn)在之后的貧困戶退出名單上;在公示公告期間，盡管程某對自己“被退貧”心有不滿，也不贊同之前村委會以種田收入、臨時工作收入（掃大街）和子女給贍養(yǎng)費為標(biāo)準(zhǔn)的收入估算法，但卻未曾提出質(zhì)疑，而是被迫接受安排。顯然，在公示公告環(huán)節(jié)，基層干部存在很大的操縱空間，目標(biāo)群體參與作用被大大削弱。

（四）脫貧考核階段參與有效性不足

精準(zhǔn)考核是檢驗政策執(zhí)行成效的重要環(huán)節(jié)。上級督查考核和基層迎檢應(yīng)檢是精準(zhǔn)考核的兩個方面。無論是上級督查考核，還是基層迎檢應(yīng)檢，無不圍繞目標(biāo)群體脫貧成效展開。在精準(zhǔn)考核階段，目標(biāo)群體參與有效性不足，導(dǎo)致上級督查考核走過場、基層迎檢應(yīng)檢搞形式，出現(xiàn)“虛假脫貧”“算賬式脫貧”等現(xiàn)象。

1.上級督查考核過程中目標(biāo)群體參與有效性不足

上級督查考核主要包括書面檢查和實地入戶調(diào)查兩種形式。目標(biāo)群體參與有效性不足主要體現(xiàn)在如下兩個方面。一方面是書面考核過程中參與有效性不足。書面考核注重檔案材料，上級在考核時習(xí)慣于通過聽匯報、翻材料、看展板了解扶貧開展情況，依靠開會發(fā)文評判工作落實程度，根據(jù)數(shù)字衡量整體扶貧工作進(jìn)度。雖然書面考核的檔案材料與目標(biāo)群體密切相關(guān)，但目標(biāo)群體除了在這些材料上簽名外，絕大部分信息都是由幫扶人員負(fù)責(zé)填寫錄入。顯然，單靠檔案材料未必能如實反映情況，目標(biāo)群體對書面考核結(jié)果影響極為有限，他們參與考核的有效性不足。另一方面是實地入戶調(diào)查過程中目標(biāo)群體參與效果不佳。從樣本范圍看，實地入戶調(diào)查主要包括逐戶調(diào)查和抽樣調(diào)查，這為目標(biāo)群體直接參與考核提供了良機(jī)。現(xiàn)實中個別地方領(lǐng)導(dǎo)在入戶調(diào)查時，調(diào)查內(nèi)容機(jī)械化套路化，不接地氣，側(cè)重點偏離，如詢問貧困戶政策知曉度有多高、能否叫出幫扶責(zé)任人名字等;目標(biāo)群體則囿于文化水平不高，主動反映脫貧現(xiàn)狀的意識缺乏，實際參與能力不高，只知你問我答，照搬照答，不會積極主動地反映沒有被問及而又十分重要的關(guān)鍵情況。最終結(jié)果往往是調(diào)查內(nèi)容脫離貧困群眾實際，即便目標(biāo)群體參與到脫貧考核過程中，也很難真實反映實際的扶貧效果，真正對考核結(jié)果產(chǎn)生影響。

2.基層迎評應(yīng)檢時目標(biāo)群體參與有效性不足

在迎檢應(yīng)檢時，基層干部為應(yīng)付檢查，故意制造扶貧的紅火場面，虛張聲勢。目標(biāo)群體非但沒有檢舉揭發(fā)其虛假行為，反而伙同基層扶貧干部應(yīng)付檢查。比如，河南孟津縣橫水鎮(zhèn)閆莊村在脫貧核查驗收工作中為應(yīng)付上級驗收，向鄉(xiāng)政府借錢分發(fā)給貧困戶當(dāng)收益，待檢查完后再收回來[11];在吉林省長嶺縣大興鎮(zhèn)，存在通過租牛迎接上級檢查等鬧劇[12]。此類事例表面看是基層政府弄虛作假，實則與目標(biāo)群體在脫貧迎檢過程中未能有效參與并充分行使監(jiān)督檢舉權(quán)利有直接關(guān)系。

三、保障目標(biāo)群體參與：治理精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行領(lǐng)域形式主義的路徑

（一）精準(zhǔn)識別階段提升目標(biāo)群體整體參與水平

1.在貧困識別辦法制定方面拓寬目標(biāo)群體參與渠道和方式

制定精準(zhǔn)有效的貧困識別辦法，必須充分考慮目標(biāo)群體的實際情況，聽取目標(biāo)群體的意見建議，其前提是暢通民意表達(dá)渠道，豐富參與方式。一方面，要充分利用既有的傳統(tǒng)參與渠道和方式。村民會議、村民代表大會、個別接觸等傳統(tǒng)參與方式因采用地方化語言、符合鄉(xiāng)土習(xí)慣、方便群眾參與等優(yōu)勢，至今仍具有一定的本土適用性，目標(biāo)群體要充分加以利用，為貧困識別辦法制定、改進(jìn)出謀劃策。另一方面，要學(xué)習(xí)新興的網(wǎng)絡(luò)參與渠道和方式。網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展尤其是電子政務(wù)的大力推行，深刻影響并改變著政府管理行為模式和目標(biāo)群體參與方式，為目標(biāo)群體獲取政策信息、表達(dá)利益訴求、監(jiān)督檢舉不法行為提供了便捷平臺。面對不合理的貧困識別辦法，目標(biāo)群體應(yīng)借助電子郵件、網(wǎng)站建議申訴、微博微信公眾號留言等新型網(wǎng)絡(luò)參與方式，向政府反映實際情況，以引起組織重視并糾正和調(diào)整不合理的貧困識別辦法。

2.貧困識別過程中提高目標(biāo)群體參與的組織化程度

賀雪峰指出，在資源下鄉(xiāng)過程中，提高國家資源效率，激發(fā)農(nóng)民的主體性，讓農(nóng)民組織起來，加強(qiáng)村社組織建設(shè)，是反貧困的關(guān)鍵[13]。在貧困識別過程中，目標(biāo)群體個體力量過于微弱，一定要提高其組織化程度，動員其整體力量，自下而上表達(dá)公共利益偏好。一是要有效發(fā)揮村委會的組織功能。村委會不僅承擔(dān)執(zhí)行精準(zhǔn)識別政策的行政性功能，還具有代表群眾參與上級決策的政治性功能，要平衡村委會的政治性功能與行政性功能，通過定期召開村級會議、座談會、入戶訪問等形式使其真正回歸到群眾自治組織，加強(qiáng)與群眾溝通和協(xié)商，尤其要聽取弱勢群眾（貧困群眾）的意見訴求，從而代表含弱勢群眾在內(nèi)的廣大群眾利益積極影響上級政府決策，促使其出臺更貼合實際的貧困識別辦法。二是要培植農(nóng)村社會組織力量。鼓勵引導(dǎo)零星分散的個體群眾集中起來，形成章程統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、職能健全的農(nóng)村社會組織，以反映群眾意見、維護(hù)群眾利益為使命，通過參與貧困識別過程，形成農(nóng)村社會組織與政府之間以及組織內(nèi)部貧困成員之間良性互動機(jī)制，整合包括弱勢群體在內(nèi)的貧困群眾力量，提升目標(biāo)群體的話語權(quán)，保證貧困識別過程科學(xué)合理有序，減少錯評漏評貧困戶的情況發(fā)生。

（二）精準(zhǔn)幫扶階段提高目標(biāo)群體參與的主動性與實際能力

1.樹立貧困群眾主動參與意識

意識是個人行動的先導(dǎo)。要想改變以往的消極參與方式，其前提是摒棄政策目標(biāo)群體舊有的消極參與觀念，樹立主動參與意識，增強(qiáng)權(quán)利自覺。一是要克服參與冷漠心理，樹立主動參與意識。扶貧項目與目標(biāo)群體利益攸關(guān)，目標(biāo)群體對扶貧項目規(guī)劃和落實不能袖手旁觀或消極配合，而是要把握國家對貧困地區(qū)資源輸入的政策機(jī)遇，主動參與進(jìn)來，在政策允許范圍內(nèi)最大化地為自己爭取利益。二是要培育權(quán)利意識，激發(fā)權(quán)利觀念，充分行使個人權(quán)利以維護(hù)自身利益，勇于向上級政府申訴反映不合理的扶貧項目安排和落實方式，敢于同精準(zhǔn)幫扶階段的形式主義等歪風(fēng)邪氣作斗爭，為創(chuàng)造一個風(fēng)清氣正的幫扶環(huán)境而貢獻(xiàn)個人力量。

2.培養(yǎng)貧困群眾實際參與能力

在具體政策執(zhí)行實踐中，應(yīng)努力培養(yǎng)目標(biāo)群體主動參與能力。首先，在規(guī)劃扶貧產(chǎn)業(yè)項目時，要積極鼓勵目標(biāo)群體為項目規(guī)劃出謀劃策，讓他們反映基層實際情況和表達(dá)脫貧需求，使基層政府能夠制定出貼合貧困村與貧困戶實際的扶貧產(chǎn)業(yè)項目，確保每一分扶貧資金都花在“刀刃”上。其次，在實施扶貧產(chǎn)業(yè)項目時，對于符合自身利益的扶貧項目，目標(biāo)群體要主動參與并積極配合幫扶人員工作，與幫扶人員通力合作，保證扶貧產(chǎn)業(yè)項目高效落實。同時，對于不符合自身利益的扶貧項目或不合實際的幫扶業(yè)務(wù)流程，不能一味地全盤接受，而要與幫扶人員一起向有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員反饋情況，促使上級政府及時叫停無效扶貧產(chǎn)業(yè)項目，調(diào)整扶貧流程規(guī)范、簡化扶貧程序以精準(zhǔn)實施產(chǎn)業(yè)項目，克服以往耗費資源不求實效的“面子工程”和固守程序不問實效的填表式扶貧等形式主義。

（三）貧困退出階段加強(qiáng)目標(biāo)群體參與制度保障

1.建立健全目標(biāo)群體貧困退出的參與制度機(jī)制

盡管《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》（廳字〔2016〕16號）高度重視貧困戶參與及其認(rèn)可度，但相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)，目標(biāo)群體參與實際的退貧過程仍缺乏制度性保障，這導(dǎo)致他們參與功能弱化。為此，要出臺專門制度，明確規(guī)定目標(biāo)群體參與貧困退出的民主評議、貧困戶認(rèn)可與公示公告等各環(huán)節(jié)的權(quán)利，同時要詳細(xì)規(guī)定目標(biāo)群體參與貧困退出各環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容、程序和形式，增強(qiáng)參與的可操作性，為目標(biāo)群體參與提供法律依據(jù)、制度保障與具體準(zhǔn)則，確保目標(biāo)群體實質(zhì)性參與到貧困退出的過程中，以切實強(qiáng)化目標(biāo)群體的參與功能，提高目標(biāo)群體對退貧結(jié)果的影響。

2.不斷健全政策執(zhí)行信息公開制度機(jī)制

信息公開是目標(biāo)群體參與的前提，只有充分保障知情權(quán)，目標(biāo)群體積極有效參與貧困退出過程，遏制形式主義才得以可能。一方面，要明確規(guī)定信息公開范圍，細(xì)化信息公開內(nèi)容。對于主動公開的信息內(nèi)容，要通過各種形式進(jìn)行政策宣傳解讀，使退出程序家喻戶曉;依申請公開的信息，要提供信息查閱平臺，方便目標(biāo)群體申請;對于不能公開的信息，要明確告知申請人并說明理由，以免打擊目標(biāo)群體參與的積極性。另一方面，要建立信息公開追責(zé)制度。將信息公開的工作質(zhì)量好壞作為考核評價政府工作的重要內(nèi)容，提高政府對信息公開的重視程度;同時，應(yīng)完善監(jiān)督保障措施，為對退貧結(jié)果不滿意的目標(biāo)群體提供受理申訴舉報單位的具體名稱、聯(lián)系電話或官方網(wǎng)站，以暢通目標(biāo)群體監(jiān)督投訴通道。

（四）脫貧考核階段增強(qiáng)目標(biāo)群體參與的有效性

1.上級督查檢查過程中增加參與的有效性

目標(biāo)群體要積極有效地參與上級督查檢查。首先，要注重目標(biāo)群體的評價，科學(xué)設(shè)計書面考核體系。書面考核不能僅僅依靠材料報告來了解整體精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行情況，還要關(guān)注目標(biāo)群體對政策執(zhí)行成效的評價;注重目標(biāo)群體滿意度指標(biāo)，提高目標(biāo)群體評價在整個脫貧考核評估指標(biāo)體系中的權(quán)重，使之真正對考核結(jié)果產(chǎn)生重要影響。其次，實地調(diào)查時提高目標(biāo)群體參與的有效性。不能僅僅關(guān)注表面上的問題，還要科學(xué)設(shè)計調(diào)查內(nèi)容;在實地調(diào)查時靈活提問，全面深入了解扶貧政策執(zhí)行進(jìn)展和目標(biāo)群體實際脫貧情況;鼓勵目標(biāo)群體積極主動傾訴，聆聽目標(biāo)群體對政策執(zhí)行狀況的真實評價，從而確保調(diào)查過程有效、調(diào)查結(jié)果真實，達(dá)到實地調(diào)查之目的。

2.基層迎檢應(yīng)檢過程中增加參與的有效性

精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行存在問題并不可怕，可怕的是掩蓋問題，到最后損害的只能是脫貧勝利果實和目標(biāo)群體個人利益。面對個別基層政府在迎接檢查時的弄虛作假行為，目標(biāo)群體不能再無所作為，而要有效地參與迎檢應(yīng)檢，直面扶貧政策執(zhí)行中的不足與缺陷，實事求是地反映政策執(zhí)行情況，及時調(diào)整改進(jìn)，真正解決貧困問題。目標(biāo)群體有效參與脫貧考核過程，成為影響考核檢查結(jié)果的重要主體，自然能迫使基層干部不再單方面只對上負(fù)責(zé)，而重點轉(zhuǎn)向?qū)鶎尤罕娪绕涫秦毨罕娯?fù)責(zé)，努力服務(wù)好基層群眾和貧困群眾，切實幫助貧困群眾脫貧，提高其滿意度，在對下負(fù)責(zé)的同時對上級負(fù)責(zé)，從而實現(xiàn)對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)的統(tǒng)一。

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[責(zé)任編輯：楊?健]