陳甘霖

(湖南師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410081)

外交庇護(hù)是指一國(guó)以其駐外使領(lǐng)館為場(chǎng)所,對(duì)違反駐在國(guó)法律并遭受通緝而申請(qǐng)庇護(hù)的駐在國(guó)人給予庇護(hù)。它既與在庇護(hù)國(guó)本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)行的域內(nèi)庇護(hù)相對(duì),又與在國(guó)際法許可范圍內(nèi)使館區(qū)所具有的保護(hù)派遣國(guó)及其國(guó)民合法權(quán)益的外交保護(hù)不同,其本身是庇護(hù)制度的一種異變形態(tài),雖然南美有少數(shù)國(guó)家通過(guò)簽訂公約的形式對(duì)其加以規(guī)定,但在一般國(guó)際法上并不承認(rèn)這種庇護(hù)權(quán),因而不具備普遍約束力。而在民國(guó)北京政府時(shí)期,在華列強(qiáng)卻往往為了自身的政治目的,將中國(guó)政府通緝犯庇護(hù)于東交民巷使館區(qū),列強(qiáng)的這種做法嚴(yán)重?fù)p害了中國(guó)的司法主權(quán)并擾亂了中國(guó)的政治秩序。在與中國(guó)政府的交涉過(guò)程中,列強(qiáng)援引“治外法權(quán)” “政治犯不引渡”等國(guó)際法原則對(duì)自身行為加以粉飾,力圖通過(guò)曲解國(guó)際法原則來(lái)為自己的庇護(hù)行為尋求合法依據(jù),直皖戰(zhàn)爭(zhēng)后中日引渡安福黨人的交涉就是其中的典型案例。目前學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題還缺乏專(zhuān)門(mén)研究,筆者一方面通過(guò)爬梳相關(guān)檔案和史料揭示這一事件的史實(shí),另一方面從國(guó)際法的角度對(duì)這一案例進(jìn)行分析,力圖揭示在國(guó)際上較為常見(jiàn)的外交庇護(hù)權(quán)糾紛在近代中國(guó)呈現(xiàn)的真實(shí)圖景。

一、引渡問(wèn)題的源起

1920年7月19日,隨著段祺瑞的辭職與東線皖軍的崩潰,歷時(shí)近一周的直皖戰(zhàn)爭(zhēng)以直系的大獲全勝而告終,如何收拾時(shí)局、重組政府、懲治已經(jīng)失勢(shì)的安福黨人成為直奉聯(lián)合控制的北京政府首要考慮的問(wèn)題。大總統(tǒng)徐世昌于8月3日下令解散安福俱樂(lè)部,次日便訓(xùn)令內(nèi)務(wù)部緝拿安福黨人,訓(xùn)令中稱(chēng):“此次稱(chēng)兵構(gòu)釁,情罪較重之徐樹(shù)錚、曾毓雋、段芝貴、丁士源、朱深、王致隆、梁鴻志、姚震、李思浩、姚國(guó)楨等,著步軍統(tǒng)領(lǐng)督同京師警察廳一體嚴(yán)密緝拿,侯令辦理?！盵1]690這十人就是當(dāng)時(shí)被下令緝拿的第一批安福黨人,又被時(shí)人稱(chēng)之為“安福禍?zhǔn)住薄?/p>

由于除段祺瑞自動(dòng)辭職以外,其余需要引渡懲治的禍?zhǔn)滓烟幽溆跂|交民巷使館區(qū)內(nèi),單憑步軍統(tǒng)領(lǐng)和警察廳的力量很難完成,政府只得派警察繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)視,同時(shí)“會(huì)商外交、司法兩部,根據(jù)法理交涉引渡,以便歸案訊辦”[1]690。在司法部尚未將安福黨羽的犯罪證據(jù)搜集完整的情況下,外交部先行照會(huì)駐北京外交團(tuán)請(qǐng)求引渡,在致外交團(tuán)領(lǐng)銜法國(guó)公使柏卜的照會(huì)中稱(chēng):“徐樹(shù)錚等稱(chēng)兵畿輔,貽害閭閻,并有勾煽土匪,侵挪公款情事,相應(yīng)照請(qǐng)貴領(lǐng)銜公使查照,并請(qǐng)轉(zhuǎn)達(dá)駐京各國(guó)公使查照,暫飭將上開(kāi)各犯切實(shí)查緝引渡,以便歸案訊辦,實(shí)紉睦誼?！盵1]691

其實(shí)在北京政府向外交團(tuán)發(fā)出引渡安福黨人的請(qǐng)求之前,外交團(tuán)已就此問(wèn)題展開(kāi)專(zhuān)門(mén)的討論。在會(huì)上各國(guó)公使的態(tài)度存在明顯分歧,“英法美三國(guó)公使主張擯絕此輩,并根據(jù)和約以立論”[2]25。所謂和約即1901年清政府與列強(qiáng)所簽訂的《辛丑條約》,其中第七條規(guī)定:“大清國(guó)國(guó)家允定各使館館界,以為專(zhuān)與住用之處,并獨(dú)由使館管理,中國(guó)民人概不準(zhǔn)在界內(nèi)居住,亦可自行防守。”[3]497條文中規(guī)定中國(guó)人不得在使館界中居住,匿居在使館界內(nèi)的安福黨人當(dāng)然在可以引渡之列。但在會(huì)上日本公使小幡酋吉表達(dá)了不同意見(jiàn),他提出:“如欲取一致行動(dòng),彼意今當(dāng)認(rèn)定日后如有同類(lèi)之事,亦須照今日之辦法。又東交民巷如擯絕亡客讬跡,則中國(guó)之外人租界,亦當(dāng)照此辦理?！盵2]25由于在租界列強(qiáng)普遍享有司法特權(quán),又有《蘇報(bào)》案這樣拒絕引渡的先例，日使將使館區(qū)的案件與租界的案件相類(lèi)比,其實(shí)也表明了愿意收納安福黨人的立場(chǎng)。由于日本公使強(qiáng)烈反對(duì),再加上外交團(tuán)內(nèi)許多成員國(guó)并非《辛丑條約》簽字國(guó),所以依據(jù)和約立論的提議沒(méi)有通過(guò)。英法美公使只得各自宣布知照其本國(guó)僑民,東交民巷不能容華人居住,有收留華人者,須令于四十八小時(shí)內(nèi)出境[2]26。

日本和英法美公使立場(chǎng)的對(duì)立一定程度上與當(dāng)時(shí)的中國(guó)政局有關(guān)。直皖戰(zhàn)爭(zhēng)后,親日的皖系政權(quán)倒臺(tái),親英美的直系入主中央,日本當(dāng)局無(wú)論是情感上還是立場(chǎng)上都會(huì)對(duì)失勢(shì)的皖系安福黨人抱以支持和同情的態(tài)度,且與曹吳執(zhí)掌的北京政權(quán)保持一定的距離。而此時(shí)在遠(yuǎn)東,日本與英美在銀行團(tuán)問(wèn)題、山東問(wèn)題以及軍備問(wèn)題上多有齟齬,在一些議題上提出與英美完全相左的意見(jiàn)也不足為奇。在7月29日小幡酋吉致日本內(nèi)田康哉外務(wù)大臣的電文中就提到:“逮捕安福系首犯之明令,即將于今明兩日公布,此乃英、法、美等國(guó)以攻擊軍閥主義而究追完全沒(méi)落之安福系之結(jié)果?，F(xiàn)安福系十兇既已全然來(lái)我方避難,在此情況下,本處盡管考慮其他種種避難方法,眼前殆無(wú)可能,本使完全窮于應(yīng)付?！毙♂η跫m然表明了希望收容十位被通緝的安福黨人的立場(chǎng),但還不敢自下決斷,遂表示:“關(guān)于該等避難者我應(yīng)所持態(tài)度之最后方針,究竟如何掌握,只有等待政府之決心,務(wù)請(qǐng)迅予電示為盼?！盵1]1143

8月3日,小幡酋吉收到了內(nèi)田康哉外務(wù)大臣的回電:“關(guān)于庇護(hù)徐樹(shù)錚以下安福系領(lǐng)袖一事,反對(duì)派方面雖將利用此事作種種排日宣傳和進(jìn)行抗議,然而,殊難認(rèn)為由于此次動(dòng)亂,日本之對(duì)華關(guān)系,會(huì)受到比此更大影響。但如拒絕為世人公認(rèn)與日本有密切關(guān)系之段派于窮途末路之際所求之保護(hù),即將喪失日本今后對(duì)中國(guó)政客之威信……若日本屈服于英、美方壓力,始不能庇護(hù)政治犯。此在我對(duì)華關(guān)系上,將招致不體面后果。有鑒于此,對(duì)彼等亡命者,此際一律采取予以保護(hù)方針。”[1]1144直至此時(shí),庇護(hù)安福黨人的大致方針已經(jīng)確定,引渡交涉對(duì)象已逐漸從外交團(tuán)領(lǐng)銜公使柏卜變?yōu)槿毡抉v華公使小幡酋吉。

二、引渡問(wèn)題的初步交涉

在確定了庇護(hù)安福黨人的方針后,如何回應(yīng)英美的質(zhì)疑和中國(guó)的抗議,使自己的庇護(hù)行為變得合理成為日本當(dāng)局所要思考的關(guān)鍵問(wèn)題。內(nèi)田康哉在致小幡酋吉的訓(xùn)令中指出:“此事不管如何保密,終必泄露于外,而按目前事態(tài),要彼等到別處避難已屬不可能。因此莫如根據(jù)公使館之庇護(hù)權(quán),對(duì)彼等公然收容保護(hù)。關(guān)于公使館庇護(hù)權(quán),前例頗多,此事至少可以作為國(guó)際慣例主張之?！眱?nèi)田康哉將這種國(guó)際慣例解讀為“根據(jù)使館庇護(hù)權(quán),對(duì)于亡命者不分政治派別,全予收容保護(hù)”[1]1146。根據(jù)內(nèi)田康哉的授意,小幡酋吉于8月9日照會(huì)北京外交部,稱(chēng)在政府所通緝的十名安福黨人中,除李思浩中途離開(kāi)外,其余九人,“各自來(lái)本公使館請(qǐng)求保護(hù)其生命,本公使顧念國(guó)際上之通義,及中國(guó)許多之事例,認(rèn)為出于不得已,決定對(duì)于以上諸人,予以相當(dāng)保護(hù),收容公使館衛(wèi)隊(duì)營(yíng)內(nèi)。且對(duì)以上諸人嚴(yán)重告誡,在該收容所內(nèi)不得干預(yù)一切政治,并使與外面交通完全斷絕。本公使……深信貴國(guó)政府能十分諒解本公使館此等之處置,全然超越政治上之趣旨。即現(xiàn)在以上諸人所收之保護(hù),并非因其所屬政派之如何,予以特別待遇。雖以上諸人不屬他之政派,在公使館亦不能因此拒絕”[4]981。

在日使發(fā)出正式照會(huì)后,中國(guó)政府明確表達(dá)了反對(duì)態(tài)度。8月12日,新任外交總長(zhǎng)顏惠慶表示對(duì)于日使保護(hù)禍?zhǔn)淄?“決用最精法理駁復(fù),要求引渡”[5]。至于引渡的具體辦法,國(guó)務(wù)會(huì)議討論后擬定了司法與外交部協(xié)同辦理的方針,即“由司法部迅行調(diào)集各該犯等犯罪證據(jù),并根據(jù)法理成立刑事罪名咨送到部,再與日使嚴(yán)切交涉引渡”[6]14。不過(guò),司法部表示此案“尚無(wú)證憑書(shū)類(lèi)可以抄送”,只得暫請(qǐng)“由外交部依據(jù)約章及國(guó)際慣例辦理”[6]15。日使庇護(hù)禍?zhǔn)椎南鞒龊?一時(shí)物議沸騰,群情激憤,民眾紛紛要求懲治,引渡禍?zhǔn)??！兑媸缊?bào)》刊載了題名為《為引渡禍?zhǔn)拙锤嫱饨活伩傞L(zhǎng)》的社論,其中寫(xiě)到:“以首都咫尺中外觀瞻之地,坐視逆黨逍遙法外,不能捕獲,則我之國(guó)法何在?國(guó)權(quán)國(guó)體,至今墮落無(wú)遺,誰(shuí)生厲接,至今為梗,吾不得不因強(qiáng)鄰之跋扈,而欺我外交當(dāng)局之無(wú)人矣。”[7]在各方的壓力與請(qǐng)求下,外交部決定一面“咨催司法部照國(guó)務(wù)會(huì)議原案,迅速搜羅證據(jù)”,一面請(qǐng)日使監(jiān)視諸禍?zhǔn)?為引渡做準(zhǔn)備[6]17。

外交部遂于8月22日致文日使:“敝國(guó)政府不能承認(rèn)貴使本月九日通告之件,至為抱歉。刻敝國(guó)政府正從事調(diào)查各罪犯之罪狀。一俟竣事,即將其犯罪證據(jù),通知貴使,請(qǐng)求引渡,并希望貴使勿令該犯逃逸或遷移他處藏匿云?！盵8]外交部長(zhǎng)顏惠慶也對(duì)之前日使的照會(huì)提出駁復(fù),其內(nèi)容大致分為三點(diǎn):“(一)各禍?zhǔn)追菄?guó)事犯(政治犯)可由他國(guó)公使證明,當(dāng)然不能保護(hù)；(二)就中日邦交上,亦應(yīng)速度引渡,俾正典刑;(三)日對(duì)此案當(dāng)與他國(guó)一致,免起國(guó)際爭(zhēng)執(zhí)。”[9]36這些內(nèi)容雖然沒(méi)有出現(xiàn)在對(duì)日本的正式照會(huì)中,但大體表明北京外交部當(dāng)時(shí)的策略,在未掌握安福黨人犯罪證據(jù)的前提下,先堅(jiān)決否認(rèn)安福黨人為政治犯,并利用外交團(tuán)中其余國(guó)家的不同意見(jiàn)給日本施加壓力。

而日本方面擔(dān)心中國(guó)報(bào)界對(duì)于日使館庇護(hù)安福黨人的報(bào)道會(huì)在民眾中持續(xù)發(fā)酵,并釀成新一輪的排日風(fēng)潮,所以于24日下午要求中國(guó)報(bào)館禁止評(píng)論保護(hù)禍?zhǔn)滓皇耓9]36。27日小幡酋吉對(duì)于中國(guó)方面的照會(huì)有了一個(gè)正式的答覆:“略謂貴總長(zhǎng)本月二十二日答覆敝使,本月九日,關(guān)于收容徐樹(shù)錚等于帝國(guó)使署兵營(yíng)之通告回文,業(yè)已領(lǐng)悉……惟貴國(guó)大總統(tǒng)頒發(fā)捕拿該犯等之明令,系以政治為根據(jù),故敝使署即視為政治犯,而容納保護(hù)之。敝使并聲明無(wú)論彼等將受何等刑事罪名之控訴,敝使不能承認(rèn)貴總長(zhǎng)所請(qǐng),將彼等引渡?！盵4]983

日本公使反復(fù)強(qiáng)調(diào)安福黨人為政治犯,其真實(shí)目的是為了通過(guò)援引國(guó)際法上的“政治犯不引渡原則”來(lái)為自己的庇護(hù)行為尋求合法依據(jù)。政治犯不引渡原則是國(guó)際法上普遍承認(rèn)并用于限制引渡活動(dòng)的原則,其最早起源于歐洲資本主義啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期。許多法國(guó)啟蒙思想家主張法國(guó)應(yīng)為反對(duì)封建專(zhuān)制和爭(zhēng)取自由而遭受迫害的人給予政治保護(hù),并將這部分人排除在引渡對(duì)象之外,法國(guó)大革命后這一內(nèi)容更是以法國(guó)憲法的形式固定下來(lái)。1833年比利時(shí)制訂了《引渡法》,明確規(guī)定禁止引渡政治犯,在這之后這一原則相繼被英美等國(guó)寫(xiě)入憲法,逐漸由一個(gè)區(qū)域性的規(guī)定變?yōu)閲?guó)際公認(rèn)的準(zhǔn)則。政治犯不引渡雖然被國(guó)際社會(huì)遵守,但關(guān)于政治犯概念的界定卻始終眾說(shuō)紛紜,莫衷一是。受制于各國(guó)意識(shí)形態(tài)、社會(huì)制度以及利益訴求的不同,不同國(guó)家往往會(huì)有不同的界定標(biāo)準(zhǔn),國(guó)際法也始終無(wú)法對(duì)其進(jìn)行明確的界定。《奧本海國(guó)際法》將其概括為“出于政治動(dòng)機(jī)和政治目的而犯罪的人”[10]344,但具體何種動(dòng)機(jī)和目的可稱(chēng)為政治性的卻沒(méi)有做出進(jìn)一步的闡釋。由于國(guó)際法對(duì)政治犯的概念沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),這就使得被請(qǐng)求引渡國(guó)在具體案件執(zhí)行中往往有較大的自由度。這種自由的一個(gè)突出表現(xiàn)便是被請(qǐng)求國(guó)可以將普通的刑事犯指認(rèn)為政治犯而拒絕引渡,也可以將政治犯視為普通犯罪而引渡給請(qǐng)求國(guó)[11]。

日本正是利用這一點(diǎn),在安福黨人犯罪證據(jù)尚未搜集完全的情況下,將其隨意納入政治犯的范疇。不過(guò),政治犯不引渡原則并不是漫無(wú)限制的,政治犯不引渡必須建立在庇護(hù)權(quán)合法性基礎(chǔ)之上[12]314。由于日本公使庇護(hù)安福黨人的場(chǎng)所是日本駐華使館而非日本國(guó)內(nèi),這樣一種庇護(hù)行為屬于外交庇護(hù)。由于請(qǐng)求庇護(hù)者往往身在犯罪行為發(fā)生國(guó),這樣對(duì)犯罪人進(jìn)行庇護(hù)往往會(huì)損害駐在國(guó)的主權(quán),所以國(guó)際法上只是規(guī)定駐外使館本身?yè)碛胁豢汕址笝?quán),并沒(méi)有規(guī)定駐外使館擁有庇護(hù)權(quán)。即便南美地區(qū)國(guó)家普遍承認(rèn)外交庇護(hù)權(quán),但那僅僅是一種地區(qū)性的習(xí)慣,并非國(guó)際慣例,更沒(méi)有國(guó)際法和國(guó)際公約作為支撐[13]。《申報(bào)》轉(zhuǎn)載英國(guó)《字林西報(bào)》關(guān)于庇護(hù)安福黨人的社論中也提到:“此種保護(hù)行為從前確曾有之,但從未有人承認(rèn)其為國(guó)際法之一部也?！痹撐耐瑫r(shí)也從法理的角度批判日本的庇護(hù)行為,認(rèn)為“其所根據(jù)者,無(wú)非治外法權(quán)臆說(shuō)之引申,但須知所謂治外法權(quán)者,乃虛構(gòu)之詞,近時(shí)其效力,已極有限制”。而所謂外交人員居處享有的特權(quán),則“僅限于外使之獨(dú)立與外使不可侵犯之尊嚴(yán),及其公文案冊(cè)不可侵犯之尊嚴(yán)”[14]。由于外交庇護(hù)本身沒(méi)有合法依據(jù),所以離開(kāi)庇護(hù)權(quán)而援引政治犯不引渡原則就沒(méi)有任何實(shí)際意義。不過(guò)北京政府也沒(méi)有將政治犯不引渡原則的適用條件與庇護(hù)權(quán)的法理依據(jù)作為自己的立論點(diǎn),而是糾結(jié)于安福黨人的犯罪性質(zhì),雙方談判陷入僵局。

三、徐樹(shù)錚的出逃與中國(guó)抗議

在北京外交部向日本公使發(fā)出第一次正式抗議后,由于以徐樹(shù)錚為首的安福黨人涉案眾多,司法檢舉程序較為繁雜,再加上北京政府對(duì)安福黨人存款股份的調(diào)查被各大銀行“以理由不充分,擾亂金融秩序相抵制”[15],所以調(diào)查取證進(jìn)展較為緩慢,外交部官方也沒(méi)有發(fā)出任何照會(huì)。不過(guò)此時(shí)北洋政府?dāng)U大了對(duì)安福黨人的緝拿范圍,在懲治第二批安福禍?zhǔn)椎拿畎l(fā)出后,隨即對(duì)曲同豐、光云錦、方樞等三十余人進(jìn)行緝捕,并于8月26日在東交民巷外日本所開(kāi)的扶桑旅館處將光云錦抓獲。日本認(rèn)為此次行動(dòng)侵犯了條約,對(duì)中國(guó)提出嚴(yán)正交涉,中國(guó)政府方面沒(méi)有正面回應(yīng)[9]37,但這一事件又進(jìn)一步激發(fā)了民眾的排日情緒。

事情到了11月16日又有了一個(gè)巨大的轉(zhuǎn)折,小幡酋吉突然向外交部發(fā)出照會(huì):“收容于本使館護(hù)衛(wèi)隊(duì)兵營(yíng)之徐樹(shù)錚氏,近來(lái)再三請(qǐng)求本使停止其保護(hù),撤退出本公使館外,曾經(jīng)本使切實(shí)努力促其反省。茲據(jù)護(hù)衛(wèi)隊(duì)長(zhǎng)報(bào)告稱(chēng)該氏至十一月十四日之晚,尚確在該兵營(yíng)內(nèi),而十五日之朝即不見(jiàn)該氏之行跡。自系在十四日之夜,與十五日朝之間,單身逃出該所無(wú)疑等語(yǔ)。本使當(dāng)日收容該使,系基于國(guó)際之通義,并無(wú)他意。當(dāng)日曾將收容該氏之事實(shí)照會(huì)貴國(guó)政府在案,茲復(fù)將該氏逃出本館之事實(shí),照請(qǐng)貴國(guó)政府查照可也。”[4]1004徐樹(shù)錚是所通緝的十名安福黨人中的頭號(hào)要犯,他的出逃使得整個(gè)事件失去了回旋的余地。關(guān)于徐樹(shù)錚具體的出逃細(xì)節(jié)雖然沒(méi)有在照會(huì)中說(shuō)明,但在輿論界看來(lái),日本協(xié)助徐樹(shù)錚出逃已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。即便在北京之日本人也盛傳“十一月十四日,當(dāng)徐樹(shù)錚逃出使館時(shí),有日本兵士加以協(xié)助”一說(shuō)[1]692。而各團(tuán)體也電請(qǐng)政府向日本力爭(zhēng),并稱(chēng):“彼既不能監(jiān)守徐樹(shù)錚,則其余諸人,亦難保不有逃逸事情,應(yīng)將其余禍?zhǔn)?悉數(shù)引渡,以免再有疏虞?！盵16]

北京政府雖然沒(méi)有將安福黨人的犯罪證據(jù)收集完備,但事態(tài)的發(fā)展已呈騎虎難下之勢(shì),也不得不擺出強(qiáng)硬的姿態(tài),于11月20日發(fā)出正式的書(shū)面照會(huì)并提出四項(xiàng)要求:“(一)貴使署擔(dān)負(fù)看守之全責(zé),今既聽(tīng)罪魁逃逸,是貴使自食前言,故請(qǐng)貴使向敝國(guó)政府用正式公文道歉。(二)貴署衛(wèi)兵疏于防范,不能盡職,應(yīng)請(qǐng)予以相當(dāng)之懲罰。(三)小徐既在緊要關(guān)頭逃走,則以后小徐如在敝國(guó)境內(nèi)或境外貴國(guó)勢(shì)力范圍之內(nèi),犯有擾亂公安及破壞國(guó)際地位之行為,貴國(guó)政府應(yīng)負(fù)其責(zé)。(四)貴使署不盡看守之責(zé),致小徐逃逸。故其余禍?zhǔn)装巳?不宜再逗留貴署兵營(yíng),而應(yīng)請(qǐng)?jiān)O(shè)法引渡,以應(yīng)前請(qǐng)。”[17]

而日使小幡酋吉也于11月27日在致中國(guó)外交總長(zhǎng)顏惠慶的答文中逐條回應(yīng)了中國(guó)政府的抗議,日使首先表示徐樹(shù)錚尋求保護(hù),公使館將其收容純粹基于國(guó)際慣例。其次,對(duì)于日使館所應(yīng)盡的義務(wù),則僅限于“使敝署不能用為謀亂之機(jī)關(guān),且不準(zhǔn)徐等干涉政治,私通外間”。至于徐樹(shù)錚的出逃則應(yīng)由圍守在使館界外的中國(guó)軍隊(duì)負(fù)責(zé),而日本政府對(duì)于徐樹(shù)錚出逃后的行為更沒(méi)有負(fù)責(zé)的理由。最后,日使表示對(duì)其余八人的政策并不受此次出逃事件的影響,“倘此八人欲收回前請(qǐng),離去本署,本署亦不能攔阻之”。同時(shí)指出:“本署并非因貴政府之權(quán)而圈禁彼等,且本署亦無(wú)圈禁之權(quán),此貴使所當(dāng)注意者也?！盵17]

從第二輪雙方的交涉話語(yǔ)來(lái)看,雙方爭(zhēng)論的重點(diǎn)由安福黨人的犯罪性質(zhì)變?yōu)閷?duì)徐樹(shù)錚逃逸事件的問(wèn)責(zé)。北京政府以徐樹(shù)錚的逃逸為據(jù),證明日使館無(wú)能力看管剩余安福黨人,并向日使陳明逃逸產(chǎn)生的惡果,希望日使改變?cè)瓉?lái)的庇護(hù)政策,主張引渡。外交部雖然加強(qiáng)了外交攻勢(shì),措辭也更為嚴(yán)厲,卻將論說(shuō)的重點(diǎn)集中在對(duì)徐樹(shù)錚出逃的責(zé)任上,而使館看護(hù)能力不足更多是對(duì)庇護(hù)實(shí)際效力的質(zhì)疑,仍沒(méi)有從法理上對(duì)庇護(hù)權(quán)力的來(lái)源進(jìn)行駁復(fù)。

四、中日引渡交涉的失敗

進(jìn)入12月份,總檢察廳所檢舉的曾毓雋、丁士源、李思浩等人吞款瀆職的犯罪證據(jù)大致搜集完備。12月1日,司法部通知外交部,請(qǐng)求以此為依據(jù),再次照會(huì)日使,以普通刑事犯名義要求引渡[9]43。12月14日,外交部再次向日使發(fā)出通電,指出“日本公使所持庇護(hù)逋客系國(guó)際習(xí)慣,在中國(guó)已成常例一說(shuō),并不成立。中國(guó)無(wú)此習(xí)慣,所可援為前例者,僅為荷使署庇護(hù)張勛一事,但中國(guó)并未認(rèn)其合法,故不得視為正當(dāng)之前例”。并再次重申徐等禍?zhǔn)诪樾淌路?而非國(guó)事犯,現(xiàn)已證據(jù)確鑿,請(qǐng)求引渡[9]44。

但日本再一次拒絕了北京政府的引渡要求,日使在24日再次答復(fù)外交部的電文中,一方面強(qiáng)調(diào)“日本政府只有希望中國(guó)政府平心靜氣,反復(fù)審查前次呈遞于中國(guó)方面之說(shuō)明書(shū),此外不復(fù)再有他法”。除反復(fù)強(qiáng)調(diào)安福黨人的政治犯性質(zhì)之外,這一次日使還對(duì)其之前援引的國(guó)際慣例加以說(shuō)明:“按公使館收留保護(hù),因政治上之理由,而懇求保護(hù)一身者,在西班牙及南美諸國(guó)先例頗多,不遑枚舉。而在中國(guó),則顯著之實(shí)例甚多。如民國(guó)六年,康有為在美國(guó)公使館避難受保護(hù),張勛在荷蘭公使館避難受保護(hù),黎元洪在日本公使館避難受保護(hù),初不問(wèn)其請(qǐng)求公使館保護(hù)之不得已的政治動(dòng)機(jī)原因如何,及避難人在政治上之地位如何也。因據(jù)上述種種情勢(shì),故被日本公使館加以保護(hù)之諸君,既經(jīng)明確,其避難實(shí)基于政治上之理由。則無(wú)論其是否為普通刑事犯,概不能允中國(guó)政府之要求而引渡也?！盵9]44

在中國(guó)方面掌握安福黨人的犯罪證據(jù)后,日本為論證其庇護(hù)行為的合理性,加強(qiáng)了對(duì)南美諸國(guó)與中國(guó)以往案例的分析,試圖將個(gè)別案例上升為具有普遍約束力的國(guó)際慣例,這顯然是對(duì)國(guó)際法上“國(guó)際慣例”概念的濫用,《國(guó)際法規(guī)約》里規(guī)定了國(guó)際慣例所必須具備的兩個(gè)要素:“首先是要被各國(guó)不斷重復(fù),其次是要被各國(guó)認(rèn)為具有法律約束力?！盵18]10日本所稱(chēng)為國(guó)際慣例的域外庇護(hù)權(quán)只是出現(xiàn)在西班牙與南美,是一種地區(qū)性的實(shí)踐,不具有普遍性。而張勛案例又不為中國(guó)政府承認(rèn),所以也不能稱(chēng)之為國(guó)際慣例。即便訴諸條約,也難以找到其法律效力。1896年中日簽訂《中日通商行船條約》時(shí)曾在第24款對(duì)引渡問(wèn)題有明確規(guī)定:“日本人在中國(guó)犯罪或負(fù)債逃亡者,遁入中國(guó)臣民房屋或船舶上,一經(jīng)領(lǐng)事照請(qǐng),即將該犯交出。中國(guó)人在中國(guó)犯罪或負(fù)債逃亡等,藏于中國(guó)所住之日本臣民房屋或中國(guó)水面日本船上,一經(jīng)中國(guó)官照請(qǐng),日本領(lǐng)事即將該犯交出?！盵19]274雖然該條約只是片面規(guī)定了在中國(guó)的犯罪情形,而沒(méi)有對(duì)中日兩國(guó)民眾在日本犯罪的情形做出規(guī)定,屬于不平等條約的范疇,但同樣沒(méi)有給予日本使館以外交庇護(hù)的權(quán)利。

問(wèn)題的癥結(jié)在于,即便中國(guó)方面掌握了安福黨人瀆職貪污的證據(jù),日本所稱(chēng)的國(guó)際慣例也并不被各國(guó)承認(rèn),但受制于《辛丑條約》第七條對(duì)于使館區(qū)治外法權(quán)的規(guī)定,中國(guó)政府仍然無(wú)法采取相應(yīng)的司法措施,更無(wú)法在未得到日本使館許可下進(jìn)入使館館舍進(jìn)行搜查與緝捕,所以最終還是需要訴諸外交途徑解決。日本依恃所享有的使館館舍不可侵犯的權(quán)利,并將治外法權(quán)擴(kuò)大化,進(jìn)一步引申為對(duì)安福黨人的庇護(hù)權(quán),且始終保持強(qiáng)硬態(tài)度,所以北京政府在對(duì)外交涉中處處受困也就不足為奇了。而軍警在東交民巷外長(zhǎng)期的戒嚴(yán)與監(jiān)視引起了各國(guó)公使的普遍不滿,1921年7月15 日,外交團(tuán)領(lǐng)袖葡萄牙駐華公使符禮德轉(zhuǎn)告北京政府:“東交民巷系國(guó)際問(wèn)題,與中日單純關(guān)系不同,應(yīng)將東交民巷之警探盡行撤退。”無(wú)奈之下,中國(guó)政府只得照辦,1921年7月17日凌晨,東交民巷周?chē)木烊砍坊鼐諿20]。

而在國(guó)內(nèi),各派政治勢(shì)力又經(jīng)歷了新的一輪分化組合,奉直雙方在關(guān)于內(nèi)政的一些重大問(wèn)題上多有分歧,兩派為爭(zhēng)奪對(duì)北京政府的控制權(quán)競(jìng)相拉攏安福黨人。此外總統(tǒng)徐世昌本身即由安福國(guó)會(huì)選出,與許多安福黨人有著同根并蒂的關(guān)系,也主張對(duì)安福黨人寬大處理。在內(nèi)外兩方面因素的作用下,外交部再積極要求引渡安福黨人已無(wú)實(shí)際意義。1922年1月2日,在奉系支持下的梁士詒組閣后隨即發(fā)表公電,赦免了段芝貴、張樹(shù)元、曲同豐、陳文運(yùn)、劉詢(xún)、魏宗瀚六人[21]。而在11月28日,由于姚震、姚國(guó)楨、丁士源三人又效仿徐樹(shù)錚逃出日本兵營(yíng),日本公使隨即通告中國(guó)外交部,稱(chēng)安福黨人已經(jīng)盡數(shù)逃走,所以將看護(hù)設(shè)備一律撤除[22],這場(chǎng)曠日持久的引渡交涉以中國(guó)方面的失敗而告終。

五、結(jié)語(yǔ)

庇護(hù)權(quán)本是以國(guó)家屬地優(yōu)越權(quán)為基礎(chǔ),按國(guó)際法的相關(guān)要求在本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)實(shí)施,是一個(gè)主權(quán)國(guó)家行使正當(dāng)權(quán)利的體現(xiàn)[20]。而依托于使館界,并出于某種政治目的而將駐在國(guó)的犯人藏匿于館內(nèi)的外交庇護(hù)則往往體現(xiàn)出對(duì)駐在國(guó)主權(quán)的損害。不過(guò)吊詭的是,這種違反國(guó)際公法、有損駐在國(guó)利益的行為卻在近代中國(guó)屢屢發(fā)生。不得不說(shuō),列強(qiáng)在華權(quán)勢(shì)的存在以及不平等條約體系為這樣一種干涉別國(guó)內(nèi)政的行為提供了外部環(huán)境。就引渡安福黨人事件來(lái)說(shuō),日使館的外交庇護(hù)行為并非直接源于不平等條約,卻是對(duì)不平等條約所產(chǎn)生的治外法權(quán)的擴(kuò)大化,治外法權(quán)本身反過(guò)來(lái)又使得匿居于使館界的安福黨人免受司法懲罰。而一旦有類(lèi)似行為發(fā)生,在華列強(qiáng)往往相互援引,并力圖將不合法理的個(gè)案變成約定俗成的習(xí)慣。與之相關(guān),許多所謂“國(guó)際慣例”與“通義”大都是列強(qiáng)基于自身的利益訴求而曲解國(guó)際法,并結(jié)合自身的行為捏造而成,這些內(nèi)容也成為列強(qiáng)在華殖民主義話語(yǔ)體系的重要組成部分。今人回顧這段歷史,對(duì)此應(yīng)有充分認(rèn)識(shí)與把握。北京政府對(duì)于法理的認(rèn)識(shí)不足與內(nèi)部的派系政治也是造成最后引渡失敗的重要原因。這也從反面提示我們,擁有一個(gè)以國(guó)家實(shí)力作為后盾并具有良好法制環(huán)境的政府對(duì)于維護(hù)國(guó)家主權(quán)的重要性。