文/高志君

一、引言

地籍管理是國土自然資源管理中打基礎、利當前、謀長遠的基礎性工作,地籍數據在城市規(guī)劃、土地管理等相關領域發(fā)揮著重要作用。近幾年，隨著第三次全國土地調查、農村集體土地所有權確權登記、農村地籍更新調查、不動產統(tǒng)一登記等重點工作的開展，上海市地籍基礎數據進一步夯實，管理水平大幅提高。與此同時，隨著地理信息、大數據等技術迅猛發(fā)展，地籍基礎數據在規(guī)劃和自然資源管理、社會經濟服務中的價值日益提升，對上海市地籍基礎數據管理的要求也進一步提高。在第三次全國土地調查即將開展的背景下，為適應新的形式變化，亟待對現有地籍數據管理的工作機制和技術方案作進一步優(yōu)化完善。

以此為背景，為推進做好上海市不動產統(tǒng)一登記工作，提前謀劃第三次全國土地調查、夯實地籍管理基礎數據，進一步提升上海市地籍管理水平，我們決定對地籍冊建設和應用開展研究，并探索地籍數據優(yōu)化管理的方法。通過對目前地籍管理技術、空間信息獲取技術、計算機相關技術等進行研究、整合，及時掌握每塊宗地的現勢信息，并記錄其變化過程，實現對土地權屬、土地利用現狀的全過程、全要素、全覆蓋管理，為規(guī)劃和自然資源管理各項工作提供準確、現勢的基礎數據，同時，通過建立宗地權屬評價，對每宗土地的現勢性進行判定，進一步幫助土地管理部門發(fā)現問題，進而通過補充調查更新至現勢土地，切實提升土地資源的配置效率。

二、地籍冊概述

地籍冊是土地的戶口本，是記載土地權屬及其演變過程的數據載體，是土地調查、土地審批、土地登記等地籍數據的整合。

（一）目標定位

地籍冊建設的主要目標是，通過地籍冊的建設、更新與管理，及時掌握每塊宗地的權屬和土地利用現狀等信息，并記錄其變化過程，同時，對不現勢、不準確、待核實的宗地開展補充調查，逐步將不現勢宗地變更至現勢宗地，最終進一步提升上海市地籍數據的現勢性及地籍管理水平。具體表現為：

1.整合各類分散的地籍數據。將土地審批、不動產統(tǒng)一登記、農村地籍更新調查等各類分散的地籍相關數據按便于查詢使用和更新管理的方式進行整合，并記載土地權屬及其演變過程，建立以地籍冊為核心的地籍數據，主要由宗地基本信息、現勢權屬信息、權屬來源、土地利用現狀信息、宗地歷史信息、審批關系梳理表、宗地圖構成。

2.建立每宗土地的宗地權屬評價信息。初始建冊后，根據基礎數據中的各類權源信息進行綜合分析，形成每宗土地的宗地權屬評價結果，包括宗地現勢性、與所有權一致性、與登記一致性。

3.地籍數據更新的載體。地籍冊建立后，各區(qū)地籍部門能夠通過系統(tǒng)平臺，直觀地看到本區(qū)地籍數據的現勢情況，以及梳理、調查的工作情況，通過區(qū)域內的不現勢宗地與待調查宗地的信息，為各區(qū)地籍部門開展本區(qū)地籍數據的更新、管理提供基礎條件，成為推動更新的載體。

（二）內容構成

地籍冊主要由宗地基本信息、現勢權屬信息、土地權屬來源、土地利用現狀信息、地籍冊變更歷史、審批關系梳理、宗地圖等七項內容構成。其內容的各字段信息具體表現為：

1.宗地基本信息記錄宗地本身物理屬性，其字段內容一般不作變更，主要字段信息由宗地號、土地坐落、產生日期、宗地統(tǒng)一代碼、宗地面積、空間狀態(tài)、起始高程、終止高程、圖幅、土地性質、用途代碼、用途描述等構成。

2.現勢權屬信息根據宗地權屬來源提取相應內容，宗地權屬來源由權屬來源判斷方法確定，權屬來源分為“登記” “審批” “農村地籍更新” “初始地籍”“待調查”或空。現勢權屬信息的主要字段信息由權屬來源、更新日期、權屬性質、使用權人、取得方式、使用期限、共有情況、所有權人、所有權地塊明細、與所有權一致性、與登記一致性、宗地現勢性等構成。

3.土地權屬來源記錄宗地各權屬來源的內容信息，主要字段信息由使用權宗地的審批情況和登記情況等構成。

4.土地利用現狀信息記錄宗地現狀使用情況信息，記錄用地與二調、現狀圖斑的疊加分析后的匯總信息。

5.地籍冊變更歷史記錄該宗地從產生到注銷的全過程，宗地產生時記載其來源，宗地注銷后記載其后續(xù)演變情況，主要字段信息宗地歷史類型、與所有權一致性、與登記一致性、宗地現勢性、變更日期、歷史地籍冊信息等構成。

6.審批關系梳理是由系統(tǒng)將使用權宗地范圍內涉及的各個審批批文羅列出來，經梳理與審批數據重疊的宗地，核實相關審批文件的范圍、內容、時序、及有效性，關系的字段類型分為“無需變更”“已變更”“待變更”。

7.宗地圖為該宗地范圍及的1:500 地籍圖，由地籍圖索引和分幅地籍圖組成。

圖1 地籍冊內容示例

三、初始建冊

（一）主要判斷方法與標準

結合不動產統(tǒng)一登記、土地審批、農村地籍更新等相關業(yè)務系統(tǒng)，獲取相關成果數據，完成每宗土地的初始地籍冊建冊工作，主要內容由宗地基本信息、現勢權屬信息、土地權屬來源、土地利用現狀信息、地籍冊變更歷史、審批關系梳理、宗地圖等構成，同時根據基礎數據中的各類權源信息進行綜合分析，形成每宗土地的宗地權屬評價結果，包括宗地現勢性、與所有權一致性、與登記一致性。

宗地權屬評價的初始評價結果的分類情況主要為如表1 所示。

表1 宗地權屬評價——初始評價結果分類

經梳理后，宗地權屬評價結果的分類情況主要為如表2 所示。

表2 宗地權屬評價——初始評價結果分類（梳理后）

圖2 權屬評價結果分類情況示例

1.宗地權屬評價方法。

（1）與登記一致性。評價結論分為“與登記一致”、“與登記不一致”及“無登記”。

宗地有登記信息的，宗地基本屬性（土地面積、土地權屬性質、土地用途、使用權人等）與其登記信息中的基本屬性（土地面積、土地權屬性質、土地用途、使用權人等）一致的，判定為“與登記一致”。

宗地有登記信息的，宗地基本屬性（土地面積、土地權屬性質、土地用途、使用權人等）與其登記信息中的基本屬性（土地面積、土地權屬性質、土地用途、使用權人等）不一致的，判定為“與登記不一致”。

宗地無登記信息的，判定為“無登記”。

（2）與所有權一致性。評價結論分為“與所有權一致”及“與所有權不一致”。

國有使用權宗地，與集體所有權宗地無重疊的判定為“與所有權一致”；集體使用權宗地均位于集體所有權宗地范圍內，且不存在跨集體所有權地塊的（集體土地使用權登記宗地、宅基地除外），判定為“與所有權一致”。

國有使用權宗地，與集體所有權宗地有重疊的判定為“與所有權不一致”；集體使用權宗地有集體所有權宗地未重疊未覆蓋的，或有跨集體所有權地塊的（集體土地使用權登記宗地、宅基地除外），均判定為“與所有權不一致”。

（3）宗地現勢性。評價結論分為“宗地現勢”及“待人工判定”。

宗地范圍內未與任何審批數據重疊的，判定為“宗地現勢”。

宗地范圍內存在與審批數據重疊的，判定為“待人工判定”。

2.權屬來源判斷方法。權屬來源分為“登記”“審批”“農村地籍更新”“初始地籍”“待調查”或空。

（1）宗地存在登記信息的，權屬來源判定為“登記”。

（2）宗地土地用途為農村宅基地的，且數據來源為“農村地籍更新”的，權屬來源判定為“農村地籍更新”。

（3）國有道路、河流宗地以及集體農用地、未利用地宗地權屬來源判定為空。

（4）其余宗地在初始造冊階段均判定為“待調查”。

（二）初始建冊數據的完善與更新

1.初始建冊。初始數據生成后，完成全市全覆蓋使用權宗地的初始地籍冊建冊工作，主要內容由宗地基本信息、現勢權屬信息、權屬來源、土地利用現狀信息、宗地歷史信息、審批關系梳理表、宗地圖構成。同時，形成每宗土地的宗地權屬評價結果與權屬來源結果。

2.權屬梳理。各區(qū)地籍管理部門以地籍冊初始建冊的宗地權屬評價結果及權屬來源為基礎，對管轄范圍內的使用權宗地進行全面梳理，重點梳理宗地權屬評價為“待人工判定”的使用權宗地。

（1）宗地現勢性判定。梳理與審批數據重疊的宗地，核實相關審批文件的范圍、內容、時序、及有效性：

已經失效、已被覆蓋的審批文件、或審批圖形誤差引起的，在審批關系梳理表中將該審批數據注記為“無需變更”；

與宗地屬性一致的審批文件，將審批信息關聯至宗地現勢權屬信息中，并在審批關系梳理表將該審批數據注記為“已變更”；

影響宗地現勢性的，在審批關系梳理表中將該審批數據注記為“待變更”。

待與宗地重疊的審批數據均核實完成后，審批關系梳理表中審批信息均為“無需變更”或“已變更”的，判定為“宗地現勢”，審批關系梳理表存在“待變更”的審批信息的，判定為“宗地不現勢”。

宗地現勢權屬信息中關聯了審批信息的，若未登記，則權屬來源更新為“審批”，若已登記，則與登記信息比較時序，權屬來源取更新的。

（2）與所有權不一致。梳理地籍冊初始建冊判定為“與所有權不一致”的宗地，核實相應的所有權宗地、地塊是否有誤或者遺漏，若所有權正確，則應當通過地籍變更調整至與所有權一致。

（3）與登記不一致。梳理地籍冊初始建冊判定為“與登記不一致”的宗地，核實相關登記信息記載的范圍、內容、時序等，若宗地信息不準確，則應當通過地籍變更調整至與登記信息一致；若登記信息不現勢，區(qū)調辦應當將相關信息匯總并反饋至登記部門。

3.補充調查。各區(qū)地籍管理部門對權屬進行梳理后，對仍需要補充調查的以及地籍冊初始建冊宗地權屬來源為“待調查”及宗地權屬評價為“宗地不現勢”的宗地開展補充調查。

（1）收集資料。收集現勢、有效的未納入地籍數據庫中的各類權屬證明材料，包括用地批文、國有土地使用證、集體建設用地使用證等，按相應流程將現勢、有效的權屬證明材料補錄至地籍數據庫中后，更新地籍冊中的相關信息。

經調查宗地無審批、登記等權屬證明材料，若與初始地籍一致的，則宗地權屬來源可更新為“初始地籍”，否則仍判定為“待調查”。

（2）調查核實。通過影像判讀、實地踏勘等方法核實“宗地不現勢”的宗地實際使用范圍是否與相關權屬證明材料一致，并核實是否符合地籍變更條件。

4.地籍變更。經權屬核實、補充調查后，滿足地籍變更條件的，由區(qū)地籍管理部門負責通過測繪成果管理系統(tǒng)中的相關業(yè)務類型實施土地使用權地籍變更。由區(qū)地籍管理部門作為申請人向區(qū)成果管理部門申請受理、立項，并由土地權屬調查部門進行地籍變更。對于依據審批文件進行地籍變更的，土地權屬調查部門依據相關地籍變更操作口徑變更土地使用權圖層。

5.地籍冊更新。地籍變更（包括區(qū)地籍管理部門申請及日常建設單位申請的）、集體土地所有權地籍變更、土地審批、土地登記等相關業(yè)務辦結后，相應宗地的地籍冊按《上海市地籍冊建設技術方案》自動進行更新，區(qū)地籍管理部門建立“始于地籍冊、歸于地籍冊”以地籍冊作為地籍數據全生命周期管理載體的新模式，逐步提升土地使用權數據的準確性和現勢性。

四、應用更新

（一）更新模式

地籍變更（包括區(qū)地籍管理部門申請及日常建設單位申請的）、年度變更、集體土地所有權地籍變更、農村地籍更新、土地審批、不動產統(tǒng)一登記等相關業(yè)務辦結后，將與地籍冊相關的成果數據推送至地籍冊系統(tǒng)，更新的內容不需要另外人工梳理判斷的，則由系統(tǒng)直接自動更新，更新的內容需要人工重新梳理判斷的，則由用地管理人員進行地籍冊數據的補充梳理后的人工更新，以進一步提升土地使用權數據的準確性與現勢性。

圖3 主要業(yè)務觸發(fā)更新提示示例

（二）更新類型

地籍冊宗地更新類型有三類：新增、刪除、調整。

1.新增的地籍冊宗地數據按初始建冊的業(yè)務規(guī)則建冊，同時，其空間位置上發(fā)生變化的宗地更新至地籍冊“相關宗地”。

2.刪除的地籍冊宗地，存放至歷史地籍冊宗地中，同時與其對應的變更宗地進行數據關聯，形成歷史追溯關系。

3.調整的地籍冊宗地，其數據隨各業(yè)務系統(tǒng)的數據更新進行推送。對地籍冊內容的相關屬性數據進行系統(tǒng)推送，待人工篩選判斷和處理的部分屬性數據完成地籍冊更新。

（三）更新內容

各業(yè)務系統(tǒng)推送數據后，對無法由系統(tǒng)直接更新的內容，開展人工梳理后更新。各區(qū)土地管理部門以地籍冊的宗地權屬評價結果及權屬來源為基礎，對各區(qū)使用權宗地進行全面梳理，重點梳理宗地權屬評價為“待人工判定”以及“權屬來源”發(fā)生變化的使用權宗地。

1.地籍冊內容字段。地籍冊宗地新增或調整時，對從各業(yè)務系統(tǒng)抽取的地籍冊相關字段進行數據推送完成更新；地籍冊宗地刪除時，原地籍冊內容字段不作更新。

2.宗地權屬評價。宗地權屬評價的類別主要有三類：與登記一致性、與所有權一致性、宗地現勢性。地籍冊宗地新增或調整時，由系統(tǒng)按宗地權屬評價方法進行重新評價；地籍冊宗地刪除時，不再重新評價。

（1）宗地現勢性判定。地籍冊內容中的“審批關系梳理”表發(fā)生變化的，應開展進一步梳理工作，同時完善相關字段內容。

（2）與所有權不一致。對存在數據更新與所有權宗地重新判斷的且為“與所有權不一致”的宗地，進行重新梳理，核實相應的所有權宗地、地塊是否有誤或者遺漏，若所有權正確，則應當通過地籍變更調整至與所有權一致。

（3）與登記不一致。根據登記更新內容進行更新后，判定“與登記不一致”的，核實相關登記信息記載的范圍、內容、時序等，若宗地信息不準確，則應當通過地籍變更調整至與登記信息一致。若登記信息不現勢，區(qū)用地管理人員應當將相關信息匯總并反饋至登記部門。

3.權屬來源。權屬來源分為“登記” “審批”“農村地籍更新”“初始地籍”“待調查”或空。地籍冊宗地新增或調整時，由系統(tǒng)按業(yè)務判定標準重新判定；地籍冊宗地刪除時，不再重新判定。

五、小結

通過研究與探索，完善現有地籍數據，夯實城市規(guī)劃和自然資源管理所需要的數據基礎，有利于建立長效更新機制，助推第三次全國土地調查順利開展，有利于拓展地籍數據應用，借助系統(tǒng)平臺實現數據的互聯共享。

圖4 地籍冊應用窗口示例

具體表現為：

（一）完善現有地籍數據，有序推動城市發(fā)展

通過開展后續(xù)應用，進一步完善現有地籍數據，實現地籍數據的全周期管理，有利于地籍管理實現信息化、標準化、規(guī)范化，實現城鎮(zhèn)地籍與農村地籍的統(tǒng)一管理、土地權屬和土地利用現狀的及時更新、土地審批與實地規(guī)劃的統(tǒng)一監(jiān)管等“多位一體”的管理方式，為科學規(guī)劃、有效保護、合理利用土地資源提供依據，促進節(jié)約集約用地，更好地滿足生態(tài)文明建設、推動智慧城市發(fā)展等工作需求，對進一步提升上海市地籍管理精細化水平、推進上海市治理體系和治理能力現代化、支撐經濟社會可持續(xù)發(fā)展等具有重要意義。

（二）完善數據更新機制，助推第三次全國土地調查

隨著大數據時代的發(fā)展，傳統(tǒng)工作方法與更新模式已逐漸失去原本的優(yōu)勢。開展地籍冊建設和應用的研究，有利于實現地籍數據動態(tài)更新機制，彌補當前部分地籍數據無法及時更新的不足，確保地籍數據現勢準確，為宅基地確權登記、不動產統(tǒng)一登記提供可靠的、全覆蓋的數據基礎。同時，依據《上海市第三次全國國土調查技術方案》，土地使用權調查可以與地籍冊建設工作充分銜接，以地籍冊為工具開展權屬調查，結合地籍冊的初始建冊與數據更新，進一步完善現有地籍數據，最終形成可靠、現勢地籍冊數據成果，供土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地審批、不動產統(tǒng)一登記、土地用途管制等各項土地管理工作使用。實現地籍數據的動態(tài)更新機制，有利于市規(guī)劃和自然資源局會同各區(qū)政府部門對上海市地籍進行實時管理，積極助推第三次全國土地調查的開展，進一步提高土地資源對經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的保障水平，實現社會經濟發(fā)展目標。

（三）拓展地籍數據應用，實現數據互聯共享

按照“支撐管理、服務社會”的宗旨，進一步完善地籍調查成果數據應用，實現土地調查數據、專項調查數據與基礎測繪、土地登記等各類基礎數據的互聯共享和綜合分析應用，結合國土自然資源管理需要，拓展數據應用分析功能，進一步提升上海市各地籍部門的土地管理水平和服務水平。通過利用基礎數據作為工作資源、拓展地籍數據的應用手段、加強土地利用的實時監(jiān)管，構建一個以地籍信息為核心的應用平臺，實現全覆蓋、全要素、全過程的數據互聯共享。同時，通過成果集成，充分發(fā)揮地籍冊成果在服務經濟發(fā)展和社會管理、支撐宏觀調控和科學決策中的基礎作用，以滿足科研人員、社會公眾等對土地管理數據資料的需求，實現成果的廣泛應用。