廣州舊城：社會資本介入“微改造”
2020-02-12 05:11荊淮僑周穎
瞭望東方周刊 2020年1期
荊淮僑 周穎
俯瞰廣州沙面（金立旺/ 攝）
長久以來，舊城改造都是一個世界性難題。經(jīng)過前期兩年多在15個城市試點， 2019年城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作全面推開。這項涉及全國約17萬個老舊小區(qū)和上億居民的民生工程，瞬間成為萬眾矚目的焦點。
比起大拆大建，城市改造更新更需要“繡花的耐心”。但復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、紛繁的個體訴求，以及不甚明朗的盈利空間，令許多企業(yè)望而卻步。一方面是潛力巨大的舊改市場，另一方面則是難以一力承擔(dān)所有工作的政府，如何打破藩籬？廣州通過永慶坊等改造試點，率先邁出了一步。
拆遷變改造
拆還是不拆，這曾是一個長久困擾著江偉輝的問題。江偉輝是廣州市荔灣區(qū)住建局負(fù)責(zé)人，自2006年起負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)恩寧路的拆遷改造工作。但居民的反對和趕工期的壓力，令他一籌莫展。
自清朝設(shè)立十三行至今，廣州一直是中國與全球貿(mào)易往來的窗口。恩寧路距離廣州十三行舊址僅2.5公里，匯聚了西關(guān)風(fēng)情、騎樓建筑、嶺南曲藝，是最具廣東文化風(fēng)味的舊城地標(biāo)。
然而，十多年前，隨著中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，廣東等沿海地區(qū)的打工熱帶來了人口的迅速膨脹。與國內(nèi)許多城市的擴(kuò)張路徑相似，廣州的城市骨架隨著一座座新區(qū)的興建而不斷擴(kuò)大。而以恩寧路為代表的老城區(qū)，卻因理念落后、投入不夠而逐漸衰退。
“每個社區(qū)面臨的‘老化問題都不同，除了對民生基礎(chǔ)設(shè)施的升級，引入新的產(chǎn)業(yè)，才能讓老社區(qū)不斷煥發(fā)新活力?！?/blockquote>
2006年，恩寧路被納入廣州市集中改造決策視野。在當(dāng)時，推倒重來是最簡單、最直接的選擇。江偉輝曾算過一筆賬，考慮到拆遷的經(jīng)濟(jì)平衡，按拆一建三的膨脹系數(shù)，新房要建到二三十層高，但是，社區(qū)的整體建筑風(fēng)貌和歷史文化肌理會遭到極大破壞。
隨著征收拆遷的推進(jìn)，許多不愿離開的原住民開始抵制。“這里有我太多的回憶，全部拆掉讓我無法接受。”今年69歲的林燕霞在恩寧路的永慶坊生活了30多年，她堅決反對拆遷。
從江偉輝的角度來看，只有按時完成拆遷，才能進(jìn)行后續(xù)建設(shè)。但當(dāng)?shù)赝七M(jìn)拆遷的辦法一度引來境外輿論的批評。
2011年，華南理工大學(xué)教授王世福團(tuán)隊受托以保護(hù)歷史文化為前提所做的減量規(guī)劃獲得通過，卻因要遷走全部居民的問題再次擱淺。2013年，恩寧路正式被定義為歷史文化街區(qū)，轄區(qū)建筑限高，這意味著拆遷的經(jīng)濟(jì)平衡不再可能實現(xiàn)。
面對沒有開發(fā)商接手、無法遷走所有居民的局面，江偉輝的任務(wù)從拆遷變成了建設(shè)。2015年，廣州成立城市更新局，同年即通過BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）的方式，引入社會資本參與“微改造”，并最終選擇建筑整體風(fēng)貌保留完整、原住民較少的永慶坊作為試點，由企業(yè)負(fù)責(zé)改造、建設(shè)和運(yùn)營，15年運(yùn)營期滿后交回給政府。
經(jīng)過10個月的“繡花式”改造，永慶坊于2016年9月正式開放。此時距離江偉輝初接手這個項目，已過去了十年?！皡^(qū)別于其他舊城改造模式，永慶坊通過運(yùn)營權(quán)市場化讓各方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)文化之間找到了平衡點，有效降低了財政負(fù)擔(dān)?！蓖跏栏Ｕf。
建設(shè)方代表、廣州萬科公司副總經(jīng)理喻敏鋒說，永慶坊每平方米改造成本1萬元，而新房建設(shè)成本只有三分之一?！熬陀缿c坊來看，文化保護(hù)和GDP發(fā)展有些矛盾，但是就整個城市來看，它讓廣州別具特色。”
在千差萬別中找到平衡點
永慶坊只是廣州城市更新試點項目之一。廣州市住建局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)?shù)?019年重點打造恩寧路、沙面、白云山等10大片區(qū)，共50個老舊小區(qū)項目，尤其是涉及歷史街區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)、歷史建筑的老舊小區(qū)，要做好文脈肌理的保護(hù)。
10月剛剛完成改造的廣州市六榕街舊南?？h社區(qū)，位于當(dāng)?shù)貧v史文化街區(qū)核心保護(hù)范圍內(nèi)。在石板路、紅磚墻、大榕樹之間，72處民國時期的傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑棲身在這座繁華都市中。
社區(qū)負(fù)責(zé)人介紹，這里是廣州保存最完好的民國初期建筑群。由于年歲久遠(yuǎn)，以前這里變成了老街巷、老房屋、老居民俱全的“三老”社區(qū)，不僅空間雜亂，設(shè)施陳舊，公共空間單一，歷史風(fēng)貌也湮沒其間難以分辨。
隨著改造工作結(jié)束，如今的舊南海縣社區(qū)已變了模樣：漫天飛舞的管線消失了，破損的路面新?lián)Q了地磚。路旁增加了復(fù)古風(fēng)格的路燈，與街上的咖啡廳、民宿一起，給這個街區(qū)注入了時尚感。社區(qū)里的《大公報》舊址旁，一個全新的口袋公園吸引了不少游客前來打卡。
廣州市住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局環(huán)境建設(shè)管理處處長賴永嫻介紹，永慶坊和舊南?？h社區(qū)都是當(dāng)?shù)剡M(jìn)行“微改造”的試點項目，而這兩處最顯著的特點，正是引入了商業(yè)化運(yùn)作。
“每個社區(qū)面臨的‘老化問題都不同，除了對民生基礎(chǔ)設(shè)施的升級，引入新的產(chǎn)業(yè)，才能讓老社區(qū)不斷煥發(fā)新活力?！辟囉缷拐f。
當(dāng)下，城市的更新主要依靠“三舊改造”。但相比于舊廠、舊村，舊城老小區(qū)改造是最難的。喻敏鋒說，因為其本身條件還可以，有一定的規(guī)劃，同時利益群體更加分散。
永慶坊的原居民有6戶，他們最關(guān)心環(huán)境的改善和物業(yè)效能的提升。林燕霞一天中最享受的時光，是在暮色下抱著小孫子散步。但一到了晚上，街道上一片漆黑，給居民帶來許多不便。對于改造，商家更關(guān)心場地的品牌性和空間，以及是否有穩(wěn)定的客流量。消費(fèi)者則希望在同質(zhì)化的商業(yè)項目中找到不一樣的體驗。
“把這些命題都解決掉，才是成功的改造項目?！庇髅翡h說。
在千差萬別的需求中找到平衡點，考驗企業(yè)的運(yùn)營能力。老舊小區(qū)改造中，改善居民生活環(huán)境屬于剛性支出，且很難盈利。進(jìn)行商業(yè)開發(fā)是達(dá)成經(jīng)濟(jì)平衡的重要手段，但這恰恰是老城區(qū)的弱項。
一些城市正在醞釀“肥瘦搭配”的方式，根據(jù)開發(fā)商改造的老舊小區(qū)面積，在新出讓土地時給予一定的優(yōu)惠，提升開發(fā)商的積極性。
永慶坊改造一期只有約8000平方米，涉及的住戶較少，因此成為商業(yè)化運(yùn)作的理想試驗區(qū)。如今，這里有30多家特色商業(yè)，20多家創(chuàng)意辦公，日均人流量過萬，商鋪出租率超過95%。
“一開始以為永慶坊在老城區(qū)，不適合科技公司。沒想到經(jīng)過改造后，這里既保留了廣州老西關(guān)的味道，也能夠滿足辦公的需要?！绷溜L(fēng)臺負(fù)責(zé)人韓磊說，很喜歡這種腳踩地、頭望天的辦公環(huán)境。
鼓勵社會資本參與
如今，永慶坊不僅成為文藝青年的青睞之地，也是廣州街坊懷舊的好去處。然而，具備永慶坊這種條件的社區(qū)，畢竟還是少數(shù)。
2019年7月30日，廣州市越秀區(qū)六榕街舊南?？h社區(qū)的歷史建筑（ 荊淮僑/攝）
經(jīng)過幾年的探索，廣州的老舊小區(qū)“微改造”正以試點帶動全面——按照從小區(qū)到片區(qū)，從整治到活化，從管理到治理的思路規(guī)劃連片改造，以惠及更大民生。但當(dāng)?shù)刈〗ú块T也意識到，完成改造僅僅是城市更新的第一步。
賴永嫻說，過去許多小區(qū)都沒有專門的物業(yè)進(jìn)行管理，改造后相關(guān)設(shè)施的維護(hù)和管養(yǎng)等，都是問題。王世福說，2018年廣州的物業(yè)專項維修資金收了19億元，花了3000多萬元，使用率只有1.7%。這項看得見摸不著的房屋維修金，因為缺乏相關(guān)制度設(shè)計，想運(yùn)用起來并不容易。
自2018年下半年以來，外資對中國的存量地產(chǎn)和城市更新保持了非常高的關(guān)注。近日，在廣州城市更新論壇上，翰同資本創(chuàng)始人王倩表示，有越來越多的外資尋求在這個領(lǐng)域的合作。而城市更新鏈條長、環(huán)節(jié)多，包括募投管退等多個環(huán)節(jié)，需要資本方、設(shè)計方、運(yùn)營方攜手合作，才能實現(xiàn)共贏。
目前，當(dāng)?shù)刈〗ú块T也在積極探索，希望引入企業(yè)等社會力量參與老舊小區(qū)微改造?！俺鞘懈虏粌H是一項民生工程，更是巨大的市場。只有市場上的各方都能發(fā)揮作用，才能發(fā)揮出最大效果?！辟囉缷拐f。
有業(yè)內(nèi)人士表示，由于純舊改項目很難做到收支平衡，許多地方為了鼓勵開發(fā)商參與，會劃撥周邊的土地進(jìn)行連片開發(fā)，通過搭配的方式完成改造任務(wù)。但這種做法通常是原居民全部搬遷，與當(dāng)前的老舊小區(qū)改造存在許多不同，很難完全復(fù)制。
本刊記者在采訪中了解到，一些城市正在醞釀“肥瘦搭配”的方式，根據(jù)開發(fā)商改造的老舊小區(qū)面積，在新出讓土地時給予一定的優(yōu)惠，提升開發(fā)商的積極性。也有學(xué)者建議，應(yīng)將老舊小區(qū)改造納入“限地價、競配建”機(jī)制當(dāng)中，在新出讓土地報價達(dá)到最高限制地價后，將老舊小區(qū)改造列入競價當(dāng)中。
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