李一丁， 鄒玥嶼

南非是繼印度尼西亞和巴西之后生物多樣性位居世界第三的國家，該國擁有大量的本地物種。南非占據(jù)全球2%的陸地面積，但卻擁有10%的植物，2%的哺乳動物、鳥類及爬行動物和15%的已知海洋生物(1)Environmental affairs, republic of South Africa. South Africa’s bioprospecting, access and benefit-sharing regulatory framework: guidelines for providers, users and regulators [EB/OL]. [2019-10-18].https:∥www.environment.gov.za/sites/default/files/legislations/bioprospecting_regulatory_framework_guideline.pdf.?！渡锒鄻有怨s》(以下簡稱“CBD公約”)及《關(guān)于遺傳資源獲取與公正和公平地分享其利用所產(chǎn)生惠益的名古屋議定書》(以下簡稱《名古屋議定書》)為各國開展生物遺傳資源獲取和惠益分享活動提供了國際法律依據(jù)和基礎(chǔ)。所謂生物遺傳資源獲取和惠益分享是指生物遺傳資源使用國和提供國就獲取、開發(fā)和使用生物遺傳資源是否以及如何支付對價而進(jìn)行溝通與協(xié)商的有關(guān)活動。同為前述公約和議定書的締約方以及觀點(diǎn)一致的生物多樣性大國(LMMC)，南非在該領(lǐng)域的立法進(jìn)程、現(xiàn)狀與法制實(shí)踐不僅令人矚目，也為中國開展生物遺傳資源(若無特別提示，為方便討論，本文討論生物遺傳資源概念均包括生物遺傳資源相關(guān)傳統(tǒng)知識)獲取和惠益分享立法提供經(jīng)驗(yàn)參考。

一、 南非生物遺傳資源獲取和惠益分享法律體系產(chǎn)生的背景與現(xiàn)狀

南非生物遺傳資源獲取和惠益分享政策法制進(jìn)程始于20世紀(jì)七八十年代，大致經(jīng)歷了三個階段： (1) 初始階段。該階段創(chuàng)設(shè)如《植物改良法案》(1976)、《植物育種者權(quán)利法案》(1976)、《農(nóng)業(yè)資源保護(hù)法案》(1983)等法律文件。(2) 發(fā)展階段。該階段創(chuàng)設(shè)包括生物遺傳資源獲取和惠益分享議題在內(nèi)相當(dāng)多的生物多樣性法律，如《環(huán)境保護(hù)法案》(1989)、《轉(zhuǎn)基因法案》(1997)、《國家環(huán)境管理法》(1998)、《海洋生物資源法案》(1998)等。(3) 完善階段。從2000年開始，南非該領(lǐng)域政策法制發(fā)展趨近精細(xì)化，更多地關(guān)注生物遺傳資源獲取和惠益分享等熱點(diǎn)問題，如《土著知識法案》(草案)、《傳統(tǒng)藥物法案》(草案，2003)、《保護(hù)地法案》(2003)、《生物多樣性法案》(2004)等(2)WYNBERG R. Bioprospecting, access and benefit-sharing in South Africa: towards a strategic assessment [EB/OL]. [2019-10-18]. https:∥www.researchgate.net/publication/229004887_Bioprospecting_Access_and_Benefit-sharing_in_South_Africa_Towards_a_Strategic_Assessment.。

(一) 南非生物遺傳資源獲取和惠益分享法律體系產(chǎn)生的背景

南非生物遺傳資源獲取和惠益分享法律體系的產(chǎn)生和發(fā)展得益于該國1995年加入CBD公約和1997年頒布的《生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用白皮書》。為因應(yīng)加入CBD公約的客觀事實(shí)，該國《憲法》(1996)提出保護(hù)、維持生態(tài)持續(xù)性是本國各級法案的優(yōu)先事項(xiàng)。在該國憲法指引下，包括生物遺傳資源獲取和惠益分享在內(nèi)的生物多樣性政策法制呈階段性蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。1997年頒布的《生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用白皮書》更是奠定了之后一段時間內(nèi)南非生物遺傳資源獲取和惠益分享法律體系的發(fā)展基調(diào)。

《生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用白皮書》(以下簡稱“白皮書”)(1997)是一部關(guān)于生物多樣性管理的國家政策，內(nèi)容包括愿景、任務(wù)、指導(dǎo)原則、目標(biāo)、政策實(shí)施方式等。值得注意的是，前述內(nèi)容如愿景、任務(wù)、目標(biāo)部分均不同程度地提到生物遺傳資源獲取和惠益分享，這充分反映出該議題在南非生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用活動中的重要地位。如“愿景”部分提到：“人們應(yīng)能從保護(hù)和持續(xù)利用豐富的生物多樣性中獲得持續(xù)利益”；政府在生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用中的“任務(wù)”也包括“經(jīng)濟(jì)有效使用生物資源而為國家提供持續(xù)發(fā)展利益”；其中“目標(biāo)三”指出應(yīng)確保南非生物遺傳資源的開發(fā)利用的所得利益服務(wù)于國家利益。白皮書還認(rèn)為應(yīng)通過相應(yīng)立法和創(chuàng)設(shè)專門行政主管部門來規(guī)范南非土著生物遺傳資源的相關(guān)活動，同時白皮書稱目前南非不僅缺少生物多樣性框架式立法以實(shí)現(xiàn)白皮書規(guī)定，它還認(rèn)為應(yīng)就生物遺傳資源獲取和惠益分享議題制訂專門法律。這些規(guī)定已然為南非創(chuàng)設(shè)生物多樣性框架式法律和生物遺傳資源獲取和惠益分享專門法律奠定了政策基礎(chǔ)(3)Department of Environment Affairs and Tourism. White paper on the conservation and sustainable use of South Africa’s biological diversity [EB/OL]. [2019-10-18]. http:∥www.gov.za/documents/conservation-and-sustainable-use-south-africas-biological-diversity-white-paper-0.。

(二) 南非生物遺傳資源獲取和惠益分享法律體系的現(xiàn)狀

目前，南非初步構(gòu)建了以《憲法》(1996)為綱領(lǐng)，生物多樣性相關(guān)政策為前提，《國家環(huán)境管理法》(1998)為指導(dǎo)，《國家環(huán)境管理：生物多樣性法》(2004)為依托，生物勘探相關(guān)規(guī)則為輔助的生物遺傳資源獲取和惠益分享法律體系(4)JORGE C M, FREDERIC P, FREEDOM K. Overview of national and regional measures on access and benefit-sharing: challenge and opportunities in implementing the nagoya protocol(third edition) [EB/OL]. [2019-10-18]. http:∥www.cisdl.org/aichilex/files/Global%20Overview%20of%20ABS%20Measures_FINAL_SBSTTA18.pdf.。作為該國環(huán)境管理基礎(chǔ)性法律，《國家環(huán)境管理法》(1998)主要規(guī)定了該國環(huán)境管理基本原則?！斑@些原則不僅適用于對本法的解釋、運(yùn)用與執(zhí)行，且適應(yīng)于任何與保護(hù)和管理環(huán)境有關(guān)的法律，由此確立了生物多樣性立法的基本原則?！?5)吉海英. 南非生物多樣性保護(hù)的法律與實(shí)踐[J]. 中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報，2007(1):39-40.《國家環(huán)境管理：生物多樣性法》(2004)主要就包括生物遺傳資源獲取管制在內(nèi)的生物多樣性法制相關(guān)問題進(jìn)行基礎(chǔ)性、原則性規(guī)定。這部法律還首次提到生物勘探概念，這個概念對生物遺傳資源相關(guān)的活動進(jìn)行界定，即有關(guān)土著生物遺傳資源的基礎(chǔ)性研究、開發(fā)和利用及商業(yè)性研究、開發(fā)和利用(6)秦天寶. 國際與外國遺傳資源法選編[M]. 北京：法律出版社，2005：231.。此外，該法還提到土著生物遺傳資源開發(fā)、獲取與惠益分享目標(biāo)、適用對象、實(shí)施和許可證制度等內(nèi)容?！渡锟碧?、獲取和惠益分享規(guī)則》(2008，以下簡稱2008版規(guī)則)及《生物勘探、獲取和惠益分享規(guī)則》(2015，以下簡稱2015版規(guī)則)是對《國家環(huán)境管理：生物多樣性法》(2004)上述規(guī)定的完善和細(xì)化，它重點(diǎn)關(guān)注土著生物遺傳資源生物勘探許可證等問題。

(三) 《生物勘探、獲取和惠益分享規(guī)則》(2015版)要點(diǎn)

2015版規(guī)則的頒布實(shí)施是該國生物遺傳資源獲取和惠益分享法律體系發(fā)展的標(biāo)志性事件，該規(guī)則也是指導(dǎo)該國生物遺傳資源生物勘探活動(以下簡稱“生物勘探活動”)的主要行為準(zhǔn)則。

2015版規(guī)則增設(shè)主管部門權(quán)限一章，并調(diào)整各章節(jié)內(nèi)容。第二章不僅明確了主管部門的名稱及級別，還劃定了主管部門的權(quán)限和行使職能的條件。2015版規(guī)則重申2008版規(guī)則內(nèi)容，即該國所有生物勘探許可均由環(huán)境和自然保護(hù)及下設(shè)的地方環(huán)境事務(wù)委員會統(tǒng)一授予。該規(guī)則還對地方環(huán)境事務(wù)委員會行政管理權(quán)限做出說明，下列事項(xiàng)可由地方環(huán)境事務(wù)委員會進(jìn)行管理： (1) 商業(yè)或工業(yè)部門因生物貿(mào)易活動等其他活動而利用任何土著生物資源的行為；(2) 授予除生物勘探以外的出口研究許可。此外，環(huán)境和自然保護(hù)部及各地環(huán)境事務(wù)委員會還應(yīng)對生物勘探活動申請者或利益相關(guān)人提供行政指導(dǎo)，如提供任何生物勘探活動相關(guān)指南與信息，以書面或研討等形式提供建議。同時他們還應(yīng)與生物勘探活動申請者或利益相關(guān)人就相關(guān)事宜進(jìn)行磋商以確保后者權(quán)利、權(quán)益不受損失。

2015版規(guī)則通過列舉方式對生物勘探許可授予的十二項(xiàng)條件進(jìn)行規(guī)定，有些條件與2008版規(guī)則生物勘探許可所需條件完全一致，而有些條件則是新增內(nèi)容，如該項(xiàng)許可是否符合該國生物多樣性保護(hù)需要和南非經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、是否有助于提升南非公民和機(jī)構(gòu)科學(xué)知識以及技術(shù)能力等(7)Article9(b)(vi)(vii), Article 14, 16 and 18. National environmental management: biodiversity act, 2004: amendment to the regulations on bio-prospecting, access and benefit-sharing, 2015 [EB/OL]. [2019-10-18]. https:∥www.environment.gov.za/sites/default/files/legislations/nemba10of2004_babsregulations_amendments.pdf.。

2015版規(guī)則第三章是關(guān)于許可證制度的規(guī)定，該章對2008版規(guī)則做出了重大修正，具體如下：(1) 新增或改動相關(guān)許可類型。2008年版規(guī)則涉及三類許可，它們是生物勘探許可(第十一條)、生物勘探和出口統(tǒng)一許可(第十二條)、除生物勘探以外出口研究許可(第十三條)。2015年版規(guī)則新增兩項(xiàng)許可，即發(fā)現(xiàn)階段出口許可(第十四條)、生物貿(mào)易許可(第十六條)，此外還改動一項(xiàng)許可名稱，即將生物勘探和出口統(tǒng)一許可更名為生物貿(mào)易和生物勘探統(tǒng)一許可(第十八條)，至此該國共有五種生物勘探許可類型(8)Article9(b)(vi)(vii), Article 14, 16 and 18. National environmental management: biodiversity act, 2004: amendment to the regulations on bio-prospecting, access and benefit-sharing, 2015 [EB/OL]. [2019-10-18]. https:∥www.environment.gov.za/sites/default/files/legislations/nemba10of2004_babsregulations_amendments.pdf.。(2) 調(diào)整許可內(nèi)容。依據(jù)2015版規(guī)則規(guī)定，上述生物貿(mào)易許可、生物貿(mào)易和生物勘探統(tǒng)一許可、除生物勘探以外的出口研究許可均包含土著生物資源出口許可。該國不再單獨(dú)設(shè)置土著生物遺傳資源出口許可。(3) 增加許可條件。如前述2015版規(guī)則在2008版規(guī)則規(guī)定基礎(chǔ)上新增若干授予許可條件。(4) 明確許可期限。2015版規(guī)則對各類許可設(shè)定有效期限，如生物貿(mào)易許可期限不得超過5個月，生物勘探許可、生物貿(mào)易和生物勘探許可期限不超過5年，發(fā)現(xiàn)階段出口許可和除生物勘探以外的出口研究許可以特定用途為限等。(5) 強(qiáng)制被許可人履行附隨義務(wù)。被許可人獲得許可后還應(yīng)履行附隨義務(wù)，如生物貿(mào)易許可、生物勘探許可、生物貿(mào)易和生物勘探統(tǒng)一許可等要求被許可人在許可期限內(nèi)履行某些附隨義務(wù)(9)這些附隨義務(wù)包括：惠益分享協(xié)議中與利益相關(guān)人相關(guān)貨幣惠益是否及時歸入生物勘探信托基金；被許可人是否將前述事項(xiàng)及時通知主管部門和利益相關(guān)人；被許可人應(yīng)依年度或主管部門確定其他時間提交年度報告；未經(jīng)主管部門書面同意禁止將土著生物遺傳資源轉(zhuǎn)售、捐贈或轉(zhuǎn)移給第三人、被許可人應(yīng)承擔(dān)生物勘探許可帶來環(huán)境影響修復(fù)成本等。。

2015版規(guī)則附件內(nèi)容也值得一提。這些附件主要是生物勘探活動相關(guān)通知、許可申請書、許可證書、標(biāo)準(zhǔn)材料轉(zhuǎn)讓協(xié)議、惠益分享協(xié)議等示范文書格式。除了新增許可申請書、許可證書等文書格式以外，附件內(nèi)容還新增發(fā)現(xiàn)階段通知形式、社區(qū)決議兩種文書格式。這些文書具有相應(yīng)作用，如任何人在發(fā)現(xiàn)階段開展生物勘探活動應(yīng)依據(jù)該通知形式向主管部門進(jìn)行報告；而在標(biāo)準(zhǔn)材料轉(zhuǎn)讓協(xié)議一方主體為社區(qū)時，社區(qū)決議可作為證據(jù)證明社區(qū)派出的代表擁有代表社區(qū)簽署協(xié)議的權(quán)利。

二、 南非生物遺傳資源獲取和惠益分享法律體系的特點(diǎn)與評介

(一) 南非生物遺傳資源獲取和惠益分享法律體系特點(diǎn)

南非生物遺傳資源獲取和惠益分享法律體系緊緊圍繞“生物勘探活動”進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，該法律體系具有“分階段規(guī)范”“重許可管理”“雙協(xié)議保障”“多主體參與”等特點(diǎn)。

“分階段規(guī)范”是指南非將生物勘探活動劃分為“發(fā)現(xiàn)階段”和“商業(yè)階段”進(jìn)行分階段規(guī)范和管理(10)Article 1. National environmental management: biodiversity act, 2004: regulation on bio-prospecting, access and benefit-sharing, 2008 [EB/OL]. [2019-10-18]. https:∥www.environment.gov.za/sites/default/files/legislations/nemba_regulations_g30739rg8831gon138.pdf.?！鞍l(fā)現(xiàn)階段”和“商業(yè)階段”以土著生物資源是否具有天然的或在商業(yè)過程開始階段能否確定事實(shí)或潛在開發(fā)可能性為劃分標(biāo)準(zhǔn)?！鞍l(fā)現(xiàn)階段”和“商業(yè)階段”行為模式也存在差異，“商業(yè)階段”行為模式類型較多，申請或轉(zhuǎn)讓南非或其他國家的知識產(chǎn)權(quán)、開展臨床試驗(yàn)或產(chǎn)品開發(fā)、培育、繁殖、克隆等具有或可能具有商業(yè)價值的行為都被認(rèn)定為商業(yè)行為。不同階段的生物勘探活動申請?jiān)S可的程序規(guī)定是不一樣的，如在“發(fā)現(xiàn)階段”開展研究活動無須申請?jiān)S可，在“商業(yè)階段”同時開展生物勘探和出口活動僅須申請商業(yè)階段生物貿(mào)易許可，“生物勘探活動”須獲取土著社區(qū)的傳統(tǒng)知識時，不需要簽訂標(biāo)準(zhǔn)材料協(xié)定，但必須獲得傳統(tǒng)知識的事先知情同意等(11)秦天寶. 遺傳資源獲取與惠益分享的法律問題研究[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2005：156.。

“重許可管理”是指南非通過行政許可方式對各類生物勘探活動進(jìn)行行政監(jiān)管。授予行政許可既是CBD公約有關(guān)生物遺傳資源國家主權(quán)原則的體現(xiàn)，也為該國行政主管部門知曉、參與生物勘探活動提供可能性。這些許可包括發(fā)現(xiàn)階段出口許可、商業(yè)階段生物貿(mào)易許可、生物勘探許可、生物勘探以外的出口研究許可等(12)TSHITWAMULOMONI L. Bioprospecting, access and benefit-sharing amendment regulations [EB/OL]. [2019-10-18].http:∥capealoemovement.com/wp/wp-content/uploads/2015/11/BABS-Amendment-Regulations-Bioprospecting-Forum_-22-September-2015.pdf.，大部分許可類型為2015版規(guī)則新增；這些許可只允許南非籍自然人、法人和非南非籍和南非籍自然人、法人聯(lián)合申請，而禁止非南非籍自然人、法人單獨(dú)申請。

“雙協(xié)議保障”是指獲得該國生物勘探許可前提條件之一即是申請者已簽署材料轉(zhuǎn)讓和惠益分享兩種協(xié)議。材料轉(zhuǎn)讓協(xié)議是關(guān)于土著生物遺傳資源轉(zhuǎn)讓的專門協(xié)議，具體內(nèi)容包括土著生物遺傳資源的基本信息、使用情況等；惠益分享協(xié)議是關(guān)于惠益分享的專門協(xié)議，該協(xié)議針對提供者為土著社區(qū)和個人而分別創(chuàng)設(shè)非貨幣、貨幣或?qū)嵨锏炔煌菀娣窒硇问?。這兩份協(xié)議不分先后順序，但在某些情形如僅獲取生物遺傳資源相關(guān)傳統(tǒng)知識等，惠益分享協(xié)議可單獨(dú)存在(13)Department of Environmental Affairs, South Africa. South Africa’s bioprospecting, access and benefit-sharing regulatory framework: guidelines for providers, users and regulators [EB/OL] . [2016-10-26].https:∥www.environment.gov.za/sites/default/files/legislations/bioprospecting_regulatory_framework_guideline.pdf.。

“多主體參與”是指南非生物勘探活動涉及多方主體參與，包括行政主管部門(涉及中央和地方兩個層次)、生物遺傳資源提供者、使用者(即前述申請者)和利益相關(guān)人等。過去生物勘探活動中央行政主管部門包括環(huán)境事務(wù)、旅游、海洋和海岸管理部、水事務(wù)和森林部、南非國家公園、國家植物研究所、農(nóng)業(yè)部等；地方行政主管部門包括環(huán)境和自然保護(hù)部下設(shè)省級委員會(14)WYNBERG R. Bioprospecting, access and benefit-sharing in South Africa: towards a strategic assessment [EB/OL]. [2019-10-18]. http:∥www.researchgae.net/publication/229004887.，而2008版規(guī)則出臺后生物勘探活動行政主管部門僅指環(huán)境和自然保護(hù)部；生物遺傳資源提供者包括土著生物資源的提供者和傳統(tǒng)知識提供者，包括任何擁有或控制土著生物資源和傳統(tǒng)知識的個人、公司、土地所有者、土著社區(qū)或國家機(jī)構(gòu)等(15)Department of Environmental Affairs, South Africa. South Africa’s bioprospecting, access and benefit-sharing regulatory framework: guidelines for providers, users and regulators [EB/OL] . [2016-10-26].https:∥www.environment.gov.za/sites/default/files/legislations/bioprospecting_regulatory_framework_guideline.pdf.。

(二) 對南非生物遺傳資源獲取和惠益分享法律體系的評介

南非于2013年加入《名古屋議定書》，2015版規(guī)則是該國履行議定書規(guī)定的具體表現(xiàn)。生物遺傳資源獲取和進(jìn)行公平公正地惠益分享是其中兩項(xiàng)核心條款?！白h定書規(guī)定，使用者在獲取遺傳資源時應(yīng)獲得事先知情同意；提供者應(yīng)設(shè)立公平和非任意性的獲取審批規(guī)則和程序，并向使用者披露這些信息；且應(yīng)對符合要求的使用者頒發(fā)關(guān)于事先知情同意程序許可證書或等同文件。”(16)徐靖,李俊生,薛達(dá)元,銀森錄. 《遺傳資源獲取與惠益分享的名古屋議定書》核心內(nèi)容解讀及生效預(yù)測[J]. 植物遺傳資源學(xué)報，2012,13(5):720-725.《名古屋議定書》第五條再次提到與資源原產(chǎn)國或根據(jù)CBD公約已獲得遺傳資源的締約方分享利用遺傳資源及嗣后的應(yīng)用和商業(yè)化所產(chǎn)生的惠益(17)Thomas Greiber, Sonia Pea Moreno, Mattias ?hren. 遺傳資源獲取與惠益分享的《名古屋議定書》詮釋[M]. 薛達(dá)元，林燕梅，譯. 北京：中國環(huán)境出版社,2016：73.。此外，議定書也規(guī)定：“使用者與提供者應(yīng)酌情采取立法、行政或政策措施以落實(shí)公平公正惠益分享”(18)薛達(dá)元. 《生物多樣性公約》新里程碑：《名古屋ABS議定書》：下[J]. 環(huán)境保護(hù)，2010(24):76-78.。南非生物遺傳資源獲取和惠益分享法律體系通過界定何為“生物勘探”行為及授予生物勘探許可形式將前述兩項(xiàng)核心條款有機(jī)結(jié)合起來，既有對生物遺傳資源獲取行為的國內(nèi)法制闡釋和說明，又嚴(yán)格依據(jù)議定書附件一規(guī)定確立貨幣、非貨幣和以實(shí)物償付等惠益分享形式以公平公正地惠益分享?？傊?，南非生物遺傳資源獲取和惠益分享法律內(nèi)容充實(shí)、體系完備、結(jié)構(gòu)合理，既能滿足本國生物勘探活動現(xiàn)實(shí)需要，又符合議定書相關(guān)規(guī)定要求，堪稱全球生物多樣性領(lǐng)域國別立法典范。

三、 南非生物遺傳資源獲取和惠益分享實(shí)例簡介及法律體系存在的問題

近些年來，不論是生物勘探活動數(shù)量與標(biāo)的，還是惠益分享程度，南非均穩(wěn)居全球生物遺傳資源獲取、開發(fā)和利用的熱點(diǎn)國家前列?！白浴渡锟碧?、獲取和惠益分享規(guī)則》(2008)實(shí)施以來，環(huán)境、自然保護(hù)事務(wù)部共收到商業(yè)階段許可申請書共計(jì)77份，其中60份左右正在復(fù)審或擬批準(zhǔn)階段；該部也收到發(fā)現(xiàn)階段通知說明共計(jì)81份；而僅2014年一年，就有17份許可獲得批準(zhǔn)，72份材料轉(zhuǎn)讓協(xié)議和32份惠益分享協(xié)議獲得通過?！?19)The ABS Capacity Development Initiative in collaboration with the Government of South Africa. National study on ABS implementation in South Africa[EB/OL]. [2019-10-18]. http:∥www.abs-initiative.info/fileadmin/media/Knowledge_Center/Pulications/ABS_Dialogue_042014/National_study_on_ABS_implementation_in_South_Africa_20140716.pdf.同時由于該國法律禁止外籍主體單獨(dú)參與生物勘探活動，本土生物勘探機(jī)構(gòu)經(jīng)過多年發(fā)展而逐漸占據(jù)首要地位。這些本土生物勘探機(jī)構(gòu)參與生物勘探活動程度較高、惠益分享意識較強(qiáng)，典型機(jī)構(gòu)如科學(xué)工業(yè)研究會、國家植物研究所和醫(yī)藥研究委員會等。

Hoodia是一種生長在南部非洲的特有植物，位于該區(qū)域的San部落民族一直將其用做替代性飲品和抑食劑?？茖W(xué)工業(yè)研究會于1963年發(fā)現(xiàn)該植物后經(jīng)過多年努力終獲得該植物活性成分，并申請減肥藥的技術(shù)專利。1998年，為了擴(kuò)大專利適用范圍和實(shí)施效果，科學(xué)工業(yè)研究會將該專利授予一家名為Phytopharm的英國公司，后者又與美國輝瑞制藥集團(tuán)簽署關(guān)于制造含有Hoodia成分藥物的特許協(xié)議。南非工業(yè)研究會、英國Phytopharm公司和美國輝瑞制藥集團(tuán)行為引發(fā)南非國內(nèi)的反對聲浪，這也促使南非科學(xué)工業(yè)研究會作為使用者代表與San部落民族簽署了第一份與Hoodia相關(guān)的惠益分享協(xié)議。這份協(xié)議的要旨除了要求科學(xué)工業(yè)研究會將產(chǎn)品開發(fā)收入的6%歸于San部落民族以外，還就階段性收入分配、允許San部落民族代表參與生物勘探活動、知識產(chǎn)權(quán)歸屬等內(nèi)容作了規(guī)定(20)Rachel Wynberg and Roger Chennells. Green diamonds of the South: an overview of the San-Hoodia case [EB/OL]. [2016-11-02]. https:∥www.researchgate.net/publication/226857461_Green_Diamonds_of_the_South_An_Overview_of_the_San-Hoodia_Case.。另一份惠益分享協(xié)議的雙方分別是Hoodia種植者和San部落民族，這份協(xié)議最重要的內(nèi)容是承認(rèn)San部落民族是Hoodia傳統(tǒng)知識持有人，并有權(quán)對收獲、種植和市場開發(fā)所獲利益進(jìn)行惠益分享(21)Sarah Laird and Rachel Wynberg. Access and benefit-sharing in practice: trends in partnership across sector [EB/OL]. [2016-11-02]. https:∥www.cbd.int/doc/publications/cbd-ts-38-en.pdf.。

除了全球首例傳統(tǒng)社群參與的特許權(quán)共享協(xié)議——Hoodia特許權(quán)共享協(xié)議以外(22)周方. 傳統(tǒng)知識法律保護(hù)模式比較研究[J]. 科技與法律，2009(2)：32-37.，南非生物遺傳資源獲取和惠益分享也受到本國相關(guān)領(lǐng)域法律體系發(fā)展的影響，并經(jīng)歷從貨幣惠益轉(zhuǎn)向非貨幣惠益的轉(zhuǎn)變。1999年國家植物研究所與美國某園藝公司簽署的協(xié)議被視為園藝、花藝栽培領(lǐng)域南北國家簽署的第一例生物勘探協(xié)議，該協(xié)議要求國家植物研究所將具有園藝栽培潛力的植物(如已在歐洲、美國、日本等地聞名的薰衣草品種之一紫鳳凰)移交至美國公司。而協(xié)議的主要內(nèi)容之一即規(guī)定在該品種投入市場后國家植物研究所可在二十年內(nèi)獲得持續(xù)性利潤，這些利潤將用于植物園和園藝栽培能力建設(shè)(23)HENNE G, FAKIR S. NBI-Ball agreement: a new phase in bioprospecting? biotechnology and develo-pment monitor[EB/OL]. [2019-10-18]. http:∥biotech-monitor.nl/3907.htm.。而2013年猴面包樹生物勘探許可協(xié)議就涉及十余項(xiàng)非貨幣惠益內(nèi)容(24)Department of Environmental Affairs, South Africa. Fact sheet: bioprospecting permits issued by the minister of environmental affairs requiring recognition [EB/OL]. [2019-10-18]. https:∥www.environment.gov.za/babs/bioprospectingpermits.。

經(jīng)過二十多年的發(fā)展，南非生物遺傳資源獲取和惠益分享法律體系取得了斐然成效，但還存在不少的問題，這主要表現(xiàn)在：(1) 分階段規(guī)范方式過于僵化。雖然南非通過分階段方式對生物勘探活動進(jìn)行規(guī)范管理，但這種“一刀切”式的做法忽略了生物勘探活動的現(xiàn)實(shí)情況。如在商業(yè)階段之前開展的市場研究、發(fā)現(xiàn)階段進(jìn)行的農(nóng)業(yè)加工研究等兼具開發(fā)、研究性質(zhì)的活動就無法進(jìn)行歸類，已有學(xué)者開始關(guān)注這些多重性質(zhì)活動的歸類與管理問題(25)NEIL R, ERROL D, MAUREEN M, et al. South Africa’s bioprospecting, access and benefit-sharing legislation: current realties, future complications, and a proposed alternative[J]. South Africa journal of science 2008(104): 361.。(2) 許可制度存在相當(dāng)癥結(jié)。2015版規(guī)則雖然提到主管部門須在許可申請符合相應(yīng)條件后15日內(nèi)以書面形式告知是否接受申請，但并未就授予許可期限做出明確規(guī)定。此外，生物勘探許可還存在示范文書界面不夠友好、費(fèi)用繳納存在爭議、申請規(guī)則還須細(xì)化等問題(26)The African Centre for Biosafety. Critical overview of South Africa’s bioprospecting laws [EB/OL]. [2009-08-10]. http:∥acbio.org.za/critical-overview-of-south-africas-bioprospecting-laws.。(3) 權(quán)利主體時常難以確定。由于南非擁有眾多的生物遺傳資源提供者，加之該國法律并無區(qū)分和確認(rèn)權(quán)利主體和利益相關(guān)者的明確規(guī)定(27)RACHEL W， MANDY T. Finding a path through the abs maze-challenges of regulating access and benefit-sharing in South Africa, in EVANSON C. and GERD W, Genetic resources, traditional knowledge and the law: solutions for access and Benefit-sharing. earthscan, 2009: 217.，這些因素都導(dǎo)致某些情形下無法確定生物遺傳資源和相關(guān)傳統(tǒng)知識權(quán)利主體，如涉外生物勘探活動中知識產(chǎn)權(quán)申請主體、某些權(quán)利并存于若干社區(qū)等。(4)生物勘探活動信息公開不夠?！秶噎h(huán)境管理法》(1998)要求在發(fā)布許可前生物勘探活動行政許可主管部門應(yīng)就相關(guān)議題進(jìn)行磋商，但這些議題并不包括生物勘探活動，這也意味著前述主管部門并無強(qiáng)制義務(wù)邀請公眾對惠益分享協(xié)議是否符合法定要求發(fā)表意見。此外，由于生物勘探活動多具有潛在商業(yè)價值，生物勘探活動行政許可主管部門經(jīng)常以“機(jī)密信息”為由拒絕向包括第三方(如非政府組織)在內(nèi)的利益相關(guān)方公開信息。

四、 對中國生物遺傳資源獲取和惠益分享領(lǐng)域的立法建議

中國于2016年9月正式加入《名古屋議定書》，“這標(biāo)志著我國生物產(chǎn)業(yè)進(jìn)入惠益共享時代，生物遺傳資源監(jiān)管工作將邁入日趨規(guī)范化的法治軌道”(28)我國正式加入《名古屋遺傳資源議定書》[N]. 中國環(huán)境報，2016-09-16(6).。我國也正在制訂完善生物遺傳資源獲取管制立法，《生物遺傳資源獲取管理?xiàng)l例》(暫定名)業(yè)已起草完畢并首次征求意見(29)生物遺傳資源獲取與惠益分享信息交換所. 環(huán)境保護(hù)部關(guān)于公開征求《生物遺傳資源獲取與惠益分享管理?xiàng)l例(草案)》(征求意見稿)意見的函[EB/OL]. [2019-10-19]. http:∥www.absch.org.cn/dt/gjdt/201712/t20171225_96553.html.，生物安全領(lǐng)域的法律亦考慮引入生物遺傳資源獲取和惠益分享方面的內(nèi)容。通過對南非生物遺傳資源獲取和惠益分享的法制現(xiàn)狀、實(shí)施效果及存在問題進(jìn)行分析，結(jié)合我國現(xiàn)實(shí)國情，本文認(rèn)為可從以下幾個方面吸取借鑒南非該領(lǐng)域的法制經(jīng)驗(yàn)。

(一) 借鑒分階段管理生物勘探活動的方式

分階段方式管理生物勘探活動要獲得實(shí)效取決于兩個因素，即大量的實(shí)踐基礎(chǔ)和明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)。與南非相比，我國生物遺傳資源獲取、開發(fā)和利用實(shí)踐活動仍有較大差距，目前國內(nèi)鮮有生物遺傳資源獲取和惠益分享實(shí)例。但這種方式對處于生物遺傳資源獲取管制初級階段的中國仍具有積極意義，它能夠幫助我國劃定生物勘探活動具體類型以簡化監(jiān)管程序和提高監(jiān)管效率，還能引導(dǎo)和培育國內(nèi)生物遺傳資源獲取和惠益分享的意識和氛圍，并盡可能地確保國家利益和利益相關(guān)人利益不受損害。具體做法是可在生物遺傳資源獲取管制專門法律中將我國境內(nèi)生物遺傳資源獲取、開發(fā)和利用活動劃分為研究階段或商業(yè)開發(fā)階段并設(shè)置不同的程序性規(guī)定，但是在設(shè)定過程中必須注意厘清各階段之間的邊界及劃分標(biāo)準(zhǔn)。

(二) 引入生物勘探許可制度的理念和內(nèi)容

南非通過創(chuàng)設(shè)2015年版規(guī)則改變了長期以來生物勘探活動分散管理的困境，還解決了因履行國際法律義務(wù)而帶來的國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)缺失的問題(30)上述兩項(xiàng)職責(zé)統(tǒng)一由南非環(huán)境和自然保護(hù)部及下設(shè)的地方環(huán)境事務(wù)委員會來行使。。雖然目前我國仍缺乏生物遺傳資源獲取管制的專門行政機(jī)關(guān)，短期內(nèi)也不具備重新劃分和統(tǒng)籌生物遺傳資源獲取行政監(jiān)管職能與權(quán)限的可能性，但是這并不影響我國引入南非生物勘探許可制度的理念和內(nèi)容。從設(shè)計(jì)理念看，不管是2008年版，還是2015版規(guī)則有關(guān)許可申請條件均是為保護(hù)國家利益和利益相關(guān)人利益，即只有在前述主體利益不受損失或不利影響降到最低情形下所開展的生物勘探活動才視為合法；從具體內(nèi)容看，該國對境內(nèi)主體參與生物勘探活動持鼓勵態(tài)度，但對境外主體開展生物勘探許可活動或跨境生物勘探活動的規(guī)定則較為嚴(yán)格。在生物遺傳資源獲取行政監(jiān)管體制尚未確立之前，我國生物遺傳資源獲取管制的專門立法可通過創(chuàng)設(shè)原則性或宣示性規(guī)定對境內(nèi)外生物遺傳資源獲取管制活動進(jìn)行規(guī)定以示區(qū)別對待。

(三) 注重生物勘探活動實(shí)質(zhì)惠益分享

南非注重實(shí)現(xiàn)生物勘探活動實(shí)質(zhì)惠益分享，該國設(shè)立生物勘探信托基金制度即為一例。生物勘探信托基金來源于生物勘探活動產(chǎn)生的貨幣惠益，這些貨幣要么依據(jù)惠益分享協(xié)議設(shè)定的用途使用，若有盈余則用于土著生物遺傳資源保護(hù)、土著生物資源和相關(guān)傳統(tǒng)知識科學(xué)研究，或土著社區(qū)能力建設(shè)等事項(xiàng)(31)Article 19(3), (6). Article 40(1), (5). National environmental management: biodiversity act, 2004: regulations on bio-prospecting, access and Benefit-sharing [EB/OL]. [2019-10-18]. https:∥www.environment.gov.za/sites/default/files/legislations/nemba_regulations_g30739rg8831gon138_0.pdf.。信托基金制度提高和擴(kuò)充貨幣惠益的處置效率和適用范圍，也緩解了該國欠缺生物遺傳資源權(quán)利主體規(guī)定而帶來的法律適用困境。現(xiàn)階段我國生物遺傳資源相關(guān)領(lǐng)域立法也面臨著難以確定權(quán)利主體的問題，尤以傳統(tǒng)中醫(yī)藥知識獲取和惠益分享領(lǐng)域突出。如對處于集體共享或公知公用狀態(tài)(前述兩種狀態(tài)即為通常意義“公共領(lǐng)域”，筆者注)傳統(tǒng)中醫(yī)藥知識(32)李一丁. 傳統(tǒng)中醫(yī)藥知識共享資源獲取和惠益分享的法律實(shí)證分析[J]. 科技與法律，2013(1):7-10.的獲取、開發(fā)和利用行為如何進(jìn)行惠益分享持續(xù)困擾著我國生物遺傳資源獲取管制立法、中醫(yī)藥立法理論研究和實(shí)踐操作。我國生物勘探信托基金制度設(shè)計(jì)應(yīng)考慮將生物遺傳資源相關(guān)傳統(tǒng)知識(包括傳統(tǒng)中醫(yī)藥知識)作為主要適用對象，同時也應(yīng)在生物遺傳資源獲取管制立法中設(shè)置專門規(guī)定以明確信托基金托管主體、資金來源以及使用方式。

(四) 推動生物遺傳資源獲取活動信息公開

生物遺傳資源獲取和惠益分享活動對生物遺傳資源所有者、持有者以及其他利益相關(guān)人利益具有實(shí)質(zhì)影響，還可能牽涉到一國國家安全以及生物安全。從《國家環(huán)境管理法》(1998)，以及2008版規(guī)則、2015版規(guī)則相關(guān)規(guī)定來看，南非對生物遺傳資源獲取和惠益分享活動信息公開的問題重視不夠。我國生物遺傳資源獲取和惠益分享活動所涉主體眾多以及獲取、開發(fā)和利用過程冗長繁雜，信息公開和共享重要性和緊迫性自不待言。結(jié)合我國國情考慮，在推動生物遺傳資源獲取和惠益分享活動信息公開過程中應(yīng)結(jié)合政府信息公開的相關(guān)法律、行政法規(guī)，考慮明確信息公開申請主體，設(shè)置信息公開形式(主動公開抑或依申請公開)、確定信息公開內(nèi)容并厘清生物遺傳資源獲取和惠益分享相關(guān)信息與商業(yè)秘密之間的關(guān)系。

歷經(jīng)二十余年的發(fā)展，南非生物遺傳資源獲取和惠益分享法律體系日趨完善、成熟，并成為全球生物多樣性領(lǐng)域國別立法典范。一國生物遺傳資源獲取和惠益分享法律體系的完善，不僅有助于維護(hù)該國生物遺傳資源主權(quán)和國家利益、生物遺傳資源所有者、利益相關(guān)人利益，為該國生物遺傳資源獲取、開發(fā)和利用活動提供明確的行動指導(dǎo)，還有助于切實(shí)履行CBD公約、《名古屋議定書》等相關(guān)國際公約設(shè)定的法律義務(wù)。南非是全球生物勘探活動程序設(shè)置和實(shí)施效果較為健全和良好的國家之一，這主要表現(xiàn)在生物遺傳資源獲取管制行政主管部門地位明確、權(quán)責(zé)清晰，國內(nèi)生物勘探機(jī)構(gòu)主導(dǎo)地位突出，國家生物遺傳資源開發(fā)技術(shù)與能力位居發(fā)展中國家前列。同為觀點(diǎn)一致的生物多樣性大國(LMMC)，中國在生物遺傳資源立法和法制實(shí)踐上均較南非有較大差距，這不僅表現(xiàn)在生物遺傳資源獲取管制領(lǐng)域立法和相關(guān)制度長期缺失，生物遺傳資源獲取和惠益分享國內(nèi)外實(shí)踐也處于空白狀態(tài)。鑒于此，南非生物遺傳資源獲取和惠益分享法律發(fā)展和實(shí)踐確能為我國提供有效的經(jīng)驗(yàn)參考。