劉彥華

發(fā)展迅速 近幾年來(lái)，中國(guó)PPP行業(yè)發(fā)展迅速，也有了越來(lái)越完善的部門(mén)規(guī)章和政策框架。

推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共服務(wù)供給，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策部署。近期，國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》、財(cái)政部《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)——政府和社會(huì)資本合作安排》及應(yīng)用指南征求意見(jiàn)稿等一系列規(guī)范PPP發(fā)展的重磅政策相繼發(fā)布。財(cái)政部PPP專家?guī)鞂＜?、?guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜摇⒈本┖兔魍顿Y咨詢有限公司董事長(zhǎng)韋小泉在接受《小康》雜志、中國(guó)小康網(wǎng)記者專訪時(shí)表示，“PPP強(qiáng)監(jiān)管將步入常態(tài)”。

新規(guī)來(lái)襲

《小康》·中國(guó)小康網(wǎng)：您如何評(píng)價(jià)這幾年P(guān)PP模式在我國(guó)取得的進(jìn)展？

韋小泉：推廣PPP模式對(duì)于打破壟斷、釋放市場(chǎng)活力有明顯的積極作用。PPP模式的推廣也將成為中國(guó)探索新的發(fā)展路徑、發(fā)展模式、打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎的重要推動(dòng)力。同時(shí)，PPP模式還對(duì)“一帶一路”沿線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫助實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的互聯(lián)互通具有重要意義。

近幾年來(lái)，中國(guó)PPP行業(yè)發(fā)展迅速，也有了越來(lái)越完善的部門(mén)規(guī)章和政策框架。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，大力開(kāi)展PPP是創(chuàng)新投融資機(jī)制的重要舉措，對(duì)拓寬民間資本投資渠道、促進(jìn)投資主體多元化、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、加快政府職能轉(zhuǎn)變等方面具有重要意義。

《小康》·中國(guó)小康網(wǎng)：財(cái)政部PPP中心發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年5月末，PPP管理庫(kù)累計(jì)項(xiàng)目9000個(gè)、投資額13.6萬(wàn)億元;累計(jì)落地項(xiàng)目5740個(gè)、投資額8.8萬(wàn)億元，落地率63.8%;累計(jì)開(kāi)工項(xiàng)目3426個(gè)、投資額5.1萬(wàn)億元，開(kāi)工率59.7%。您怎么看待這組數(shù)字？

韋小泉：根據(jù)財(cái)政部PPP中心發(fā)布的數(shù)據(jù)，2019年上半年項(xiàng)目庫(kù)凈增項(xiàng)目和凈增投資額比去年同期分別下降37.6%和60.1%，而凈增落地項(xiàng)目數(shù)和凈增落地項(xiàng)目投資額同比分別上升19.3%和17.7%，凈增開(kāi)工項(xiàng)目數(shù)和凈增開(kāi)工項(xiàng)目投資額同比分別上升130.3%和130.0%。這說(shuō)明，在當(dāng)前嚴(yán)查地方政府隱性負(fù)債的大形勢(shì)下，PPP在減速提質(zhì)，財(cái)政部從嚴(yán)掌控項(xiàng)目入庫(kù)的門(mén)檻，堵住了不合規(guī)范的基礎(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目進(jìn)入PPP項(xiàng)目庫(kù)的漏洞，同時(shí)也在切實(shí)推進(jìn)符合規(guī)范的PPP項(xiàng)目進(jìn)入開(kāi)工實(shí)施階段。

從近期PPP項(xiàng)目退庫(kù)、入庫(kù)情況來(lái)看，繼續(xù)推動(dòng)項(xiàng)目依法合規(guī)是PPP行業(yè)的重要導(dǎo)向;從新入庫(kù)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)來(lái)看，精準(zhǔn)脫貧、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域PPP或?qū)⒁I(lǐng)行業(yè)發(fā)展方向。隨著PPP相關(guān)政策的進(jìn)一步夯實(shí)，PPP發(fā)展也將逐漸從量變走向質(zhì)變。

《小康》·中國(guó)小康網(wǎng)：為規(guī)范有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施，財(cái)政部2019年3月份印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金[2019]10號(hào)）（下文簡(jiǎn)稱：財(cái)金[2019]10號(hào)），您如何看待這份文件出臺(tái)的背景和意義？目前我國(guó)PPP項(xiàng)目存在的普遍問(wèn)題主要有哪些？

韋小泉：總的來(lái)說(shuō)，從內(nèi)容上看，財(cái)金[2019]10號(hào)文的積極意義表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：肯定規(guī)范的PPP項(xiàng)目在提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率方面發(fā)揮積極作用，指出符合規(guī)范的PPP財(cái)政支出不屬于“隱性債務(wù)”;建立PPP規(guī)范“正負(fù)面清單”，提高PPP實(shí)施的門(mén)檻規(guī)范，落實(shí)與績(jī)效考核相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制;劃定政府付費(fèi)項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任“5%的紅線”，并規(guī)范PPP運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出只能從一般公共預(yù)算中安排支出，治理財(cái)政支出預(yù)算安排亂象;強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)資本雙方的契約精神，保障出資，誠(chéng)實(shí)守信，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的平等合作、攜手共進(jìn);加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)與外資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的支持力度，激發(fā)PPP市場(chǎng)活力。

PPP的本質(zhì)是基于服務(wù)和結(jié)果付費(fèi)的，正如財(cái)金[2019]10號(hào)文所述：“符合條件的PPP項(xiàng)目形成的政府支出事項(xiàng)，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出?！钡?，當(dāng)前PPP項(xiàng)目存在的普遍問(wèn)題還是沒(méi)有完成從“為可用性付費(fèi)”向“為有用性付費(fèi)”轉(zhuǎn)變?！翱捎眯浴焙汀坝杏眯浴笔莾蓚€(gè)不同的概念。有一些項(xiàng)目投入了大量資金，修建了對(duì)于公眾利益無(wú)用的政績(jī)工程。這樣的項(xiàng)目工程即使符合相關(guān)部門(mén)的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，具有“可用性”，但是從人民群眾的角度考慮，則是“無(wú)用”，政府不應(yīng)該為這樣的項(xiàng)目付費(fèi)。而“有用性”則是強(qiáng)調(diào)從公共資源配置和公眾利益及經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要來(lái)選擇項(xiàng)目，不做面子工程，不做沒(méi)有提供合格公共服務(wù)和產(chǎn)品的PPP項(xiàng)目。政府最終應(yīng)該是為PPP項(xiàng)目提供了“合格的公共服務(wù)和產(chǎn)品”付費(fèi)，為結(jié)果付費(fèi)，而不是為了過(guò)程付費(fèi)。真正做到“沒(méi)有服務(wù)，就沒(méi)有付費(fèi)”。

下一步，繼續(xù)穩(wěn)健

《小康》·中國(guó)小康網(wǎng)：2019年7月1日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》，您怎么看這個(gè)文件的發(fā)布？它與上題財(cái)政部3月份發(fā)布的文件是怎樣的關(guān)系？這份最新的文件有什么新的變動(dòng)或需重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題？

韋小泉：國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)[2019]1098號(hào)文）是在5月發(fā)布的《政府投資條例》基礎(chǔ)上，對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施監(jiān)管進(jìn)行要求，1098號(hào)文要求增加對(duì)采取PPP模式的項(xiàng)目全面、深入開(kāi)展PPP項(xiàng)目可行性論證和審查，規(guī)定未錄入全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)的項(xiàng)目為不規(guī)范項(xiàng)目。這會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的進(jìn)一步正本清源、平穩(wěn)推進(jìn)發(fā)揮重要的作用。

這兩份文件都加強(qiáng)了從項(xiàng)目立項(xiàng)到實(shí)施過(guò)程中對(duì)PPP項(xiàng)目的審核監(jiān)管措施，防范PPP項(xiàng)目變相增加地方政府隱性債務(wù)，文件互相補(bǔ)充，都會(huì)促進(jìn)PPP項(xiàng)目朝著更加科學(xué)化、規(guī)范化、秩序化的方向發(fā)展，對(duì)發(fā)揮PPP項(xiàng)目提高提供社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)合理有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面有積極意義。

1098號(hào)文除了加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)的PPP可行性方案審批，還提出PPP項(xiàng)目要在發(fā)改委管理的全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)和財(cái)政部管理的全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)上進(jìn)行審批或信息發(fā)布等。這也就是說(shuō)，此后所有的PPP項(xiàng)目除了要在財(cái)政部的全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)登記入庫(kù)外，還要在發(fā)改委的全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)和全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)等兩個(gè)平臺(tái)上登記入庫(kù)，這有可能會(huì)延長(zhǎng)PPP項(xiàng)目籌備過(guò)程。

另外，發(fā)改委的全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)著重關(guān)注政府和社會(huì)資本方的履約能力，并將雙方嚴(yán)重失信行為通過(guò)“信用中國(guó)”網(wǎng)站等平臺(tái)進(jìn)行公示，由相關(guān)部門(mén)依法依規(guī)進(jìn)行懲戒。若社會(huì)資本方“過(guò)度投資、過(guò)度舉債，或因公司股權(quán)、管理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化等導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施”，就屬于嚴(yán)重失信行為，這對(duì)營(yíng)造誠(chéng)信環(huán)境，打造良好的PPP營(yíng)商環(huán)境具有重要意義。

《小康》·中國(guó)小康網(wǎng)：近期PPP相關(guān)政策密集出臺(tái)，您如何評(píng)價(jià)如今的政策環(huán)境？如何預(yù)判PPP市場(chǎng)下一步走向？

韋小泉：近期PPP相關(guān)政策的密集出臺(tái)是PPP經(jīng)過(guò)近些年的迅猛增長(zhǎng)后，進(jìn)入規(guī)范調(diào)整期的必然結(jié)果。如財(cái)辦金[2017]92號(hào)文、財(cái)金[2018]23號(hào)文、財(cái)金[2019]10號(hào)文等文件的發(fā)布雖然使得新增PPP項(xiàng)目的推進(jìn)受到一定程度的影響，但是我們必須要看到積極的一面，只有合法合規(guī)才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

自2017年7月21日國(guó)務(wù)院法制辦公布《PPP條例（征求意見(jiàn)稿）》以來(lái)，各方都在翹首以盼《PPP條例》的出臺(tái)，為PPP項(xiàng)目提供指導(dǎo)，增強(qiáng)PPP各參與方的信心?！禤PP條例》作為法律指導(dǎo)文件，意義重大，將會(huì)輔助PPP的健康、規(guī)范發(fā)展。

展望未來(lái)，下一步政策層面預(yù)計(jì)依舊以規(guī)范為基調(diào)，但政策將更為明晰，更具有指導(dǎo)性。自PPP模式在我國(guó)推廣以來(lái)，PPP政策框架正在逐漸完善，但是在稅務(wù)、會(huì)計(jì)、土地等方面更細(xì)致的相關(guān)配套政策仍然缺失。隨著大量PPP項(xiàng)目集中進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段，預(yù)計(jì)下一步將加快相關(guān)配套政策的出臺(tái)。