姚建龍

目前公開征求意見的未成年人保護法修訂草案（以下簡稱未保法草案）在基本保持現(xiàn)行法的基本框架和主要內(nèi)容的前提下，根據(jù)科學立法、民主立法、依法立法的要求和現(xiàn)實需要補充了許多新的內(nèi)容。同時，對不符合新時代、新情況、新需求的規(guī)定作出了修改，在諸多方面存在值得肯定的進步。但是，點贊應該放在新法頒布實施之后。本文主要擬探討草案所存在的主要問題，并提出不成熟的完善意見。

一、法典關系：協(xié)調(diào)性問題

未成年人保護法修訂草案的法條數(shù)從72條增加為130條，同時，在現(xiàn)行文本內(nèi)容的基礎上增加了網(wǎng)絡保護和政府保護兩章，既與時俱進地豐富了未保法的應有內(nèi)容，擴充了邊界，又拓展了相應的立法空間，體現(xiàn)出了本次修法的重大進步。

但是，如果將未保法修訂草案與預防法修訂草案和其它涉及未成年人相關法律加以比較的話，發(fā)現(xiàn)未保法修訂草案存在著與之不夠協(xié)調(diào)的狀況，具體如下：

（一）未保法草案存在著與預防法草案的協(xié)調(diào)問題

首先，條文數(shù)增減的異常。兩法同步修改，未保法草案條文為130條，比原來增加了58條，但預防法草案不增反降，由原來的57條變?yōu)椴莅傅?2條。二十年才獲得一次大修的機會，結(jié)果條文數(shù)反而下降，從法律修訂的一般規(guī)律來看，著實異常。也從一個側(cè)面提示，兩部法律之間的關系如何界定，還需要認真研究。

其次，未保法草案在條文歸屬上的異常。未保法草案中至少有以下26個條款（全部或者部分內(nèi)容）是關于預防未成年人犯罪的規(guī)定，實際上應考慮移入預防法中：第十四條第三項①“ 教育、引導未成年人養(yǎng)成良好的思想品德和行為習慣，預防和制止未成年人不良行為，并進行合理管教?！薄⒌谑鍡l第三至八項②“ （三）放任、教唆、利用未成年人實施違法犯罪行為；（四）放任或者唆使未成年人吸煙、酗酒、流浪等不良行為；（五）放任或者唆使未成年人參與迷信活動或者接受宗教極端思想等侵害；（六）放任或者迫使應當接受義務教育的未成年人失學、輟學；（七）放任未成年人過度使用電子產(chǎn)品或者沉迷網(wǎng)絡,放任未成年人接觸違法或者可能影響其身心健康的網(wǎng)絡信息、音像制品、電子出版物和讀物等；（八）放任未成年人進入營業(yè)性娛樂場所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所等不適宜未成年人活動的場所；”、第二十三條第二款③“ 學校應當建立健全學生行為規(guī)范，教育未成年學生養(yǎng)成遵規(guī)守紀的良好行為習慣?！薄⒌谌龡l④“ 學校應當建立學生欺凌防控制度，對教職員工、學生開展防治學生欺凌的培訓和教育。學校對學生欺凌行為應當及時制止和處理，并通知被欺凌和實施欺凌行為的未成年學生的父母或者其他監(jiān)護人；對相關未成年學生，應當給予及時的心理輔導和教育引導；對相關未成年學生的父母或者其他監(jiān)護人，應當給予必要的家庭教育指導。學校應當配合有關部門，根據(jù)欺凌行為性質(zhì)和嚴重程度，依法對實施欺凌行為的未成年學生予以教育、矯治或者處罰?！?、第三十五條⑤“ 對于在學校接受教育的有嚴重不良行為的未成年學生，學校與其父母或者其他監(jiān)護人應當互相配合加以管教；無力管教或者管教無效的，可以依法將其送專門學校繼續(xù)接受教育。專門學校實行寄宿制。學生的學籍保留在原學校，符合畢業(yè)條件的，由原學校頒發(fā)畢業(yè)證書。專門學校在課程設置上應當與普通學校相同，并根據(jù)未成年人身心發(fā)展特點開展教育矯治。家庭、學校、社會應當關心、愛護在專門學校就讀的未成年學生，尊重其人格尊嚴，不得虐待和歧視。”、第四十四條⑥“ 禁止任何組織或者個人向未成年人提供含有淫穢、色情、暴力、邪教、迷信、兇殺、恐怖、賭博、涉毒等危害未成年人身心健康內(nèi)容的圖書、報刊、影視節(jié)目、音像制品、網(wǎng)絡信息和電子出版物等。任何組織和個人出版、播出、放映的圖書、報刊、影視節(jié)目、音像制品和電子出版物等文化產(chǎn)品包含可能影響未成年人身心健康內(nèi)容的,應當以顯著方式進行分類提示。”、第五十條⑦“ 中小學校園周邊不得設置營業(yè)性娛樂場所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所等不適宜未成年人活動的場所。營業(yè)性歌舞娛樂場所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所等不適宜未成年人活動的場所，不得允許未成年人進入；游藝娛樂場所設置的電子游戲機，除國家法定節(jié)假日外，不得向未成年人提供。經(jīng)營者應當在顯著位置設置未成年人禁入、限入標志；對難以判明是否已成年的，應當要求其出示身份證件?！?、第五十一條⑧“ 禁止向未成年人出售煙酒、銷售彩票或者兌付彩票獎金。煙酒經(jīng)營者和彩票銷售機構(gòu)、彩票代銷者應當在顯著位置設置不向未成年人出售煙酒或者彩票的標志；對難以判明是否已成年的，應當要求其出示身份證件。任何人不得在中小學校、幼兒園的教室、寢室、活動室和其他未成年人集中活動的場所吸煙、飲酒。”、第六十二條第一款⑨“ 任何組織和個人不得利用網(wǎng)絡制作、復制、發(fā)布、傳播含有淫穢、色情、暴力、邪教、迷信、兇殺、恐怖、賭博、涉毒等法律、行政法規(guī)禁止內(nèi)容的信息。”禁止網(wǎng)絡傳播誘發(fā)未成年人罪錯行為信息、第五十二條⑩“ 禁止向未成年人提供、出售管制刀具或者其他可能致人嚴重傷害的器具、器械和物品。相關經(jīng)營者對購買者難以判明是否已成年的，應當要求其出示身份證件?！?、第六十四條①“ 網(wǎng)絡產(chǎn)品和服務提供者應當避免提供可能誘導未成年人沉迷的內(nèi)容。網(wǎng)絡產(chǎn)品和服務提供者應當設置相應的時間管理、權限管理、消費管理等功能,為父母或者其他監(jiān)護人預防和干預未成年人沉迷網(wǎng)絡提供便利。家庭、學校以及有關社會組織應當相互配合，預防和干預未成年人沉迷網(wǎng)絡?！薄⒌谄呤邨l②“專門教育是國家教育體系的重要組成部分，專門學校是實施專門教育的主要機構(gòu)。國務院組織有關部門按照科學設置、合理布局、形式多樣的原則，制定專門學校發(fā)展規(guī)劃，制定專門學校辦學標準、管理制度和考核評價等規(guī)范。縣級以上地方人民政府根據(jù)需要設置專門學?；蛘吲c周邊區(qū)域合作建設專門學校；鼓勵和支持社會力量舉辦或者參與舉辦專門學校，并加強管理?！?、第八十三條③“各級人民政府應當采取措施,加強未成年人網(wǎng)絡素養(yǎng)教育，指導中小學校和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織等開展提高未成年人網(wǎng)絡素養(yǎng)的教育教學活動。教育、衛(wèi)生健康等部門應當組織開展預防未成年人沉迷網(wǎng)絡的宣傳教育，對未成年人沉迷網(wǎng)絡依法實施干預。”（關于網(wǎng)絡沉迷的規(guī)定，預防法二十四條明確此屬于不良行為）、第一百零三條④“ 公安機關、人民檢察院、人民法院訊問未成年犯罪嫌疑人、被告人,詢問未成年被害人、證人,應當依法通知其法定代理人或者其他合適成年人到場，并注意保護未成年人個人隱私和名譽，采取適當方式，在適當場所進行。人民法院開庭審理涉未成年人案件，未成年被害人、證人一般不出庭作證，必須出庭的，應當采取心理干預等保護措施?！?、第一百零五條⑤“對違法犯罪未成年人，實行教育、感化、挽救方針,堅持教育為主、懲罰為輔原則。對違法犯罪未成年人，應當依法予以從輕、減輕或者免除處罰?！?、第一百零六條⑥“對于被采取刑事強制措施的未成年學生，在人民法院判決生效前，就讀學校不得取消其學籍?！薄⒌谝话倭闫邨l⑦“對于具有不良行為、嚴重不良行為以及因未達法定年齡而不予行政或者刑事處罰的未成年人，依法適用教育矯治措施?！薄⒌谝话倭惆藯l⑧“ 公安機關、人民檢察院、人民法院對于無固定住所、無法提供保證人的未成年人適用取保候?qū)彽?，應當指定合適成年人作為保證人，必要時可以安排在適當場所實施輔導、監(jiān)督、觀察、矯正、保護、管束等觀護幫教措施?！?、第一百零九條⑨“ 公安機關、人民檢察院、人民法院辦理涉未成年人刑事案件，可以委托社區(qū)矯正機構(gòu)或者有關社會組織對未成年犯罪嫌疑人、被告人的成長經(jīng)歷、犯罪原因、監(jiān)護教育等情況進行社會調(diào)查。根據(jù)實際需要并經(jīng)未成年犯罪嫌疑人、被告人、被害人及其監(jiān)護人同意,可以對未成年人進行心理測評。社會調(diào)查和心理測評可以作為辦理涉未成年人刑事案件的參考。”、第一百一十條⑩、第一百一十一條?、第一百一十三條部分規(guī)定?、第一百二十三條第一款?、第一百二十六條第三款?、第一百二十七條?、第一百二十九條第二款①“學生欺凌，是指發(fā)生在校園內(nèi)外、學生之間，一方個體或者群體單次或多次蓄意或者惡意通過肢體、語言及網(wǎng)絡等手段實施欺負、侮辱，造成另一方個體或者群體身體傷害、財產(chǎn)損失或者精神損害等行為 ?！钡取?/p>

第三，未保法草案存在的與預防法草案條文重合的現(xiàn)象，并未能解決兩法邊界模糊的老問題。有些同一規(guī)范內(nèi)容條文各有其側(cè)重，尚具合理性，但是在以下三個方面的條文重合現(xiàn)象值得反思：一是關于專門教育的規(guī)定（涉及到未保法草案第三十五條、第七十七條、第九十二條）；二是關于學生欺凌的規(guī)定（涉及到未保法草案第三十三條、第一百二十九條）；三是關于未成年人刑事司法的規(guī)定（涉及到未保法草案第一百零三至一百一十一條）。②具體見未成年人保護法修訂草案（2019 年10 月第十三屆全國人大常委會第十四次會議審議）。專門教育屬于嚴重不良行為未成年人的保護處分措施，學生欺凌屬于典型的未成年人罪錯行為，未成年人刑事司法主要屬于少年司法中的辦案規(guī)定。三者表面上既屬于未保法規(guī)范的內(nèi)容，也屬于預防法規(guī)范的內(nèi)容，但從總體性質(zhì)看應統(tǒng)一由預防法為宜，或者應更清晰的厘定兩法各自的條文重心。

第四，未保法草案的部分條文與預防法草案存在同類條文表述不一致、不協(xié)調(diào)，甚至沖突的問題。其中，比較明顯的有如下地方：（1）未保法第一條與預防法第一條：前者有“根據(jù)憲法”制定本法的表述，而后者沒有。（2）未保法第十一條③第十一條 國家支持建設未成年人保護相關學科、設置相關專業(yè)，開展相關科學研究、人才培養(yǎng)等工作。國家建立健全未成年人統(tǒng)計調(diào)查制度，開展未成年人狀況統(tǒng)計、調(diào)查和分析。與預防法第八、九條④第九條 國家鼓勵和支持預防未成年人犯罪相關學科建設、專業(yè)設置、人才培養(yǎng)及科學研究，開展國際交流與合作。均是有關國家支持學科建設、專業(yè)設置、科學研究、人才培養(yǎng)等的規(guī)定，但是表述方式不統(tǒng)一，而且未保法草案為一個條文，異于預防法草案的兩個條文。（3）未保法第九十二條與預防法第五條：兩者均是關于公檢法辦理涉及未成年人事務專門機構(gòu)的規(guī)定，但是前者表述為“應當根據(jù)需要明確專門機構(gòu)或者指定專門人員”，后者表述為“應當由專門人員或?qū)ｉT機構(gòu)負責”，沒有“根據(jù)需要”，且“專門人員”在前，“專門機構(gòu)”在后。在中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代的背景下，關于公檢法辦理未成年人案件專門機構(gòu)的規(guī)定不能再模糊、沖突甚至倒退。

（二）未保法與其他相關法律的協(xié)調(diào)問題

除了預防法外，還有其他直接或者間接規(guī)定未成年人保護的法律，未保法如何與之協(xié)調(diào)好關系，是未保法修訂中面臨的挑戰(zhàn)和難題，也是在本次修法中應當合理解決的問題。

此次未保法草案說明中提出要與相關法律協(xié)調(diào)銜接，并且提出了以下思路：“凡是其他法律有明確規(guī)定的，本法只作原則性、銜接性的規(guī)定；其他法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不夠完善的，盡可能在本法中作出明確具體的規(guī)定”。事實上，這樣的說明并非首次，早在2006年修訂未保法時即采用過。全國人大內(nèi)司委未成年人保護法修訂起草組曾經(jīng)對2006年的修法明確說明如下：“未成年人保護工作涉及面很廣，我國民事、刑事、行政、社會等很多法律都有關于未成年人保護的內(nèi)容。修訂未成年人保護法應當注意處理好本法與其他法律的關系，做到與其他相關法律相協(xié)調(diào)、相銜接。凡是其他法律有明確規(guī)定的，本法不再重復，或者只作原則性、銜接性的規(guī)定；其他法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不夠完善的，在本法修訂中盡可能作出明確規(guī)定”。⑤全國人大內(nèi)務司法委員會未成年人保護法修訂起草組組織編寫：《未成年人保護法學習讀本》，中國民主法制出版社2007 年版，第25-26 頁。

從2006年的修法實踐來看，所謂“凡是其他法律有明確規(guī)定的，本法不再重復，或者只作原則性、銜接性的規(guī)定；其他法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不夠完善的，在本法修訂中盡可能作出明確規(guī)定”的說法，聽之頗具有道理，但在實踐層面實難操作，而且會導致修法的重心失卻和方向迷失。然而很遺憾，從目前來看，無論是未保法草案還是預防法草案，都沒有能夠處理好與其他法律的關系。不但如此，而且還進一步導致未成年人保護法在保護中迷失了重點，預防未成年人犯罪法在預防中迷失了方向。

從修法說明審視，未保法草案與其他法律之間的關系看似協(xié)調(diào)但實際上規(guī)定的內(nèi)容不明確且缺乏可操作性。究其緣由如下：（1）“其他法律”是現(xiàn)行有效的其他法律還是即將制定的其他法律？例如正在或擬制定中學前教育法、家庭教育法、未成年人網(wǎng)絡保護條例、兒童福利條例等。擬修訂的未保法是否要將相關立法空間預留給其他法律，預留什么，預留多少年？（2）“其他法律”是什么位階的法律？即便是現(xiàn)行法律，也存在類型和位階的差別，是否包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、司法解釋等？“凡是其他法律有明確規(guī)定的，本法只作原則性、銜接性的規(guī)定；其他法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不夠完善的，盡可能在本法中作出明確具體的規(guī)定”怎么操作？（3）與未保法直接相關的幾部重要法典已經(jīng)修訂或者制定完成且其中皆規(guī)定了關于未成年人保護的相關內(nèi)容，例如2017年民法總則，2012年刑事訴訟法、即將于2020年7月1日實施的社區(qū)矯正法，以及已經(jīng)進入立法程序正在修訂的監(jiān)獄法，特別是監(jiān)獄法、社區(qū)矯正法、刑事訴訟法均增設了未成年人專章，專章對于有關未成年人的重大規(guī)定均進行了系統(tǒng)完善，并進行了盡可能詳盡的規(guī)定，如果按照上述指導原則，未保法的此次修訂如何處理好與這些最直接相關法律（特別是專章）的關系？

二、修法思路：方向與重心

修法行為源于修法思路，修法思路決定了修法的方向和重心。未保法草案體現(xiàn)了重大的社會進步，主要體現(xiàn)在對很多熱點問題的關切，例如：日益凸顯的校園安全和學生欺凌問題，監(jiān)護人監(jiān)護不力甚至發(fā)生監(jiān)護侵害現(xiàn)象的問題，密切接觸未成年人行業(yè)的從業(yè)人員性侵害、虐待、暴力傷害未成年人的問題，未成年人沉迷網(wǎng)絡特別是網(wǎng)絡游戲問題，刑事案件中未成年被害人應有保護的缺乏問題等。針對以上問題，本次未保法修訂草案均作出了積極的回應，并著力制定和完善相關的制度與措施。從內(nèi)容的豐富性和涵蓋面而言，未保法草案比之前更加充實和完善。

但是，修法不等于“修補”，實踐是檢驗真理的唯一標準，應從實際出發(fā)，應充分考慮現(xiàn)實需求與實踐層面的可操作性，因此，結(jié)合2006年修法的經(jīng)驗和教訓，本次修法思路應逐漸突破。

所謂未成年人保護法福利法化，簡單而直白地說就是將立法的重心放在規(guī)定國家對未成年人健康成長的責任之上，兼顧我國社會發(fā)展階段，出人、出錢、出機構(gòu)、出政策、出規(guī)則，切實履行國家親權職責。除了直接規(guī)定國家的職責外，還包括督促負有職責的監(jiān)護人、社會組織、其他主體切實履行未成年人保護職責，形成未成年人保護的體系。主要調(diào)整的是國家（重點是政府）與未成年人的法律關系，此定位也將未成年人保護法與其他調(diào)整與未成年人有關的法律在立法空間上區(qū)別了開來?？v觀世界各國未成年人法律體系，很難看到我國未保法、預防法以社會法為特征的法律，而是有兩本法律是最核心的：一是兒童福利法，二是少年法（或稱少年司法法）。前者主要規(guī)定國家對于未成年人保護負有怎樣的責任，后者主要規(guī)定對未成年人的罪錯行為如何區(qū)別于成年人進行教育與矯治。因此，未保法如何站在兒童福利法的角度，規(guī)定國家對于未成年人保護的責任，應當成為本次修法的重點和重心。

從問題導向來看，我國目前在未成年人保護領域存在的最大問題是對困境兒童和兒童受保護權的保護不足，這是南京餓死女童案、畢節(jié)垃圾桶悶死留守兒童案與留守兒童自殺案、東莞母親溺死腦癱雙胞胎兒自殺案等未成年人惡性受害事件頻發(fā)的關鍵性原因。通過在修法時將未成年人保護法適度福利法化和對預防未成年人犯罪法少年法化，是解決現(xiàn)階段我國未成年人法律體系所存在的硬傷的可操作性途徑，也是有效回應社會關切的要求。

三、體例布局：序位與邏輯

與現(xiàn)行未保法相比，修訂草案的文本體例布局為九章，依次為：總則、家庭保護、學校保護、社會保護、網(wǎng)絡保護、政府保護、司法保護、法律責任、附則。草案增加了政府保護和網(wǎng)絡保護兩章，這是重大進步，但是如果不能合理設置各章序位，將會破壞未保法的體例。家庭、學校、社會、網(wǎng)絡，是未成年人的主要成長空間，特別是網(wǎng)絡已經(jīng)成為未成年人的主要成長空間之一，草案增加網(wǎng)絡保護專章適應了社會變遷與未成年人保護的需要，值得肯定。草案將政府保護從社會保護中分離出來而獨立成章，是本次修法的重大進步，體現(xiàn)了未成年人保護的政府責任和“政府是未成年人最終監(jiān)護人”的國家親權原則的要求。國家親權的基本立場是，其高于父母親權，為了未成年人健康成長的需要，可以干預直至剝奪父母監(jiān)護權。

但是，從體系邏輯上看，草案將政府保護置于第六章，司法保護之前，家庭學校、社會、網(wǎng)絡保護之后，這樣的序位排列使得政府保護的國家親權立場沒有被充分表達。將政府保護調(diào)整放在總則之后、首當其沖地置于家庭保護之前更符合邏輯，更有利于本法修訂中完善和增加國家監(jiān)護制度的相關條款。同時，這樣的法典結(jié)構(gòu)，也使得未成年人保護法在涉及監(jiān)護問題的規(guī)定上，區(qū)別于民法典：未成年人保護法具有公法的屬性，重點調(diào)整的是國家與父母（監(jiān)護人）的關系；民法為私法，主要調(diào)整的是父母（監(jiān)護人）與子女的關系。

總之，政府保護在前，司法保護托底，二者執(zhí)其兩端，中間是未成年人成長的四大空間（家庭、學校、社會、網(wǎng)絡），相對而言，這樣的法典結(jié)構(gòu)在邏輯性上更為合理，也更能體現(xiàn)本次修法所確立的國家親權這一基本原則的要求。

四、何為保護：概念的厘清

未保法修訂是一項系統(tǒng)工程，既需要理清思路，把正方向，明確重心，又需要從系統(tǒng)框架、概念厘清、內(nèi)容確定、原則明晰、條文序位、表述邏輯等方面反復推敲完善，使修法取得良好的現(xiàn)實效果和長遠的作用，而概念的厘清是修法的基礎，也有助于明確修法的重心。

“保護”可以是一個涵蓋性十分廣泛的概念，幾乎與未成年人權利有關的內(nèi)容均可以包容其中。狹義的未成年人保護則主要是指反對針對未成年人的暴力，包括“任何形式的身心摧殘、傷害或凌辱、忽視或照料不周、虐待或剝削，包括性侵犯”，有時候也會以“虐待和忽視”來統(tǒng)稱。

未成年人保護法不可能面面俱到，現(xiàn)行未保法最大的問題是編織了一張涵蓋家庭保護、學校保護、社會保護、司法保護的虛幻的保護網(wǎng)，修訂草案增加了網(wǎng)絡保護、政府保護后這種保護網(wǎng)后似乎更嚴密了。但是仔細審視草案，這張所謂的保護網(wǎng)看上去什么都保護到了，但是漏洞百出。最近一些年頻發(fā)的未成年人惡性事件，以慘痛的事實揭露了這張?zhí)摶帽Ｗo網(wǎng)所存在的問題。未成年人保護法應當有重心，應在“雪中送炭”上下功夫，而不止于“錦上添花”，要將修法的重心放在保護最需要保護的未成年人群體上。一般的未成年人群體，其他法律可以提供應有的保護。

從保護對象的角度看，現(xiàn)行草案在保護中迷失了重點，建議明確這部法律的保護重點：在保護的對象上，將重點聚焦于困境兒童（家庭功能缺失、不足、失范）；在保護的未成年人權利上，將重點聚焦在未成年人受保護權，要超越生存權，兼顧發(fā)展權和參與權。根據(jù)這一重點保護的思路，未成年人保護法修訂的方向是與我國適度普惠型兒童福利發(fā)展階段相適應，將該法適度“福利法化”。①詳見姚建龍：《未成年人法的困境與出路》，載《青年研究》2019 年第1 期。

五、關于草案總則的完善

作為未成年人保護的基本法典，總則立法的重心是規(guī)定未成年人的基本權利、保護未成年人基本原則、保護未成年人的基本制度?？偟膩砜?，草案有關總則的規(guī)定存在以下需要完善的地方：

（一）關于未成年人的基本權利

草案第三條第一款延續(xù)原法規(guī)定列舉了未成年人四大基本權利，但并未明確四大基本權利的內(nèi)涵及保障此四大基本權利的基本措施。有鑒于此，應在草案第三條第一款后增加四款，以闡明保障未成年人四大基本權利的基本方式（同時將第二款從第三條分離，單獨成一條，明確為未成年人平等保護原則）。具體建議如下：

第三條 未成年人享有生存權、發(fā)展權、受保護權、參與權等基本權利。

完善覆蓋城鄉(xiāng)未成年人的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，采取綜合防控措施，最大限度地降低未成年人死亡率，不斷提高未成年人身心健康水平。

促進基本公共教育服務均等化，保障未成年人享有更高質(zhì)量的教育和更好的發(fā)展。

行政機關及其公務人員在管理和保護地下水的工作中既承擔著法定義務，又負有不可推卸的責任。目前，相關法律制度對行政機關及其公務人員，違反地下水相關法律制度應承擔的法律責任規(guī)定不全面、不具體，削弱了利用行政手段保護地下水的能力。因此，要明確、細化縣級以上人民政府水行政主管部門或者其他依法行使監(jiān)督管理權的部門及其工作人員在水資源論證、取水井管理等方面，由于不作為、亂作為而導致的地下水資源破壞行為應承擔的責任，切實增強行政主體依法履職的主動性。

采取措施預防未成年人遭受各種類型的傷害，從嚴從重懲治侵害未成年人的行為。

鼓勵并支持未成年人參與家庭、文化和社會生活，創(chuàng)造有利于未成年人參與的社會環(huán)境，暢通未成年人意見表達渠道，重視吸收未成年人意見。

（二）關于保護未成年人的基本原則

作為保護未成年人的基本法典，應當規(guī)定保護未成年人的基本原則，草案目前較為含混，建議明確規(guī)定如下三大基本原則，并按以下順序排列法條：

最佳利益原則。即草案第五條第一款。同時建議刪除第五條第二款，以避免打亂基本原則的立法邏輯。

平等保護原則。即將草案第三條第二款單獨成條（條文序號改為第六條）。

國家親權原則。即將第八條做必要完善，并將條文序號改為第七條：父母或其他監(jiān)護人對未成年人承擔監(jiān)護職責。未成年人的父母或者其他監(jiān)護人不能履行監(jiān)護職責、嚴重侵害未成年人合法權益或者未成年人沒有其他合法監(jiān)護人的，由國家承擔監(jiān)護職責。

（三）關于保護未成年人的基本制度

共同責任制度。即草案第六條（序號調(diào)整為第八條）。

專門保護制度。即將草案第六十八條、第六十九條移至總則（條文序號調(diào)整為第九條），規(guī)定政府保護未成年人的專門制度，并做如下修改：

第九條 國務院和地方各級人民政府領導有關部門做好未成年人保護工作;將未成年人保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及年度計劃,相關經(jīng)費納入本級政府預算。

因此，為強化此項制度運行保障，可以將草案第七十條移至總則（條文序號調(diào)整為第十條）。

（四）“六位一體”聯(lián)動反應制度

將草案第七條、第十九條、第八十八條、第八十九條整合在總則，明確規(guī)定系統(tǒng)化“六位一體”的多主體聯(lián)動反應制度，以最大限度的避免未成年人惡性事件的發(fā)生。具體建議如下：

第十一條 各級未成年人保護委員會應當建立包括監(jiān)測預防、發(fā)現(xiàn)報告、應急處置、轉(zhuǎn)介幫扶、督查追責為一體的未成年人保護聯(lián)動反應制度：

（一）共享相關信息、數(shù)據(jù)，建立本級未成年人保護狀況數(shù)據(jù)庫及監(jiān)測預防機制，依法提供侵害未成年人違法犯罪人員信息查詢等服務。②吸收第八十九條。建立信息收集中心，也是聯(lián)合國兒童權利委員會的建議。參見《兒童權利公約執(zhí)行手冊》，第64 頁。

（二）開通全國統(tǒng)一的未成年人保護熱線，及時受理涉及未成年人權益的求助、投訴、舉報。③吸收第八十八條。

（三）建立應急處置專業(yè)化隊伍，聯(lián)合公安、應急管理等部門及時處置侵害未成年人權益的緊急事宜。④吸收第七條第三款。

（四）對所受理的未成年人保護事項進行研判，轉(zhuǎn)介相關成員單位和部門進行幫扶干預。

（五）督促有關有關單位和部門各負其職，做好未成年人保護工作，對于存在瀆職等情形的依法予以追責或者移送相關部門查處。

第十二條（修改調(diào)整第七條而來） 任何組織和個人發(fā)現(xiàn)不利于未成年人身心健康或者侵害未成年人合法權益的情形，都有權勸阻、制止或者檢舉、控告。

國家機關、法律法規(guī)授權行使公權力的各類組織及法律規(guī)定的公職人員，以及密切接觸未成年人行業(yè)的各類組織及其從業(yè)人員，發(fā)現(xiàn)未成年人身心健康受到侵害或者面臨其他危險情形的，應當立即報告。①在法律責任章中增加不報告的法律責任條款。

（五）未成年人權利監(jiān)察制度

完善建議為：將第九條修改如下（增加第二款），條文序號改為十三條：

中央和地方各級國家機關應當在各自的職責范圍內(nèi)做好未成年人保護工作。對于各級國家機關履行未成年人保護職責情況，由人民檢察院實施法律監(jiān)督。

之所以確定人民檢察院對各級機關的未成年人保護工作實施法律監(jiān)督，是出于以下四個原因：一是有其合法性。憲法和人民檢察院組織法明確規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機關，并未限定于訴訟監(jiān)督，明確人民檢察院對各級國家機關履行未成年人保護職責情況實施法律監(jiān)督的職責，沒有超出檢察機關的法定職責。二是有其可行性。從最高人民檢察院到基層人民檢察院，檢察系統(tǒng)建立相對完善的未檢專門機構(gòu)體系，有能力實施法律監(jiān)督。同時，事實上各級未檢部門已經(jīng)在通過檢察建議、公益訴訟等方式行使這一職責。三是有其合理性。建立負有未成年人權利監(jiān)察職能的機構(gòu)，監(jiān)督政府機構(gòu)等依照國際義務處理與兒童有關的問題和提高公眾的兒童權利意識，②賀穎清：《福利與權利——挪威兒童福利的法律保障》，中國人民公安大學出版社2005 年版，第67 頁。是各國保護未成年人權利的重要制度設計。實際上早在2002年，聯(lián)合國兒童權利委員會即強調(diào)：“每一個國家都需要一個獨立的人權機構(gòu)負責促進和保護兒童的權利。委員會最關心的是該機構(gòu)，不管它如何構(gòu)成，應能夠獨立并有效地監(jiān)督、促進和保護兒童的權利。”③賀穎清：《福利與權利——挪威兒童福利的法律保障》，中國人民公安大學出版社2005 年版，第66 頁。對于未成年人權利監(jiān)察機構(gòu)，各國的設置模式有所不同。例如，挪威在1981年制定“兒童事務監(jiān)察使法案”，設置了兒童事務監(jiān)察使專門負責兒童權利監(jiān)察職能。澳大利亞則是在議會下設青少年委員會，承擔類似職責。根據(jù)我國的實際情況，專門設置未成年人權利監(jiān)察機構(gòu)有難度，但是明確由人民檢察院行使未成年人保護法律監(jiān)督職責，監(jiān)督各級國家機關保護未成年人職責履行情況，則是合理的。四是有其必要性。近些年來，我國涉及未成年人的惡性事件頻發(fā)，引起社會各界高度關注，其背后都有相關部門瀆職失職的因素。明確由檢察機關承擔監(jiān)督職責，將有效督促國家相關部門切實履行未成年人保護職責，能夠最大可能的避免“責任稀釋”，強化對未成年人的保護力度。

六、關于家庭保護的完善

本章應進一步協(xié)調(diào)與民法典總則關于監(jiān)護的規(guī)定、民法典婚姻篇關于父母子女關系的規(guī)定之間的關系。在立法思路宜進一步拓寬，不應僅僅限于規(guī)定“父母與子女的關系”之上，而是應將重心放在“家庭”保護之上，即為未成年人營造良好的家庭成長環(huán)境④具體包括兩個方面：一是人，即重點防止父母及其他成年人侵害未成年人；二是環(huán)境，即重點防止家庭場所的意外傷害事件。，以此區(qū)別于民法典有關監(jiān)護及父母子女關系的規(guī)定。草案條文僅僅細化規(guī)定了父母或者其他監(jiān)護人對于未成年子女的職責，有值得肯定之處，但無疑也縮小了“家庭保護”的內(nèi)涵。

因此除了建議恢復原法分條表述監(jiān)護應當行為和監(jiān)護禁止行為的方式，宜將預防未成年人罪錯行為的內(nèi)容移至預防法中外（前文已述），對本章條文修改提出如下完善建議：

1.建議第十三條修改如下：

所有家庭成員均有責任為未成年人營造安全、良好、和睦的家庭環(huán)境。父母或者其他監(jiān)護人應當依法履行對未成年人的監(jiān)護職責，其他家庭成員負有協(xié)助的義務。

2.建議第十六條修改如下：

父母或者其他監(jiān)護人不得使未滿十二周歲或者由于心理、生理原因需要特別照顧的未成年人處于無人看護狀態(tài)，或者將其交由無民事行為能力、限制民事行為能力、患有法定傳染性疾病等不適當人員代為看護。

父母或者其他監(jiān)護人不得使未滿十六周歲未成年人脫離監(jiān)護單獨生活。

我國父母普遍缺乏此種避免未成年人處于無人看護狀態(tài)的意識，而這正是造成未成年人發(fā)生意外事件的重要原因。目前草案將禁止處于無人看護狀態(tài)未成年人的上限年齡設定為八周歲，與無民事行為能力人的上限年齡一致。但從最大可能避免未成年人因無人看護發(fā)生意外，及與未成年人自我保護能力發(fā)育狀況相對一致、不宜機械地采取和無民事行為能力人上限年齡機械一致的立場。本條建議將禁止無人看護狀態(tài)的上限年齡設定為十二周歲（即學齡前兒童與小學生年齡段），此年齡與其他類似規(guī)定可以保持一致（如禁止騎車上路年齡、禁止乘坐副駕駛年齡等），而且禁止讓小學生及學齡前兒童獨處也符合社會公眾一般認知且便于宣傳和執(zhí)行。

3.建議在草案十六條之后增加關于家庭場所安全，消除家庭隱患的獨立條款：

父母或者其他監(jiān)護人應當確保未成年人生活的家庭場所安全，根據(jù)未成年人成長年齡階段特點采取相應措施，排除觸電、燙傷、高墜等安全隱患。

家庭已經(jīng)成為未成年人意外傷害的高發(fā)場所，本條建議針對性提出監(jiān)護人注意義務。同時在相應章節(jié)中，增加城建等部門不得允許不符合未成年人安全標準房屋出售、出租的規(guī)定。

4.建議參考《上海市未成年人保護條例》（2013年修訂）增加一條：

父母或者其他監(jiān)護人以及其他成年人攜帶未滿十二周歲未成年人乘車的，不得安排其乘坐在副駕駛座位；攜帶未滿四周歲的未成年人乘坐家庭乘用車，應當配備并正確使用兒童安全座椅。

交通事故是未成年人意外傷害與死亡的首要原因之一，增加此條，既能有針對性降低未成年人意外傷害與死亡率，也有助于提高監(jiān)護人保護未成年人的安全意識和責任。

5.關于第二十一條的完善建議，建議修改如下：

父母或者其他監(jiān)護人將未成年子女委托他人照護的，應當簽訂書面委托協(xié)議，并書面告知實際居住地的居民委員會、村民委員會和未成年人所在學校，居民委員會、村民委員會對委托監(jiān)護協(xié)議的真實性、可行性、合法性存在疑義的，應當進行勸阻，必要時可以通知居住地公安派出所予以核實和制止。

父母或者其他監(jiān)護人委托照護的，應與未成年人和被委托人保持聯(lián)系與交流，及時了解、關心未成年人的生活、學習等情況，不得因委托監(jiān)護而怠于行使監(jiān)護職責。

委托照護的父母或者其他監(jiān)護人在收到被委托人、 居民委員會、村民委員會、學校等機構(gòu)或者人員關于未成年人的心理、行為異常的通知時，應當及時采取有效措施。

七、關于學校保護的完善

近些年來，國家（主要是國務院辦公廳、教育部等）在加強學校保護方面出臺了大量法規(guī)與規(guī)范性文件，包括綜合性類、日?；顒庸芾眍?、防止自然災害類、衛(wèi)生與食品安全管理類、安保與周邊環(huán)境管理類、消防管理類、文明校園建設類、傷害事故處理類、出行安全管理類、校舍安全管理類、校園欺凌防治類等①詳見姚建龍主編：《中小學安全風險防控機制研究》，中國政法大學出版社2017 年版，第363-367 頁。，特別是2017年《國務院辦公廳關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》通過安全風險防控體系建設的方式整合了學校保護的相關制度與規(guī)定。但從草案現(xiàn)行規(guī)定來看，一方面未能體系化吸收近些年來學校保護的建設成果特別是制度進步的成果，另一方面也未能合理回應當前涉及學校保護的熱點難點問題。

草案說明認為“修訂草案從教書育人和安全保障兩個角度規(guī)定學校、幼兒園的保護義務?！虝恕矫嬷饕峭晟屏藢W校、幼兒園的教育、保育職責；‘安全保障’方面主要規(guī)定了校園安全的保障機制以及突發(fā)事件的處置措施，增加了學生欺凌及校園性侵的防控與處置措施”，但從條文內(nèi)容與立法重心來看，本章并未能合理區(qū)別與教育法規(guī)之間的關系，特別是明晰本章的立法重心。

學校保護的責任主體是“學校”和教職員工（不僅僅是教師），保護對象是學生，保護的重心是“安全”——防止各種類型的侵害，有關一般性的教育、保育規(guī)定，屬于教育法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容，不宜成為本章的立法重心。

鑒于以上理由，建議本章的修法思路調(diào)整、明確如下：（1）去除與教育法規(guī)（特別是教育法、義務教育法、教師法）規(guī)定不協(xié)調(diào)甚至抵觸的內(nèi)容；（2）將教育類行政法規(guī)、部門規(guī)章中有關學校保護規(guī)定較為成熟的內(nèi)容上升為法律的規(guī)定；（3）將零散分布在教育法規(guī)中涉及學校保護的規(guī)定予以“體系化”，特別是充分吸收、借鑒教育部已起草的《未成年學生學校保護規(guī)定》①參見教育部起草，姚建龍團隊修改、論證的建議稿。本部分關于學校保護完善的具體建議條款多有借鑒，特此說明。中的積極內(nèi)容；（4）針對目前學校保護中的社會高度關切的熱點、痛點問題予以盡可能詳盡的“細化”。

基于上述考慮，對本章內(nèi)容的完善具體建議如下：

1.明確學校的內(nèi)涵和外延。建議第三十六條修改如下：

學校是指幼兒園、普通中小學、專門學校、中等職業(yè)學校及其他中等及以下全日制學歷教育機構(gòu)，未成年學生是指在上述學校就讀的未成年人。

照護服務機構(gòu)嬰幼兒、年滿十八周歲的中學生、中職生、高等學校未成年學生、專門學校未成年學生、校外教育培訓機構(gòu)及校外托管機構(gòu)中的未成年人在園、在托、在校期間的合法權益保護應當參照本章有關規(guī)定。

現(xiàn)行法及草案的規(guī)定對“學校保護”中的學校缺乏嚴謹?shù)慕缍?，建議做如上明確。例如，本章的條文比較多的是銜接或者移植了義務教育法的規(guī)定，但是對于非義務教育類學校對于未成年人的保護職責容易引起誤解，進行專門明示、列舉有利于這些學校知曉和履行未成年人保護職責。再如，年滿18周歲的中學生是客觀存在的主體，如果不明確依照學校保護章的規(guī)定進行保護是不妥當?shù)摹?/p>

2.第二十三條、二十四條是關于學校（幼兒園）教育、保育職責的一般規(guī)定，如果屬于銜接性規(guī)定但在表述上與義務教育法②《 義務教育法》第三條：義務教育必須貫徹國家的教育方針，實施素質(zhì)教育，提高教育質(zhì)量，使適齡兒童、少年在拼的、智力、體制等方面全面發(fā)展，為培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀律的社會主義建設者和接班人奠定基礎。《幼兒園管理條例》第十三條：幼兒園應當貫徹保育與教育相結(jié)合的原則，創(chuàng)設與幼兒的教育和發(fā)展相適應的和諧環(huán)境，引導幼兒個性的健康發(fā)展。幼兒園應當保障幼兒的身體健康，培育幼兒的良好生活、衛(wèi)生習慣；促進幼兒的智力發(fā)展；培養(yǎng)幼兒熱愛祖國的情感以及良好的品德行為。、《幼兒園管理條例》等相關條款不同，甚至可以說相對而言更不準確而非完善；如果屬于細化性規(guī)定則又太過于原則且未能體現(xiàn)中央有關最新規(guī)定和精神，建議刪除，并整合均屬一般性規(guī)定的第二十七條，修改如下：

第二十三條 學校應當全面貫徹國家教育方針，落實立德樹人根本任務，弘揚社會主義核心價值觀，樹立自由、平等、公正、法治、民主的辦學理念。

學校應當對學生進行社會生活指導、心理健康輔導、青春期教育、安全教育、生命教育與法治教育。

學校應當根據(jù)學生身心發(fā)展的特點，以合法、適當、科學的方法教育和管理學生，履行未成年人保護職責。

學校應當建立健全學生行為規(guī)范和教育教學管理規(guī)定等校規(guī)。學校制定校規(guī)，應當符合法律規(guī)定和法治精神，不得侵犯學生的合法權利，不得超出教育需要，對學生的行為設置不適當約束。

盡管本章界定的學校包括了幼兒園，但基于幼兒園的特殊性及修法的傳承性，建議以如下專條對幼兒園的一般職責進行明確（將《幼兒園管理條例》第十三條上升為法律規(guī)定）：

第二十四條 幼兒園應當貫徹保育與教育相結(jié)合的原則，創(chuàng)設與幼兒的教育和發(fā)展相適應的和諧環(huán)境，引導幼兒個性的健康發(fā)展；應當保障幼兒的身體健康，培育幼兒的良好生活、衛(wèi)生習慣，促進幼兒的智力發(fā)展，培養(yǎng)幼兒熱愛祖國的情感以及良好的品德行為。

3.在二十三條、二十四條一般性規(guī)定之后，依照緊密程度及盡可能保留現(xiàn)有條文順序的方式，大體依人身權、教育權、隱私和名譽權、學習和休息權、衛(wèi)生保健權、知識產(chǎn)權、申辯權等的序位，明確學校對未成年學生的保護職責。

第二十五條原條文內(nèi)容移至禁止性條款中，本條吸收第三十一條等相關內(nèi)容修改建議如下：

【人身權】學校應當為學生在校期間的人身安全提供保障，避免因教育、管理的過失，造成學生人身損害。學校應當根據(jù)國家有關要求，建立健全安全風險防控體系，健全校內(nèi)安全管理制度，落實安全管理職責，加強日常校園安全管理，對學生開展安全教育。學校應當在教育及相關部門的指導下，制定應對非法侵入、防臺防汛、火災、地震、食物中毒、意外傷害、傳染性疾病等突發(fā)事件的預案，配備相應設施并組織必要的演練。學校對未成年人在校內(nèi)或者本校組織的校外活動中發(fā)生人身傷害事故的,應當及時救護,妥善處理,及時向有關主管部門報告并通知未成年人的父母或者其他監(jiān)護人。

第二十六條【受教育權】建議修改如下：

學校應當保障未成年學生受教育權利，關心、愛護學生,對家境較貧困、身心有障礙、行為有偏常、學習有困難的學生，應以適當方式教育、幫助、特別輔導或者支持，不得因家庭、身體、學習能力等情況歧視學生。義務教育階段學校不得以長期停課、勸退等方式，剝奪或者變相剝奪學生的受教育權，不得違反法律和國家規(guī)定開除、變相開除學生或者限制未成年學生在校接受教育。

義務教育學校應當落實未入學適齡兒童及輟學學生的登記、入學、勸返復學和書面報告等制度，督促入學及勸返無效的，應當報告縣級教育行政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府?？h級教育行政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當依法采取措施勸其入學、復學，對于拒不履行義務教育職責的監(jiān)護人，可以向人民法院提起訴訟、申請強制執(zhí)行。

學校應當配合政府有關部門建立因家庭或者自身原因處于困境未成年學生的信息檔案，開展關愛幫扶工作。

第二十七條屬于一般性規(guī)定，吸收至本建議稿的第二十三條。本條改為保護【隱私權與名譽權】的專門條款，具體建議如下：

學校對獲得的學生及其家庭信息負有保密義務，對學生的信件、日記、電子郵件等個人隱私信息不得查閱、披露、傳播。義務教育學校和教師不得公開學生的考試成績、名次。在獎勵、資助、申請貧困救助等工作中，學校不得公示、讓學生主動公開或者以其他方式泄露學生個人及其家庭隱私信息。學校不得以張貼、播報或反面典型宣傳等方式公開對學生實施處分的決定。

學校應當尊重學生的名譽權，培育學生的榮譽感、責任感，建立健全公開、公平、公正的制度和程序，對品行優(yōu)良、學業(yè)優(yōu)秀、全面發(fā)展、具有社會責任感的學生給予表彰、獎勵。

第二十八條 【學習和休息權】建議增加以下規(guī)定作為第一款，在教育法規(guī)定的基礎上細化保護學生休息權的同時，強調(diào)對學習權的保護：

學校應當嚴格執(zhí)行國家課程方案，按照規(guī)定的課時和學業(yè)要求開齊、開足課程，保證學生在校參加運動、文娛活動的時間。學校不得以拖堂、補課等形式減少或變相減少學生課間時間、節(jié)假日休息時間。學校應當指導和要求教師按照規(guī)定布置適度的家庭作業(yè)，保證學生的睡眠和休息時間。

建議增加知識產(chǎn)權、申辯權保護的兩個專門條款，具體建議如下：

第X條 【知識產(chǎn)權】學生對其完成的作文、繪畫、書法、攝影作品、創(chuàng)造發(fā)明等智力成果享有署名權、修改權、發(fā)表權、保護作品完整權等權利。

學校在對學生的作品進行匯編、出版或者使用時，應當依法保護學生的知識產(chǎn)權。

第X條 【申辯權】 學校處分學生，應當向?qū)W生及其監(jiān)護人說明理由并聽取申辯意見，可以根據(jù)實際設置聽證等程序，遵循審慎、公平、公正的原則作出處分決定。

學校處分學生應當設置期限，學生受到處分后應當跟蹤觀察、有針對性地實施教育，確有改正的，到期應當予以解除。解除處分后，學生獲得表彰、獎勵及其他權益，不再受原處分影響。

4.在根據(jù)權利屬性規(guī)定學校保護的基本職責之后，再大體依次針對常見高發(fā)危機未成年學生的行為規(guī)定禁止（及預防）性條款——禁止危及未成年人安全的活動、預防食品安全事故、禁止亂收費、禁止牟利、禁止體罰虐待、禁止校園欺凌①本人依然主張有關校園欺凌的規(guī)定應當統(tǒng)一在預防未成年人犯罪法中規(guī)定，如果這一建議不被接受，則可在此處規(guī)定。、禁止性騷擾與性侵害，以為未成年人營造安全的學?？臻g。

第三十條【禁止危及未成年人安全的活動】具體建議如下：

學校應當根據(jù)教育教學和有利于未成年人的健康成長需要，組織學生參加有利于健康成長的社會實踐、研學旅行、體育運動、公益服務、軍訓及勞動等集體活動。學校組織學生參加集體活動，應當事先做好安全預案，對學生進行相應的安全教育，遇到雨雪、霧霾、酷暑、嚴寒等特殊天氣，應當考慮學生承受能力和人身安全，及時調(diào)整活動方案。

學校不得組織或者安排學生從事?lián)岆U救災、商業(yè)性宣傳演出、歡迎儀式等活動，不得安排學生從事或者參與有毒、有害的危險性工作以及不宜未成年人參加的勞動及其他活動。

學校不得在危及未成年人人身安全、健康的校舍和其他設施、場所中進行教育教學活動。

第三十一條基本內(nèi)容修改為有關【預防食品安全事故】的專門條款，具體建議如下：

學校應當嚴格遵守食品安全管理規(guī)范，在食品采購、運輸、保存、加工制作等環(huán)節(jié)，防范可能存在的風險和隱患，落實校長陪餐制度、學生及監(jiān)護人參與制度、相關部門檢查監(jiān)督制度等。

第三十二條【禁止制定購買和推銷保險產(chǎn)品】 修改建議：

學校、幼兒園舉辦者應為未成年學生購買校方責任綜合保險，引導家長根據(jù)自愿原則參加保險，分擔學生在學校期間因意外而發(fā)生的風險。

禁止學校、幼兒園指定學生購買或向?qū)W生推銷保險產(chǎn)品。鼓勵社會組織設立學校安全風險基金或?qū)W生救助基金，健全學生意外傷害救助機制。

值得注意的是，針對第三十二條，草案存在一刀切規(guī)定，既不符合實踐情況，也不符合《國務院辦公廳關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》（2017）有關建立多元化的事故風險分擔機制的精神②“學校舉辦者應當按規(guī)定為學校購買校方責任險，義務教育階段學校投保校方責任險所需經(jīng)費從公用經(jīng)費中列支，其他學校投保校方責任險的費用，由各省（區(qū)、市）按照國家有關規(guī)定執(zhí)行。各地要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，結(jié)合實際合理確定校方責任險的投保責任，規(guī)范理賠程序和理賠標準。有條件的地方，可以積極探索與學生利益密切相關的食品安全、校外實習、體育運動傷害等領域的責任保險，充分發(fā)揮保險在化解學校安全風險方面的功能作用。保險監(jiān)管部門要加強對涉及學校的保險業(yè)務的監(jiān)督和管理，會同教育部門依法規(guī)范保險公司與學校的合作，嚴禁以學校名義指定學生購買或者向?qū)W生直接推銷保險產(chǎn)品。要大力增強師生和家長的保險意識，引導家長根據(jù)自愿原則參加保險，分擔學生在學校期間因意外而發(fā)生的風險。鼓勵各種社會組織設立學校安全風險基金或者學生救助基金，健全學生意外傷害救助機制?！保c地方省市相關配套規(guī)定抵觸。

在三十二條之后增加禁止亂收費的條款，具體建議如下：

第X條【禁止亂收費及牟利行為】學校、教職工不得違反國家規(guī)定向?qū)W生收費或變相收費，不得強制要求或者設置條件要求學生捐款捐物、購買商品或者服務，以及要求監(jiān)護人提供物質(zhì)幫助、需支付費用的服務等。

學校不得向老師、班級和學生攤派勤工儉學創(chuàng)收指標，不得以未完成創(chuàng)收任務為由處罰學生，或者以勤工儉學名義向?qū)W生亂攤派、亂收費。

將第二十五條移至本條之后，作為第X條【禁止體罰和侮辱】。

第三十三條關于學生欺凌防控的條款，建議移到預防未成年人犯罪法。

第三十四條【禁止和預防性侵】現(xiàn)條文表述太抽象，建議以列舉方式明示，修改如下：

學校應當加強對教職員工的教育和管理,預防對未成年學生實施性侵害等違法犯罪行為的發(fā)生，嚴禁教職工以及在校內(nèi)可能密切接觸未成年學生的人員實施以下侵害學生身心健康的行為：

（一）與學生發(fā)生戀愛關系、性關系；

（二）撫摸、故意觸碰學生身體特定部位等猥褻行為；

（三）向?qū)W生做出具有調(diào)戲、挑逗或者具有性意味的言行；

（四）組織、脅迫、引誘、介紹學生賣淫或者參加聚眾淫亂活動、進行淫穢表演；

（五）向?qū)W生展示傳播包含色情、淫穢內(nèi)容的信息、書刊、影片、音像、圖片或者其他淫穢物品；

（六）制作、傳播或持有以學生、未成年人為題材的淫穢、色情視聽、圖文資料；

（七）其他對學生構(gòu)成性騷擾、性侵害的違法犯罪行為。

學校應當對未成年人開展適合其年齡的性健康教育，提高未成年人防范性侵害的自我保護意識和能力。

第三十五條屬于預防未成年人犯罪法的內(nèi)容。

本章還建議增加如下專門條款：

第X條【對遭受監(jiān)護侵害學生的強制報告與救助義務】 學校發(fā)現(xiàn)學生遭受或疑似遭受家庭暴力的，應當及時向公安機關報案或舉報。學校應當積極參與、配合有關部門做好監(jiān)護人侵害學生權利案件的工作。必要時，可以依法向人民法院申請撤銷監(jiān)護人的監(jiān)護資格。

學生因遭受監(jiān)護人遺棄、虐待向?qū)W校請求保護的，學校不得拒絕、推諉。需要采取救助措施的，應當先采取救助措施。

第X條【校園及周邊安全巡查責任】學校應當定期巡查校園及周邊環(huán)境，發(fā)現(xiàn)存在風險、對未成年學生有不利影響的營業(yè)場所或者違法違規(guī)等情形的，應當及時采取應對措施，并報告主管教育部門或者其他有關部門。教育行政部門應當會同有關部門建立學校安全區(qū)域制度。①學校保護中的學校既是責任主體也是未成年人成長空間，從這個角度看，學校保護章也可以規(guī)定其他部門的保護責任。家庭保護章、社會保護章、網(wǎng)絡保護章也同理。

第X條【學生權利保護委員會】學校應當建立學生權利保護機制，明確校領導及工作機構(gòu)負責有關工作。

學校應當組建由教師代表、學生代表和監(jiān)護人以及專家代表組成的學生保護委員會，履行下列職責：

（一）督促學校建立學生權利保護相關制度，并提出意見建議；

（二）受理學生提出的有關權利保護的申請或者投訴；

（三）對學校開展的學生權利保護相關工作進行監(jiān)督、評估、反饋。

（四）由學生保護委員會作出決定的其他事項。

八、關于社會保護的完善

在將政府保護相關條文分離后，本章修訂過程中需要思考清晰的問題是“誰是社會”以及“社會在哪里”。就社會保護章的立法內(nèi)容而言，“社會”的理解有兩點：一是從保護責任主體角度理解社會，二是從保護空間的角度理解社會。前者是除家庭、學校、政府、司法之外的社會主體，主要包括基層群眾自治組織、社會團體及企事業(yè)單位，重點是基層群眾自治組織即居委會和村委會。后者主要是指未成年人在家庭、學校、網(wǎng)絡之外的可能接觸和活動的成長空間，重點是未成年人最緊密活動的社區(qū)，營造未成年人友好社區(qū)。在未成年人離開家庭、學校的庇護后，仍然能夠得到安全、教育、愛護及獲得應有的尊重。

近些年來，在國務院婦兒工委、民政部的推動下，未成年人“社會”（尤其是社區(qū)）保護取得了很多成效、積累了很多好的成熟的經(jīng)驗，但從草案現(xiàn)有規(guī)定來看，未能合理的吸收，應作進一步的完善?；谏鲜隹紤]，本章條款的完善建議如下：

1.第三十八條增加以下內(nèi)容作為第三款，為國務院婦兒工委、民政部試行已經(jīng)取得實效且正在進一步推進的“兒童主任”提供法律依據(jù)，確認其合法地位：

居民委員會、村民委員會應當明確由委員、大學生村官或者專業(yè)社會工作者等人員負責未成年人保護工作。未成年人保護工作專門人員應經(jīng)培訓考核合格。②此為民政部《關于進一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》（民發(fā)〔2019〕34 號）以及國務院婦兒工委相關文件的明確要求。

2.在第三十八條之后增加社區(qū)未成年人活動空間條款：

第X條 【兒童之家】城鄉(xiāng)社區(qū)應當建設為未成年人及其家庭提供游戲、娛樂、教育、衛(wèi)生、社會心理支持和轉(zhuǎn)介等服務的未成年人活動專門場所。①《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020）》明確要求90%以上的城鄉(xiāng)社區(qū)建設1 所兒童之家。

3.第四十九條建議修改如下：

未成年人可能活動的公共場所應當符合國家或者行業(yè)安全標準，采取相應安全保護措施，對可能危及未成年人人身安全的設施，應當定期進行維護，在顯著位置設置安全警示標志并標明適應年齡范圍或者注意事項。必要時，應當設置專門人員看守。

大型的商場、超市、醫(yī)院、圖書館、博物館、科技館、游樂場、車站、旅游景區(qū)景點等場所應當設置搜尋走失未成年人的安全警報系統(tǒng)。場所運營單位接到警報系統(tǒng)警示或者未成年人走失求助后，應當立即組織人員進行搜尋并向公安機關報告。

需要說明的是，這一條建議將“集中活動的公共場所”改為“可能活動的公共場所”，提升了注意義務的要求范圍，這是基于大量未成年人意外惡性事件的教訓所提出的完善建議。

4.第五十六條優(yōu)先救護未成年人不應僅限于公共場所和未成年人集中的場所，根據(jù)本次新冠病毒疫情中所暴露的問題，建議本條修改如下：

任何組織或者個人均應當在發(fā)生地震、火災、疫情、事故等突發(fā)事件時優(yōu)先救護未成年人，應急管理措施應當照顧未成年人的身心特點和需求。

九、關于網(wǎng)絡保護的完善

有觀點認為，網(wǎng)絡保護章的增設造成了法典邏輯結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)問題，因為其他幾大保護是從責任主體的角度設計條文，而網(wǎng)絡保護并未遵守這一規(guī)則。這一觀點雖然沒有從未成年人成長空間的角度認識網(wǎng)絡與家庭、學校、社會之間的關系，但也有一定的道理。解決這一不協(xié)調(diào)的一個可能思路是也遵循其他章主要從保護責任主體角度立法的思路，將本章的內(nèi)容規(guī)定只限定于（或者主要限定于）網(wǎng)絡信息服務提供者、網(wǎng)絡接入服務提供者以及智能終端產(chǎn)品制造者和銷售者三大主體的責任和義務，而將其他規(guī)定刪除。但是,立法不應削足適履，追求絕對的形式協(xié)調(diào)。就未成年人保護法的幾大保護而言，總體上可以繼續(xù)遵循責任主體為主同時兼顧未成年人成長空間的立法思路。其他幾章也可按此思路適度調(diào)整條文。

另一個應當注意的問題是，本章內(nèi)容應當考慮對《未成年人網(wǎng)絡保護條例》的引領作用及上位法的地位，并銜接該條例的主要內(nèi)容，大體也宜按照以下邏輯確定條文順序和內(nèi)容：一般規(guī)定、網(wǎng)絡素養(yǎng)培育、網(wǎng)絡權益保障、網(wǎng)絡信息內(nèi)容建設。網(wǎng)絡沉迷、網(wǎng)絡欺凌等內(nèi)容屬不良行為，宜在預防未成年人犯罪法中予以規(guī)定。涉及權利扣減的內(nèi)容均應當在法律（未成年人保護法）而非條例（未成年人網(wǎng)絡保護條例）中規(guī)定。

基于上述考慮，對本章內(nèi)容的完善，建議如下：

1.第五十七條“一般規(guī)定”。保護未成年人依法使用網(wǎng)絡的權利并不僅僅是國家的責任，同時也為了遵循“責任主體為主兼顧未成年人成長空間”的立法思路，建議本條修改如下：

任何組織和個人均不得侵犯未成年人依法使用網(wǎng)絡的權利，國家、家庭、學校、網(wǎng)絡信息服務提供者、網(wǎng)絡接入服務提供者、智能終端產(chǎn)品制造者和銷售者等均負有保障和引導未成年人安全、合理適用網(wǎng)絡的義務。

2.有關“網(wǎng)絡素養(yǎng)培育”的條文，可充實第五十八條即可。培育未成年人網(wǎng)絡素養(yǎng)的職責并不僅限于家庭和學校，建議第五十八條修改如下：

國家采取措施，提升未成年人網(wǎng)絡素養(yǎng)，提高其正確使用網(wǎng)絡的意識和能力。

學校應當將安全合理使用網(wǎng)絡等內(nèi)容納入教育、教學活動，對學生進行網(wǎng)絡素養(yǎng)教育，幫助學生養(yǎng)成良好的上網(wǎng)習慣，培養(yǎng)學生網(wǎng)絡安全意識，增強學生對網(wǎng)絡信息的獲取和分析判斷能力。

未成年人的父母或其他監(jiān)護人應當提高網(wǎng)絡素養(yǎng)，學習家庭網(wǎng)絡教育知識，創(chuàng)造良好、和睦的網(wǎng)絡使用家庭環(huán)境，關注未成年人使用網(wǎng)絡的生理、心理狀況和行為習慣，教育引導未成年人安全合理使用網(wǎng)絡，預防和制止不當行為，增強未成年人自我保護意識。

網(wǎng)絡產(chǎn)品和服務提供者應當圍繞提高未成年人網(wǎng)絡素養(yǎng)和網(wǎng)絡學習能力，根據(jù)不同年齡段未成年人身心發(fā)展狀況，研發(fā)、提供相應的網(wǎng)絡產(chǎn)品和服務。

3.接下來寫“網(wǎng)絡權益保障”的條文，草案條文順序要作相應的調(diào)整，同時增補部分條文。

草案六十一條的現(xiàn)條文的規(guī)定在實踐中可能引起較大的爭議，特別是境外敵對勢力的攻擊，也可能對相關產(chǎn)業(yè)形成過大的沖擊。建議采用《未成年人網(wǎng)絡保護條例（草案）》條文的表述方式，修改如下：

學校、社區(qū)、圖書館、文化館、青少年宮等場所為未成年人提供的公益性互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務設施，應當安裝未成年人上網(wǎng)保護軟件，向未成年人免費開放。

專門供未成年人適用的智能終端設備，其制造商應當在產(chǎn)品出廠時安裝未成年人上網(wǎng)保護軟件。其他智能終端設備，其制造商可以在產(chǎn)品出廠時安裝未成年人上網(wǎng)保護軟件，也可以在產(chǎn)品說明的顯著位置明確告知安裝渠道和方法，由銷售商在產(chǎn)品銷售前安裝，或者由購買者自行安裝。

禁止向未成年人提供未安裝未成年人上網(wǎng)保護軟件的智能終端設備。

第六十三條建議修改如下：

網(wǎng)絡產(chǎn)品和服務提供者應當提示未成年人保護其個人信息，并對未成年用戶使用其個人信息進行保護性限制。

網(wǎng)絡產(chǎn)品和服務提供者通過網(wǎng)絡收集、使用、保存未成年人個人信息的，應當遵循合法、正當、必要的原則，制定專門的收集、使用規(guī)則，明示收集、使用的目的、方式和范圍，且經(jīng)過未成年人及其父母或者其他監(jiān)護人同意。

第六十六條任何組織或者個人不得通過網(wǎng)絡以文字、圖片、音視頻等形式侮辱、誹謗、攻擊、傷害未成年人。

發(fā)現(xiàn)未成年人遭受前款網(wǎng)絡欺凌侵害或者形象遭到惡意扭曲、損害的，受害未成年人的父母或者其他監(jiān)護人可以要求網(wǎng)絡信息服務提供者及時采取刪除、屏蔽等措施，停止侵害。

第六十七條 網(wǎng)絡產(chǎn)品和服務提供者應當結(jié)合本單位提供的未成年人相關服務，建立便捷的舉報渠道，通過顯著方式公示舉報途徑和舉報方法，配備與服務規(guī)模相適應的專職人員，及時受理并處置相關舉報。

4.接下來寫有關“網(wǎng)絡信息內(nèi)容建設”的條文。

第五十九條 國家鼓勵和支持有利于未成年人健康成長的網(wǎng)絡內(nèi)容的創(chuàng)作與傳播，鼓勵和支持專門以未成年人為服務對象、適合未成年人身心發(fā)展特點的網(wǎng)絡技術、設備、產(chǎn)品、服務的研發(fā)、生產(chǎn)和使用。

第六十二條 任何組織和個人不得利用網(wǎng)絡制作、復制、發(fā)布、傳播含有淫穢、色情、暴力、邪教、迷信、兇殺、恐怖、賭博、涉毒等法律、行政法規(guī)禁止內(nèi)容的信息。

網(wǎng)絡產(chǎn)品和服務含有可能影響未成年人身心健康信息的，制作、復制、發(fā)布、傳播該信息的組織和個人應當在信息展示前按照國家有關規(guī)定予以提示。

5.網(wǎng)絡沉迷屬于不良行為，六十四、六十五條建議移入預防未成年人犯罪法。

十、關于政府保護的完善

政府保護章的核心內(nèi)容是根據(jù)適度普惠型兒童福利發(fā)展階段的定位，明確政府的兒童福利職責?，F(xiàn)行草案在這一章有重大的進步。就本章的完善提出如下建議：

政府保護章序位宜前置于總則章之后，具體理由已前述。

1.六十八、六十九、七十條移至總則，詳見總則部分的建議。

2.將第七十二條做如下修改，并放在七十一條之前，作為統(tǒng)領其后條文的一般性條款。

【監(jiān)護監(jiān)督、監(jiān)護支持、監(jiān)護干預、監(jiān)護替代的一般規(guī)定】 各級人民政府應當采取措施對監(jiān)護人履行監(jiān)護職責的情況進行監(jiān)督，為監(jiān)護能力不足和有需要的家庭提供指導、幫助和支持，預防、干預和制止監(jiān)護侵害行為，對符合法定情形的未成年人提供臨時或長期監(jiān)護。

3.建議增加稅收減免、兒童津貼的專門條款，體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性，同時也是進一步明示本法作為福利法的特征。具體建議如下：

各級人民政府應當對符合法定條件的有未成年人子女家庭依法給予個人所得稅減免，對符合法定條件的未成年人依法減免相關費用、發(fā)放補助。①個人所得稅法已經(jīng)規(guī)定了子女教育專項附加扣除等，本條作銜接規(guī)定，也是為今后進一步擴大對未成年子女家庭（特別是多子女家庭）稅收優(yōu)惠改革提供改革依據(jù)。我國已經(jīng)對孤兒、艾滋病影響兒童、烈士子女、義務教育階段未成年人等實施了發(fā)放補助、生活費、減免學費等政策，本條作銜接規(guī)定，同時也為進一步完善我國未成年人津貼（奶粉錢）制度提供法律依據(jù)。

4.建議第七十四條和第七十三條的條文順序互換，先規(guī)定托幼服務再規(guī)定義務教育，以更符合邏輯性。

5.第七十六條建議修改如下：

第七十六條 各級人民政府應當保障具有接受普通教育能力的適齡殘疾未成年人在普通學校、幼兒園隨班就讀；保障特殊教育學校、幼兒園的辦學條件，對不具有接受普通教育能力的殘疾未成年人實施學前教育、義務教育、職業(yè)教育；鼓勵和支持有條件的兒童福利機構(gòu)舉辦特殊教育學校、幼兒園。②義務教育法對于殘疾未成年人隨班就讀并無“能適應校園生活”的條件要求，未成年人保護法增加這一規(guī)定，會進一步惡化殘疾未成年人隨班就讀的境況，為普通學校拒絕接受殘疾未成年人提供惡法依據(jù)，強烈建議刪除。

6.第七十七條移入預防未成年人犯罪法。

7.第七十八條建議修改如下：

縣級以上地方人民政府及其有關部門應當保障校園安全，監(jiān)督、指導學校、幼兒園等單位落實校園安全責任，并建立校園安全風險防控體系。③“突發(fā)事件的報告、處置和協(xié)調(diào)機制”僅屬于《國務院辦公廳關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》中規(guī)定的學校安全風險防控體系的一個環(huán)節(jié)，故建議使用更加完整的表述。

8.第七十九條建議修改如下：

縣級人民政府及其有關部門應當依法維護校園周邊的治安和交通秩序，實施學生安全區(qū)域制度，預防和制止侵害未成年人合法權益的違法犯罪行為。④“實施學生安全區(qū)域制度”是《國務院辦公廳關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》總結(jié)多年經(jīng)驗之后的提出的要求，應在法律中確認。設立監(jiān)控設備和交通安全設施，僅屬于學生安全區(qū)域制度的一個工作環(huán)節(jié)。

9.將草案第八十八條、第八十九條與第七條、第十九條整合在總則，明確規(guī)定系統(tǒng)化“六位一體”的多主體聯(lián)動反應制度，具體建議見總則部分。

十一、關于司法保護的完善

草案沒有合理區(qū)分未成年人保護法中的“司法保護”與預防未成年人犯罪法“重新犯罪預防”之間的關系。考慮預防未成年人犯罪法的“司法法”性質(zhì)，本章宜只規(guī)定司法保護的一般原則、專門機構(gòu)、特別程序的一般規(guī)定，重點規(guī)定未成年人民事司法保護、未成年被害人司法保護，應將涉罪未成年人（重新犯罪預防）相關條款（第一百零三條、第一百零五條、第一百零六條、第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條、第一百一十條、第一百一十一條、第一百一十三條部分規(guī)定）移入預防未成年人犯罪法。

就現(xiàn)有條款提出如下完善建議，但可能本章還需要做深入研究，特別是增補有關未成年被害人司法保護的條款。

1.第九十二條建議修改如下：

公安機關、人民檢察院、人民法院和司法行政部門應當由專門機構(gòu)負責辦理涉未成年人案件，條件不成熟的，應當指定專門人員辦理。⑤與預防未成年人犯罪法的規(guī)定保持一致。辦理涉未成年人案件的人員應當經(jīng)過專門培訓，熟悉未成年人身心特點。專門機構(gòu)或者專門人員中，應當有女性工作人員。

公安機關、人民檢察院、人民法院和司法行政部門開展未成年人司法保護工作，應當實行專門的評價考核標準。

2.第九十三條修改建議如下：

公安機關、人民檢察院、人民法院和司法行政部門辦理涉未成年人案件，應當考慮未成年人身心特點和健康成長的需要，使用未成年人能夠理解的語言和表達方式，聽取有表達意愿能力①草案用多少“嬰幼兒”，嬰幼兒的意見如何聽??？故建議強調(diào)“有表達能力”。未成年人及其法定代理人的意見。

3.第九十五條第一款修改建議如下：

在司法活動中對需要法律援助或者司法救助的未成年人，法律援助機構(gòu)或者人民法院、人民檢察院、公安機關應當給予幫助，依法為其提供法律援助或者司法救助。

4.第九十六條建議修改如下：

公安機關、人民檢察院、人民法院，發(fā)現(xiàn)未成年人的父母或者其他監(jiān)護人存在暴力管教、疏于照顧或其他不利于未成年人身心健康行為的，可以責令其接受家庭教育指導。

5.銜接草案第二十二條，建議吸收司法實踐中的探索經(jīng)驗，建議在第九十八條后增加一條增設探望監(jiān)督人制度：

在涉及子女探望的離婚案件及探望權案件中，人民法院可以根據(jù)需要指定親屬或者第三方人員擔任探望監(jiān)督人，在探望權的履行中監(jiān)督父母正確履行法定權利及義務。

探望監(jiān)督人制度是地方人民法院在實踐中探索創(chuàng)設的制度。探望監(jiān)督人并非從正面對探望權案件作出強制規(guī)定，而是巧妙地從側(cè)面切入，通過增設一個雙方均認可的“中立第三人”，為雙方不可調(diào)和的矛盾提供緩沖地帶，手段和緩更有利于矛盾化解。探望監(jiān)督人制度對于在探望權案件中長期存在的“調(diào)解難”“調(diào)查難”“執(zhí)行難”，起到了較大的緩解作用。探望監(jiān)督人貫穿于審判過程的始終，兼顧審理和執(zhí)行，提升審判質(zhì)效、節(jié)約司法資源。與此同時，社會力量參與到司法審判也促進了司法公開，保證了司法公正和效率。探望監(jiān)督人的設置理念即以婦女兒童為首要考量，在辦理案件的過程中，法官和探望監(jiān)督人一起深入當事人家庭了解其實際情況和需求，具有心理咨詢師資質(zhì)的法官和探望監(jiān)督人還可以對家長進行適當?shù)男睦硎鑼В龑Ъ议L關注孩子心理需求，減少家庭矛盾，創(chuàng)造和諧的家庭環(huán)境。②參見上海普陀婦聯(lián)：《運用“探望監(jiān)督人”機制，保障母親探望權利》，https：//www.sohu.com/a/160306208_782272，2020 年3 月2 日訪問。

6.第一百一十二條，建議修改如下：

公安機關、人民檢察院、人民法院和司法行政部門發(fā)現(xiàn)有關單位未盡到未成年人教育、管理、救助、幫助等保護職責的，應當向該單位提出建議。

被建議單位應當在兩個月內(nèi)作出回復并予以整改。對被建議單位整改情況由人民檢察院予以監(jiān)督，必要時人民檢察院可以對被建議單位提起公益訴訟。

7.建議第一百一十三條修改如下：

國家鼓勵和支持未成年人保護、社會工作服務等社會組織，參與未成年人司法保護工作。

結(jié)語

能在較短的時間之內(nèi)提出未保法草案實屬不易。但是，細研草案全文，觀照我國未成年人保護制度的發(fā)展歷程，結(jié)合現(xiàn)實訴求，不難發(fā)現(xiàn)草案還有許多值得反思、推敲和亟待進一步調(diào)整、修正的地方。不過，仍然要強調(diào)的是，本文的述評與建議只是初步而不成熟，且僅供參考的。