□安會(huì)靜 李春麗

海河流域以不足全國(guó)0.7%的水資源，承載著全國(guó)約8%的人口、6%的糧食生產(chǎn)和10%的GDP，水資源緊缺，人均水資源占有量嚴(yán)重不足，節(jié)水優(yōu)先是首要任務(wù)，流域水行政主管部門結(jié)合國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，不斷強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位的監(jiān)督管理，取得了較大成效，但由于流域內(nèi)各省市自治區(qū)水資源情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，仍存在一些問題，其監(jiān)管方式需要開展進(jìn)一步的探索。提出合理性意見與建議，為海河流域重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理提供技術(shù)支撐。

1.國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理背景

重點(diǎn)監(jiān)控用水單位是水資源監(jiān)督管理的重要領(lǐng)域，2016年，水利部組織編制《國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄（第一批）》，名錄包含800家用水單位；2020年7月，水利部公布最新國(guó)家級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄，旨在貫徹節(jié)水優(yōu)先方針，落實(shí)《國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案》，強(qiáng)化節(jié)約用水監(jiān)管，抑制不合理用水需求，全面提高用水效率。最新名錄涉及1489個(gè)用水單位，其中北京市25個(gè)、天津市37個(gè)、河北省61個(gè)，選取原則為年用水量50萬(wàn)m3及以上的全部工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水單位，具有專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的大型灌區(qū)、5萬(wàn)畝以上重點(diǎn)中型灌區(qū)，以及華北地下水超采治理區(qū)年用水量1萬(wàn)m3及以上的全部工業(yè)企業(yè)用水單位。

2.京津冀晉重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理現(xiàn)狀

2.1 組織機(jī)構(gòu)

目前，北京市、天津市、河北省和山西省水行政主管部門均已完成機(jī)構(gòu)改革，其中北京市、河北省和山西省成立了獨(dú)立的職能處室；北京市和天津市水行政主管部門下設(shè)了直屬的事業(yè)單位作為技術(shù)支撐單位。京津冀晉節(jié)水管理機(jī)構(gòu)詳見表1。

表1 京津冀晉節(jié)水管理機(jī)構(gòu)一覽表

表2 取用水監(jiān)督管理地方法規(guī)

表3 省級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄印發(fā)情況表

2.2 地方法規(guī)及規(guī)范性文件

海河流域水資源嚴(yán)重短缺，流域內(nèi)各省市均建立了節(jié)約用水工作規(guī)章制度，達(dá)到了節(jié)約用水專門法規(guī)文件的全覆蓋，形成了節(jié)約用水管理有據(jù)可依的有利局面，部分省市實(shí)現(xiàn)了有法可依。京津冀晉水資源與節(jié)水監(jiān)督管理地方法規(guī)詳見表2。

2.3 地方名錄建設(shè)情況

經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研和資料收集確定，北京市、天津市、河北省3省市正式以文件印發(fā)省級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄，印發(fā)情況詳見表3。

山西省建立了省級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄，共計(jì)363家，其中國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)一期項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)293家重點(diǎn)監(jiān)控用水單位的在線監(jiān)測(cè)，包括29家國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控用水單位和264家省級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位；國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)二期項(xiàng)目又新增7省級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位。截止目前，國(guó)家、省級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄內(nèi)單位已全部接入山西省水資源信息管理系統(tǒng)，300戶接入國(guó)家水資源信息管理系統(tǒng)。

2.4 日常監(jiān)督管理情況

2016—2017 年，河北省、北京市、天津市、山西省相繼開展水資源稅改革試點(diǎn)，采取水資源費(fèi)改稅方式。目前4省市的重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理工作，主要以取水許可、計(jì)劃用水審批和水資源費(fèi)收取為抓手，監(jiān)督管理的主體是縣級(jí)水行政主管部門，監(jiān)督管理的主要內(nèi)容是取用水量核準(zhǔn)，主要監(jiān)督管理手段是省級(jí)、地市級(jí)和縣級(jí)水資源管理平臺(tái)以及人工查驗(yàn)?？傮w上看，京津冀晉4省市重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理主要體現(xiàn)在取水量審批、用水計(jì)劃下達(dá)、水資源費(fèi)征收、水資源稅取用水量核準(zhǔn)、用水戶取用水量監(jiān)測(cè)，監(jiān)督管理內(nèi)容和形式還都圍繞取用水量展開，而重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理除了要關(guān)注取用水量外，更重要的是要對(duì)用水單位的用水效率進(jìn)行監(jiān)督管理，推動(dòng)用水單位淘汰落后設(shè)備、工藝、技術(shù)等，提高用水效率，建設(shè)節(jié)水型單位。

為深入貫徹“節(jié)水優(yōu)先”方針，積極踐行水利改革發(fā)展總基調(diào)，海委于2019年開展了海河流域國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理工作，按照行業(yè)全覆蓋、省級(jí)行政區(qū)全覆蓋的原則，選取了28家典型重點(diǎn)監(jiān)控用水單位，涉及學(xué)校、公用事業(yè)、化工、造紙、采礦、鋼鐵、發(fā)電、供水等行業(yè)，對(duì)其取用水管理工作進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查；2020年積極利用藍(lán)信等網(wǎng)絡(luò)通訊手段，對(duì)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理進(jìn)行了動(dòng)態(tài)追蹤，系統(tǒng)梳理了重點(diǎn)監(jiān)控用水單位管理問題清單，形成了問題臺(tái)賬，為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.存在問題

3.1 重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理主體錯(cuò)位

重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理涉及水利、發(fā)改、規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)督、城建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、宣傳、教育、稅務(wù)等諸多政府部門參與，才能形成監(jiān)督管理合力，是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持、全社會(huì)共建的復(fù)雜系統(tǒng)工程。目前僅依靠水利一個(gè)部門，難以協(xié)調(diào)諸多政府部門，同時(shí)機(jī)構(gòu)改革后水利部門的職責(zé)使其更加缺少對(duì)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)管的強(qiáng)有力手段，因此，當(dāng)前重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理工作難以更加深入、高效有效開展。

3.2 取用水計(jì)量在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)缺位

目前，取用水計(jì)量在線監(jiān)測(cè)設(shè)施為國(guó)家和省級(jí)水資源監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，屬于政府投資，建設(shè)時(shí)重點(diǎn)監(jiān)控單位只是提供安裝場(chǎng)地，建設(shè)過程中并未參與，工程完成后固定資產(chǎn)屬于政府，大部分重點(diǎn)監(jiān)控單位對(duì)該設(shè)備無(wú)運(yùn)行維護(hù)措施。同時(shí)，部分省份并未落實(shí)水資源監(jiān)控系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)和責(zé)任單位，有些監(jiān)控單位取用水仍采用原有計(jì)量設(shè)施設(shè)備進(jìn)行人工核準(zhǔn)，水資源監(jiān)控系統(tǒng)未被正式使用。

3.3 重點(diǎn)監(jiān)控用水單位節(jié)約用水管理制度不健全

絕大部分重點(diǎn)監(jiān)控用水單位節(jié)約用水的管理制度尚不健全，取用水計(jì)量設(shè)備臺(tái)賬尚不規(guī)范，用水計(jì)量設(shè)施尚未實(shí)現(xiàn)三級(jí)計(jì)量全覆蓋，用水信息分散缺乏統(tǒng)籌，取用水信息統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、操作規(guī)程等缺乏權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)水臺(tái)賬不夠清楚全面；先進(jìn)節(jié)約用水技術(shù)、工藝和設(shè)備應(yīng)用缺乏交流推廣，信息相對(duì)閉塞；管理人員缺乏全面、系統(tǒng)、專業(yè)、規(guī)范的培訓(xùn)，管理水平和專業(yè)程度有待提高。

3.4 重點(diǎn)監(jiān)控用水單位節(jié)約用水內(nèi)生動(dòng)力不足

保障水資源安全，就是要充分發(fā)揮政府作用和市場(chǎng)機(jī)制。目前水價(jià)整體偏低，尤其是地下水價(jià)格幾乎零成本，不能突出反應(yīng)水資源的稀缺程度，客觀上壓低了供水成本，導(dǎo)致價(jià)格杠桿作用發(fā)揮不夠充分，難以激發(fā)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位的自主節(jié)水投入和創(chuàng)新意識(shí)。同時(shí)，財(cái)稅的引導(dǎo)和激勵(lì)政策還不夠完善，致使節(jié)水內(nèi)生動(dòng)力不足。

3.5 節(jié)水宣傳教育需進(jìn)一步深化

水資源保護(hù)與節(jié)約的宣傳、教育以及社會(huì)公眾的參與式管理，目前已成為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，各級(jí)人民政府和水行政主管部門也將其作為工作重點(diǎn)，但節(jié)水型社會(huì)建設(shè)宣傳的廣度和深度還不夠，公眾對(duì)于水資源的憂患意識(shí)、節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，沒有形成良好的用水觀念和用水習(xí)慣，水資源損失、消耗和污染的現(xiàn)象仍很普遍，節(jié)水的宣傳教育還需進(jìn)一步深化。

3.6 管理重心需進(jìn)一步下沉

目前，從京津冀晉的取用水監(jiān)管模式來(lái)看，部分地區(qū)仍然存在著“上熱、中溫、下冷”的情況，個(gè)別地區(qū)特別是縣級(jí)水行政主管部門受困于人員、資金、設(shè)備等客觀原因?qū)θ∮盟畱舻谋O(jiān)管存在漏洞，沒有行成有效的監(jiān)管鏈條，導(dǎo)致部分取用水戶鉆空子，出現(xiàn)偷采地下水、超量取水、違規(guī)排水等現(xiàn)象。

4.意見與建議

4.1 強(qiáng)化政府的主體責(zé)任

明確各級(jí)人民政府對(duì)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位的監(jiān)督管理責(zé)任，建立由省級(jí)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加的節(jié)約用水工作協(xié)調(diào)機(jī)制，定期研究解決節(jié)約用水的重大戰(zhàn)略、重要規(guī)劃和政策措施等，加強(qiáng)對(duì)節(jié)約用水工作的協(xié)調(diào)推動(dòng)。市、縣級(jí)人民政府是節(jié)約用水工作的責(zé)任主體，應(yīng)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，完善工作機(jī)制，抓好各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)。省級(jí)政府有關(guān)部門按照職責(zé)分工，加大指導(dǎo)支持力度，及時(shí)解決工作中存在的問題，督導(dǎo)行業(yè)節(jié)水工作，形成節(jié)水強(qiáng)大合力。

4.2 完善重點(diǎn)監(jiān)控用水單位取用水計(jì)量監(jiān)控

各級(jí)水行政主管部門應(yīng)完善以國(guó)控水資源監(jiān)控平臺(tái)為依托的取用水遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，在實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位一級(jí)計(jì)量設(shè)施全面監(jiān)控的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其主要用水設(shè)備、生產(chǎn)工藝用水量、水消耗情況、水循環(huán)利用率、用水效率等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督管理，完善重點(diǎn)監(jiān)控用水單位取用水統(tǒng)計(jì)監(jiān)督管理體系建設(shè)，定時(shí)對(duì)重點(diǎn)用水單位的計(jì)量設(shè)施進(jìn)行校核、對(duì)其用水情況進(jìn)行抽查，保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)可靠、及時(shí)報(bào)送，同時(shí)發(fā)布重點(diǎn)用水單位監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)信息。

4.3 強(qiáng)化重點(diǎn)監(jiān)控用水單位用水精細(xì)化管理

各重點(diǎn)監(jiān)控用水單位應(yīng)根據(jù)歷年用水經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)編制年度用水計(jì)劃申請(qǐng)，水行政主管部門嚴(yán)格審核用水計(jì)劃申請(qǐng)，盡可能使用水計(jì)劃貼近實(shí)際，避免出現(xiàn)平攤年度用水量的現(xiàn)象。各重點(diǎn)監(jiān)控用水單位應(yīng)將用水計(jì)劃指標(biāo)應(yīng)當(dāng)分解落實(shí)到主要用水部門，實(shí)行用水獨(dú)立計(jì)量核算。依法依規(guī)配齊和管理用水計(jì)量器具，建立完善、規(guī)范的用水臺(tái)賬。鼓勵(lì)建立用水實(shí)時(shí)監(jiān)控平臺(tái)，加強(qiáng)用水總量控制和用水效率評(píng)估。

4.4 積極推進(jìn)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位節(jié)水改造

各重點(diǎn)監(jiān)控用水單位應(yīng)大力推廣使用節(jié)水設(shè)備和器具，淘汰不符合節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的用水設(shè)備和器具。積極推廣應(yīng)用水壓調(diào)控技術(shù)、綠地高效節(jié)水灌溉技術(shù)。節(jié)水改造應(yīng)列入用水單位發(fā)展規(guī)劃和維修改造計(jì)劃，將節(jié)水改造資金納入企業(yè)預(yù)算，保證資金投入。

4.5 加強(qiáng)節(jié)約用水宣傳教育

加強(qiáng)國(guó)情、水情教育，把水資源保護(hù)與節(jié)約知識(shí)逐步納入國(guó)家宣傳、國(guó)民素質(zhì)教育和中小學(xué)教育范疇，在人員密集場(chǎng)所設(shè)立永久性節(jié)水公益廣告，拍攝節(jié)水專題片，在電視臺(tái)開設(shè)節(jié)水宣傳欄目，做好“世界水日”、“中國(guó)水周”、全國(guó)城市節(jié)水宣傳周等節(jié)水主題的宣傳活動(dòng)，讓科學(xué)的節(jié)水觀念深入人心。開展節(jié)水教育進(jìn)校園、進(jìn)課堂活動(dòng)，以大中小學(xué)、幼兒園等各級(jí)學(xué)校為載體，讓科學(xué)的節(jié)水知識(shí)從小學(xué)起。

4.6 嚴(yán)格節(jié)約用水監(jiān)督考核

建議水行政主管部門加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位的，定期開展檢查并重點(diǎn)抽查工作，督促整改檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，按時(shí)上報(bào)月度、季度、年度取用水報(bào)表和管網(wǎng)漏損情況等，保證不超標(biāo)取水、不違法取水。同時(shí)，還應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行節(jié)水考核，將節(jié)水考核結(jié)果作為干部主管部門對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)班子和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)；對(duì)政策落實(shí)不力、考核結(jié)果較差的地方，采取約談、通報(bào)等措施予以督促整改；對(duì)因盲目決策和瀆職、失職造成水資源浪費(fèi)等不良后果的相關(guān)責(zé)任人，依法依紀(jì)嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任。

4.7 建立健全節(jié)水激勵(lì)和約束機(jī)制

水是公共資源，要充分發(fā)揮政府的作用，建議建立與水資源保護(hù)與節(jié)約相關(guān)的財(cái)政激勵(lì)政策、稅收優(yōu)惠政策和金融支持政策。積極發(fā)揮財(cái)政職能作用，將節(jié)水相關(guān)項(xiàng)目作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域；落實(shí)節(jié)水稅收優(yōu)惠政策，對(duì)符合條件的節(jié)水相關(guān)項(xiàng)目、節(jié)水效果突出的企業(yè)給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠；促進(jìn)節(jié)水的投融資政策，鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)節(jié)水相關(guān)項(xiàng)目?jī)?yōu)先給予貸款支持。

4.8 細(xì)化監(jiān)管單元

取用水戶的監(jiān)管模式可效仿“社區(qū)網(wǎng)格化”管理模式，將管理重心明確下沉到縣級(jí)水行政主管部門，并根據(jù)省市相關(guān)制度要求，賦予行政處罰權(quán)力，對(duì)于項(xiàng)目的取、用、退水及節(jié)水等方面進(jìn)行剛性約束。在此基礎(chǔ)上加大動(dòng)態(tài)監(jiān)管力度，實(shí)行跨區(qū)域“飛檢”，對(duì)于抽查不合格的取用水戶進(jìn)行處罰以增強(qiáng)震懾力。對(duì)于落實(shí)監(jiān)管不到位的水行政主管部門加大追責(zé)問責(zé)力度。