肖建英，姚 紅

（1，2.重慶城市管理職業(yè)學(xué)院，重慶，401331）

一、問題的提出

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件①中華人民共和國國務(wù)院令（第376號(hào)），突發(fā)事件應(yīng)急條例，第二條．2003-05-09。。2019年12月以來以武漢為中心發(fā)生的波及全國的新型冠狀病毒肺炎（簡稱新冠肺炎）疫情屬于特別重大突發(fā)事件。2020年1月20日國家衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)出公告，將新冠肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施②國家衛(wèi)生健康委員會(huì).中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會(huì)公告[EB/OL].2020年第1號(hào)。。目前世衛(wèi)組織研究公認(rèn)新型冠狀病毒（2019-nCoV）人群普遍易感，且存在人傳人③中國疾病預(yù)防控制中心新型冠狀病毒感染的肺炎疫情一級(jí)響應(yīng)態(tài)勢(shì)分析與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組．2019新型冠狀病毒疫情進(jìn)展和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[EB/OL].http：//news.medlive.cn/pul/in（2020-01-28）。。斬?cái)嘈鹿诜窝滓咔槁又畡?shì)，關(guān)乎全國人民生命安危和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也是對(duì)我國國家治理體系和治理能力的考驗(yàn)，由于是全民抗疫，也是對(duì)協(xié)同治理能力的考驗(yàn)。

面對(duì)嚴(yán)重疫情肆虐，全國30個(gè)省市自治區(qū)相繼啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，首先是對(duì)武漢封城，目的是“外防輸出，內(nèi)防擴(kuò)散”，隔斷重點(diǎn)地區(qū)疫情蔓延；然后在全國實(shí)施居家隔離不外出、停工、停產(chǎn)等一系列防控舉措，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)政府主導(dǎo)，全國上下一盤棋，社區(qū)、非政府組織、企業(yè)、公眾等多種社會(huì)力量參與，從城市到農(nóng)村，從社區(qū)到街巷，從機(jī)場到車站，拉開了一張“防輸入、防擴(kuò)散、防輸出”的大網(wǎng)，實(shí)行交通管制、禁止聚集、延長假期、公共場所體溫檢測(cè)排查等科學(xué)防范措施，并網(wǎng)發(fā)多種防護(hù)知識(shí)手冊(cè)，以期全面提高防控能力遏制疫情蔓延①新型冠狀病毒感染的肺炎防控方案（第三版）[S].國衛(wèi)辦疾控函（2020）80號(hào)。。通對(duì)這次突發(fā)公共衛(wèi)生事件的大考，我國做到了應(yīng)對(duì)有序、協(xié)調(diào)有方，已呈現(xiàn)防疫向好的態(tài)勢(shì)，充分彰顯了中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性和中國共產(chǎn)黨強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力、國家動(dòng)員力、社會(huì)號(hào)召力、群眾組織力。同時(shí)也暴露出一些問題與不足：一是國家重大疫情防控體制機(jī)制有待完善，在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系與法治建設(shè)體系、應(yīng)急物資保障儲(chǔ)備體系等方面存在短板和不足；二是社會(huì)相關(guān)慈善組織存在公信力不強(qiáng)、專業(yè)不足、效率低下，社會(huì)捐贈(zèng)物資信息不透明、分配管理欠妥等短板，以及政府主導(dǎo)與社會(huì)力量治理之間存在一些不協(xié)調(diào)問題；三是公眾由于防護(hù)知識(shí)與技能基本功差、疫情防護(hù)意識(shí)淡薄，加上一時(shí)間形式多樣的宣傳教育無所適從，以及疫情的突發(fā)、蔓延影響心理健康等原因?qū)е聜€(gè)人防護(hù)能力不足等問題。

目前，雖然疫情已基本遏制，但為了徹底打贏這場防控阻擊戰(zhàn)應(yīng)立足當(dāng)前實(shí)際，慎終如始。同時(shí)，疫情警醒我們，應(yīng)對(duì)具有突發(fā)性、復(fù)雜性、破壞性和不可預(yù)測(cè)性等特征的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，防控僅靠傳統(tǒng)單一政府主體權(quán)威模式已無法應(yīng)對(duì)，需要倡導(dǎo)和調(diào)動(dòng)更廣泛的社會(huì)力量和資源協(xié)同參與，協(xié)同治理模式已成必然趨勢(shì)。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理分析

（一）協(xié)同治理的內(nèi)涵

協(xié)同治理理論起源于20世紀(jì)70年代德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)，赫爾曼·哈肯將協(xié)同初步界定為系統(tǒng)內(nèi)部各構(gòu)成部分或要素彼此協(xié)作互助而形成的整體效應(yīng)，本義強(qiáng)調(diào)“相互協(xié)調(diào)，共同作用”。對(duì)于協(xié)同治理的內(nèi)涵，學(xué)界有很多闡釋，筆者認(rèn)同較為全面表達(dá)的是聯(lián)合國全球治理委員會(huì)作出的定義，即“協(xié)同治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。其中既包括具有法律約束力的正式制度和規(guī)則，也包括各種促成協(xié)商與和解的非正式的制度安排”②彭艷，丁曉瑩，王繼.基于SFIC模型的云南省跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)同治理研究[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2019（04）：125-130。。

黨的十八屆三中全會(huì)提出、十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確指出：“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”簡稱“國家治理”，強(qiáng)調(diào)此處的“治理”是以共同利益為目標(biāo)的多元主體協(xié)同治理，是以研究系統(tǒng)內(nèi)部各要素及子系統(tǒng)之間的相互影響、相互合作為目標(biāo)的理論③高益云，賀林波.公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的路徑選擇[J].學(xué)理論，2016（06）：47-48+52。。作為新的治理模式，在實(shí)踐中能起到提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控能力的作用。

筆者在文中運(yùn)用的協(xié)同治理是基于應(yīng)對(duì)當(dāng)前新冠肺炎疫情基礎(chǔ)上的，是政府與社會(huì)非政府組織、企業(yè)、公眾等利益相關(guān)者，為抗擊共同的敵人2019-nCoV而進(jìn)行的合作與協(xié)同。這種協(xié)同治理的特點(diǎn)一是治理主體的多元化，治理主體包括政府、相關(guān)社會(huì)組織和利益相關(guān)者；二是各主體之間的關(guān)系是相互合作、相互依存的利益和命運(yùn)關(guān)系；三是協(xié)同治理的目的是能有效提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防、處理和消解的能力，保證國家、社會(huì)和公眾的安全。

（二）協(xié)同治理在疫情防控實(shí)踐中發(fā)揮的效能

我國這次疫情防控充分證明了協(xié)同治理的優(yōu)勢(shì)。具體實(shí)施是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以政府為主導(dǎo)，非政府組織、企業(yè)、公眾等多元主體參與協(xié)同治理。多元主體充分運(yùn)用現(xiàn)代科技手段進(jìn)行網(wǎng)格化治理的模式，將所轄城鎮(zhèn)社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)劃分為單元網(wǎng)格，實(shí)行封閉管理、自我服務(wù)，有效遏制疫情蔓延和擴(kuò)散。在衛(wèi)生防疫專家的指導(dǎo)下，參與主體協(xié)同合作，解決單一主體不能解決或?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)。需要特別指出的是，此次疫情防控的協(xié)同治理主體雖然是多元的，但其核心始終是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體協(xié)同治理，黨的領(lǐng)導(dǎo)是疫情防控治理中統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)各方的聯(lián)動(dòng)核心；政府主導(dǎo)是疫情防控中安全秩序、協(xié)調(diào)資源等方面的重要保障；社區(qū)、非政府組織、企業(yè)、公眾的參與是疫情防控的社會(huì)力量。

第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮了協(xié)同治理的核心作用，黨通過各級(jí)黨組織起聯(lián)動(dòng)核心作用。我國政治制度的優(yōu)勢(shì)是黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，每遇突發(fā)重大事件，都是黨擔(dān)當(dāng)起統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的責(zé)任和作用，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，此次抗疫正是在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)下，快速調(diào)動(dòng)一切力量、一切應(yīng)對(duì)疫情的資源，使資源配置達(dá)到效率最大化。

第二，政府發(fā)揮了協(xié)同治理的主導(dǎo)作用?？箵舸舜我咔?，通過市場配置資源的機(jī)制通常會(huì)失靈，當(dāng)市場處于非常態(tài)時(shí)，更需要政府主導(dǎo)，需要由政府搭建起從中央到地方、社區(qū)、基層的數(shù)據(jù)信息和傳輸系統(tǒng)，傳遞及時(shí)準(zhǔn)確的疫情信息，迅速做出科學(xué)的決策；集中資源配置生產(chǎn)、調(diào)配和使用，發(fā)揮國有企業(yè)優(yōu)勢(shì)、激發(fā)企業(yè)生產(chǎn)物質(zhì)增量的積極性，使抗疫資源得到有效的充足的可持續(xù)的保障。同時(shí)，也需要國家進(jìn)一步加大財(cái)政政策、稅收政策，為大中小企業(yè)、個(gè)體戶減稅、減租、減負(fù)、減壓；加大投放市場的基本生活物資儲(chǔ)備、降低人民生活成本等。此次疫情戰(zhàn)斗中，在黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下，發(fā)揮社會(huì)主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造出很多奇跡：僅用10天時(shí)間建造了2000多個(gè)床位的雷神山、火神山醫(yī)院；軍隊(duì)抽組1400名醫(yī)護(hù)人員承擔(dān)武漢火神山新冠肺炎專科醫(yī)院醫(yī)療救治任務(wù)；先后迅速建成了15座共10萬個(gè)床位的方艙醫(yī)院，以集中收治輕癥患者；全國各省市自治區(qū)馳援湖北多達(dá)42000余名醫(yī)護(hù)人員；多數(shù)工廠迅速恢復(fù)醫(yī)療物資生產(chǎn)，充分調(diào)動(dòng)人力、物力、財(cái)力和科技力全力保證供應(yīng)。

第三，社會(huì)力量發(fā)揮了協(xié)同治理的支撐作用。歷次減災(zāi)防災(zāi)事件證明，社會(huì)力量的廣泛參與都取得了顯著成效。社會(huì)非政府組織、企業(yè)、公眾、個(gè)體參與的多元主體是協(xié)同治理此次疫情防控不可或缺的主力軍。一是表現(xiàn)在款物捐贈(zèng)上，大批企業(yè)和個(gè)人提供大量資金支持，以及大批制氧機(jī)、防護(hù)服、護(hù)眼罩、口罩等緊缺物資的捐贈(zèng)；二是表現(xiàn)在大批志愿者積極參與應(yīng)急服務(wù)，如愛心車隊(duì)輸送生活物資、義務(wù)接送醫(yī)務(wù)人員等，各地校友會(huì)積極組織協(xié)調(diào)從海外采購防護(hù)物資和設(shè)備；三是表現(xiàn)在各社區(qū)群眾和志愿者倍加關(guān)懷特殊群體；四是表現(xiàn)在搭建協(xié)作平臺(tái)，為了讓更多的社會(huì)個(gè)體投入到疫情防控中，平臺(tái)通常以互聯(lián)網(wǎng)為媒介、社交媒體為載體，起到快速信息發(fā)布和溝通的功能，在疫情防控實(shí)踐中，還出現(xiàn)了政府和社會(huì)力量合作搭建平臺(tái)的案例。

顯而易見，多元主體協(xié)同治理在抗擊新冠肺炎疫情中發(fā)揮了決定性的作用。當(dāng)下，一方面要力爭早日打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，另一方面更要從長計(jì)議，創(chuàng)新防控體制機(jī)制和完善防控舉措，探索多元主體協(xié)同治理如何發(fā)揮效能，進(jìn)一步提高我國應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控能力。

三、協(xié)同治理：提升應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控能力的策略

突發(fā)的新冠肺炎疫情，已經(jīng)嚴(yán)重影響了人民的生命安全和國家安全，我們必須站在國家戰(zhàn)略的高度把防控作為國家防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要任務(wù)，把提升應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件防控能力作為國家治理體系和治理能力的重要組成部分，充分發(fā)揮此次抗疫的協(xié)同治理的優(yōu)勢(shì)，時(shí)刻防控好衛(wèi)生健康領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)。

（一）從國家層面完善體制機(jī)制，創(chuàng)新防控舉措，健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系

完善防控體制機(jī)制是健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的重要支撐，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系是一項(xiàng)具有系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的改革任務(wù)，承擔(dān)著預(yù)防、控制、化解、消除公共衛(wèi)生事件危害的重要職責(zé)。我國2003年經(jīng)歷SARS后正式將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置體系推向法制化軌道，于2003年5月國務(wù)院發(fā)布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》；2017年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，提出了應(yīng)堅(jiān)持“源頭治理、科學(xué)應(yīng)對(duì)、政府領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)參與”等基本原則，立足不斷完善我國應(yīng)急處置體系；2019年12月出臺(tái)的《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》明確了進(jìn)一步健全我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系和傳染病防治體制建設(shè)的總體意見①丁蕾，蔡偉，丁健青.新型冠狀病毒感染疫情下的思考[J].中國科學(xué)：生命科學(xué)，2020（03）：247-257。。但是，當(dāng)前我國應(yīng)急管理工作基礎(chǔ)依然薄弱，體制機(jī)制法制不夠完善，預(yù)防和處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力有待提高。本文嘗試結(jié)合新冠肺炎疫情防控中凸顯的治理問題，應(yīng)急意識(shí)薄弱、治理能力不足等短板和問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，著力補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，立足提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平，應(yīng)從以下六個(gè)方面創(chuàng)新體制機(jī)制和不斷完善聯(lián)防聯(lián)控舉措，進(jìn)一步健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。

第一，轉(zhuǎn)變突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理理念，提升政府治理效能。一是提高我國應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，總體上各層面都要轉(zhuǎn)變觀念，心中要有全風(fēng)險(xiǎn)管理理念，從舉國救災(zāi)向舉國減災(zāi)觀念轉(zhuǎn)變，提前做好應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的準(zhǔn)備；二是從事后不惜一切代價(jià)應(yīng)急處置向事前精心做好科學(xué)應(yīng)急處置準(zhǔn)備的觀念轉(zhuǎn)變，立足在萌芽之時(shí)、成災(zāi)之前解決問題；三是增強(qiáng)政府憂患意識(shí)，弘揚(yáng)實(shí)事求是的精神，隨時(shí)警惕和防范自己管轄領(lǐng)域內(nèi)的重大風(fēng)險(xiǎn)；四是提高制度執(zhí)行力，嚴(yán)格按照制度履行職責(zé)、行使權(quán)力、規(guī)范行為、發(fā)揮防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的作用；五是勇于擔(dān)當(dāng)作為，提高工作本領(lǐng)，增強(qiáng)駕馭能力、決斷能力和綜合能力；六是化危為機(jī)，在全球化時(shí)代秉持人類命運(yùn)共同體理念，同國際社會(huì)守望相助，輸出軟實(shí)力，輸出我們?nèi)〉玫募夹g(shù)、經(jīng)驗(yàn)、方法和產(chǎn)品，全力阻止疫情在全球范圍蔓延。

第二，改革完善疾病預(yù)防控制體系。一是針對(duì)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)緊密結(jié)合、有效銜接的工作機(jī)制和工作模式尚待建立，如此次疫情早期的交叉感染緣于疾控中心的診斷和醫(yī)院的收治之間沒有做到無縫銜接造成；二是針對(duì)科學(xué)研究、疾病控制、臨床治療協(xié)同性不夠，數(shù)據(jù)共享及轉(zhuǎn)化應(yīng)用渠道不夠通暢、疾病防控科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化能力和部分治療藥物自主研發(fā)能力仍然相當(dāng)薄弱等問題；三是針對(duì)我國各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)機(jī)制不活、普遍存在能力不強(qiáng)、動(dòng)力不足，各級(jí)傳染病醫(yī)療機(jī)構(gòu)投入相對(duì)不足，醫(yī)療物資等戰(zhàn)略儲(chǔ)備不足以及各地公共衛(wèi)生人才緊缺等問題，如一些干部專業(yè)化能力就明顯不足，黃岡市衛(wèi)健委主任居然沒有醫(yī)學(xué)背景，可見公共衛(wèi)生領(lǐng)域不僅僅是技術(shù)技能人才緊缺。因此，改革完善疾病預(yù)防控制體系是當(dāng)務(wù)之急，各級(jí)政府應(yīng)從提高公共衛(wèi)生保障能力、衛(wèi)生監(jiān)督、婦幼保健、公共衛(wèi)生信息體系和完善疾病控制等方面著手，健全臨床治療、科學(xué)研究和疾病控制的有效協(xié)同機(jī)制，完善公共衛(wèi)生重大風(fēng)險(xiǎn)研判、評(píng)估、決策、防控協(xié)同機(jī)制；推動(dòng)醫(yī)防結(jié)合，促進(jìn)公共衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)有效銜接，創(chuàng)新公共衛(wèi)生資源優(yōu)化配置機(jī)制，強(qiáng)化基層防控能力建設(shè)，分級(jí)診療等制度建設(shè)；加強(qiáng)公共衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)，包括各級(jí)行政管理人員、行政執(zhí)法人員和技術(shù)技能人才的規(guī)劃培養(yǎng)，主要從疾病防控、衛(wèi)生應(yīng)急、教育培訓(xùn)、科學(xué)研究等方面加強(qiáng)，并持續(xù)加強(qiáng)全科醫(yī)生培養(yǎng)。

第三，改革完善重大疫情防控救治體系。2月14日下午，中共中央總書記習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“確保人民群眾生命安全和身體健康，是我們黨治國理政的一項(xiàng)重大任務(wù)，要改革完善重大疫情防控救治體系”。據(jù)此，結(jié)合此次疫情暴露出來的不足，一是應(yīng)健全重大疫情應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)一、集中、權(quán)威高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系，做到指令清晰、反應(yīng)靈敏、條塊暢達(dá)、上下聯(lián)動(dòng)、系統(tǒng)有序，第一線的問題能夠精準(zhǔn)解決；二是應(yīng)建立健全分級(jí)、分層、分流的重大疫情救治機(jī)制，重大疫情救治體系應(yīng)不斷優(yōu)化，臨床一線技術(shù)創(chuàng)新給予支持，有效救治方案及時(shí)推廣；三是應(yīng)倡導(dǎo)運(yùn)用“大智物云”技術(shù)，在資源調(diào)配、防控救治、病毒溯源、疫情監(jiān)測(cè)分析等方面充分發(fā)揮作用；四是各地應(yīng)及時(shí)總結(jié)本次抗疫的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成制度化成果，進(jìn)一步完善重大疫情防控規(guī)范和應(yīng)急救治管理辦法。

第四，加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。當(dāng)下，我國公共衛(wèi)生法治體系亟需完善，重大疫情防控相關(guān)立法和配套制度不夠完備，如《野生動(dòng)物保護(hù)法》《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》等法律法規(guī)在禁止和限制食用野生動(dòng)物方面規(guī)定不夠清晰，又如刑法第330條妨礙傳染病防治罪規(guī)定的刑期存在漏洞，把有傳播危險(xiǎn)的“危險(xiǎn)犯”和引起甲類傳染病傳播的“實(shí)害犯”同樣適用于“處三年以下有期徒刑或者拘役”，兩者法益侵害內(nèi)容、程度和后果明顯不一樣，用同一量刑幅度，不但與刑法明確性原則相悖，還存在刑法罪刑不均衡的法治風(fēng)險(xiǎn)①王群.新型冠狀病毒肺炎疫情防控與國家治理效能提升研究[J].衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究，2020（02）：125-130。。鑒于此，應(yīng)全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域法律法規(guī)和預(yù)案建設(shè)，以2020年6月1日起將實(shí)施《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》為契機(jī)，認(rèn)真評(píng)估《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，以及《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》等法律法規(guī)，及早修改完善，盡快推動(dòng)出臺(tái)《生物安全法》，制修訂公共衛(wèi)生管理相關(guān)部門規(guī)章，構(gòu)建體系完備、運(yùn)行高效、相互銜接的公共衛(wèi)生法律體系。同時(shí)，應(yīng)遵循科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策、同舟共濟(jì)等要求，逐步健全突發(fā)急性傳染病大流行等突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)預(yù)案體系，完善生產(chǎn)生活生命線保障、應(yīng)急物資儲(chǔ)備與保障和科研攻關(guān)等關(guān)鍵點(diǎn)專項(xiàng)子預(yù)案，強(qiáng)化預(yù)案演練，進(jìn)一步提高相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的操作性和針對(duì)性。此外，應(yīng)健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)法律適用，加大執(zhí)法力度、加大全民普法力度，如普及傳染病防治法律法規(guī)，增強(qiáng)公眾公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，引導(dǎo)公民積極履行疫情防控各項(xiàng)義務(wù)，提高全民法律意識(shí)，以此提升應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件防控法治化水平。

第五，健全重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度。重大疾病救助制度和保險(xiǎn)制度是重大疫情防控和國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的重要支撐，理當(dāng)提到議事日程。一是應(yīng)健全應(yīng)急醫(yī)療救助制度，建立重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)制度，確保在疫情突發(fā)等緊急情況時(shí)，各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)能夠做到先救治、后收費(fèi)；二是應(yīng)完善醫(yī)保異地即時(shí)結(jié)算制度，確?；颊卟灰蛑Ц夺t(yī)療費(fèi)問題影響就醫(yī)；三是應(yīng)統(tǒng)籌公共衛(wèi)生服務(wù)資金和基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金使用，適度提高基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的支付比例；四是完善建立患者醫(yī)療費(fèi)用財(cái)政兜底保障制度等；五是探索特定疾病、特殊群體實(shí)行醫(yī)藥費(fèi)豁免制度，切實(shí)解決困難群眾就醫(yī)難，抑或拒絕就醫(yī)等問題。

第六，健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系。我國地大物博，人口眾多，影響和危害公共安全的因素較多，各類事故隱患和安全風(fēng)險(xiǎn)交織疊加、易發(fā)多發(fā)，健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系不容忽視，有望打破政府部門之間、政府與企業(yè)之間、區(qū)域之間等諸多壁壘，實(shí)現(xiàn)多環(huán)節(jié)多要素統(tǒng)一，關(guān)鍵時(shí)刻為應(yīng)急救援節(jié)約寶貴的時(shí)間。一是應(yīng)完善健全重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資保障制度，完善跨部門跨地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控物資供應(yīng)工作機(jī)制，建立從原料供應(yīng)到生產(chǎn)到流通到儲(chǔ)備到使用等全鏈條的信息動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)；二是應(yīng)建立國家統(tǒng)一的應(yīng)急物資生產(chǎn)供應(yīng)體系，優(yōu)化重要應(yīng)急物資產(chǎn)能保障和區(qū)域布局，對(duì)一時(shí)間可能出現(xiàn)的物資供應(yīng)短缺，建立集中生產(chǎn)調(diào)度機(jī)制，最大限度調(diào)動(dòng)生產(chǎn)企業(yè)積極性，統(tǒng)一組織原材料供應(yīng)、安排定點(diǎn)生產(chǎn)；三是要科學(xué)調(diào)整物資儲(chǔ)備的品類、結(jié)構(gòu)、規(guī)模，在實(shí)物儲(chǔ)備的基礎(chǔ)上，增加生產(chǎn)能力儲(chǔ)備和技術(shù)儲(chǔ)備，逐步完善國家衛(wèi)生應(yīng)急物資專項(xiàng)儲(chǔ)備制度，以此健全國家儲(chǔ)備體系；四是要完善社會(huì)捐贈(zèng)制度與捐贈(zèng)物資分配審核制度，做好物資分配管理和信息公開。

（二）從社會(huì)層面提升公眾應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控能力

透過新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)，一方面見證了逐漸成長、成熟的社會(huì)力量，另一方面也顯現(xiàn)了政府主導(dǎo)與社會(huì)力量治理之間存在一些不協(xié)調(diào)問題，有待協(xié)同治理在未來的實(shí)踐中磨合，切實(shí)解決問題，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量在協(xié)同治理中的支撐作用，立足針對(duì)公眾由于防護(hù)知識(shí)與技能基本功差、防護(hù)意識(shí)淡薄、無力適應(yīng)短時(shí)間內(nèi)形式多樣的宣傳教育，以及心理健康受到影響等原因?qū)е路雷o(hù)能力不足等問題，全面提升公眾應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控能力，以此助推我國應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控能力得以提升。

1.切實(shí)解決政府主導(dǎo)與社會(huì)力量治理之間的一些不協(xié)調(diào)問題。協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的前提，協(xié)同治理除了應(yīng)解決政府內(nèi)部縱向科層間與橫向部門間的互動(dòng)合作與協(xié)商對(duì)話之間不協(xié)調(diào)的問題外，還應(yīng)不斷協(xié)調(diào)化解多元治理主體間的價(jià)值偏好與利益沖突等矛盾，有效破解社會(huì)力量碎片化，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合與有機(jī)團(tuán)結(jié)，以此推進(jìn)協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)公眾防護(hù)能力共同提升。如面對(duì)突如其來的疫情，全民慈善熱情被充分激發(fā)，但針對(duì)不少組織暴露出公信力不強(qiáng)、效率低下、專業(yè)不足等問題，各級(jí)民政部門應(yīng)堅(jiān)持“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，引導(dǎo)慈善組織依法有序高效參與到防控中來。一是由“慈善壟斷”向“市場選擇”轉(zhuǎn)變，建立物資捐贈(zèng)社會(huì)選擇機(jī)制；二是由“被動(dòng)發(fā)布”向“主動(dòng)溝通”轉(zhuǎn)變，完善捐贈(zèng)信息公開與監(jiān)督機(jī)制；三是由“單兵作戰(zhàn)”向“聯(lián)合應(yīng)對(duì)”轉(zhuǎn)變，建立嚴(yán)重地區(qū)協(xié)同合作機(jī)制?？傊?，在慈善捐贈(zèng)中，讓公眾有更多選擇權(quán)，在善款與物資分配上多一些監(jiān)督與透明，慈善組織參與防控的效率方能更高，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中多措并舉聯(lián)防聯(lián)控，社會(huì)組織參與防控的能力才能更上一層樓。

2.營造文明的社會(huì)環(huán)境，構(gòu)建和諧的社會(huì)關(guān)系。一方面，做好人文關(guān)懷，一時(shí)間將輿論引導(dǎo)和心理干預(yù)納入應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的整體部署，以減輕對(duì)人們心理健康的影響、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定為前提，并酌情及時(shí)調(diào)整心理干預(yù)工作重點(diǎn)。另一方面，以構(gòu)建和諧的社會(huì)關(guān)系為目標(biāo)，加強(qiáng)以“大健康”為核心的文化建設(shè)，鼓勵(lì)廣大居民廣泛參與各種活動(dòng)，增強(qiáng)對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感，增強(qiáng)人與人之間的信任感。與此同時(shí)，加大科普宣傳力度，加強(qiáng)道德教育、健康教育，營造和諧文明的社會(huì)環(huán)境，形成關(guān)愛兒童、孕產(chǎn)婦、老年人、慢性病患者等特殊群體的社會(huì)風(fēng)尚。

3.加強(qiáng)心理疏導(dǎo)，提升心理防護(hù)能力。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，個(gè)體總會(huì)產(chǎn)生各種擔(dān)憂，出現(xiàn)不同程度的焦慮情緒和恐慌心理，應(yīng)盡早筑牢心理防線。一方面，踐行群眾路線，做好人文關(guān)懷，用科學(xué)聲音消除恐慌、傳遞權(quán)威信息、保障生活物資供應(yīng)等方式幫助公眾解除憂患。另一方面，加強(qiáng)心理疏導(dǎo)，實(shí)施分類干預(yù)，結(jié)合不同人群的需求，如學(xué)校對(duì)應(yīng)學(xué)生，醫(yī)院對(duì)應(yīng)兒童、老年人、慢病患者等人群，在不同窗口組建由精神科醫(yī)師和心理咨詢師組成的心理服務(wù)志愿者團(tuán)隊(duì)，開通免費(fèi)心理咨詢提供心理健康服務(wù)，為剛需的人群提供心理危機(jī)干預(yù)24小時(shí)熱線等心理疏導(dǎo)活動(dòng)。

4.大力發(fā)展“社區(qū)教育”，提高防護(hù)知識(shí)與技能水平。20世紀(jì)80年代我國的社區(qū)教育正式起步，目前參與社區(qū)教育治理主要是社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)居民，政府、社會(huì)組織、教育機(jī)構(gòu)參與度不高①李曉婷，竇瑞娜.以社區(qū)教育優(yōu)化社區(qū)治理[J].人民論壇，2019（18）：78-79。。絕大部分的社區(qū)教育活動(dòng)主要是以趣味學(xué)習(xí)、文體娛樂等為主，知識(shí)與技能培訓(xùn)相對(duì)較少，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)知識(shí)與技能的培訓(xùn)教育活動(dòng)更少。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，社區(qū)是第一道防線，抗擊此次疫情“入網(wǎng)入格入家庭”這一舉措起到了積極的作用，但在推行過程中存在諸多困難和阻力。因此，一方面，平時(shí)應(yīng)將“送教到社區(qū)”和“服務(wù)在社區(qū)”有機(jī)結(jié)合，與公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)銜接，定期開展提升公眾應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力的各類教育活動(dòng)。另一方面，疫情襲擊之初當(dāng)即加大“社區(qū)教育”力度，用通俗易懂的方式告誡廣大居民，積極參與疫情防控協(xié)同治理：全民依法科學(xué)有序防控才能打贏疫情阻擊戰(zhàn)；居家隔離、醫(yī)學(xué)隔離、集中隔離的內(nèi)涵，尤其是居家隔離的重要性和提升防控能力的現(xiàn)實(shí)意義等。

5.引導(dǎo)“家庭教育”歸位，共同提升防控能力?，F(xiàn)代教育認(rèn)為：“家庭教育”是指生活中包括父母和子女在內(nèi)的所有家庭成員之間相互的教育和影響。站在協(xié)同推進(jìn)提升公眾應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防護(hù)能力的角度，應(yīng)引導(dǎo)“家庭教育”歸位：一方面，以家庭為單位，如營造年輕人（特別是學(xué)生）幫助老年人提升健康素養(yǎng)水平的氛圍，倡導(dǎo)大健康觀，讓健康教育和健康促進(jìn)活動(dòng)走進(jìn)千家萬戶。另一方面，“家庭教育”應(yīng)與前面所述“社區(qū)教育”有機(jī)結(jié)合，如推選家庭代表參加“社區(qū)教育”，然后跟進(jìn)“家庭教育”，共同提升防控能力。

6.促進(jìn)“老年教育”到位，提升弱勢(shì)群體的防控能力。近年來各大城市為老年人繼續(xù)學(xué)習(xí)而進(jìn)行的教育活動(dòng)已經(jīng)邁上新臺(tái)階，以老年大學(xué)為主體的“老年教育”成了整個(gè)教育事業(yè)的一個(gè)組成部分。但隨著老齡化、高齡化的不斷加劇，日趨增多的老年人、慢病患者又是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的的弱勢(shì)群體，應(yīng)利用社會(huì)力量不斷加強(qiáng)“老年教育”，促使其更到位：一是以開闊視野、豐富生活、增強(qiáng)體質(zhì)為主的學(xué)習(xí)內(nèi)容有待充實(shí)，應(yīng)適度增加安全防護(hù)知識(shí)。二是“老年教育”的對(duì)象還應(yīng)放眼農(nóng)村，我國作為農(nóng)業(yè)大國，應(yīng)借助鄉(xiāng)村振興背景促進(jìn)農(nóng)村“老年教育”，農(nóng)村老年人的學(xué)習(xí)需求與發(fā)展水平需要更多的關(guān)注，尤其是老人們的防護(hù)意識(shí)、防護(hù)能力。

7.發(fā)展壯大志愿者隊(duì)伍，促進(jìn)公眾防控能力提升。利用社區(qū)資源，組建各具特色的志愿者團(tuán)隊(duì)，在社區(qū)成立大學(xué)生志愿服務(wù)隊(duì)、公共衛(wèi)生服務(wù)專業(yè)團(tuán)隊(duì)、老黨員服務(wù)隊(duì)、退休教師服務(wù)隊(duì)等團(tuán)隊(duì)，與公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)對(duì)接，定期入戶走訪，分工合作定期開展培訓(xùn)教育與公共服務(wù)等活動(dòng)。結(jié)合提升公眾應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力的需求，組建公共衛(wèi)生服務(wù)專業(yè)團(tuán)隊(duì)和大學(xué)生志愿服務(wù)隊(duì)特別關(guān)鍵：一是充分利用并儲(chǔ)備護(hù)理人力資源。確保應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)臨床護(hù)理人力的調(diào)配，醫(yī)院應(yīng)當(dāng)制定護(hù)士人力緊急調(diào)配預(yù)案，建立機(jī)動(dòng)護(hù)士人力資源庫，但此次疫情告訴我們目前這一應(yīng)急“資源庫”庫存不足。當(dāng)前，各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)較為普遍的現(xiàn)象是已經(jīng)成長為副主任護(hù)師以上的專家們，由于臨床一線護(hù)理工作的特性，往往因?yàn)檠哿?、腳力等原因只能退居二線，不能戰(zhàn)斗在應(yīng)急一線，此次馳援武漢的19800名醫(yī)護(hù)人員中共有14800名護(hù)士，其中80%是80后、90后的年輕護(hù)士。所以搭建志愿者平臺(tái)，由退居二線的專家們組建公共衛(wèi)生服務(wù)專業(yè)團(tuán)隊(duì)開展特色志愿服務(wù)行之有效。他們平時(shí)多下基層醫(yī)院、到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心去開展疾病防控、衛(wèi)生應(yīng)急等培訓(xùn)指導(dǎo)工作，去培養(yǎng)基層護(hù)士的應(yīng)急能力，既可以在各級(jí)醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心組建機(jī)動(dòng)護(hù)士人力資源庫，又可以發(fā)展基層護(hù)士成為社區(qū)的志愿者，為提高公眾的應(yīng)急防護(hù)能力提供支撐。二是組建大學(xué)生志愿服務(wù)隊(duì)，既能豐富大學(xué)生的假期生活，又能充分發(fā)揮青年人的力量提升公眾的防控能力。

（三）從個(gè)人層面提升自身應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控能力

抗擊新冠肺炎疫情以來各大媒體的宣傳報(bào)道、各個(gè)社區(qū)及相關(guān)部門的健康教育與積極引導(dǎo)對(duì)公眾產(chǎn)生了前所未有的積極影響，公眾作為協(xié)同治理過程中的利益相關(guān)者，思想和行動(dòng)觸動(dòng)較大，防控能力有所提升，應(yīng)趁熱打鐵：一方面，為徹底打贏這場抗疫之戰(zhàn)，人人都不能松懈；另一方面，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，應(yīng)統(tǒng)一思想，立足“增強(qiáng)四種意識(shí)，提高個(gè)人防護(hù)能力”。

1.增強(qiáng)法律意識(shí)，提升依法防控的能力。依法防控不容忽視，疫情防控期間一些地方出現(xiàn)了不采取任何防護(hù)措施進(jìn)入公共場所且不聽勸阻、疑似甚至確診的新冠肺炎患者拒絕接受隔離治療等阻礙疫情防控工作的不法分子，甚至還有人辱罵毆打工作人員，可見，個(gè)人層面理當(dāng)增強(qiáng)法制觀念，強(qiáng)化敬法畏紀(jì)、遵規(guī)守矩的意識(shí)，堅(jiān)決服從大局，服從國家工作人員的指揮，聽從社區(qū)工作人員的安排，接受小區(qū)物業(yè)人員的各項(xiàng)管理措施，習(xí)慣優(yōu)選官網(wǎng)的正面報(bào)道，如只能聽取語音的兒童和老人建議從在線聽取家人推薦的學(xué)習(xí)強(qiáng)國對(duì)應(yīng)的學(xué)習(xí)窗口等方面做起，以此提升明辨是非的能力和依法防控的能力。

2.增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，提升學(xué)習(xí)實(shí)戰(zhàn)能力。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件需做到居安思危，增強(qiáng)憂患意識(shí)，方能增加防護(hù)意識(shí)。戰(zhàn)勝此次疫情后，站在新的歷史起點(diǎn)上，我們可能面臨新的挑戰(zhàn)、新的問題：唯有危機(jī)意識(shí)會(huì)迫使大家利用各種學(xué)習(xí)資源、學(xué)習(xí)平臺(tái)提升學(xué)習(xí)實(shí)戰(zhàn)能力，不斷提高認(rèn)識(shí)和有力應(yīng)對(duì)一些重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的能力，以此提升應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防護(hù)能力。在此，建議適度放寬健康管理師、災(zāi)害信息員、緊急救助員等國家職業(yè)資格參培條件、報(bào)考條件，鼓勵(lì)公眾參加考試，通過考取職業(yè)資格證書學(xué)習(xí)相關(guān)的知識(shí)與技能，作為擔(dān)當(dāng)志愿者的優(yōu)選條件，酌情要求中專以上學(xué)歷的在校生利用假期至少選考其中一項(xiàng)職業(yè)資格證，作為畢業(yè)的支撐材料之一。

3.增強(qiáng)健康意識(shí)，提升科學(xué)防控能力。為了提高公眾健康素養(yǎng)而倡導(dǎo)的“大健康”觀，正是人們提升科學(xué)防控能力必須增強(qiáng)的意識(shí)。“大健康”提倡自我健康管理，需要圍繞布帛菽粟、生老病死，關(guān)注各種影響健康的危險(xiǎn)因素和誤區(qū)，主張對(duì)生命全過程全面呵護(hù)。隨著大健康意識(shí)不斷增強(qiáng)，公眾應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件科學(xué)防控的意識(shí)將逐步增強(qiáng)，防護(hù)安全常識(shí)、防護(hù)知識(shí)與技能亦將逐步提升。

4.增強(qiáng)擔(dān)當(dāng)意識(shí)，提升應(yīng)急防護(hù)能力。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，亟需一大批為了國家的安危、為了人民的生命安全和身體健康能夠挺身而出的有擔(dān)當(dāng)?shù)墓娪楷F(xiàn)，因此，個(gè)人層面增強(qiáng)擔(dān)當(dāng)意識(shí)，自己應(yīng)該做的事頂著壓力搶著干，自己應(yīng)該負(fù)的責(zé)冒著風(fēng)險(xiǎn)也要擔(dān)，即使不能戰(zhàn)斗在抗擊一線，但是擔(dān)當(dāng)意識(shí)必不可少，有擔(dān)當(dāng)才會(huì)有責(zé)任感，才會(huì)在協(xié)同治理過程中積極參與應(yīng)急防護(hù)，方能助力自身應(yīng)急防護(hù)能力得以提升①本報(bào)評(píng)論員.中國抗疫彰顯負(fù)責(zé)任大國擔(dān)當(dāng)[N].人民日?qǐng)?bào)，2020-03-19。。

四、總結(jié)與展望

新冠肺炎疫情警示我們，疫情防控是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須萬眾一心，理當(dāng)多元主體協(xié)同治理。毋容置疑，提升應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控能力亦當(dāng)如此，各主體充分發(fā)揮作用：統(tǒng)一指揮，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，才能發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同治理的核心作用；統(tǒng)一協(xié)調(diào)，才能凝聚更大正能量，發(fā)揮政府協(xié)同治理的主導(dǎo)作用；統(tǒng)一行動(dòng)，依托社會(huì)力量，才能畫出最大同心圓，發(fā)揮社會(huì)力量的支撐作用；統(tǒng)一思想，發(fā)揮個(gè)人優(yōu)勢(shì)，才能形成最大向心力。