張 勇， 周 麗， 李 銀

(1. 安徽財經(jīng)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院， 安徽 蚌埠 233030；

2. 滁州市委 政策研究室， 安徽 滁州 239001)

一、研究背景與文獻(xiàn)綜述

宅基地制度作為我國土地制度的重要內(nèi)容，是城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，對于保障農(nóng)民的居住權(quán)及維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，越來越多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“離土離鄉(xiāng)”，從鄉(xiāng)村到城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動。雖然大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，但是在現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度框架下，農(nóng)民與宅基地之間的“臍帶”關(guān)系卻難以割斷。[1]當(dāng)前，在加快鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新形勢下，現(xiàn)行宅基地制度設(shè)計的弊端開始凸顯：一方面，由于現(xiàn)行法律嚴(yán)格限制宅基地流轉(zhuǎn)，加上宅基地有償退出與集體收回機(jī)制的缺失，導(dǎo)致農(nóng)民進(jìn)城后宅基地大量閑置且難以盤活，宅基地和農(nóng)房低效利用現(xiàn)象日益加劇；另一方面，國家強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)的保障功能與農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地財產(chǎn)功能之間的矛盾日益突出，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)及農(nóng)房成為“沉睡的資產(chǎn)”。[2]鑒于此，十八屆三中全會后，有關(guān)宅基地制度改革的一系列政策舉措相繼出臺。[3]2015年1月，中共中央印發(fā)包括宅基地改革在內(nèi)的“三塊地”改革試點(diǎn)工作意見，隨后，宅基地制度改革試點(diǎn)工作在15個縣(市、區(qū))拉開帷幕，其中浙江省義烏市作為試點(diǎn)地區(qū)于2015年4月在全國率先提出并探索實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”改革。2016年，義烏市出臺具體文件對探索宅基地“三權(quán)分置”改革的內(nèi)容進(jìn)行明確。[4]

在上述有關(guān)背景下，探索宅基地“三權(quán)分置”為破解放活宅基地使用權(quán)、打破宅基地使用權(quán)封閉流轉(zhuǎn)限制及實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地使用權(quán)財產(chǎn)價值功能提供了新思路，[5]同時，宅基地“三權(quán)分置”改革也引起了學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注。目前學(xué)者們主要關(guān)注的是如何闡釋宅基地“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵，具體包括：(1)“三權(quán)分置”的內(nèi)涵是重塑宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和拓展宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，以實(shí)現(xiàn)多元主體共享宅基地產(chǎn)權(quán)。[6](2)“三權(quán)分置”框架下的宅基地集體所有權(quán)屬于自物權(quán)，是宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)的“母權(quán)”。[7]宅基地所有權(quán)權(quán)能包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地使用權(quán)人的管理、監(jiān)督，是政府治理職能的具體實(shí)現(xiàn)形式。[8](3)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)與農(nóng)地“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)相似，是依附于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的人身權(quán)，旨在保障農(nóng)村居民“不失所”。[9](4)在“三權(quán)分置”下放活宅基地使用權(quán)旨在實(shí)現(xiàn)市場化配置農(nóng)村土地資源以實(shí)現(xiàn)土地財產(chǎn)價值，[10]不僅可以擺脫使用宅基地的身份屬性束縛，[11]為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的社會成員利用宅基地創(chuàng)造了條件，有利于促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)和增加農(nóng)民收入。[12]

雖然宅基地“三權(quán)分置”改革已經(jīng)在一些地區(qū)陸續(xù)開展，但從已有研究成果來看，學(xué)術(shù)界關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”改革的研究總體上還處于初步探索階段，對宅基地“三權(quán)分置”改革的政策梳理以及實(shí)踐樣態(tài)比較分析的成果鮮有報道。鑒于此，在國家啟動新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)和鄉(xiāng)村振興背景下，本文試圖在對宅基地“三權(quán)分置”政策進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，對各地探索的宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐樣態(tài)進(jìn)行比較，進(jìn)而提出推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革的相關(guān)建議，以期裨益于推動宅基地“三權(quán)分置”改革，對宅基地制度創(chuàng)新和實(shí)踐指導(dǎo)起到拋磚引玉的作用。

二、宅基地“三權(quán)分置”改革的政策梳理

(一)中央政策

黨的十九大以來，中央有關(guān)宅基地“三權(quán)分置”改革的提出經(jīng)歷了如下過程：2018年1月，原國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上第一次提出我國將探索宅基地“三權(quán)分置”，并指出要從法理層面探索“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)方式，從而為宅基地制度頂層設(shè)計奠定理論基礎(chǔ)；2018年2月，中央一號文件中正式提出“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”；2019年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》中提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”；2020年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》中提出要探索宅基地“三權(quán)分置”、深化農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)。

從中央已出臺的政策可以看出，現(xiàn)階段雖然中央已明確探索宅基地“三權(quán)分置”改革的政策方向，并使用了農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)等較為通俗的政策語言，但上述相關(guān)政策性表述并不等同于法律概念，[13]有關(guān)文件既沒有對宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵及其實(shí)現(xiàn)形式加以明確，也沒有對如何落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”改革加以明確。

(二)地方政策

從宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)來看，義烏市于2015年在全國最早提出探索宅基地“三權(quán)分置”。2016年，義烏市在出臺的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見》(1)義烏市國土資源局.《中共義烏市委義烏市人民政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見》，http://www.yw.gov.cn/11330782002609848G/bmxxgk/11330782002609434C/02/xzfg/201810/t20181019_3042909_2.html。中正式確立了宅基地“三權(quán)分置”的政策體系，系統(tǒng)構(gòu)建了“1+7+9”的制度體系(2)李風(fēng).《“1+7+9”制度體系探索農(nóng)村宅基地的“義烏智慧”》，http://www.yw.gov.cn/11330782002609848G/a/zwzt/xspzd/201708/t20170830_2873703_2.html。，即“一個意見”“七個辦法”“九個細(xì)則”(3)義烏市發(fā)改委.《我市農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)9項(xiàng)細(xì)則正式實(shí)施》，www.yw.gov.cn/11330782002609848G/bmxxgk/113307826651856440/06/tzgg/201806/t2018063033536262.html。，義烏市在這些政策框架下先行先試，取得了多項(xiàng)宅基地制度改革成果。2018年6月，湖州市德清縣出臺《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》(4)德清縣政府辦.《德清縣人民政府關(guān)于印發(fā)德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)的通知》，http://www.deqing.gov.cn/art/2018/8/2/art_1029_348224.html。，提出“農(nóng)村宅基地實(shí)行所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置管理”，并對“三權(quán)”做了規(guī)定：一是宅基地所有權(quán)由村股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一行使；二是村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員依法享有宅基地資格權(quán)，以“戶”為單位統(tǒng)一行使資格權(quán)，資格權(quán)人在自愿有償?shù)那疤嵯略试S其退出資格權(quán)；三是鼓勵農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，允許農(nóng)民將依法取得的宅基地使用權(quán)通過出租、轉(zhuǎn)讓、合作等方式流轉(zhuǎn)給其他組織和個人。

除了上述試點(diǎn)地區(qū)以外，2018年3月，河南省在出臺的《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意見》中提出探索宅基地“三權(quán)分置”。2018年4月，湖南省出臺《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開創(chuàng)新時代“三農(nóng)”工作新局面的意見》(5)湖南日報.《湖南省關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 開創(chuàng)新時代“三農(nóng)”工作新局面的意見》，http://www.hnzy.gov.cn/Info.aspx?Id=1713&ModelId=1。，明確指出“在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房，或下鄉(xiāng)租用農(nóng)村閑置房用于返鄉(xiāng)養(yǎng)老或開展經(jīng)營性活動”。2018年7月，山東省在出臺的《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見》中對集體所有權(quán)人享有的權(quán)利、宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式及保留、退出條件、宅基地使用權(quán)放活后的具體用途等做了明確規(guī)定。2018年10月，浙江省舟山市嵊泗縣出臺《嵊泗縣推動農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施意見(試行)》(6)嵊泗縣人民政府法制辦公室.《關(guān)于征求嵊泗縣推動農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施意見(試行)的公告》，http://www.shengsi.gov.cn/art/2018/10/29/art_1354788_22497375.html。，該意見規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地所有權(quán)人，要維護(hù)所有權(quán)人對宅基地的調(diào)整、監(jiān)督和回收等權(quán)能；宅基地資格權(quán)權(quán)利主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；在確保戶有所居、“一戶一宅”和所有權(quán)性質(zhì)不改變、成員資格不改變的前提下，其他社會主體可以通過合法流轉(zhuǎn)途徑獲得宅基地使用經(jīng)營權(quán)。

從地方已出臺的政策情況來看，浙江省最早在全國探索宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐，其中，義烏市作為33個試點(diǎn)地區(qū)之一，在全國率先提出宅基地“三權(quán)分置”并成功寫入中央一號文件，標(biāo)志著該市宅基地制度改革成果轉(zhuǎn)化為頂層設(shè)計。作為試點(diǎn)地區(qū)的德清縣也是在實(shí)踐探索中形成了一系列政策，并對宅基地“三權(quán)”的權(quán)利設(shè)定和取得加以明確規(guī)定，例如：在宅基地集體所有權(quán)方面，規(guī)定宅基地所有權(quán)主體為村股份經(jīng)濟(jì)合作社；在農(nóng)戶資格權(quán)方面，規(guī)定村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員依法享有宅基地資格權(quán)并允許自愿有償退出。嵊泗縣出臺的政策中也對宅基地所有權(quán)主體權(quán)能、資格權(quán)主體及宅基地使用權(quán)放活條件等做了規(guī)定，并首次提出宅基地及住房使用經(jīng)營權(quán)的概念，與中央政策中使用的宅基地使用權(quán)概念并不完全一致，創(chuàng)新性地使用了宅基地經(jīng)營權(quán)的概念。山東省圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的宅基地“三權(quán)分置”政策主要是為了通過宅基地制度改革助推鄉(xiāng)村振興，不僅明確規(guī)定了宅基地集體所有權(quán)人的權(quán)能范圍、宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式以及退出資格權(quán)的條件，還創(chuàng)新性地提出保留宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的條件和重獲條件，同時明確了城鄉(xiāng)居民可以享有宅基地使用權(quán)并利用宅基地從事經(jīng)營活動。河南省雖然也依據(jù)中央一號文件出臺了宅基地“三權(quán)分置”改革思路，且具體表述與中央一號文件都完全相同，但河南省出臺的政策中既沒有對如何落實(shí)宅基地集體所有權(quán)及宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的內(nèi)涵、認(rèn)定主體與程序、確權(quán)方式等進(jìn)行明確規(guī)定，也沒有說明宅基地使用權(quán)放活的主體、范圍、用途、方式、年限等有關(guān)內(nèi)容。湖南省則根據(jù)中央一號文件不僅明確了宅基地使用權(quán)放活的主體、路徑、用途等，同時還明確提出可以利用宅基地及農(nóng)房開展經(jīng)營性活動。

三、宅基地“三權(quán)分置”改革的實(shí)踐樣態(tài)

自2015年以來，全國部分宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)和其他非試點(diǎn)地區(qū)積極探索宅基地“三權(quán)分置”并取得了一些成果，形成了一批有代表性的實(shí)踐樣態(tài)，如試點(diǎn)地區(qū)的浙江“義烏模式”、非試點(diǎn)地區(qū)的安徽“旌德模式”、浙江“象山模式”等。[14]

(一)試點(diǎn)地區(qū)宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐

為了破解城市發(fā)展用地日益緊張而農(nóng)村存量土地資源亟待盤活利用的僵局，義烏市以宅基地制度改革試點(diǎn)為抓手，在借鑒其他地區(qū)農(nóng)村土地制度改革和實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的基礎(chǔ)之上，大膽創(chuàng)新、積極探索，在全國率先提出宅基地“三權(quán)分置”制度設(shè)計，首次提出“農(nóng)戶資格權(quán)”概念，經(jīng)過三年多探索，取得了多項(xiàng)改革成果，系統(tǒng)破解了城鄉(xiāng)發(fā)展中“錢從哪里來”“人到哪里去”“地該怎么盤活”等諸多現(xiàn)實(shí)問題，激活了農(nóng)村“沉睡”的土地資產(chǎn)，保障了農(nóng)民公平分享宅基地流轉(zhuǎn)增值收益，[15]為其他地方推進(jìn)宅基地制度改革提供了成功經(jīng)驗(yàn)。浙江“義烏模式”的初衷是在堅持農(nóng)村土地集體所有制不改變的基礎(chǔ)上，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、拓展宅基地使用權(quán)權(quán)能，旨在堅守農(nóng)村土地公有這一底線條件下，允許擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)戶保留資格權(quán)，同時讓沒有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的其他社會主體都可以享有宅基地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)宅基地權(quán)利體系重構(gòu)及實(shí)現(xiàn)宅基地資源市場化配置，讓村集體、農(nóng)戶、社會主體三方主體共享宅基地權(quán)利，讓村集體和農(nóng)戶共享宅基地增值收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民家庭財產(chǎn)性收入增加。具體而言，浙江“義烏模式”主要做法如下：

一是創(chuàng)新宅基地制度改革頂層設(shè)計，構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”制度體系。2016年，義烏市先后出臺宅基地制度改革試點(diǎn)“一個意見”“七個辦法”“九個細(xì)則”，從宅基地取得、置換、權(quán)能擴(kuò)展、有償使用、自愿退出、入市流轉(zhuǎn)等方面進(jìn)行系統(tǒng)的制度創(chuàng)新。2017年，義烏市在全國又率先建立覆蓋全市所有農(nóng)村地區(qū)的宅基地基準(zhǔn)地價體系，公布了《義烏市宅基地基準(zhǔn)地價》(7)義烏市人民政府.《關(guān)于公布義烏市宅基地基準(zhǔn)地價的通知》，http://www.yw.gov.cn/11330782002609848G/a/04/01/201710/t20171010_3518182_2.html。，分不同區(qū)域制定了宅基地基準(zhǔn)地價，為宅基地入市流轉(zhuǎn)及價值評估提供了直接依據(jù)，這些都為義烏市推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革奠定了堅實(shí)的制度基礎(chǔ)。[16]

5 排除標(biāo)準(zhǔn) （1）回顧性調(diào)查研究；（2）同一研究人群重復(fù)發(fā)表的文獻(xiàn)；（3）不能提供有效分析數(shù)據(jù) （包括一般資料）且與原作者聯(lián)系無果的研究；（4）試驗(yàn)方案設(shè)計不合理或不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯?；?）關(guān)節(jié)病性銀屑病、膿皰性銀屑病、滴狀銀屑病、紅皮病性銀屑病等。

二是在宅基地“三權(quán)分置”制度框架下，義烏市結(jié)合農(nóng)村更新改造、村莊住宅集聚建設(shè)，實(shí)行分區(qū)域、按戶控制宅基地使用規(guī)模，積極探索宅基地有償配置及宅基地所有權(quán)收益由村集體支配，對于農(nóng)戶超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地，允許村集體參照《義烏市宅基地基準(zhǔn)地價》收取有償使用費(fèi)，通過上述做法來落實(shí)宅基地集體所有權(quán)。義烏市在2015年創(chuàng)新提出宅基地“資格權(quán)”的概念，并對資格權(quán)實(shí)行“按人分配、按戶控制、有償調(diào)劑”，切實(shí)保障農(nóng)村居民住有所居；同時，積極探索市場化配置宅基地資格權(quán)，村集體成員自愿退出的宅基地，由村集體統(tǒng)一回購并有償調(diào)劑給本村其他成員，通過上述做法來固化農(nóng)戶宅基地資格權(quán)。此外，義烏市在實(shí)踐中大力拓展宅基地使用權(quán)權(quán)能，允許合法取得的宅基地使用權(quán)連同農(nóng)房在本市域內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織有償轉(zhuǎn)讓，[17]積極探索開展宅基地使用權(quán)(住房財產(chǎn)權(quán))抵押貸款，顯化宅基地及農(nóng)房的資產(chǎn)價值，多渠道保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益(8)武漢市人大.《關(guān)于赴浙江省義烏市學(xué)習(xí)考察農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的調(diào)研報告》，http://www.whrd.gov.cn/html/sjytt/dcbg/2023/0826/13914.shtml。。

(二)非試點(diǎn)地區(qū)宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐

1.安徽“旌德模式”

安徽省宣城市旌德縣作為全國第一批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣，近年來在農(nóng)地、林地、農(nóng)村集體資產(chǎn)改革等方面取得了一定的成果，但是，由于歷史形成的宅基地制度的特殊性、復(fù)雜性以及政策障礙等原因，旌德縣在宅基地制度改革方面沒有取得突破性進(jìn)展，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，因該縣農(nóng)村地區(qū)外出務(wù)工人員較多，有的務(wù)工人員常年在外，甚至舉家搬遷到外地定居或已在本縣城鎮(zhèn)落戶定居，導(dǎo)致農(nóng)村大量宅基地及農(nóng)房常年閑置，部分宅基地及農(nóng)房亟待盤活利用；另一方面，旌德縣地處皖南山區(qū)，該縣近年來結(jié)合易地扶貧搬遷、地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)搬遷、農(nóng)村危房改造工作，依托城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目、農(nóng)村土地整治項(xiàng)目，大力實(shí)施“下山行動”，推動山上村民向山下中心村、集鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)集中，對宅基地及農(nóng)房形成了新的需求。隨著2018年中央一號文件正式提出探索宅基地“三權(quán)分置”，旌德縣積極推進(jìn)宅基地制度改革創(chuàng)新，在堅持宅基地集體所有、資格權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基礎(chǔ)上，拓展宅基地使用權(quán)主體，創(chuàng)新放活宅基地使用權(quán)的方式，有效盤活了農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅，增加了農(nóng)民收入，同時還發(fā)揮了宅基地使用權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)的融資功能。具體而言，安徽“旌德模式”的主要做法如下：

一是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)等土地權(quán)利確權(quán)登記發(fā)證，由自然資源與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門組織，并于2018年2月率先在安徽省頒發(fā)了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動產(chǎn)權(quán)登記證，由地方政府不動產(chǎn)交易中心為交易的權(quán)利人(三方)頒發(fā)了三本證，分別為宅基地所有權(quán)人證(村委會)、宅基地資格權(quán)人證(原宅基地使用人和農(nóng)房所有人)和宅基地使用權(quán)人證(宅基地和農(nóng)房實(shí)際使用人)(9)柴璐.《旌德縣頒發(fā)第一本農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動產(chǎn)權(quán)登記證》，http://www.ahjd.gov.cn/content/detail/5a95faa27f8b9a7bb89e781f.html。。

二是結(jié)合農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，通過實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”，宅基地和農(nóng)房實(shí)際使用人在獲得不動產(chǎn)權(quán)證后，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)行辦理了宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，發(fā)揮宅基地使用權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)的融資功能。

2.浙江“象山模式”

2018年4月，浙江省象山縣按照中央一號文件的政策精神，以政策扶持為依托，以創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新為導(dǎo)向，以農(nóng)民自愿為前提，由原象山縣國土資源局牽頭組織，積極推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，先后出臺了《關(guān)于推動農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)施意見(試行)》《象山縣宅基地三權(quán)分置登記暫行規(guī)定》等相關(guān)配套政策，在浙江率先頒發(fā)了包括所有權(quán)證書、資格權(quán)證書和使用權(quán)證書在內(nèi)的三本不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書，不僅激活了閑置宅基地及農(nóng)房資源，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，還為農(nóng)村發(fā)展新產(chǎn)業(yè)提供了空間，探索出了盤活利用農(nóng)村宅基地及農(nóng)房的新路子，具體做法如下：

一是根據(jù)象山縣出臺的相關(guān)政策，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地所有權(quán)人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有宅基地資格權(quán)，由農(nóng)村宅基地所有權(quán)人(即村集體)、宅基地資格權(quán)人(即農(nóng)戶)與宅基地使用權(quán)人(即投資企業(yè))三方共同簽訂《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)三方合同》，合同中明確宅基地及農(nóng)房的坐落、面積、流轉(zhuǎn)費(fèi)用及支付方式、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)方式等內(nèi)容。[18]投資企業(yè)取得宅基地使用權(quán)后按合同約定有權(quán)對宅基地及農(nóng)房進(jìn)行改造利用，經(jīng)營鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)家樂、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，同時投資企業(yè)在合同期限內(nèi)可以再流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，也可以用宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押貸款，最終形成產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢的宅基地“三權(quán)分置”格局。自探索宅基地“三權(quán)分置”改革以來，該縣以市場化需求為導(dǎo)向，以政策支持為依托，以農(nóng)民自愿為基礎(chǔ)，結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，積極引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)，以集體資產(chǎn)、村民資產(chǎn)入股及收益分成的方式吸引社會資本與村集體、農(nóng)民聯(lián)合開發(fā)經(jīng)營，探索出“閑置農(nóng)房+民宿經(jīng)濟(jì)”“閑置農(nóng)房+田園綜合體”等多種宅基地及農(nóng)房盤活利用模式。據(jù)統(tǒng)計，象山縣目前已盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地360hm2，盤活閑置農(nóng)房5.3hm2，建設(shè)村級居家養(yǎng)老場所和公共服務(wù)設(shè)施40hm2，引進(jìn)精品鄉(xiāng)村民宿12家，極大地激發(fā)了鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。

二是創(chuàng)新農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”登記辦法，即先由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對村集體、農(nóng)戶與投資企業(yè)三方簽訂的合同進(jìn)行鑒證，再由不動產(chǎn)登記部門依據(jù)合同分別向農(nóng)戶和投資企業(yè)發(fā)放不動產(chǎn)權(quán)證，將宅基地資格權(quán)人(農(nóng)戶)已經(jīng)流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)分別登記、分開發(fā)證，即在農(nóng)戶的登記簿和權(quán)屬證書中登記為宅基地資格權(quán)和房屋所有權(quán)，在宅基地實(shí)際使用人(投資企業(yè))的權(quán)屬證書中登記為宅基地及房屋使用權(quán)，并分別注明宅基地資格權(quán)主體、宅基地使用權(quán)主體及房屋所有權(quán)主體、房屋使用權(quán)主體，同時對宅基地和房屋使用權(quán)取得方式、使用期限、用途范圍、權(quán)利處分等要素加以明確。

(三)宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐樣態(tài)比較

通過對試點(diǎn)地區(qū)的浙江“義烏模式”及非試點(diǎn)地區(qū)的安徽“旌德模式”和浙江“象山模式”進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)，三種模式的實(shí)施目標(biāo)及成效均存在差異，具體而言：

第一，從實(shí)施的目標(biāo)來看，浙江的“義烏模式”和“象山模式”的初衷主要是基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于宅基地及農(nóng)房資源盤活利用的現(xiàn)實(shí)需求，結(jié)合農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，以市場為導(dǎo)向，以政策為依托，通過資本下鄉(xiāng)，有效實(shí)現(xiàn)了宅基地及農(nóng)房資源盤活利用與農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)，不僅顯化了農(nóng)民宅基地及農(nóng)房的資產(chǎn)價值，還極大地激發(fā)了鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。安徽“旌德模式”主要是結(jié)合中央的政策，在地方政府主導(dǎo)和推動下，結(jié)合當(dāng)?shù)卮迕裨诎徇w及農(nóng)村危房改造工作中的現(xiàn)實(shí)需求探索出了跨集體轉(zhuǎn)讓宅基地改革路徑。此外，值得注意的是，浙江“象山模式”和安徽“旌德模式”均創(chuàng)新性地探索了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的登記辦法，均由不動產(chǎn)登記部門為宅基地所有權(quán)人、宅基地資格權(quán)人和宅基地使用權(quán)人發(fā)放了產(chǎn)權(quán)證書，為保護(hù)權(quán)利人的相關(guān)權(quán)益提供了法律保障。

第二，從實(shí)施的成效來看，浙江的“義烏模式”和“象山模式”實(shí)現(xiàn)了改革預(yù)期目標(biāo)，取得了積極的成效。例如：義烏市和象山縣均出臺了一系列改革政策，形成很好的制度基礎(chǔ)。安徽“旌德模式”實(shí)施的目標(biāo)較為明確，主要是根據(jù)中央政策解決當(dāng)?shù)夭糠洲r(nóng)民對宅基地及農(nóng)房的實(shí)際需求，解決如何更好地實(shí)現(xiàn)宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓問題，且是在地方政府沒有出臺具體政策情況下探索實(shí)施的。

(四)各地實(shí)踐樣態(tài)存在問題分析

從各地探索的實(shí)踐情況來看，無論是試點(diǎn)地區(qū)的浙江“義烏模式”還是非試點(diǎn)地區(qū)的安徽“旌德模式”和浙江“象山模式”，各地在落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”改革中都存在以下問題。

一是宅基地集體所有權(quán)權(quán)能難以實(shí)現(xiàn)。一直以來，農(nóng)村宅基地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無償分配給符合條件的成員使用，屬于福利性質(zhì)，加之農(nóng)民集體對宅基地管理松散，造成一定程度上的宅基地集體所有權(quán)主體模糊虛化及處分權(quán)缺失，導(dǎo)致宅基地集體所有權(quán)很難落到實(shí)處，在實(shí)踐中主要表現(xiàn)在農(nóng)民集體組織形式的多元化，使得宅基地所有權(quán)主體呈現(xiàn)多元化，進(jìn)而導(dǎo)致宅基地所有權(quán)權(quán)能的分散化和弱化現(xiàn)象比較突出。

二是對宅基地資格權(quán)的定位、權(quán)能和實(shí)現(xiàn)形式各地規(guī)定不一。在宅基地“三權(quán)”中，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)作為新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，是宅基地“三權(quán)分置”改革邏輯關(guān)系和有效運(yùn)行的關(guān)鍵紐帶，也是宅基地“三權(quán)分置”政策落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，不論是試點(diǎn)地區(qū)還是非試點(diǎn)地區(qū)都結(jié)合實(shí)際積極探索、大膽創(chuàng)新，涌現(xiàn)出不少值得借鑒的做法與經(jīng)驗(yàn)，但是從實(shí)施情況來看，由于各地針對創(chuàng)設(shè)的宅基地農(nóng)戶資格權(quán)沒有回答好“為什么、是什么、從哪里來”這三個關(guān)鍵性問題，導(dǎo)致對宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利定位、權(quán)能內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)形式等規(guī)定不一，這在一定程度上會造成現(xiàn)行不動產(chǎn)登記體系的混亂，因此，迫切需要從法理和邏輯層面加以明確。

三是放活宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋使用權(quán)難以與發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)深度融合。從各地探索的宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐來看，在當(dāng)前實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，隨著城鄉(xiāng)發(fā)展格局的變化，鄉(xiāng)村多重價值和多元功能被人們重新審視，尤其是隨著農(nóng)村電商、民宿、養(yǎng)老、創(chuàng)意、文化產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的融合發(fā)展，農(nóng)戶宅基地和農(nóng)房的功能已從單一的保障居住向生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)變。[19]但是，各地在推進(jìn)宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋使用權(quán)放活過程中很難做到與發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)深度融合，這在一定程度上成為盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅、拓展農(nóng)村土地使用功能及實(shí)現(xiàn)其他社會主體共享宅基地使用權(quán)的客觀障礙，特別是現(xiàn)實(shí)中宅基地資格權(quán)人缺乏將依法取得的宅基地使用權(quán)及房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)給其他社會主體的動力，導(dǎo)致盤活利用閑置宅基地和閑置住宅難以與發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)深度融合，進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源雙向流動和有效激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，無法為鄉(xiāng)村振興提供“動力源”；同時，也不能充分顯化宅基地和農(nóng)房財產(chǎn)價值，難以有效保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。[20]

四、推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革的相關(guān)建議

根據(jù)中央出臺的宅基地“三權(quán)分置”改革政策精神，探索宅基地“三權(quán)分置”的核心問題是要在落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上放活宅基地使用權(quán)，這就要求既要賦予集體所有權(quán)完整的權(quán)能以鞏固集體土地所有權(quán)主體地位，又要保障擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)民享有分配使用宅基地的資格以保障其在農(nóng)村的基本居住權(quán)，同時還要拓展宅基地使用權(quán)的主體范圍，讓非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會主體也享有宅基地使用權(quán)并依法依規(guī)開發(fā)利用宅基地資源，最終實(shí)現(xiàn)村集體、農(nóng)戶、社會主體多主體共享宅基地權(quán)利。宅基地“三權(quán)分置”改革作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，[21-22]不僅關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，同時也關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。因此，筆者結(jié)合對相關(guān)政策的梳理和各地實(shí)踐樣態(tài)的分析，提出了推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革的相關(guān)建議。

(一)創(chuàng)新行使宅基地集體所有權(quán)的農(nóng)民集體組織形式

2016年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中明確提出要“發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等方面的功能作用”。堅持農(nóng)村土地集體所有是推進(jìn)宅基地制度改革的“底線”，落實(shí)集體所有權(quán)是推進(jìn)“三權(quán)分置”改革的重要基礎(chǔ)。鑒于此，應(yīng)進(jìn)一步探索符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制和新型農(nóng)民集體組織形式，要將農(nóng)民集體主體重塑為符合現(xiàn)代市場需求的所有權(quán)主體，以實(shí)現(xiàn)主體確定、法律地位明確、內(nèi)部治理機(jī)制順暢，方能充分反映集體成員的意志，有效經(jīng)營管理土地資產(chǎn)、履行土地所有者職責(zé)。因此，為了使農(nóng)民集體作為所有權(quán)主體能夠成為市場中具有獨(dú)立地位的民事主體，應(yīng)賦予農(nóng)民集體法人資格，以利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰，使農(nóng)民集體和成員土地權(quán)益得到保護(hù)，在實(shí)踐中探索對農(nóng)民集體按照股份制企業(yè)法人的模式進(jìn)行改造，成立村股份經(jīng)濟(jì)合作社，探索宅基地折股量化和股份合作制改革，由村股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一行使農(nóng)民集體土地所有權(quán)，具體可以從以下方面探索：一是充分發(fā)揮村民自治組織作用，保障村股份經(jīng)濟(jì)合作社成員在村莊規(guī)劃、宅基地利用布局及農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定與變動中的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)及監(jiān)督權(quán)；二是由村股份經(jīng)濟(jì)合作社對成員的資格進(jìn)行認(rèn)定并依法分配宅基地給成員使用；三是對“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地依法收回或要求有償使用，收取宅基地有償使用費(fèi)，非本社社員使用宅基地須向村股份經(jīng)濟(jì)合作社支付宅基地有償使用費(fèi)；四是對閑置、廢棄及依法收回的宅基地進(jìn)行重新分配，擁有對未分配的村內(nèi)空閑地、公共用地等的支配權(quán)；五是凡農(nóng)戶自愿放棄宅基地資格權(quán)的，必須將宅基地退回村股份經(jīng)濟(jì)合作社，村股份經(jīng)濟(jì)合作社可依法有償收回宅基地；六是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向村股份經(jīng)濟(jì)合作社備案，建立宅基地利用監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)規(guī)范宅基地使用，并在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中收取一定的集體土地增值收益調(diào)節(jié)金用于村莊建設(shè)。

(二)探索和建立宅基地農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定獲得與禁止對外交易機(jī)制

按照物權(quán)法的一般原理，廣義的物權(quán)變更包括物權(quán)的主體、內(nèi)容和客體的變化，用益物權(quán)下的宅基地使用權(quán)“一分為二”轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶資格權(quán)和派生的宅基地使用權(quán)，物權(quán)權(quán)利主體、內(nèi)容、客體都發(fā)生了變更。筆者認(rèn)為，“三權(quán)分置”中的宅基地農(nóng)戶資格權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)，具有用益物權(quán)屬性。鑒于此，建立宅基地農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定獲得機(jī)制對于保障農(nóng)戶在農(nóng)村的居住權(quán)、促進(jìn)有條件的農(nóng)戶市民化均具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。具體可以從以下三個方面探索：一是以本地農(nóng)業(yè)戶籍作為農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定原則，即需要具有本農(nóng)民集體所在地的農(nóng)業(yè)戶籍才可以認(rèn)定為本集體成員，才能自動獲得宅基地資格權(quán)；二是嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”政策，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)應(yīng)當(dāng)以“戶”為單位認(rèn)定登記，以“戶”為單位統(tǒng)一行使，并為宅基地資格權(quán)人發(fā)放資格權(quán)證；三是宅基地資格權(quán)人可以因家庭成員變動等原因，向集體申請分戶；四是嚴(yán)格禁止農(nóng)戶宅基地資格權(quán)向本集體外部流轉(zhuǎn)、買賣。

(三)構(gòu)建放活宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

在宅基地“三權(quán)分置”政策框架下，筆者認(rèn)為可以從以下五個方面構(gòu)建放活宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：一是完善宅基地使用權(quán)的立法。宅基地使用權(quán)的立法完善應(yīng)以拓寬權(quán)利主體范圍和豐富權(quán)能內(nèi)容為目標(biāo)指向，這既是保護(hù)農(nóng)戶合法權(quán)益的必然要求，同時也為社會主體共享宅基地使用權(quán)創(chuàng)造條件，既要允許資格權(quán)人農(nóng)戶在合法取得的宅基地上進(jìn)行經(jīng)營性活動，也要允許本集體以外的其他組織和個人依法獲得農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)，并享有占有、使用、收益和處置的權(quán)利，這就需要對《物權(quán)法》《土地管理法》中涉及到的宅基地使用權(quán)內(nèi)容進(jìn)行修改完善，同時專門制定《農(nóng)村宅基地使用條例》進(jìn)行具體規(guī)定。二是探索和建立不同類型的宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制。建議結(jié)合實(shí)際分別制定相應(yīng)的流轉(zhuǎn)政策，分類指導(dǎo)、分類規(guī)范管理。三是建立健全宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場。由于房地的不可分性，應(yīng)建立可同時進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)及農(nóng)房流轉(zhuǎn)的統(tǒng)一房地流轉(zhuǎn)交易市場，具體可以參考城鎮(zhèn)住房交易市場、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的辦法，在縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))成立專門的宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)與交易的公開市場，并提供宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)相關(guān)信息與管理服務(wù)。四是探索有利于放活宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式。參照農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式探索宅基地的轉(zhuǎn)讓、出租、入股等方式，其中，轉(zhuǎn)讓是目前法律允許的唯一的一種流轉(zhuǎn)方式，僅限于集體成員內(nèi)部之間的流轉(zhuǎn)，且本集體成員有轉(zhuǎn)入宅基地的優(yōu)先權(quán)利；出租是指農(nóng)戶將宅基地及農(nóng)房出租給集體或集體以外的社會主體使用、經(jīng)營，農(nóng)戶收取租金；入股是指農(nóng)戶將宅基地及農(nóng)房折股量化入股集體或企業(yè)，由集體或企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)戶享有一定股份并分享股金收益。五是建立宅基地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機(jī)制，對宅基地流轉(zhuǎn)要設(shè)定一定的條件與程序，加強(qiáng)對轉(zhuǎn)出宅基地農(nóng)戶的風(fēng)險防范教育并設(shè)定嚴(yán)格的轉(zhuǎn)出條件，引導(dǎo)農(nóng)戶合理流轉(zhuǎn)宅基地，對于轉(zhuǎn)入方，不得將轉(zhuǎn)入的宅基地用于房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。

五、結(jié)論及啟示

探索宅基地“三權(quán)分置”是新時代背景下我國宅基地產(chǎn)權(quán)制度體系中一次富有創(chuàng)造性的制度創(chuàng)新。宅基地“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)在于維護(hù)農(nóng)村社會組織結(jié)構(gòu)及宅基地占有關(guān)系的穩(wěn)定性、促進(jìn)宅基地使用權(quán)放活、有效激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)及增加農(nóng)民收入。目前部分地區(qū)在中央的宅基地“三權(quán)分置”政策框架下積極探索、大膽實(shí)踐，為深化宅基地制度改革發(fā)揮了重要的推動作用，雖然各地探索的宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐模式存在一定的差異，但實(shí)踐證明達(dá)到了宅基地制度改革的預(yù)期目標(biāo)，取得了一定的成效。在新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作即將啟動的背景下，應(yīng)圍繞宅基地“三權(quán)分置”進(jìn)一步完善相關(guān)制度設(shè)計，健全宅基地管理體制機(jī)制，需要從以下三個方面著手：一要落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織充分的所有權(quán)權(quán)能，鞏固農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)主體地位，打破宅基地所有權(quán)主體模糊虛化的現(xiàn)狀；二要保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，從立法上讓擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)民享有分配使用宅基地的資格以保障其基本的居住權(quán)，在法律層面需要給農(nóng)民以充分保障；三要進(jìn)一步放活宅基地使用權(quán)，圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展宅基地使用功能及宅基地使用權(quán)的主體范圍，讓非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會主體也可以依法依規(guī)享有宅基地使用權(quán)，以推進(jìn)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展和村莊建設(shè)用地復(fù)合利用，從而促進(jìn)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。鑒于此，應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，積極探索和創(chuàng)新行使農(nóng)村土地集體所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式、建立宅基地農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定獲得與禁止對外交易機(jī)制、構(gòu)建放活宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，并推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”的政策語言上升為立法語言，落實(shí)到現(xiàn)行法律體系中，進(jìn)而以法律形式進(jìn)一步強(qiáng)化和保障宅基地“三權(quán)分置”改革在實(shí)踐中得到推進(jìn)。