李剛

（南寧市房屋產(chǎn)權(quán)交易中心 廣西南寧 530023）

1 存量房網(wǎng)簽備案制度推行工作現(xiàn)狀

存量房交易合同網(wǎng)上簽約備案制度（以下簡稱存量房網(wǎng)簽備案或網(wǎng)簽備案）的提出和推行已有多年，但僅在少量城市實(shí)施，并未全國推行。2016年國家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，住建部門承擔(dān)房地產(chǎn)市場監(jiān)管和房屋權(quán)屬登記二合一的職能模式被打破，房屋權(quán)屬登記職能劃轉(zhuǎn)至國土部門與土地、海洋、林權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記工作進(jìn)行整合。由于不同行政部門對(duì)監(jiān)管、登記兩項(xiàng)工作的性質(zhì)、功能及協(xié)調(diào)存在不同意見，在國家進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場監(jiān)督調(diào)控的政策背景下，全面推行存量房網(wǎng)簽備案制度的必要性及迫切性越發(fā)顯著，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)房屋網(wǎng)簽備案工作的指導(dǎo)意見》（建房【2018】128號(hào)）和《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)房屋交易合同網(wǎng)簽備案業(yè)務(wù)規(guī)范（試行）的通知》（建房規(guī)【2019】5號(hào)），正式將全國范圍內(nèi)全面推行房屋網(wǎng)簽備案制度，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)簽全覆蓋提上了工作日程。存量房網(wǎng)簽備案作為房屋網(wǎng)簽備案系統(tǒng)的一個(gè)子功能模塊，既有業(yè)務(wù)規(guī)范的專業(yè)指導(dǎo)，又有部分城市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)作為參考，在全面推行工作中雖取得一定進(jìn)展，卻不盡如人意，主要表現(xiàn)在實(shí)施效果不理想、網(wǎng)簽率覆蓋率不高。究其原因，筆者認(rèn)為除了各地發(fā)展不平衡、配套制度及數(shù)據(jù)建設(shè)尚不完善的原因外，在實(shí)施工作中存在一些誤區(qū)，影響了對(duì)推行工作必要性、迫切性的領(lǐng)會(huì)，誤導(dǎo)了對(duì)存量房網(wǎng)簽備案功能及效力的認(rèn)識(shí)，切割了政府各職能部門對(duì)房地產(chǎn)市場監(jiān)管工作的關(guān)聯(lián)性和整體性，最終阻礙了存量房網(wǎng)簽備案全面推行的力度及效果。下文筆者將根據(jù)存量房網(wǎng)簽備案實(shí)施工作存在的實(shí)際問題分析形成上述工作誤區(qū)的成因，并提出一些對(duì)策和建議。

2 實(shí)施存量房網(wǎng)簽備案工作誤區(qū)辨析

2.1 法律依據(jù)及效力認(rèn)知模糊

存量房網(wǎng)簽備案并無法律上的明文依據(jù)（這里的法律概念為狹義，僅包括具體的既定法律及行政法規(guī)），各級(jí)住建部門及其他職能部門對(duì)實(shí)施存量房網(wǎng)簽備案全覆蓋都有不同的觀點(diǎn)及爭議，不少觀點(diǎn)認(rèn)為強(qiáng)制實(shí)施存量房網(wǎng)簽備案沒有法律依據(jù)作為支撐，效力成疑。因此，住建部門推行有阻力，各職能部門配合有爭議，并不完全依據(jù)網(wǎng)簽備案結(jié)果辦理業(yè)務(wù)，網(wǎng)簽覆蓋率低，不動(dòng)產(chǎn)登記與網(wǎng)簽備案結(jié)果不掛鉤，金融、稅務(wù)部門涉及房屋交易的業(yè)務(wù)沒有與網(wǎng)簽備案形成監(jiān)管閉環(huán)，客觀上造成房屋交易監(jiān)管效果不佳。上述認(rèn)知誤區(qū)主要是對(duì)存量房網(wǎng)簽備案性質(zhì)及效力認(rèn)識(shí)不清造成，存量房網(wǎng)簽備案制度的實(shí)施是一種行政行為，是住建部門作為政府職能部門依法行使監(jiān)督管理房地產(chǎn)市場職責(zé)，根據(jù)工作需要而做出的一種制度規(guī)定，是完全合法的，不存在沒有法律依據(jù)的問題?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第三十五條規(guī)定“國家實(shí)行房地產(chǎn)成交價(jià)格申報(bào)制度。房地產(chǎn)權(quán)利人轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府規(guī)定的部門如實(shí)申報(bào)成交價(jià)，不得瞞報(bào)或者作不實(shí)的申報(bào)”。僅此一條，住建部門作為房地產(chǎn)行業(yè)主管部門，結(jié)合其他法律、法規(guī)及政策實(shí)施存量房網(wǎng)簽備案制度完全合法合規(guī)，之所以沒有制定有關(guān)監(jiān)管房屋交易的行政條例或《城市商品房預(yù)售管理辦法》類似的行政規(guī)章，是因?yàn)橹贫壬性谔剿鲗?shí)踐過程當(dāng)中，待實(shí)施成熟、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后完全可以推動(dòng)立法，形成具體的法律、法規(guī)。

實(shí)施存量房網(wǎng)簽備案作為房地產(chǎn)市場調(diào)控政策背景下的行政監(jiān)管行為，在沒有法律、法規(guī)明文條款的規(guī)定和指導(dǎo)條件下，強(qiáng)制效力有限，需要相關(guān)職能部門的配合、協(xié)調(diào)才能發(fā)揮有效作用。國務(wù)院、各級(jí)地方政府十分重視房地產(chǎn)市場調(diào)控工作，組織各職能部門聯(lián)合下發(fā)文件，配合推進(jìn)存量房網(wǎng)簽備案，因此，住建部門必須正確認(rèn)識(shí)存量房網(wǎng)簽備案的行政監(jiān)管效力，是不能與其他職能部門執(zhí)行的法律法規(guī)相抵觸的，需妥善合理設(shè)計(jì)網(wǎng)簽備案制度流程，盡量讓其他職能部門可在現(xiàn)行法律法規(guī)范圍內(nèi)全力配合推行存量房網(wǎng)簽備案制度，減少阻力和爭議。

2.2 功能定位及架構(gòu)設(shè)置失衡

存量房網(wǎng)簽備案制度，需要在房屋交易監(jiān)管及房地產(chǎn)市場調(diào)控工作中起到何種效果及作用，即對(duì)該制度功能定位的認(rèn)知，直接影響制度架構(gòu)確立，對(duì)推行網(wǎng)簽備案制度成效至關(guān)重要。

從法理角度分析，買賣雙方就房屋交易平等協(xié)商，達(dá)成合議，通過網(wǎng)簽平臺(tái)生成合同后下載打印并簽名，書面合同成立，對(duì)買賣雙方均產(chǎn)生約束力，以上行為具備民法屬性，屬于私法范疇，體現(xiàn)了私法自治原則。住建部門通過網(wǎng)簽平臺(tái)，強(qiáng)制買賣雙方通過平臺(tái)簽署規(guī)范性合同，并依據(jù)其制定的規(guī)則決定是否準(zhǔn)予備案，備案結(jié)果又將成為金融、稅務(wù)、不動(dòng)產(chǎn)機(jī)構(gòu)辦理業(yè)務(wù)的約束性或參考性條件，以上行為具備行政法屬性，屬于公法范疇，體現(xiàn)了公法強(qiáng)制原則。而實(shí)施存量房網(wǎng)簽備案屬于住建部門對(duì)房地產(chǎn)市場監(jiān)管調(diào)控的行政行為，其性質(zhì)是公法干預(yù)私法領(lǐng)域，應(yīng)遵循適度、有效原則，既能使行政監(jiān)管行為達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)，又盡量減少對(duì)私法自治的干涉。

因此存量房網(wǎng)簽備案制度的功能應(yīng)該設(shè)定為為存量房交易活動(dòng)提供一個(gè)信息公開透明的服務(wù)平臺(tái)，交易主體及客體合法性、安全性通過平臺(tái)核驗(yàn)后，交易雙方即可在平臺(tái)示范性合同的指引下，達(dá)成合意并簽署合同，同時(shí)將交易達(dá)成的事實(shí)以及合同簽訂時(shí)間、成交價(jià)格、付款方式等重要交易信息在平臺(tái)登記備案，備案結(jié)果將為交易資金監(jiān)管、繳稅、貸款、不動(dòng)產(chǎn)登記等業(yè)務(wù)提供數(shù)據(jù)支持，同時(shí)住建部門以備案信息公示和限制重復(fù)備案的方式為交易過程提供安全保障。這種功能定位是建立以服務(wù)為主、監(jiān)管為輔的綜合性措施，以規(guī)范性引導(dǎo)服務(wù)和最小的干預(yù)手段達(dá)到規(guī)范房屋交易秩序、防范交易風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。但是，住建部關(guān)于網(wǎng)簽備案的指導(dǎo)意見和業(yè)務(wù)規(guī)范中行政干預(yù)措施過度，各地遵照?qǐng)?zhí)行引發(fā)了各種問題。例如，將整個(gè)存量房網(wǎng)簽合同內(nèi)容包括交易雙方簽署合同的行為納入備案范圍，相當(dāng)于以政府公信力的方式為該合同的有效性和優(yōu)先性擔(dān)保。目前，存量房網(wǎng)簽備案制度尚未有明文法律法規(guī)依據(jù)，合同效力又有《合同法》、《民法通則》等法律規(guī)范調(diào)整，將合同內(nèi)容內(nèi)全部納入備案范圍，一旦發(fā)生合同糾紛，備案合同的法律效力不明確，存在極大爭議。又例如，多地網(wǎng)簽備案結(jié)果實(shí)行長效機(jī)制，若有爭議須經(jīng)司法途徑方可撤銷，對(duì)賣方權(quán)益保護(hù)明顯不足。有些地方要求網(wǎng)簽備案結(jié)果與不動(dòng)產(chǎn)登記掛鉤，限制網(wǎng)簽之后的轉(zhuǎn)移、抵押登記，甚至要求對(duì)抗司法機(jī)關(guān)查封，但卻于法無據(jù)。以上種種皆因機(jī)械移植新建商品房預(yù)售合同登記備案模式造成，存量房交易與新建商品房交易的網(wǎng)簽備案性質(zhì)存在顯著差異，功能定位完全不同，機(jī)械移植架構(gòu)給存量房網(wǎng)簽備案推行造成重重困難，不可不察。

2.3 監(jiān)管要素及流程偏差低效

實(shí)施存量房網(wǎng)簽備案制度，是住建部門規(guī)范存量房交易市場秩序、防范交易風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)房地產(chǎn)市場監(jiān)督管理的重要措施和有力抓手，要達(dá)到以最小的行政干預(yù)，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)監(jiān)管效果的目標(biāo)，就要精準(zhǔn)篩選確認(rèn)監(jiān)管要素，合理設(shè)置便捷有效的程序。在行政監(jiān)管不介入的情況下，存量房交易的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)表現(xiàn)在房屋權(quán)利受限、賣方一房多賣、買方付款違約三方面，這是存量房交易活動(dòng)中發(fā)生糾紛頻率最高的事項(xiàng)，一旦有惡意行為或意外原因，即會(huì)造成交易房屋無法登記、當(dāng)事人重大資金損失等后果，住建部門的介入監(jiān)管，就是要盡量防范和化解上述風(fēng)險(xiǎn)，使存量房交易活動(dòng)安全順利進(jìn)行。

梳理一下房屋交易全過程風(fēng)險(xiǎn)防控的合理流程：通過存量房網(wǎng)簽備案平臺(tái)，交易雙方協(xié)商、簽約并申請(qǐng)交易備案，在此過程中，交易主體和客體的合法性、安全性均由平臺(tái)核驗(yàn)保障，備案成立，房源鎖定，無法重復(fù)網(wǎng)簽備案，同時(shí)備案信息共享至金融、稅務(wù)、不動(dòng)產(chǎn)等相關(guān)職能部門。之后，金融、稅務(wù)部門依托網(wǎng)簽備案數(shù)據(jù)，會(huì)同住建部門為交易雙方完成資金監(jiān)管、貸款審批、繳稅等不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記前置事項(xiàng)提供服務(wù)。不動(dòng)產(chǎn)登記部門在轉(zhuǎn)移登記完成后通過共享登記信息的方式向網(wǎng)簽平臺(tái)反饋，啟動(dòng)抵押登記、剩余房款支付劃轉(zhuǎn)等程序，完成交易活動(dòng)。

從以上分析可以看出，存量房交易活動(dòng)監(jiān)管的重點(diǎn)在于住建、金融、稅務(wù)三個(gè)部門形成監(jiān)管閉環(huán)，以網(wǎng)簽平臺(tái)交易備案信息為基礎(chǔ)，通過鎖定房源、資金監(jiān)管、管控信貸審批及繳稅的方式，阻斷了絕大部分交易風(fēng)險(xiǎn)。但在實(shí)踐中，往往是三角監(jiān)管閉環(huán)不完善，沒有能夠充分利用不動(dòng)產(chǎn)登記前必須完稅的法律規(guī)定，以網(wǎng)簽備案、信貸審批、核繳稅費(fèi)捆綁的方式防控交易風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施調(diào)控政策。有的地方住建部門與稅務(wù)部門聯(lián)動(dòng)不足，不動(dòng)產(chǎn)登記完稅業(yè)務(wù)沒有管控，甚至整合進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)，為逃避監(jiān)管大開方便之門，有些地方欲將存量房網(wǎng)簽備案作為不動(dòng)產(chǎn)登記前置條件，受到不動(dòng)產(chǎn)登記部門抵制，各行其政，賣方辦理網(wǎng)簽之后，又將房屋過戶給第三人或抵押登記，網(wǎng)簽備案形同虛設(shè)。

3 對(duì)策及建議

正式由于上述工作誤區(qū)的存在，存量房網(wǎng)簽備案制度的推行工作存在各種困難及偏差，而總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、推行立法的進(jìn)程尚需時(shí)日，應(yīng)就現(xiàn)行法律法規(guī)及政策條件下，加強(qiáng)職能部門配合協(xié)同，完善存量房網(wǎng)簽備案制度的相關(guān)規(guī)程及操作模式，筆者提出以下對(duì)策及建議供參考。

3.1 推進(jìn)立法進(jìn)程，確立法律地位

從《城市房地產(chǎn)管理法》的價(jià)格申報(bào)制度來尋求存量房網(wǎng)簽備案制度的法理依據(jù)，雖能成立，但卻無法有效指導(dǎo)。價(jià)格申報(bào)制度只是一種寬泛的規(guī)定，而金融、稅務(wù)、不動(dòng)產(chǎn)及其他有需求的部門根據(jù)工作需要亦接受房屋交易價(jià)格的申報(bào)，但這種多頭申報(bào)的方式不利于市場調(diào)控及監(jiān)管，因此，有必要以專項(xiàng)立法方式明確住建部門作為牽頭部門，通過實(shí)施存量房網(wǎng)簽備案制度來統(tǒng)一整合規(guī)范存量房交易活動(dòng)，通過網(wǎng)簽備案平臺(tái)，為金融、稅務(wù)部門提供價(jià)格數(shù)據(jù)，為不動(dòng)產(chǎn)部門提供交易信息，以利于各職能部門能夠依法采集存量房網(wǎng)簽備案信息作為辦理業(yè)務(wù)的參考要素。

3.2 調(diào)整功能定位，明確監(jiān)管邊界

存量房網(wǎng)簽備案是住建部門的行政監(jiān)管行為，其功能是保障交易安全，但要注意這是一種有限度的保障，是服務(wù)性、引導(dǎo)性的保障，要精準(zhǔn)厘定監(jiān)管邊界，不過度干涉交易主體意思自治，還要注意與與現(xiàn)行法律法規(guī)相契合。應(yīng)將網(wǎng)簽平臺(tái)僅用于簽約服務(wù)，買賣雙方的簽約內(nèi)容及簽約行為自主合議，僅就交易確認(rèn)結(jié)果及重要交易信息備案，這些備案內(nèi)容足以完成相關(guān)監(jiān)管工作，避免合同糾紛時(shí)的行政責(zé)任。應(yīng)對(duì)存量房網(wǎng)簽備案的時(shí)效做出明確規(guī)定，不能長期鎖定，逾期不申請(qǐng)延期的自動(dòng)失效。交易監(jiān)管對(duì)買賣雙方應(yīng)該公平對(duì)等，房源核驗(yàn)、資金監(jiān)管等措施充分保障了買方的權(quán)益，但買方不配合解除網(wǎng)簽備案，惡意鎖定房源，變相限制了賣方物權(quán)，于法無據(jù)，可參照《城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》設(shè)定90天有效期。

3.3 優(yōu)化監(jiān)管流程，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)

存量房交易活動(dòng)的監(jiān)管重在監(jiān)管閉環(huán)的打造，閉環(huán)核心部門為住建、金融、稅務(wù)三個(gè)職能部門，不動(dòng)產(chǎn)等其他部門是外圍配合部門，為監(jiān)管閉環(huán)的順利運(yùn)行提供數(shù)據(jù)支持及反饋。具體做法是，存量房交易（贈(zèng)與、繼承、拍賣等非自然交易除外）必須通過網(wǎng)簽備案，方可申報(bào)信貸、稅務(wù)事項(xiàng)，這完全符合現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，充分利用房源鎖定、完稅阻斷登記方式，可防控房屋權(quán)利限制風(fēng)險(xiǎn)及一房多賣的風(fēng)險(xiǎn)，不動(dòng)產(chǎn)辦理轉(zhuǎn)移登記后權(quán)利信息反饋到存量房網(wǎng)簽備案系統(tǒng)，啟動(dòng)資金劃撥程序，可防控資金風(fēng)險(xiǎn)，至此交易活動(dòng)安全結(jié)束。

疑難之處在于，存量房網(wǎng)簽備案是行政備案，不創(chuàng)設(shè)物權(quán)，亦不能對(duì)抗物權(quán)，因此，如出現(xiàn)與網(wǎng)簽備案信息不符的不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)，不能以此對(duì)抗不動(dòng)產(chǎn)登記，不動(dòng)產(chǎn)登記部門應(yīng)在依法履行登記職責(zé)的前提下充分配合住建部門的監(jiān)管工作。具體做法是，通過信息共享及自動(dòng)核驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)與存量房網(wǎng)簽備案信息不一致的不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記或抵押登記申請(qǐng)，應(yīng)視為權(quán)利存疑待查，柜臺(tái)人工受理后啟動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利調(diào)查程序，不能按最短時(shí)限或自動(dòng)辦理辦結(jié)。不動(dòng)產(chǎn)登記的法定時(shí)限為30個(gè)工作日，疑難案例還可申請(qǐng)延長期限，如以延長一倍為限，共60個(gè)工作日。在此期間，不動(dòng)產(chǎn)登記部門可通報(bào)住建部門及當(dāng)事人核查，當(dāng)事人亦有足夠時(shí)間可協(xié)商解決，如有爭議還可通過司法途徑阻斷登記。如在法定時(shí)限內(nèi)當(dāng)事人無法協(xié)商解決，又怠于啟動(dòng)司法程序阻斷登記的，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在警示當(dāng)事人并要求當(dāng)事人簽署有關(guān)知情意見書后，應(yīng)正常給予辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。還有因賣方司法訴訟，在登記前交易房屋被司法機(jī)關(guān)查封的，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)正常辦理，但應(yīng)聯(lián)合住建部門向司法機(jī)關(guān)提出司法建議，建議審查交易的合法性及正當(dāng)性，并通知當(dāng)事人若有異議及時(shí)向司法機(jī)關(guān)提出申訴，并對(duì)納入監(jiān)管的購房資金暫時(shí)凍結(jié)。因?yàn)樽〗ú块T已對(duì)房屋交易備案時(shí)點(diǎn)的房屋權(quán)利完整性進(jìn)行了核驗(yàn)，履行了監(jiān)管責(zé)任，登記之前發(fā)生查封乃是意外，不屬正常的監(jiān)管范圍，此時(shí)應(yīng)交由司法部門來裁定，任何職能部門無權(quán)作出結(jié)論，更不能對(duì)抗查封。

4 結(jié)語

在當(dāng)前中央進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場調(diào)控，健全完善房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機(jī)制的政策背景下，存量房網(wǎng)簽備案制度的全面推行對(duì)于保障交易安全、實(shí)施調(diào)控政策具有重要作用。因此，厘清思路、精準(zhǔn)設(shè)立架構(gòu)、優(yōu)化制度流程、各職能部門依法依規(guī)有創(chuàng)造性的加強(qiáng)配合聯(lián)動(dòng)，是成功推行存量房網(wǎng)簽備案制度的關(guān)鍵，筆者依據(jù)實(shí)際工作情況總結(jié)了上述經(jīng)驗(yàn)，希望可以管窺之見，拋轉(zhuǎn)引玉。