吳士存

[內(nèi)容提要]全球海洋治理自20世紀(jì)40年代末50年代初隨著全球化進(jìn)程的不斷推進(jìn)而興起、發(fā)展，并在區(qū)域和國(guó)際實(shí)踐中逐漸形成了區(qū)域主義和全球主義兩條途徑。當(dāng)前，海洋治理的全球主義路徑正面臨逆全球化、民粹/民族主義、經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義、單邊主義的挑戰(zhàn)。海洋治理的區(qū)域主義和全球主義路徑各有優(yōu)勢(shì)、相互補(bǔ)充。面對(duì)全球性、跨區(qū)域海洋挑戰(zhàn)與威脅，多邊主義、全球主義的海洋治理必不可少，而區(qū)域主義的優(yōu)勢(shì)也將慢慢融入其中，并形成“混合主義”的海洋治理路徑。對(duì)于中國(guó)而言，倡導(dǎo)多邊主義和全球主義的海洋治理路徑，并推進(jìn)在南海及周邊地區(qū)的海洋治理合作，將是在全球海洋治理體系的重建中爭(zhēng)取更多話語(yǔ)權(quán)、推進(jìn)構(gòu)建“海洋命運(yùn)共同體”較為可行的選擇。

當(dāng)今世界正處于“百年未有之大變局”。國(guó)際主要行為體之間的力量對(duì)比的深刻變化，正在催動(dòng)國(guó)際秩序經(jīng)歷重大調(diào)整，國(guó)際格局也進(jìn)入新一輪的大洗牌。全球海洋治理是現(xiàn)有國(guó)際秩序和海洋秩序的重要內(nèi)容，也正處于劇烈的變化之中。全球海洋治理將朝何種方向發(fā)展、當(dāng)前又面臨哪些困境和挑戰(zhàn)，而中國(guó)作為最大發(fā)展中國(guó)家又該如何在新一輪的全球海洋治理中扮演更為重要的角色，成為當(dāng)下國(guó)內(nèi)外學(xué)者和政策分析的前沿課題，也是本文將討論的問(wèn)題。

一、問(wèn)題的提出

20世紀(jì)40年代末50年代初以來(lái)，全球海洋治理隨著第二次世界大戰(zhàn)后全球化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，治理的全球化逐漸成為國(guó)際秩序變革的重要內(nèi)容而興起、發(fā)展，是國(guó)際海洋秩序從基于控制和權(quán)力擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)主義向強(qiáng)調(diào)合作和共同可持續(xù)發(fā)展的自由主義的重要探索。

所謂全球海洋治理(global ocean governance)，指的是國(guó)家或非國(guó)家行為體通過(guò)協(xié)議、規(guī)則、機(jī)構(gòu)等，對(duì)主權(quán)國(guó)家管轄或主張管轄之外的公海、國(guó)際海底區(qū)域的海洋環(huán)境、生物和非生物開(kāi)發(fā)進(jìn)行管理。(1)雖然有少數(shù)學(xué)者提出國(guó)際海洋治理與全球海洋治理存在區(qū)別，但本文認(rèn)為兩者無(wú)本質(zhì)上的差異。參見(jiàn)：International ocean governance,IUCN,https://www.iucn.org/theme/marine-and-polar/our-work/international-ocean-governance[2020-07-01]。2017年以來(lái)，逆全球化、民粹/民族主義、保守主義浪潮席卷全球，西方大國(guó)的單邊主義重新燃起，國(guó)際海洋秩序中的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)要素開(kāi)始占據(jù)主要位置，以及新冠疫情爆發(fā)出來(lái)全球公共衛(wèi)生治理危機(jī)，諸般持續(xù)疊加，令國(guó)際社會(huì)對(duì)全球化是否還將持續(xù)爭(zhēng)論不休，包括海洋領(lǐng)域在內(nèi)的全球治理體系的價(jià)值能否持續(xù)也引起了人們的懷疑。英國(guó)自由主義雜志《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》(the Economist)和《金融時(shí)報(bào)》(Financial Times)在2019年上半年就發(fā)出了“全球化已經(jīng)死亡，我們需要?jiǎng)?chuàng)建新的世界秩序”的吶喊。(2)Globalisation is dead and we need to invent a new world order, the Economist, Jun 28 2019, https://www.economist.com/open-future/2019/06/28/globalisation-is-dead-and-we-need-to-invent-a-new-world-order; Is it time to declare the end of globalisation? Financial Times, July 19 2019, https://www.ft.com/content/70bc7566-9bf2-11e9-9c06-a4640c9feebb[2020-08-01].新冠疫情引發(fā)的全球危機(jī)，讓更多的人接受了“全球化已經(jīng)終結(jié)”的論調(diào)。(3)Kenneth Rapoza, The Post-Coronavirus World May Be The End Of Globalization, Forbes, Apr 3,2020, https://www.forbes.com/sites/kenrapoza/2020/04/03/the-post-coronavirus-world-may-be-the-end-of-globalization/#3f0297327e66.Is this the end of globalization?, Foreign Policy, Spring 2020 Issue, https://foreignpolicy.com/2020/04/03/coronavirus-end-globalization/[2020-07-01].

那么，作為全球化產(chǎn)物的全球海洋治理未來(lái)究竟將如何？全球主義繼續(xù)主導(dǎo)全球海洋治理，還是區(qū)域主義替代全球海洋治理進(jìn)程？中國(guó)倡導(dǎo)多邊主義和全球治理，面對(duì)“逆全球化”思潮的挑戰(zhàn)將如何處理全球海洋治理問(wèn)題？

本文將從區(qū)域主義與全球主義兩個(gè)層面，探討全球海洋治理的未來(lái)。隨著逆全球化思潮隨美國(guó)單邊主義、保護(hù)主義、民粹主義及新冠疫情的影響逐步在全世界范圍內(nèi)蔓延、發(fā)酵，全球海洋治理的全球主義路徑將迎來(lái)前所未有的壓力和挑戰(zhàn)，但海洋挑戰(zhàn)的全球性和跨區(qū)域性決定了區(qū)域主義無(wú)法完全取代全球主義在國(guó)際海洋秩序發(fā)展中的中心地位。以何種方式推進(jìn)全球治理，是未來(lái)國(guó)際海洋秩序演變的緊迫課題。

2019年4月，習(xí)近平在集體會(huì)見(jiàn)出席中國(guó)人民解放軍海軍成立70周年多國(guó)海軍活動(dòng)外方代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)時(shí)的講話中指出：“海洋對(duì)于人類(lèi)社會(huì)生存和發(fā)展具有重要意義。海洋孕育了生命、聯(lián)通了世界、促進(jìn)了發(fā)展。我們?nèi)祟?lèi)居住的這個(gè)藍(lán)色星球，不是被海洋分割成了各個(gè)孤島，而是被海洋連結(jié)成了命運(yùn)共同體，各國(guó)人民安危與共。” “我們要像對(duì)待生命一樣關(guān)愛(ài)海洋。中國(guó)全面參與聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)海洋治理機(jī)制和相關(guān)規(guī)則制定與實(shí)施，落實(shí)海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。中國(guó)高度重視海洋生態(tài)文明建設(shè)，持續(xù)加強(qiáng)海洋環(huán)境污染防治，保護(hù)海洋生物多樣性，實(shí)現(xiàn)海洋資源有序開(kāi)發(fā)利用，為子孫后代留下一片碧海藍(lán)天。”(4)習(xí)近平：《推動(dòng)構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體》，載《習(xí)近平談治國(guó)理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第463、464頁(yè)。習(xí)近平首次提出了“海洋命運(yùn)共同體”的理念，為完善全球海洋治理貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧和中國(guó)方案。對(duì)于中國(guó)而言，堅(jiān)持在以聯(lián)合國(guó)為中心的框架下參與和引領(lǐng)全球海洋治理體系建設(shè)，把區(qū)域主義和全球主義兩種路徑進(jìn)行有機(jī)融合，以“混合主義”路徑推進(jìn)共建“21世紀(jì)海上絲綢之路”，是踐行“海洋命運(yùn)共同體”理念的重要思路。

二、全球海洋治理的兩條路徑

全球海洋治理在20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)第一個(gè)十年處于發(fā)展巔峰期，這主要緣于兩方面因素的作用：此起彼伏的全球化浪潮的推動(dòng)和全球性、跨國(guó)和跨區(qū)域性海洋挑戰(zhàn)層出不窮。已有的研究與實(shí)踐還表明，同全球治理的其他領(lǐng)域一樣，全球海洋治理體系的維持有賴(lài)于國(guó)際規(guī)則與制度和國(guó)際體系中主要大國(guó)積極參與，私營(yíng)部門(mén)、國(guó)際組織和跨國(guó)非政府組織對(duì)全球性或區(qū)域性海洋問(wèn)題的治理作用日益凸顯，但這些非國(guó)家行為體發(fā)揮作用的基礎(chǔ)仍依賴(lài)于國(guó)際體系主要大國(guó)的支持。(5)關(guān)于中國(guó)國(guó)內(nèi)全球海洋治理的主要相關(guān)研究，參見(jiàn)袁沙：《全球海洋治理:客體的本質(zhì)及影響》，《亞太安全與海洋研究》2018年第2期；陳秀武：《 “海洋命運(yùn)共同體”的相關(guān)理論問(wèn)題探討》，《亞太安全與海洋研究》2019年第3期；吳士存、陳相秒：《論海洋秩序演變視角下的南海海洋治理》，《太平洋學(xué)報(bào)》2018年第4期；楊澤偉：《新時(shí)代中國(guó)深度參與全球海洋治理體系的變革: 理念與路徑》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2019年第6期；朱璇、賈宇：《全球海洋治理背景下對(duì)藍(lán)色伙伴關(guān)系的思考》，《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第1期。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，全球海洋所面臨的威脅日趨嚴(yán)峻，海洋垃圾、氣候變化引起的海水酸度升高及海平面上升等新的區(qū)域或全球性海洋挑戰(zhàn)有增無(wú)減，海洋治理機(jī)制缺陷和供應(yīng)不足問(wèn)題凸顯且呈加劇態(tài)勢(shì)。海洋威脅的增加，也促使了更多主權(quán)國(guó)家和非國(guó)家行為體參與到全球海洋治理進(jìn)程中來(lái)。根據(jù)國(guó)際學(xué)術(shù)界的研究總結(jié)，作為全球化的產(chǎn)物，全球海洋治理在實(shí)踐過(guò)程中逐漸形成了兩條截然不同的路徑——區(qū)域主義和全球主義。(6)關(guān)于全球海洋的區(qū)域主義與全球主義討論主要有：Bj?rn Hettne, Globalization, the New Regionalism and East Asia, in Globalism and Regionalism, Selected Papers Delivered at the United Nations University Global Seminar ’96 Shonan Session, 2-6 September 1996.Hayama, Japan Henriksen, T., H?nneland, G., & Sydnes, A.K.(2006).Law and politics in ocean governance: The UN Fish Stocks Agreement and regional fisheries management regimes.Leiden: Martinus Nijhoff Publishers; Realizing Integrated Regional Oceans Governance, Un Environment Regional Seas Reports And Studies No.199; Robin Mahon, Lucia Fanning, Regional ocean governance: Integrating and coordinating mechanisms for polycentric systems, Marine Policy, Marine Policy 107(2019);Timo BEHR and Juha JOK ELA, Regionalism & Global Governance: The Emerging Agenda, Notre Europe, July,2011; Robin Mahon, Lucia Fanning, Regional ocean governance: Polycentric arrangements and their role in global ocean governance, Marine Policy 107(2019); D.Pyc, Global Ocean Governance, transnav, Volume 10 Number 1 March 2016; Basil Germond, Celine Germond-Duret, Ocean governance and maritime security in a placeful environment: The case of the European Union, Marine Policy 66(2016)124-131.

海洋治理的“區(qū)域主義路徑”(regional approach)，指的地理上鄰近、聯(lián)系緊密及擁有共同歷史文化認(rèn)同的國(guó)家之間，通過(guò)共同的制度框架，對(duì)本地區(qū)面臨的海洋問(wèn)題開(kāi)展治理合作，即全球海洋治理在區(qū)域、次區(qū)域?qū)用娴膶?shí)踐。(7)Steven C.Roach Martin Griffiths Terry O’Callaghan, International Relations: The Key Concepts)2nd Edition, Routledge(2 edition December 22, 2007), pp.280-282.與全球主義路徑不同的是區(qū)域性治理主體是本地區(qū)沿海國(guó)家，治理方式包括雙邊或多邊協(xié)定/協(xié)議、政治共識(shí)及合作計(jì)劃等。

“全球主義路徑”(global approach)，是一個(gè)相對(duì)區(qū)域主義路徑提出的概念，是海洋治理全球化的概括或代名詞。全球性海洋治理，大致包括聯(lián)合國(guó)框架和非聯(lián)合國(guó)框架兩個(gè)方面。(8)Bj?rn Hettne, Professor, University of Gothenburg, Sweden，Globalization, The New Regionalism and East Asia, Globalism and Regionalism, Edited by Toshiro Tanaka and Takashi Inoguchi, Selected Papers Delivered at the United Nations University Global Seminar ’96 Shonan Session, 2-6 September 1996, Hayama, Japan.

幾乎所有的研究都表明，區(qū)域性海洋治理的重要性與日俱增，與全球主義路徑形成全球海洋治理中兩條相互競(jìng)爭(zhēng)又漸漸融合的路徑。

(一)海洋治理的全球主義路徑方興未艾

從1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》正式通過(guò)到2017年召開(kāi)首次聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)，海洋治理的全球主義路徑已經(jīng)形成了以聯(lián)合國(guó)為中心，涵蓋規(guī)范與規(guī)則、制度與機(jī)構(gòu)、海洋可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃及實(shí)施項(xiàng)目實(shí)施的完整框架。

以《公約》為核心的全球海洋治理規(guī)范和規(guī)則架構(gòu)，包含了鼓勵(lì)和引導(dǎo)世界各國(guó)和平利用海洋、促進(jìn)海洋可持續(xù)發(fā)展、開(kāi)展國(guó)際海洋合作的規(guī)范性?xún)?nèi)容，也對(duì)各國(guó)在不同海域“什么可以做”“什么不可以做”“通過(guò)什么方式解決爭(zhēng)端”等內(nèi)容制定了行為準(zhǔn)則。世界各國(guó)依據(jù)這套已經(jīng)制定的規(guī)范和規(guī)則，一是相互約束、監(jiān)督彼此海上行動(dòng)，限制各國(guó)對(duì)鄰近海域的無(wú)限主張和對(duì)公海資源的無(wú)限度開(kāi)發(fā)；二是開(kāi)展雙邊或多邊海洋合作，對(duì)海盜、氣候變化、洄游魚(yú)類(lèi)過(guò)度捕撈、海洋污染等實(shí)施跨國(guó)合作；三是根據(jù)現(xiàn)有業(yè)已達(dá)成的海洋規(guī)則處理海域劃界、漁業(yè)和油氣資源開(kāi)發(fā)等引發(fā)的海上矛盾和分歧。

同時(shí)，聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)及國(guó)際海事組織(IMO)、國(guó)際海洋法法庭、大陸架界限委員會(huì)、國(guó)際海底管理局(ISA)、聯(lián)合國(guó)海洋事務(wù)和海洋法司(DOALOS)、教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)及聯(lián)合國(guó)環(huán)境計(jì)劃署等，組成了全球性海洋治理倡議和計(jì)劃決策、實(shí)踐、監(jiān)督的制度及機(jī)構(gòu)。通過(guò)這些機(jī)構(gòu)，世界各國(guó)得以協(xié)商確定全球海洋治理的行動(dòng)計(jì)劃、目標(biāo)和實(shí)施路徑。大陸架界限委員會(huì)、國(guó)際海洋法法庭等機(jī)構(gòu)也為國(guó)家間依據(jù)業(yè)已制定的海洋規(guī)則解決大陸架、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等主張海域的爭(zhēng)端，為避免國(guó)家間陷入“無(wú)序”的沖突和競(jìng)爭(zhēng)提供了保障。

除此之外，聯(lián)合國(guó)框架還通過(guò)制定海洋治理行動(dòng)計(jì)劃與綱領(lǐng)及設(shè)立實(shí)施項(xiàng)目，推進(jìn)全球性海洋治理實(shí)踐。譬如，海洋垃圾全球倡議、《保護(hù)海洋環(huán)境免受陸上活動(dòng)污染全球行動(dòng)綱領(lǐng)》、索馬里海盜治理等，以及“聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程”第14個(gè)目標(biāo)提出，保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的計(jì)劃。

(二)全球海洋治理的區(qū)域主義路徑蓬勃發(fā)展

區(qū)域性海洋治理的興起是二戰(zhàn)結(jié)束后地區(qū)一體化浪潮帶來(lái)的重要成果之一。20世紀(jì)70、80年代和1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)提出加大區(qū)域合作以來(lái)，區(qū)域性海洋治理合作經(jīng)歷了多個(gè)發(fā)展階段，在世界各地形成了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和成果。圍繞特定地理空間內(nèi)面臨的某一類(lèi)特定海洋挑戰(zhàn)，比如油污處理、金槍魚(yú)保護(hù)、反海盜等，地區(qū)及相關(guān)利益攸關(guān)方國(guó)家通過(guò)雙邊或多邊的協(xié)商形成三級(jí)合作架構(gòu)：一是規(guī)范性共識(shí)、合作協(xié)議及一套明確區(qū)域內(nèi)外各參與方責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)的規(guī)則和制度體系，對(duì)各方“能做什么”“不能做什么”“怎么做”做了規(guī)定；二是建立政府間委員會(huì)、定期會(huì)議等負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、監(jiān)督、科學(xué)調(diào)查研究的工作機(jī)構(gòu)，設(shè)計(jì)并監(jiān)督具體合作項(xiàng)目，如根據(jù)1996年《渥太華宣言》成立北極理事會(huì)(The Arctic Council)、2004年根據(jù)《中西部太平洋高度洄游魚(yú)類(lèi)種群養(yǎng)護(hù)和管理公約》成立的區(qū)域性金槍魚(yú)漁業(yè)國(guó)際管理組織——中西部太平洋漁業(yè)委員會(huì)(Western and Central Fisheries Commission, WCPFC)等；(9)關(guān)于中西部太平洋漁業(yè)委員會(huì)，參見(jiàn)：https://www.wcpfc.int/about-wcpfc[2020-08-01]。三是以長(zhǎng)期或短期合作項(xiàng)目為突破口，推進(jìn)解決本地區(qū)面臨的海洋挑戰(zhàn)。

經(jīng)過(guò)近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，南海、東海、地中海、波羅的海及北極等全球各地形成了數(shù)以百計(jì)的區(qū)域性海洋治理微體系。其中，歐洲地區(qū)的海洋治理合作最為成熟。尤其是在海洋環(huán)境治理領(lǐng)域，目前地中海、北海(東北大西洋)和波羅的海都形成了各自的區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制網(wǎng)絡(luò)。如《保護(hù)地中海免受污染公約》(Convention for the Protection of the Mediterranean Sea against Pollution)、《巴塞羅那公約》(The Barcelona Convention)、《合作處理北海油污協(xié)定》(Agreement for Cooperation in Dealing with Pollution of the North Sea by Oil)、《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》、《波羅的區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)公約》(Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area)、《保護(hù)里海海洋環(huán)境框架公約》(Framework Convention for the Protection of the Marine Environment of the Caspian Sea)等。

歐洲國(guó)家根據(jù)締結(jié)的公約，建立了相應(yīng)的委員會(huì)對(duì)沿岸國(guó)間的海洋環(huán)境保護(hù)合作進(jìn)行協(xié)調(diào)。比如，1995年歐盟國(guó)家根據(jù)《巴塞羅那公約》第4條，建立了“地中?？沙掷m(xù)發(fā)展委員會(huì)”(The Mediterranean Commission on Sustainable Development，MCSD)，成員代表包括政府、商界、非政府組織、科學(xué)界、政府間組織和知名專(zhuān)家等，主要負(fù)責(zé)制定并協(xié)調(diào)實(shí)施地區(qū)海洋發(fā)展戰(zhàn)略、舉辦大型對(duì)話論壇等。

除了歐洲之外，東亞地區(qū)在2004年通過(guò)《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》(Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery Against Ship in Asia)，建立了地區(qū)海盜治理合作機(jī)制。

(三)全球海洋治理區(qū)域主義與全球主義路徑的競(jìng)爭(zhēng)與融合

區(qū)域主義與全球主義間關(guān)系自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)一直都是國(guó)際關(guān)系研究中頗具爭(zhēng)議性的話題，但理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，兩者的關(guān)系兼具對(duì)立與合作兩種含義。東亞和歐盟的一體化加速了全球化的進(jìn)程，但同時(shí)地區(qū)保護(hù)主義的案例也時(shí)有發(fā)生。譬如，在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工的不斷細(xì)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷完善將減少對(duì)區(qū)域外市場(chǎng)的依賴(lài)。歐盟對(duì)于來(lái)自中國(guó)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也正在采取保護(hù)主義政策。

全球海洋治理的區(qū)域主義和全球主義兩條路徑之間，同樣是既競(jìng)爭(zhēng)又相互融合的關(guān)系。一方面，歐洲和東亞在環(huán)境保護(hù)、反海盜等領(lǐng)域的區(qū)域性治理合作本身就受到《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等全球性海洋治理規(guī)范、規(guī)則與制度的啟發(fā)和推動(dòng)，同時(shí)又是以聯(lián)合國(guó)為核心海洋治理框架處理海洋環(huán)境保護(hù)、海盜威脅等議題的有機(jī)組成部分；另一方面，東亞和歐洲的區(qū)域性海洋治理實(shí)踐雖然同樣受到來(lái)自以聯(lián)合國(guó)為中心的海洋治理框架的影響，但居于主導(dǎo)地位的區(qū)域內(nèi)國(guó)家為了尋求獨(dú)立性，對(duì)來(lái)自美國(guó)等其他域外國(guó)家普遍持排斥立場(chǎng)，域外國(guó)家的訴求和主張?jiān)趨^(qū)域主義框架下無(wú)法在治理結(jié)構(gòu)形成過(guò)程中得到如實(shí)的反映，更多是取決于域內(nèi)國(guó)家的兼顧。

總之，全球海洋治理的區(qū)域主義路徑和全球主義路徑長(zhǎng)期以來(lái)雖然存在一定的競(jìng)爭(zhēng)性互動(dòng)，但彼此相互補(bǔ)充、相互融合占據(jù)了多數(shù)歷史實(shí)踐過(guò)程。需要注意的是，區(qū)域主義和全球主義分別是區(qū)域一體化和全球化進(jìn)程的產(chǎn)物，兩者的發(fā)展過(guò)程受到了來(lái)自地區(qū)和國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序變革的結(jié)構(gòu)性因素影響。因而，全球海洋治理的路徑發(fā)展同樣也是取決于地區(qū)、國(guó)際秩序的演變。

三、全球海洋治理進(jìn)程的動(dòng)力及當(dāng)前遇到的挑戰(zhàn)

全球海洋治理的源起及其發(fā)展成為冷戰(zhàn)后國(guó)際海洋秩序的重要組成部分，是一系列內(nèi)外動(dòng)力疊加作用的結(jié)果，既是全球海洋發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在需求，同時(shí)也離不開(kāi)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局演進(jìn)的推動(dòng)。因而，隨著國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境跌宕起伏的變化，全球化和區(qū)域一體化進(jìn)程越來(lái)越受到單邊主義、保護(hù)主義的干擾，全球海洋治理體系發(fā)展正面臨二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)和危機(jī)。

(一)全球海洋治理前進(jìn)的三大動(dòng)力

全球海洋治理是在二戰(zhàn)后世界掀起新一波全球化浪潮，全球性海洋挑戰(zhàn)與威脅持續(xù)加劇的背景下，孕育于自由主義國(guó)際秩序架構(gòu)，其起源與發(fā)展主要受這三方面動(dòng)力的疊加作用。

1.全球海洋治理是全球化的產(chǎn)物

按照英國(guó)學(xué)者戴維·赫爾德等人的劃分，人類(lèi)歷史上經(jīng)歷了四個(gè)階段的全球化過(guò)程。其中，1945年第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)屬于當(dāng)代全球化時(shí)期，生產(chǎn)要素、人員、貨物、資本、文化等各個(gè)領(lǐng)域的流動(dòng)和相互聯(lián)系不斷達(dá)到新的高峰，隨之而來(lái)的全球性公共問(wèn)題不斷產(chǎn)生，全球治理也由此應(yīng)運(yùn)而生。全球海洋治理正是在20世紀(jì)90年代新一波全球化浪潮不斷推向新的高潮的背景下成為世界各國(guó)討論的議題。海洋貿(mào)易的蓬勃發(fā)展，使得跨國(guó)或跨區(qū)域海盜治理和航道安全維護(hù)具備了全球公共性特點(diǎn)。全球化同樣使得海洋水產(chǎn)品、海洋油氣等海洋資源的全球流動(dòng)性達(dá)到前所未有的水平，不同地區(qū)或國(guó)家間圍繞公海及部分爭(zhēng)議海域海洋資源的你爭(zhēng)我?jiàn)Z也因此日益劇烈，海洋漁業(yè)資源衰竭和生態(tài)環(huán)境破壞及其治理跨越國(guó)界線成為全球公共議題。凡此種種全球治理議題的出現(xiàn)，都源于全球化的不斷推進(jìn)。全球化過(guò)程一方面帶來(lái)了各種各樣的全球性問(wèn)題，并賦予了主權(quán)國(guó)家面臨的問(wèn)題以全球公共性，另一方面也為跨國(guó)政府間海洋治理合作創(chuàng)造了動(dòng)力。

2.全球性海洋挑戰(zhàn)和威脅層出不窮

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著全球化進(jìn)程加速、世界經(jīng)濟(jì)迅猛增長(zhǎng)，世界各國(guó)對(duì)海洋資源的需求與日俱增，同時(shí)各國(guó)在工業(yè)化、現(xiàn)代化的過(guò)程中也對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了巨大的壓力。受人類(lèi)活動(dòng)的影響，海洋面臨來(lái)自多個(gè)方面的威脅，包括不可持續(xù)和破壞性的漁業(yè)捕撈、來(lái)自陸地和船舶的污染、海洋生物棲息地被破壞、外來(lái)物種的入侵、海洋貿(mào)易運(yùn)輸船舶及各國(guó)艦船產(chǎn)生的噪音、海洋生物與船舶撞擊(如鯨類(lèi)與船只相撞)、油氣開(kāi)采和海上溢油，以及海水酸化和水溫升高、洋流轉(zhuǎn)移、海水中氧氣濃度降低等。占地球表面70%面積的海洋不僅對(duì)調(diào)節(jié)全球氣溫至關(guān)重要，而且蘊(yùn)藏著地球已知物種的75%和超過(guò)世界石油及天然氣資源總量的40%，是人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源寶庫(kù)和未來(lái)空間。

但日益嚴(yán)峻的海洋威脅與挑戰(zhàn)使得海洋對(duì)世界各國(guó)可持續(xù)發(fā)展的推動(dòng)力大大縮小，乃至于人類(lèi)發(fā)展將面臨“失去”海洋加持的危險(xiǎn)。譬如，占人類(lèi)動(dòng)物蛋白攝取總量17%的海洋魚(yú)類(lèi)和海產(chǎn)品總量因過(guò)度捕撈而大幅降低。根據(jù)世界糧農(nóng)組織2020年的評(píng)估，全球處于生物可持續(xù)水平的魚(yú)類(lèi)種群占比已由1974年的90%下降至 2017 年的65.8%，而捕撈量在生物不可持續(xù)水平的種群占比卻從1974年的10%提高至2017年的34.2%，越來(lái)越多的海洋魚(yú)類(lèi)種群面臨過(guò)度捕撈的威脅。(10)FAO.2020.The State of World Fisheries and Aquaculture 2020.Sustainability in action.Rome.https://doi.org/10.4060/ca9229en c[2020-08-01].

正是共同面臨日益嚴(yán)峻的海洋威脅與挑戰(zhàn)及其所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)代價(jià)，世界各國(guó)出于維持自身發(fā)展中海洋動(dòng)力源源不斷的考慮，開(kāi)始尋求通過(guò)構(gòu)建全球海洋治理體系，建立政府間海洋治理合作規(guī)則與制度，致力于解決區(qū)域或全球性海洋問(wèn)題。

3.自由主義國(guó)際海洋秩序的推動(dòng)

在經(jīng)歷了第二次世界大戰(zhàn)的教訓(xùn)之后，尤其自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，通過(guò)區(qū)域或全球海洋合作來(lái)實(shí)現(xiàn)海洋利益的最大化開(kāi)始深入人心，成為世界各國(guó)決策者的優(yōu)先選項(xiàng)。也正是在這一摒棄以控制主義、權(quán)力至上和相對(duì)收益為基準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)主義，并代之以奉行合作和互利的自由主義的過(guò)程中，全球海洋治理體系得以一步步成長(zhǎng)壯大。世界各國(guó)在擺脫馬漢海權(quán)至上主義的桎梏之后，開(kāi)始通過(guò)《公約》及各種國(guó)際海洋治理規(guī)則與制度性安排來(lái)實(shí)現(xiàn)各自利益訴求。

(二)當(dāng)前全球海洋治理面臨的三重困境

誠(chéng)如國(guó)內(nèi)外不少學(xué)者所指出的，現(xiàn)有全球海洋治理體系存在多個(gè)方面的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，諸多規(guī)則模糊不清。如《公約》相關(guān)內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，有關(guān)“歷史性權(quán)利”“巖礁法律地位”等內(nèi)容的規(guī)定容易導(dǎo)致較大爭(zhēng)議；全球海洋治理機(jī)制碎片化現(xiàn)象突出；全球海洋治理新領(lǐng)域?qū)映霾桓F，等等。

規(guī)則和制度有效性下降、新的公共產(chǎn)品供應(yīng)不足等屬于表層的技術(shù)性問(wèn)題，本質(zhì)上是在全球化及全球海洋治理不斷前進(jìn)發(fā)展的過(guò)程中所產(chǎn)生。然而，進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年以來(lái)，隨著西方發(fā)達(dá)國(guó)家民粹主義、民族主義和保護(hù)主義的滋生、蔓延和發(fā)酵，“逆全球化”思潮及其在部分國(guó)家的實(shí)踐給全球海洋治理帶來(lái)了前所未有的不確定性。具體而言，當(dāng)前以自由主義為基礎(chǔ)的全球海洋治理體系面臨著三重困境：

1.自由主義的全球化進(jìn)程遭遇“逆流”危機(jī)

二戰(zhàn)結(jié)束之后，跨國(guó)企業(yè)在除美洲之外的百?gòu)U待興的歐亞大陸瘋狂生長(zhǎng)。尤其是20世紀(jì)90年代隨著蘇聯(lián)解體和兩極體系的崩塌，全球性的資本、人員、生產(chǎn)要素和貨物流動(dòng)迅猛增長(zhǎng)，全球經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治一體化也隨之創(chuàng)造一個(gè)又一個(gè)高峰。但根據(jù)瑞士聯(lián)邦蘇黎世理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所2020年最新研究，自2007年以來(lái)全球化進(jìn)程明顯放緩甚至進(jìn)入停滯狀態(tài)。如果根據(jù)部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家及智庫(kù)以全球貿(mào)易額占世界經(jīng)濟(jì)總量(GDP)比例來(lái)衡量全球化進(jìn)程，2009年以來(lái)國(guó)際體系已經(jīng)進(jìn)入“逆全球化”階段。(11)KOF Globalisation Index: Weaker World Trade Slowing Globalisation, KOF Swiss Economic Institute, 23.10.2019, https://kof.ethz.ch/en/news-and-events/media/press-releases/2019/10/weaker-world-trade-slowing-globalisation.html[2020-08-01].2020年上半年以來(lái)席卷全球的新冠疫情，加劇了西方國(guó)家對(duì)全球化的排斥和反思。受“逆全球化”思潮泛濫的影響，全球海洋治理進(jìn)程不僅失去了自由主義全球化動(dòng)力的加持，更是同其他領(lǐng)域的全球治理一道，因新冠疫情引發(fā)全球公共衛(wèi)生治理危機(jī)而遭到國(guó)際社會(huì)的質(zhì)疑。

以全球海上航道安全治理為例，“逆全球化”浪潮將降低各國(guó)對(duì)海盜、航道安全等領(lǐng)域治理合作的需求和意愿。據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議(UNCTAD)《2019年海運(yùn)報(bào)告》，受貿(mào)易摩擦和保護(hù)主義等因素影響，2018年國(guó)際海運(yùn)貿(mào)易總量增長(zhǎng)率由2017年4.1%下降為2.7%，全球集裝箱港口吞吐量增長(zhǎng)率從2017年的6.7%跌至4.7%。(12)United Nations Conference on Trade and Development, Review of Maritime Transport 2019, https://unctad.org/en/pages/PublicationWebflyer.aspx?publicationid=2563[2020-08-01].未來(lái)，一旦“逆全球化”浪潮隨著新冠疫情繼續(xù)肆虐蔓延，全球海運(yùn)貿(mào)易增長(zhǎng)將進(jìn)一步放緩，其中2020年海運(yùn)貿(mào)易量將下滑5.6%，達(dá)35年多以來(lái)最大降幅。(13)參見(jiàn)《克拉克森研究：2020年海運(yùn)貿(mào)易量預(yù)計(jì)減少10億噸》，中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)，2020年7月10日，http://www.csoa.cn/doc/17531.jsp[2020-08-10]。全球海運(yùn)貿(mào)易促使世界各國(guó)就打擊海盜、航道維護(hù)等領(lǐng)域開(kāi)展治理合作，但一旦海運(yùn)貿(mào)易量增長(zhǎng)放緩或停滯、降低，部分國(guó)家對(duì)于維護(hù)航道安全的共同利益訴求與政治意愿將隨之減弱。

2.主要參與國(guó)單邊主義和保護(hù)主義的挑戰(zhàn)

美國(guó)是二戰(zhàn)后雅爾塔體系的主要設(shè)計(jì)者，并在冷戰(zhàn)結(jié)束后一直獨(dú)霸國(guó)際體系領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。美國(guó)在二戰(zhàn)之后一方面通過(guò)雙邊主義和多邊主義分別在東亞和歐洲維持主導(dǎo)地位，另一方面又借助以聯(lián)合國(guó)、國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿(mào)易組織為中心的國(guó)際制度體系，維持對(duì)國(guó)際秩序的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。全球海洋治理作為二戰(zhàn)后國(guó)際秩序的重要組成部分，一直由美國(guó)主導(dǎo)，其發(fā)展過(guò)程也由美國(guó)所操控。美國(guó)作為國(guó)際體系的主導(dǎo)者，對(duì)全球海洋治理的規(guī)則設(shè)定、制度創(chuàng)設(shè)、議題設(shè)置和政治進(jìn)程具有決定性影響。英國(guó)、日本、法國(guó)、澳大利亞等也是在美國(guó)的支持和組織之下協(xié)調(diào)、合作從而維持對(duì)全球海洋治理的絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)。

但如美國(guó)總統(tǒng)特朗普在2016年4月競(jìng)選時(shí)所宣稱(chēng)的“他(一旦執(zhí)政)將不再使美國(guó)和美國(guó)人民屈從于全球主義虛假的旋律”，2017年上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)在拋棄了“全球主義”之后，民粹/民族主義興起，以“美國(guó)優(yōu)先”為目標(biāo)的“新美國(guó)主義”泛濫。(14)By W.J.Hennigan, ‘We Reject Globalism.’ President Trump Took ‘America First’ to the United Nations, Time, September 25, 2018, https://time.com/5406130/we-reject-globalism-president-trump-took-america-first-to-the-united-nations/; Julian Hattem, Trump warns against ‘false song of globalism’, the Hill, 2016-04-07, https://thehill.com/policy/national-security/277879-trump-warns-against-false-song-of-globalism[2020-08-01].特朗普政府在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交、文化等各個(gè)領(lǐng)域推行保守主義和單邊主義，陸續(xù)退出《巴黎協(xié)定》等全球治理框架，拋棄全球主義價(jià)值理念。特朗普政府的政策轉(zhuǎn)變，使得美國(guó)在歐洲和亞洲的盟友紛紛效仿，歐盟國(guó)家和日本的民族/民粹主義也甚囂塵上，不少?lài)?guó)家紛紛采取追隨美國(guó)、打壓中國(guó)的保守主義政策。就像美國(guó)國(guó)際關(guān)系學(xué)者約翰·伊肯伯里(G.John Ikenberry)所預(yù)言的，美國(guó)自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)一直單獨(dú)控制著二戰(zhàn)后國(guó)際體系的主導(dǎo)權(quán)，其放棄多邊主義和全球主義，取而代之以單邊主義和保護(hù)主義，無(wú)異于從根本上摧毀現(xiàn)行自由主義國(guó)際秩序。(15)G.John Ikenberry, The Next Liberal Order, Foreign Affairs, July/August 2020, p.133.

歐盟一直致力于在全球海洋治理中扮演規(guī)則和規(guī)范建設(shè)引領(lǐng)者，但同樣遭到民粹/民族主義和“反全球主義”思潮的沖擊。2019年5月，歐洲議會(huì)選舉(European Elections)投票結(jié)果顯示，受全球反建制浪潮影響，高舉民族主義、反建制的右派民粹政黨席位大幅增加。德國(guó)、法國(guó)等歐盟主要大國(guó)國(guó)內(nèi)的“建制派”力量遭到削弱。根據(jù)英國(guó)廣播公司(BBC)2019年4月統(tǒng)計(jì)，民族主義政黨在德、法、西班牙、荷蘭等14個(gè)歐盟成員國(guó)國(guó)內(nèi)發(fā)展壯大，極端民族主義思潮在歐盟地區(qū)不斷蔓延。(16)參見(jiàn)《歐洲議會(huì)選舉：反歐盟勢(shì)力突進(jìn)點(diǎn)燃改革導(dǎo)火索》, BBC, 2019年 5月 27日, https://www.bbc.com/zhongwen/simp/world-48421224[2020-08-10]。新冠疫情加劇了歐盟內(nèi)部的保護(hù)主義思潮，據(jù)歐盟對(duì)外關(guān)系委員會(huì)2020年6月的調(diào)查研究表明，以德、法為主的絕大多數(shù)歐盟成員國(guó)民眾受訪者認(rèn)為有必要減少制造業(yè)對(duì)區(qū)域外國(guó)家或地區(qū)的依賴(lài)。(17)IvanKrastev Mark Leonard, Europe’s pandemic politics: How the virus has changed the public’s worldview, The European Council on Foreign Relations，24th June, 2020, https://www.ecfr.eu/publications/summary/europes_pandemic_politics_how_the_virus_has_changed_the_publics_worldview[2020-08-10].右翼民粹/民族主義政黨以反歐盟、反建制作為基本政治訴求，反對(duì)一體化和全球主義，在氣候變化、難民危機(jī)等全球治理議題上持懷疑、排斥的態(tài)度，將國(guó)家的“相對(duì)收益”奉為優(yōu)先原則，認(rèn)為提供全球治理公共產(chǎn)品將帶來(lái)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

美、英等傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)單邊主義、民粹主義對(duì)國(guó)際秩序的“負(fù)面效應(yīng)”，正在向海洋治理領(lǐng)域蔓延。美國(guó)自2017年以后陸續(xù)退出聯(lián)合國(guó)教科文組織等多個(gè)與全球海洋治理相關(guān)的機(jī)構(gòu)/機(jī)制。美國(guó)放棄全球主義路徑對(duì)北極治理的影響最為明顯。北極治理是全球氣候和海洋治理的不可或缺的組成部分，因而是一個(gè)跨區(qū)域或全球性海洋治理議題，但美國(guó)務(wù)卿蓬佩奧2019年5月公開(kāi)稱(chēng)，拒絕中國(guó)等觀察國(guó)參與北極治理進(jìn)程。(18)U.S.rejects interference by non-Arctic countries in polar region: official,Reuters, May 3, 2019, https://www.reuters.com/article/us-usa-pompeo-arctic/u-s-rejects-interference-by-non-arctic-countries-in-polar-region-official-idUSKCN1S8299[2020-08-10].受單邊主義思潮的影響，在當(dāng)年的北極理事會(huì)八國(guó)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議期間，美國(guó)拒絕接受一項(xiàng)關(guān)于減少黑碳排放的條款，令會(huì)議討論陷入僵局，最終導(dǎo)致出現(xiàn)20多年來(lái)第一次未發(fā)表聯(lián)合聲明的結(jié)局。(19)U.S.sinks Arctic accord due to climate change differences: diplomats,Reuters, May 7, 2019, https://www.reuters.com/article/us-finland-arctic-council/u-s-sinks-arctic-accord-due-to-climate-change-differences-idUSKCN1SD143[2020-08-10].歐盟試圖塑造全球海洋治理規(guī)范、規(guī)則的能力也將隨著英國(guó)的“脫歐”和民族/民粹主義的掣肘而大大削弱。譬如，2019年12月由于波蘭拒絕加入，歐盟未能就2050年實(shí)現(xiàn)“氣候中立”(climate neutrality by 2050)達(dá)成一致，這表明多邊主義在歐盟遭遇到前所未有的危機(jī)。英國(guó)作為傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)“脫歐”后，于2019年3月把“阿塔蘭塔”(Atalanta)打擊索馬里海盜行動(dòng)計(jì)劃的指揮權(quán)移交西班牙，此舉進(jìn)一步削弱歐盟參與全球海盜治理的綜合能力。此外，受民族/民粹主義思潮及美國(guó)壓力的疊加作用，德、法、英等傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)還不斷加大介入南海問(wèn)題力度，給中國(guó)—?dú)W盟海洋治理合作產(chǎn)生了干擾。

傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)放棄全球主義、采取以相對(duì)收益為決策目標(biāo)的單邊主義立場(chǎng)，令全球海洋治理體系失去了賴(lài)以建立和維持的基礎(chǔ)。全球海洋治理的本質(zhì)屬性是全球性公共安全產(chǎn)品，這就意味著需要有“產(chǎn)品供應(yīng)者”，同時(shí)也不可避免地存在“搭便車(chē)”現(xiàn)象。傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)在全球治理規(guī)范、規(guī)則和制度體系的構(gòu)建和實(shí)踐中，一直扮演公共產(chǎn)品的設(shè)計(jì)和供應(yīng)者角色。因而，全球性海洋治理一旦失去美歐等主要海洋強(qiáng)國(guó)的支持，將陷入因“公共產(chǎn)品供應(yīng)不足”而瓦解的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于全球治理體系的“守護(hù)者”而言，重新尋找驅(qū)動(dòng)力，把全球海洋治理架構(gòu)重新鞏固，將是一種艱難的考驗(yàn)。

3.現(xiàn)實(shí)主義的權(quán)力政治正在重返國(guó)際海洋秩序的中心

現(xiàn)代海權(quán)理論的奠基人之一的艾爾弗雷德·塞耶·馬漢曾在《海權(quán)對(duì)歷史的影響(1660—1783)》一書(shū)中直言不諱地稱(chēng)：“利用和控制海洋現(xiàn)在是并且一直是世界歷史中的一個(gè)重要因素?！?20)A.T.Mahan, the Influence of Sea Power upon History 1660-1783, New York: Dover Publication, 1989, Preface, p.II.美國(guó)著名歷史學(xué)家保羅·肯尼迪在梳理了近代以來(lái)英國(guó)海上主導(dǎo)權(quán)的興衰史之后得出與馬漢相似的結(jié)論：“一旦認(rèn)識(shí)到海洋作為一種中介的適宜性，人們就開(kāi)始將注意力轉(zhuǎn)移到建立一種能使取得和保持對(duì)海洋控制的武器上。隨著一批可操縱并具有強(qiáng)大裝備的、能夠?qū)橙藦难矍摆s走的船只的出現(xiàn)，人們就取得了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段?！?21)保羅·肯尼迪：《英國(guó)海上主導(dǎo)權(quán)的興衰》，北京：人民出版社，沈志雄譯，2014年，第2—3頁(yè)。歷史上，通過(guò)單方面的制定規(guī)則或武力手段實(shí)現(xiàn)對(duì)全球或區(qū)域海洋的控制權(quán)或主導(dǎo)權(quán)，長(zhǎng)期以來(lái)都是一種常態(tài)。

自由主義從來(lái)沒(méi)有否定權(quán)力問(wèn)題對(duì)于全球海洋治理體系構(gòu)建的重要影響。隨著美國(guó)及其諸盟友和伙伴國(guó)復(fù)活“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”，隱藏在全球海洋治理深處、一直揮之不去的國(guó)際體系“無(wú)政府”特征逐步凸顯，全球海洋治理體系乃至國(guó)際海洋秩序的發(fā)展再次回到以權(quán)力爭(zhēng)奪為主導(dǎo)的時(shí)代。

美國(guó)自2017年12月《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中把中國(guó)定義為“威權(quán)主義”“修正主義”的頭號(hào)“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，開(kāi)始在“亞太再平衡戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)上，向西太平洋和印度洋地區(qū)集結(jié)優(yōu)勢(shì)?？毡Γ黾俞槍?duì)中國(guó)的?？哲娛滦袆?dòng)，并計(jì)劃打造由其主導(dǎo)的、混合了雙邊合作和多邊機(jī)制的網(wǎng)狀新型安全架構(gòu)。英國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、日本及越南等南海區(qū)域內(nèi)外國(guó)家，紛紛試圖通過(guò)支持并積極配合美國(guó)，以在新一輪海權(quán)競(jìng)爭(zhēng)中獲得收益。譬如，美國(guó)對(duì)中國(guó)參與北極治理的阻撓、歐盟內(nèi)部對(duì)中國(guó)提升在印度洋海洋治理中的作用以及美及其盟友和伙伴國(guó)擴(kuò)大對(duì)南海問(wèn)題的介入以競(jìng)爭(zhēng)在西太平洋地區(qū)制海權(quán)等等事實(shí)，都反映了大國(guó)權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)始回潮。(22)https://merics.org/en/analysis/chinas-expansion-indian-ocean-calls-european-engagement[2020-08-10].

除此之外，英國(guó)試圖通過(guò)“全球英國(guó)”戰(zhàn)略擴(kuò)大目前在全球范圍內(nèi)的影響力，日本試圖獲得政治和軍事大國(guó)地位，也都是把追求海洋強(qiáng)權(quán)作為重要戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向。(23)National Security Strategy of Japan,Dcember 17,2013; Government of the United Kingdom, National Security Capability Review, March 2018, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/705347/6.4391_CO_National-Security-Review_web.pdf[2020-08-10].法國(guó)、德國(guó)及澳大利亞擴(kuò)大在南海及西太平洋地區(qū)的軍事存在，亦表明有意追隨美國(guó)、尋求在新一輪的海洋秩序構(gòu)建中爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)和影響力。

這是自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)美國(guó)掀起的又一輪大規(guī)模全球海權(quán)競(jìng)爭(zhēng)。奉行權(quán)力至上主義、強(qiáng)調(diào)相對(duì)收益、秉持零和博弈思維的現(xiàn)實(shí)主義，從本質(zhì)上對(duì)以合作、互利、共贏的自由主義為基礎(chǔ)的全球海洋治理體系發(fā)出了挑戰(zhàn)。與自由主義假設(shè)國(guó)家間以規(guī)則和制度性安排合作應(yīng)對(duì)全球性海洋挑戰(zhàn)可實(shí)現(xiàn)各國(guó)利益最大化不同，現(xiàn)實(shí)主義把“相對(duì)收益”擺在首位，將追求權(quán)力優(yōu)勢(shì)置于優(yōu)先地位加以考量。一旦美國(guó)及其諸盟友和伙伴國(guó)重新從現(xiàn)實(shí)主義的視角看待國(guó)際海洋秩序演變，那么全球海洋治理體系將重新落入現(xiàn)實(shí)主義所構(gòu)設(shè)的窠臼之中并止步不前乃至倒退。

四、繼續(xù)全球主義，還是轉(zhuǎn)向區(qū)域主義？

新冠疫情、西方世界的民族/民粹主義及美國(guó)的單邊主義三重因素疊加作用，使得國(guó)際社會(huì)對(duì)全球化進(jìn)程或者說(shuō)全球主義產(chǎn)生了深深的疑慮。如美國(guó)《外交事務(wù)》雜志2020年7月刊文所說(shuō)，新冠病毒成為對(duì)全球化的一次壓力測(cè)試，這場(chǎng)危機(jī)迫使人們不得不重新評(píng)估已經(jīng)存續(xù)數(shù)十年的全球經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。(24)Henry Farrell and Abraham Newman, Will theCoronavirus End Globalization as We Know It?, Foreign Affairs, March 16,2020.越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為，新冠疫情帶來(lái)的世界公共衛(wèi)生危機(jī)治理，證明全球主義已經(jīng)失敗，并開(kāi)始用區(qū)域主義來(lái)構(gòu)想未來(lái)世界的秩序。

區(qū)域主義與全球主義本是兩條并行不悖、相互補(bǔ)充但又彼此競(jìng)爭(zhēng)的全球海洋治理路徑，但面對(duì)席卷全球、來(lái)勢(shì)洶洶的“逆全球化”思潮和民族/民粹主義浪潮，全球海洋治理的全球主義路徑正在經(jīng)受前所未有的考驗(yàn)。那么，全球海洋治理未來(lái)是朝著區(qū)域主義路徑，還是繼續(xù)全球主義的方式？

(一)海洋治理區(qū)域主義路徑的優(yōu)勢(shì)與局限性

相對(duì)全球主義，全球海洋治理的區(qū)域主義路徑具有全球主義天生所不具備的優(yōu)勢(shì)：(1)參與治理的主權(quán)國(guó)家規(guī)模小，將有效避免“搭便車(chē)”現(xiàn)象，更易達(dá)成合作協(xié)議；(2)鑒于區(qū)域海洋挑戰(zhàn)與參與各國(guó)利益訴求息息相關(guān)，參與者對(duì)合作實(shí)施海洋治理的需求和政治意愿較高，區(qū)域性規(guī)則與制度一旦建立便具有較強(qiáng)的組織性和凝聚力；(3)區(qū)域海洋治理的規(guī)則與制度安排可根據(jù)特定海域空間的特定議題進(jìn)行專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)，如地中海的洄游魚(yú)類(lèi)保護(hù)等，因而具有全球主義所無(wú)法比擬的針對(duì)性和可操作性。

然而，全球海洋治理的國(guó)際實(shí)踐和已有的案例表明，區(qū)域主義的局限性也非常突出。

1.決策困境

越來(lái)越多的研究表明，區(qū)域性海洋治理安排往往因缺少對(duì)參與國(guó)間共同利益訴求挖掘和立場(chǎng)主張分歧進(jìn)行協(xié)調(diào)、斡旋的第三方機(jī)構(gòu)，因而在決策過(guò)程中容易出現(xiàn)因無(wú)法取得共識(shí)而難以決策的現(xiàn)象。譬如，托·亨利克森(ToreHenriksen)、蓋爾·荷內(nèi)蘭德(Geir H?nneland)、阿·西德尼斯(Are Sydnes)在研究了西北大西洋漁業(yè)組織、東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)、俄羅斯—挪威漁業(yè)委員會(huì)、東南亞大西洋漁業(yè)組織、西—中太平洋漁業(yè)委員會(huì)等五個(gè)區(qū)域性海洋漁業(yè)治理案例之后，認(rèn)為決策程序阻礙了區(qū)域性漁業(yè)管理機(jī)制發(fā)揮作用。(25)Henriksen, T., H?nneland, G., & Sydnes, A.K.(2006).Law and politics in ocean governance: The UN Fish Stocks Agreement and regional fisheries management regimes.Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, pp.204-205.

2.制度的有效性難以保證

區(qū)域漁業(yè)管理組織/協(xié)議部分是具有法律約束力的，但有些僅僅提供咨詢(xún)，最終決策依賴(lài)于大量的投票和共識(shí)，參與方不愿意或無(wú)法就漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展措施達(dá)成一致。(26)Ibid.同跨國(guó)海洋漁業(yè)治理案例相似，其他領(lǐng)域的區(qū)域性海洋治理同樣面臨“制度有效性”的挑戰(zhàn)。用于確立行為規(guī)則和協(xié)調(diào)合作制度的區(qū)域性協(xié)定/協(xié)議不僅法律約束力較弱，且參與國(guó)的違約成本比全球主義路徑要低得多。參與國(guó)一旦違反全球性公約或協(xié)定，將受到別國(guó)的懲罰和國(guó)際社會(huì)的監(jiān)督，而對(duì)區(qū)域多邊或雙邊協(xié)定的違約在外交和輿論壓力上要小得多。也正是這一原因，區(qū)域性海洋治理規(guī)則和制度的有效性將大打折扣。

3.區(qū)域主義的地理屬性決定了其對(duì)跨區(qū)域和全球性問(wèn)題的治理無(wú)能為力

一方面，區(qū)域主義對(duì)于本地區(qū)面臨的海盜、資源過(guò)度捕撈、環(huán)境污染、航道安全等問(wèn)題具有全球主義無(wú)法匹敵的治理能力，但對(duì)于氣候變化、跨區(qū)域海上安全威脅等全球性海洋問(wèn)題卻束手無(wú)策；另一方面，倘若區(qū)域內(nèi)國(guó)家缺乏自主治理的能力，那么區(qū)域性的海洋威脅將因此演變?yōu)槿蛐怨矄?wèn)題(如索馬里海盜)，而區(qū)域主義對(duì)于跨區(qū)域海洋挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)也缺乏相應(yīng)的安排。

4.區(qū)域主義同樣面臨大國(guó)影響力競(jìng)爭(zhēng)的干擾，而且更容易受到本地區(qū)內(nèi)國(guó)家間爭(zhēng)端或利益主張分歧的制約

特別是海洋劃界爭(zhēng)端、資源開(kāi)發(fā)沖突等問(wèn)題，是區(qū)域內(nèi)國(guó)家之間開(kāi)展海洋治理合作首先必須加以解決的問(wèn)題。比較典型的是，南海地區(qū)長(zhǎng)期面臨漁業(yè)資源衰退、海洋生態(tài)環(huán)境退化、航道安全等諸多挑戰(zhàn)，且周邊國(guó)家的利益訴求也日益受到這些海洋挑戰(zhàn)的威脅，受部分領(lǐng)土主權(quán)和海域管轄權(quán)主張沖突的影響，區(qū)域內(nèi)國(guó)家雖然達(dá)成了包括《南海各方行為宣言》在內(nèi)的多邊和雙邊共識(shí)、協(xié)定，但區(qū)域海洋治理始終處于“說(shuō)多做少”幾近停滯的狀態(tài)。

(二)海洋治理全球主義路徑的必然性

不可否認(rèn)，海洋治理的全球主義路徑現(xiàn)階段面臨內(nèi)外兩方面挑戰(zhàn)：自身需要優(yōu)化游戲規(guī)則、提高制度效力，對(duì)外還將經(jīng)受“逆全球化”思潮和大國(guó)單邊主義的考驗(yàn)。然而，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，海洋治理的全球主義路徑，是冷戰(zhàn)結(jié)束后國(guó)際海洋秩序變革過(guò)程中優(yōu)勝劣汰的選擇結(jié)果。

海洋治理的全球主義路徑，承認(rèn)國(guó)際政治現(xiàn)實(shí)主義所提出的“權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)”和國(guó)際體系“無(wú)政府狀態(tài)”問(wèn)題，接受美國(guó)的霸權(quán)是決定治理的動(dòng)力和范圍首要力量這一事實(shí)，但從規(guī)范性視角出發(fā)，為解決權(quán)力和利益分配與全球性海洋公共問(wèn)題間的矛盾設(shè)計(jì)了詳細(xì)的方案。有關(guān)全球海洋治理的理論，承認(rèn)權(quán)力等級(jí)制度塑造全球海洋治理結(jié)構(gòu)、根本目的和優(yōu)先權(quán)的事實(shí)，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)規(guī)則和制度的重要性。(27)參見(jiàn)托尼·麥克格魯：《走向真正的全球治理》，載俞可平主編:《全球化：全球治理》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年，第157—158頁(yè)?；诠餐繕?biāo)或共同問(wèn)題，國(guó)家間建立規(guī)則體系和制度框架以協(xié)商、協(xié)調(diào)政策立場(chǎng)，同時(shí)又依托規(guī)則和制度平臺(tái)展開(kāi)權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)。

相對(duì)于區(qū)域主義致力于解決現(xiàn)實(shí)或技術(shù)性的海洋威脅和挑戰(zhàn)，全球主義在冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)的國(guó)際秩序變革過(guò)程中，從更為宏大的視角為解決基于權(quán)力和利益爭(zhēng)奪為基礎(chǔ)的“零和博弈”困境提供了全新的思路，給自由主義的國(guó)際海洋秩序注入了新的動(dòng)力，讓理想主義或自由主義陣營(yíng)中“共同體”觀念在海洋領(lǐng)域落地生根，由理論設(shè)想成為可能。

事實(shí)上，全球化自15世紀(jì)末誕生以來(lái)，經(jīng)受不止一次的“逆流”挑戰(zhàn)。兩次世界大戰(zhàn)之間的“逆全球化”潮流挑戰(zhàn)，遠(yuǎn)比今日所面臨的要來(lái)的強(qiáng)得多。冷戰(zhàn)時(shí)期，兩極體系下的全球化格局亦被權(quán)力政治分裂為兩個(gè)世界。但歷史的進(jìn)程具有超乎尋常的自我恢復(fù)和升級(jí)能力，在經(jīng)歷一輪又一輪的“逆全球化”挑戰(zhàn)之后，全球化一次又一次地?zé)òl(fā)出新的且更為頑強(qiáng)的生命力，全球海洋治理正是在最近一波的全球化浪潮中應(yīng)運(yùn)而生的，同時(shí)也將隨著新一輪的全球化而不斷演進(jìn)。

目前，海洋治理的全球主義路徑面臨諸多考驗(yàn)和困難，但全球性海洋威脅和挑戰(zhàn)并未因此而減少，全球海洋治理合作的必要性隨著人類(lèi)開(kāi)發(fā)利用的不斷提升而越加嚴(yán)峻。除傳統(tǒng)污染、漁業(yè)耗竭、沿海棲息地喪失等海洋挑戰(zhàn)外，新的全球性海洋威脅層出不窮。例如，據(jù)估計(jì)，目前世界海洋的平均酸堿度比工業(yè)革命以前降低了0.1個(gè)單位，海洋的酸度已經(jīng)“飆升”了30%，而未來(lái)海洋酸化的速度還將會(huì)隨著二氧化碳排放量持續(xù)增加而繼續(xù)加快。(28)參見(jiàn)《世界海洋面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)——海水急劇酸化》，聯(lián)合國(guó)新聞，2013 年 10 月 4 日，https://news.un.org/zh/audio/2013/10/303922[2020-08-08]。海洋酸化將對(duì)一些海洋生物的食物鏈、群落動(dòng)力學(xué)、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能產(chǎn)生破壞，進(jìn)而帶來(lái)大量物種滅絕、生物多樣性“退化”等不可想象的后果。同樣嚴(yán)峻的還有海洋垃圾治理。根據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，每年約有至少800萬(wàn)噸的塑料制品被遺棄到海洋中，100萬(wàn)只海鳥(niǎo)和10萬(wàn)只海洋哺乳動(dòng)物因塑料污染而喪生，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)80億美元。(29)參見(jiàn)《世界海洋日：保護(hù)海洋 向塑料污染宣戰(zhàn)》，聯(lián)合國(guó)新聞，2018 年 6 月 8 日，https://news.un.org/zh/story/2018/06/1010561[2020-08-08]。

因此，有增無(wú)減且與人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)的海洋挑戰(zhàn)，決定了全球性海洋治理合作的必要性。與此同時(shí)，海洋治理的全球主義擁有足以抵消單邊主義和保護(hù)主義挑戰(zhàn)的機(jī)遇。

1.信奉并捍衛(wèi)多邊主義和全球主義的新興經(jīng)濟(jì)體的群體性崛起

特別是中國(guó)作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，一直是海洋治理多邊主義和全球主義路徑的倡導(dǎo)者和貢獻(xiàn)者。中國(guó)在2013年提出的共建“一帶一路”倡議中，把地區(qū)和全球海洋治理合列為優(yōu)先議題。中國(guó)對(duì)氣候變化、發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)等全球海洋治理的支持，為抵消美國(guó)單邊主義所帶來(lái)的沖擊提供了保證。

2.全球性海洋治理合作已經(jīng)深入人心

譬如，歐盟內(nèi)部雖出現(xiàn)了排斥全球主義的民粹/民族主義思潮，但對(duì)于環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)等全球性公共議題仍然持較為積極的態(tài)度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，德國(guó)綠黨在2019年5月選舉中上升了9.9%達(dá)到20.7%，超越基民黨的主要盟友社民黨，成為德國(guó)第二大政黨。(30)參見(jiàn)《歐洲議會(huì)選舉: 環(huán)保與民粹的勝利》，德國(guó)之聲(DW)，2019年5月27日，https://www.dw.com/zh/%E6%AC%A7%E6%B4%B2%E8%AE%AE%E4%BC%9A%E9%80%89%E4%B8%BE-%E7%8E%AF%E4%BF%9D%E4%B8%8E%E6%B0%91%E7%B2%B9%E7%9A%84%E8%83%9C%E5%88%A9/a-48885545[2020-08-10].同樣，超過(guò)一半的歐盟民眾受訪者表示，在新冠疫情過(guò)后歐盟對(duì)共同的全球威脅與挑戰(zhàn)應(yīng)該加強(qiáng)應(yīng)對(duì)合作。(31)IvanKrastev Mark Leonard, Europe’s pandemic politics: How the virus has changed the public’s worldview, The European Council on Foreign Relations，24th June, 2020, https://www.ecfr.eu/publications/summary/europes_pandemic_politics_how_the_virus_has_changed_the_publics_worldview[2020-08-10].因而，全球主義在應(yīng)對(duì)全球性威脅或挑戰(zhàn)中所發(fā)揮的重要作用，是贏得了國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可的。

3.海洋治理的全球主義路徑具有強(qiáng)大的自我更新和升級(jí)以適應(yīng)國(guó)際實(shí)踐的能力

以聯(lián)合國(guó)為中心的全球海洋治理體系，除了對(duì)全球性海洋問(wèn)題做出反應(yīng)外，還提出了針對(duì)地區(qū)海洋威脅的項(xiàng)目，如全球大海洋生態(tài)系統(tǒng)等。同時(shí)，聯(lián)合國(guó)還不斷完善全球海洋治理的協(xié)商和制度以提高治理決策效率，如在2017年啟動(dòng)全球海洋大會(huì)等。

海洋治理的全球主義路徑依然是國(guó)際海洋秩序變革的方向，而解決體系目前面臨問(wèn)題的根本出路不是更弦易張，而是改良主義。就如美國(guó)《時(shí)代》雜志對(duì)“后疫情時(shí)代”國(guó)際秩序的預(yù)測(cè)，海洋治理的全球主義路徑并不會(huì)終結(jié)，而是將以另一種形式再次呈現(xiàn)。(32)Arjun Appadurai Coronavirus Won’t Kill Globalization.But It Will Look Different After the Pandemic, Time, May 19, 2020, https://time.com/5838751/globalization-coronavirus/[2020-08-10].

(三)混合主義的全球主義或?qū)⑹菤v史的選擇

關(guān)于區(qū)域主義和全球主義的關(guān)系自20世紀(jì)90年末以來(lái)就爭(zhēng)論不休。然而，新區(qū)域主義認(rèn)為，在擺脫冷戰(zhàn)兩極體系束縛、摒棄了 “舊區(qū)域主義”的保護(hù)主義和安全利益掛鉤的弊端之后，區(qū)域主義轉(zhuǎn)而依附于多極世界秩序，變得更為開(kāi)放，在某種程度上成為對(duì)全球化過(guò)程的一種反應(yīng)。(33)Bj?rn Hettne, Globalization, the New Regionalism and East Asia, in Globalism and Regionalism, Selected Papers Delivered at the United Nations University, Global Seminar '96 Shonan Session, 2-6 September 1996.換言之，強(qiáng)調(diào)開(kāi)放、多邊主義的區(qū)域主義與全球主義的關(guān)系從沖突對(duì)立轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ゴ龠M(jìn)。因而，面對(duì)美歐單邊主義、保護(hù)主義以及美國(guó)極力塑造中美“兩極”對(duì)抗的挑戰(zhàn)，如何定義區(qū)域主義與全球主義的關(guān)系，取決于國(guó)際體系內(nèi)各國(guó)的共同作用。將區(qū)域主義作為有機(jī)組成和重要補(bǔ)充而與全球主義充分融合，這是目前國(guó)際學(xué)術(shù)界較為普遍的一種觀點(diǎn)。結(jié)合了區(qū)域主義的“混合主義”路徑將產(chǎn)生疊加效應(yīng)，從而為全球主義路徑解決當(dāng)前面臨的困境打開(kāi)新的思路。

1.區(qū)域主義的“去中心化”(polycentric)將使得全球主義路徑擺脫傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)強(qiáng)權(quán)干擾、推行更加公平開(kāi)放的海洋治理體系更具可能性

最近一波區(qū)域主義的發(fā)展源于美國(guó)霸權(quán)在物質(zhì)層面的衰落、冷戰(zhàn)的結(jié)束、亞太的崛起及第三世界國(guó)家的發(fā)展，國(guó)際體系權(quán)力愈加分散。所謂“去中心化”，即在權(quán)力區(qū)域分散化的同時(shí)，各地區(qū)的獨(dú)立性和地區(qū)主導(dǎo)行為體的地位得到加強(qiáng)，國(guó)際體系對(duì)美國(guó)霸權(quán)中心的依賴(lài)度隨之開(kāi)始下降。海洋治理的區(qū)域主義路徑，同樣使得地中海、南海、東海等地區(qū)在應(yīng)對(duì)本區(qū)域共同挑戰(zhàn)時(shí)具有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)和決策地位，而美國(guó)等區(qū)域外國(guó)家的影響將得到有效控制。區(qū)域主義路徑的“去中心化”，為全球性海洋治理體系跳出“美國(guó)中心”困境創(chuàng)造了空間。

2.區(qū)域主義的加持將為把現(xiàn)有參與者留在全球海洋治理體系內(nèi)及吸收更多國(guó)家參與體系建設(shè)創(chuàng)造空間

一方面，沿岸國(guó)家以全球海洋治理規(guī)則與制度，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際需要和情況開(kāi)展區(qū)域性海洋治理合作；另一方面，不同的區(qū)域之間在全球性海洋規(guī)則和制度的框架下，針對(duì)相同或利益關(guān)聯(lián)問(wèn)題開(kāi)展跨區(qū)域的海洋治理合作。區(qū)域內(nèi)治理和跨區(qū)域合作具有“靈活組合”的特點(diǎn)，依賴(lài)于全球海洋治理框架，但又吸收了區(qū)域主義“小集團(tuán)可避免搭便車(chē)”“提高制度設(shè)計(jì)針對(duì)性”“去中心化”等多個(gè)方面的特點(diǎn)。

3.區(qū)域主義將提高全球海洋治理規(guī)則和制度的有效性

區(qū)域主義路徑可以隨時(shí)針對(duì)某個(gè)議題建立微型海洋治理體系，對(duì)全球主義路徑中依賴(lài)的規(guī)則和制度的模糊、不健全之處可以進(jìn)行完善、創(chuàng)新和補(bǔ)充。區(qū)域主義路徑的實(shí)踐，將為全球海洋治理規(guī)則和制度的變革注入源源不斷的經(jīng)驗(yàn)性動(dòng)力，這為全球主義克服規(guī)則和制度缺乏有效性提供了方案。

五、中國(guó)的選擇

中國(guó)是全球海洋治理的后來(lái)者，但隨著綜合國(guó)力和全球影響力的提升，在全球海洋治理體系中日益扮演不可替代的角色。對(duì)于中國(guó)而言，參與全球海洋治理體系建設(shè)，對(duì)內(nèi)是建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”的需求，對(duì)外是共建“21世紀(jì)海上絲綢之路”、實(shí)踐“海洋命運(yùn)共同體”理念的重要抓手。但不可否認(rèn)的是，中國(guó)參與全球海洋治理仍然存在能力建設(shè)、周邊環(huán)境、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)等方面的局限性。因而，在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局深度調(diào)整、全球治理體系建設(shè)危機(jī)浮現(xiàn)及全球海洋治理格局迎來(lái)新的重大挑戰(zhàn)的背景下，中國(guó)對(duì)于全球海洋治理的身份定位、路徑選擇、策略和線路圖設(shè)計(jì)等方面，要從國(guó)家戰(zhàn)略高度和利益最大化的視角出發(fā)進(jìn)行通盤(pán)的考慮和決策。

(一)中國(guó)參與全球海洋治理的局限性與挑戰(zhàn)

全球海洋治理體系發(fā)展過(guò)程，也是一個(gè)主權(quán)國(guó)家間利益博弈和戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程，因而中國(guó)參與體系建設(shè)既有內(nèi)部的局限性，同時(shí)也面臨外部挑戰(zhàn)。

1.在國(guó)內(nèi)層面，立法、制度設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略規(guī)劃等頂層政策設(shè)計(jì)的滯后，制約了中國(guó)在全球海洋治理中以相對(duì)優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力發(fā)揮更大的作用

在法制建設(shè)上，中國(guó)尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)用于統(tǒng)籌、規(guī)范海洋事務(wù)的海洋法，已經(jīng)頒布實(shí)施的《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等關(guān)于“外國(guó)軍艦無(wú)害通過(guò)批準(zhǔn)制度”“歷史性權(quán)利”的相關(guān)規(guī)定存在與國(guó)家當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益需要不相符、表述不夠清晰等方面的局限性，因此涉海法律制度難以滿(mǎn)足中國(guó)參與全球海洋治理的迫切需求。在戰(zhàn)略規(guī)劃上，中國(guó)自2013年以來(lái)先后提出共建“海洋伙伴關(guān)系”和“海洋命運(yùn)共同體”理念，并提出了“21世紀(jì)海上絲綢之路”作為推進(jìn)全球海洋治理的實(shí)施抓手，這與自由主義的全球海洋治理觀不謀而合，但對(duì)于如何把理念轉(zhuǎn)化為實(shí)踐過(guò)程仍缺乏具體的路徑設(shè)計(jì)和方案規(guī)劃。

2.在地區(qū)層面，復(fù)雜的周邊海洋爭(zhēng)端制約了中國(guó)參與全球海洋治理的能力

從黃海、東海到南海，中國(guó)與東北和東南方向的多個(gè)周邊鄰國(guó)存在領(lǐng)土主權(quán)和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架劃界及海洋管轄權(quán)主張的爭(zhēng)議，爭(zhēng)端國(guó)間圍繞資源開(kāi)發(fā)、島礁占領(lǐng)、海域控制等方面的沖突時(shí)有發(fā)生。周邊海洋爭(zhēng)端削弱了沿岸國(guó)家彼此間開(kāi)展治理合作的政治互信基礎(chǔ)，大大增加了中國(guó)與鄰國(guó)開(kāi)展?jié)O業(yè)養(yǎng)護(hù)、海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)等領(lǐng)域的區(qū)域海洋治理合作的難度，同時(shí)也提出了海洋安全治理新課題。

3.在全球?qū)用?，議程設(shè)置與規(guī)則制定能力不足、美國(guó)及其諸海洋強(qiáng)國(guó)盟友和伙伴國(guó)的聯(lián)合打壓，兩方面因素限制了中國(guó)參與全球海洋治理體系建設(shè)的能力

一方面，當(dāng)前全球海洋治理中的話語(yǔ)體系、議程設(shè)置由美歐等西方國(guó)家所塑造，中國(guó)作為“后來(lái)參與者”對(duì)理念和觀點(diǎn)的創(chuàng)新性貢獻(xiàn)不足。與此同時(shí)，中國(guó)參與了世界上主要涉海國(guó)際組織和對(duì)話機(jī)制，但對(duì)于全球海洋治理規(guī)則和制度的解釋與改革的影響因美歐等傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)的阻撓得不到彰顯。另一方面，傳統(tǒng)海權(quán)競(jìng)爭(zhēng)回潮已是不爭(zhēng)事實(shí)，而傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)對(duì)于海洋強(qiáng)權(quán)的瘋狂競(jìng)爭(zhēng)漸露崢嶸，這給中國(guó)倡導(dǎo)并維持自由主義海洋秩序帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。美國(guó)及其諸盟友與伙伴國(guó)把權(quán)力獲得和相對(duì)收益置于自身海洋戰(zhàn)略的優(yōu)先地位，對(duì)中國(guó)加快參與全球海洋治理、在國(guó)際海洋秩序的重構(gòu)中發(fā)揮影響進(jìn)行嚴(yán)防死守和打壓。其中，美國(guó)自2010年以來(lái)提出的“亞太再平衡戰(zhàn)略”和“印太戰(zhàn)略”重點(diǎn)內(nèi)容之一，就是從海洋方向進(jìn)行戰(zhàn)略重新布局，以此達(dá)到對(duì)中國(guó)提出的“一帶一路”等國(guó)際合作倡議的遏制。

除此之外，中國(guó)對(duì)全球海洋治理的利益訴求隨著自身綜合實(shí)力的快速增長(zhǎng)也在不斷發(fā)生變化，如何從動(dòng)態(tài)發(fā)展的角度把握好對(duì)全球海洋治理的主張，也是對(duì)中國(guó)智慧的考驗(yàn)。譬如，中國(guó)在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議期間從“發(fā)展中國(guó)家”身份界定出發(fā)，支持77國(guó)集團(tuán)提出的“由國(guó)際海底管理局對(duì)國(guó)際海底區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一管理和開(kāi)發(fā)”的主張，該主張已經(jīng)不符合中國(guó)目前對(duì)海底礦產(chǎn)資源勘探的利益訴求。因此，在未來(lái)對(duì)全球海洋治理融入中國(guó)意志的過(guò)程中，中國(guó)需要從更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度對(duì)自身利益訴求進(jìn)行評(píng)估，防止重蹈覆轍。

(二)中國(guó)的任務(wù)與目標(biāo)

當(dāng)前全球海洋治理體系正處于轉(zhuǎn)型變革的關(guān)鍵階段，美歐等西方國(guó)家單邊主義和保護(hù)主義對(duì)自由主義的海洋秩序的沖擊，將對(duì)未來(lái)全球海洋治理格局起著決定性的影響，中國(guó)的維護(hù)、支持和推動(dòng)對(duì)現(xiàn)行自由主義全球海洋治理體系贏得改良和升級(jí)機(jī)會(huì)至關(guān)重要。與此對(duì)應(yīng)的是，捍衛(wèi)多邊主義、自由主義的全球海洋治理體系，也是中國(guó)在新一輪國(guó)際海洋秩序變革中爭(zhēng)取主動(dòng)權(quán)和更多話語(yǔ)權(quán)、打破美歐等西方海洋霸權(quán)不可錯(cuò)失的良機(jī)。當(dāng)務(wù)之急，中國(guó)應(yīng)該明確自身的歷史擔(dān)當(dāng)和未來(lái)的責(zé)任使命。

對(duì)于中國(guó)而言，現(xiàn)階段的任務(wù)和目標(biāo)至少包括：

1.維護(hù)島礁領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益

保持戰(zhàn)略定力、發(fā)揮戰(zhàn)略主動(dòng)，抓住“南海行為準(zhǔn)則”磋商等契機(jī)，以更加積極的外交作為和更加務(wù)實(shí)的海上功能性合作，引導(dǎo)本地區(qū)國(guó)家共同構(gòu)建穩(wěn)定的區(qū)域海洋秩序。

2.建立以規(guī)則和制度為支撐的區(qū)域性海洋治理體系

以《南海各方行為宣言》、磋商中“準(zhǔn)則”等多邊框架及雙邊共識(shí)為基礎(chǔ)，推進(jìn)地區(qū)內(nèi)國(guó)家間就生態(tài)環(huán)境修復(fù)、漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、海上溢油處置、航道安全維護(hù)、海洋垃圾處理等領(lǐng)域開(kāi)展務(wù)實(shí)合作，逐步形成包含規(guī)則和制度、行動(dòng)計(jì)劃、實(shí)施項(xiàng)目等在內(nèi)區(qū)域海洋治理體系。

3.維護(hù)現(xiàn)有多邊主義的全球海洋治理體系，并在體系的轉(zhuǎn)型變革中主動(dòng)發(fā)揮“領(lǐng)跑者”角色

維護(hù)聯(lián)合國(guó)在全球海洋治理中的中心地位，并對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等國(guó)際規(guī)則和制度中有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修訂，通過(guò)優(yōu)化和完善為現(xiàn)行海洋治理體系注入新的生命力。譬如，有必要對(duì)《公約》“島嶼制度”“歷史性權(quán)利”以及開(kāi)展海洋治理合作的執(zhí)行與監(jiān)督等內(nèi)容進(jìn)行更為清晰和合理的界定。

4.把“海洋命運(yùn)共同體”的理念轉(zhuǎn)化為世界各國(guó)開(kāi)展全球海洋治理合作的實(shí)踐目標(biāo)

通過(guò)聯(lián)合國(guó)大會(huì)、聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)等多邊機(jī)制，把“海洋命運(yùn)共同體”理念的內(nèi)涵與外延、實(shí)施路徑等向國(guó)際社會(huì)進(jìn)行闡釋?zhuān)屵@一理念成為全球公認(rèn)的海洋秩序普遍價(jià)值追求。

(三)中國(guó)參與全球海洋治理的必要舉措

海洋治理作為全球海洋秩序的主要內(nèi)容，也將隨著全球海洋治理的變革而不斷發(fā)展，中國(guó)有必要從內(nèi)外兩個(gè)方面做好在新一輪海洋秩序調(diào)整中扮演主導(dǎo)者角色的準(zhǔn)備。對(duì)內(nèi)，法律制度、人才隊(duì)伍建設(shè)是目前可以?xún)?yōu)先推進(jìn)的議題；對(duì)外，中國(guó)可在包括《公約》在內(nèi)的國(guó)際海洋規(guī)則與制度的改革中注入中國(guó)的意志和方案。

1.練好“內(nèi)功”，提升引領(lǐng)全球海洋治理能力

從英、法、日等傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上看，要在全球海洋治理中發(fā)揮引領(lǐng)性作用，需具備幾方面要素：海洋戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、國(guó)內(nèi)海洋立法、海洋科學(xué)技術(shù)發(fā)展、海洋人才儲(chǔ)備等。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力的提升，中國(guó)在深海探索、海洋新能源開(kāi)發(fā)、海洋生物基礎(chǔ)研究等方面，都走在全球海洋科技發(fā)展的前列，同時(shí)也培養(yǎng)了一大批具備國(guó)際接軌水平的科研和管理人才。但如上所述，中國(guó)在海洋戰(zhàn)略規(guī)劃和海洋法制建設(shè)方面與傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)還存在一定差距。因而，中國(guó)要練好引領(lǐng)全球海洋治理的“內(nèi)功”，當(dāng)務(wù)之急是在軟實(shí)力方面下功夫。中國(guó)宜加快制定海洋戰(zhàn)略，推進(jìn)“海洋基本法”立法，在戰(zhàn)略的高度和法律的視角，從經(jīng)濟(jì)、政治、安全、軍事、文化等各個(gè)領(lǐng)域?yàn)橹袊?guó)參與全球海洋治理確立準(zhǔn)則和框架。此外，中國(guó)還應(yīng)對(duì)《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》中不適應(yīng)時(shí)代要求的有關(guān)條款適時(shí)進(jìn)行修訂和完善，探討制定《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋科學(xué)研究管理實(shí)施細(xì)則》，為中國(guó)涉海維權(quán)和深度參與全球海洋治理根除潛在的國(guó)內(nèi)法律沖突和隱患。

2.堅(jiān)持不懈地推進(jìn)關(guān)鍵性和戰(zhàn)略性的海洋治理議題，逐步提升以議題引領(lǐng)和規(guī)則創(chuàng)設(shè)為主要表現(xiàn)形式的核心治理能力

國(guó)際實(shí)踐表明，具備充足的治理能力，是一國(guó)深度融入全球海洋治理體系、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的前提。在全球海洋治理體系變革的過(guò)程中，中國(guó)不但要參與規(guī)則制定，也要逐步實(shí)現(xiàn)“事前謀劃”，以更加積極的姿態(tài)參與涉海規(guī)則制定、組織構(gòu)建、行動(dòng)范式設(shè)計(jì)等地區(qū)和全球海洋治理進(jìn)程，將我國(guó)單方面訴求轉(zhuǎn)化成為國(guó)際社會(huì)共同訴求，注重通過(guò)海洋治理話語(yǔ)體系的發(fā)展創(chuàng)新來(lái)引導(dǎo)國(guó)際秩序按照中國(guó)設(shè)定的路徑演進(jìn)。

中國(guó)應(yīng)嘗試引領(lǐng)涉海國(guó)際規(guī)則和制度的創(chuàng)設(shè)和修訂?？蓮耐苿?dòng)國(guó)際社會(huì)關(guān)注和聚焦《公約》固有缺陷著手，適時(shí)啟動(dòng)《公約》審議機(jī)制，提議《公約》當(dāng)事國(guó)就《公約》“島嶼制度”解釋與適用模糊不清、“專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)”規(guī)定空白、“爭(zhēng)端強(qiáng)制解決程序”啟動(dòng)門(mén)檻過(guò)低、“附件七仲裁”充斥單方意志性等問(wèn)題進(jìn)行審議。

目前，聯(lián)合國(guó)關(guān)于“海洋和海洋法”年度審議會(huì)議的主要成果是聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)報(bào)告和“臨時(shí)海洋和海洋法非正式協(xié)商”程序的建議，其主要內(nèi)容側(cè)重各國(guó)海洋政策，偶爾涉及《公約》的發(fā)展問(wèn)題，基本無(wú)涉《公約》的修訂與完善。中國(guó)可根據(jù)《公約》第312、313條規(guī)定，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)要求聯(lián)合國(guó)召開(kāi)修訂《公約》有關(guān)條款的審議會(huì)議，并以此為契機(jī)在“完善國(guó)際海洋法治”的旗號(hào)下“激活”《公約》審議機(jī)制，利用安理會(huì)常任理事國(guó)的身份優(yōu)勢(shì)在多邊場(chǎng)合維持該議題熱度，并努力推動(dòng)有關(guān)條款的修訂事項(xiàng)向于我有利的方向發(fā)展。

3.以區(qū)域海洋治理為切入點(diǎn)，堅(jiān)持開(kāi)放共贏的海洋多邊主義，深化與周邊海洋國(guó)家的利益融合，加強(qiáng)與國(guó)際主要海洋力量和發(fā)展中海洋國(guó)家的利益協(xié)調(diào)

一方面，基于較為一致的地緣、歷史和文化認(rèn)同，區(qū)域國(guó)家在海洋治理問(wèn)題上易于達(dá)成共識(shí)，區(qū)域性海洋治理合作機(jī)制更具凝聚力，成功的區(qū)域海洋治理機(jī)制在全球海洋治理層面也會(huì)產(chǎn)生“1+1>2”的積極效果。另一方面，若要保持全球海洋公共產(chǎn)品的充足和穩(wěn)定供給，大國(guó)合作至關(guān)重要；若要推動(dòng)全球性海洋問(wèn)題得到有效解決，發(fā)展中國(guó)家不可或缺。從這個(gè)意義上講，我國(guó)參與全球海洋治理的過(guò)程，自始至終亦是涉海立場(chǎng)平衡與利益置換的過(guò)程。

4.豐富治理手段，充分借助和有效發(fā)揮各類(lèi)涉海國(guó)際組織和非政府機(jī)構(gòu)在推動(dòng)全球海洋治理體系變革中的柔性作用

在當(dāng)今國(guó)際海洋秩序下，政府間涉海國(guó)際組織既是制定剛性規(guī)則的重要承載者，又是推動(dòng)國(guó)際軟法發(fā)展的主要引領(lǐng)者，一國(guó)在涉海國(guó)際組織的存在感和參與度是其在全球海洋治理領(lǐng)域國(guó)際影響力和話語(yǔ)權(quán)的直觀體現(xiàn)。而在全球海洋治理體系的變革中，非政府機(jī)構(gòu)的地位和作用亦得到了明確的承認(rèn)，《公約》第169條專(zhuān)門(mén)規(guī)定了“同非政府組織的協(xié)商和合作”事項(xiàng)。在實(shí)踐中，非政府組織在有關(guān)全球治理體系的國(guó)際規(guī)則制定上的作用也日漸突出，例如《世界環(huán)境公約》由法國(guó)頂尖法律智庫(kù)“法學(xué)家俱樂(lè)部”發(fā)起，聯(lián)合國(guó)目前已經(jīng)通過(guò)決議為該公約草案制定基本框架。

六、結(jié) 語(yǔ)

國(guó)際學(xué)術(shù)界和政策界對(duì)于區(qū)域主義與全球主義間錯(cuò)綜復(fù)雜關(guān)系的討論在20世紀(jì)末就已開(kāi)始。2017年以來(lái)對(duì)兩種路徑的新一輪討論，源于“逆全球化”思潮隨美國(guó)單邊主義、保護(hù)主義、民粹主義及新冠疫情的影響逐步在世界范圍內(nèi)蔓延、發(fā)酵。全球治理是全球化的產(chǎn)物，對(duì)全球化的爭(zhēng)議同樣也引起了人們對(duì)海洋治理全球主義路徑的質(zhì)疑。但海洋挑戰(zhàn)的全球性和跨區(qū)域性，決定了區(qū)域主義無(wú)法完全取代全球主義在國(guó)際海洋秩序發(fā)展中的中心地位。20世紀(jì)90年代末全球化順利推進(jìn)的同時(shí)，歐盟區(qū)域一體化的成功實(shí)踐和東盟區(qū)域一體化的蓬勃發(fā)展，這使得區(qū)域主義與全球主義間關(guān)系的爭(zhēng)論無(wú)果而終，但國(guó)際實(shí)踐似乎表明兩種路徑各有所長(zhǎng)。

因此，把區(qū)域主義與全球主義路徑有機(jī)融合起來(lái)，以“混合主義”的方式推進(jìn)全球治理，或許是未來(lái)國(guó)際海洋秩序演變的合理選擇。對(duì)于中國(guó)而言，采取“混合主義”路徑，既捍衛(wèi)全球海洋治理多邊體系，又推進(jìn)區(qū)域性海洋治理合作，將兩條路徑有機(jī)銜接、融合，同時(shí)通過(guò)國(guó)內(nèi)的戰(zhàn)略規(guī)劃和法律、制度建設(shè)，是推進(jìn)共建“21世紀(jì)海上絲綢之路”，踐行“海洋命運(yùn)共同體”理念，在國(guó)際海洋秩序重構(gòu)中融入中國(guó)意志的可行路徑。