范斯聰

[內容提要]美國自提出印太戰(zhàn)略以來，日本、印度和澳大利亞這三個印太戰(zhàn)略支柱型國家積極響應，各自出臺了本國的印太戰(zhàn)略，形成了所謂四國機制。地處美國印太戰(zhàn)略核心區(qū)域的東盟一直沒有受到美國應有的重視，東盟對于印太戰(zhàn)略也表現(xiàn)出遲疑態(tài)度。東盟認為，美國印太戰(zhàn)略阻礙了東盟的發(fā)展和安全。美國出于無法單獨應對中國的認知，推行印太戰(zhàn)略的東南亞化而非東盟化，目的在于安全上侵蝕東盟的作為空間，實質上卻消弭了東盟的內部團結，動搖了其在該地區(qū)的中心地位，最終給東盟造成經(jīng)濟地區(qū)主義與安全地區(qū)主義、傳統(tǒng)安全的方式與東盟方式之間的矛盾和維護東盟外部中心與內部團結沖突三大困境。東盟雖會采取相應的應對方式，但卻面臨對其國際地位的考驗。

美國為應對主要大國，特別是中國對現(xiàn)有國際體系的所謂挑戰(zhàn)，推出了印太戰(zhàn)略，引起了國際社會的強烈反應。日本、澳大利亞和印度等國積極響應，紛紛出臺了各自的印太戰(zhàn)略。然而，作為地理上處在印太戰(zhàn)略中心位置的東南亞，同時也是東盟所在區(qū)域，起初并未引起美國政府的足夠重視，直到2018年美國特朗普政府官員才公開提及東盟在印太戰(zhàn)略中的重要戰(zhàn)略地位。同年8月3日，美國國務卿蓬佩奧在出席東盟部長級會議時，宣稱“美國是個太平洋國家，在我們的印太戰(zhàn)略中我們仍然致力于保持以東盟為中心”(1)Michael R.Pompeo, “Remarks on America’s Indo-Pacific Economic Vision”, July 30, 2018，http://www.state.gov/secretary/remarks/2018/07/284722.htm[2020-07-12].。美國在多場合強調維護東盟在印太戰(zhàn)略中的中心地位，但美國的高調并沒有換來東盟整體性的積極回應，相反東盟作為印太地區(qū)的重要行為體，對印太戰(zhàn)略表現(xiàn)出明顯的遲疑態(tài)度，直到2019年6月23日東盟才正式對外公布了《東盟印太展望》(Asean outlook on the indo-pacific，以下簡稱《展望》)，字里行間不但沒有對印太戰(zhàn)略表示迎合，反而在文件中避免有關印太戰(zhàn)略的表述，并將自身定義為“誠實的掮客”(an honest broker)。(2)“ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,” Association of Southeast Asian Nations, June 23, 2019, p.1.https://asean.org/asean-outlook-indo-pacific/[2020-06-12].

目前，國內外對印太戰(zhàn)略的研究不斷展開，但大多從地緣政治安全和地緣經(jīng)濟戰(zhàn)略兩個方面關注美、澳、印、日四國的戰(zhàn)略動機及其之間的戰(zhàn)略互動，而較少涉及美國印太戰(zhàn)略對東盟的影響。(3)對于印太戰(zhàn)略的相關研究較多，國內主要有：夏立平: 《地緣政治與地緣經(jīng)濟雙重視角下的美國“印太戰(zhàn)略” 》,《美國研究》2015年第2期；林民旺：《“印太”的建構與亞洲地緣政治的張力》,《外交評論》2018年第1期；王曉文：《美國“印太”戰(zhàn)略對南海問題的影響——以“印太”戰(zhàn)略支點國家為重點》，《東南亞研究》2016第9期；王麗娜：《印度莫迪政府“印太”戰(zhàn)略評估》，《當代亞太》2018年第3期；吳懷中：《安倍政府印太戰(zhàn)略及中國的應對》，《現(xiàn)代國際關系》2018年第1期；周方銀、王婉：《澳大利亞視角下的印太戰(zhàn)略及中國的應對》，《現(xiàn)代國際關系》2018年第1期；王守都：《美國“印太戰(zhàn)略”概念構建與政策現(xiàn)狀——基于戰(zhàn)略敘述框架的分析》，《亞太安全與海洋研究》2019年第3期；劉稚、安東程：《東盟國家視角下的美國“印太戰(zhàn)略”》，《國際展望》2020第3期。國外主要有：Dombrowski P , Winner A C.The Indian Ocean and US Grand Strategy: Ensuring Access and Promoting Security，Georgetown University Press, 2014.Rory Medcalf，“In defence of the Indo-Pacific: Australia’s new strategic map”, Australian Journal of International Affairs ,Volume 68, 2014; Scott D，“Australia’s embrace of the ‘Indo-Pacific’: new term, new region, new strategy?”，International Relations of the Asia-Pacific，Vol.13, No.3，2013；Thankachan S.Shahana Thankachan，“Japan’s ‘Free and Open Indo-Pacific Strategy’: Reality before the Rhetoric?”，Journal of the National Maritime Foundation of India，2018.”，Journal of the National Maritime Foundation of India.Jul 3, 2017。國外學術界的研究散見于一些研究報告或評論，認為東盟尚未對印太戰(zhàn)略做出明確的反應是因為擔心其中心地位受到動搖以及不愿意對中國采取對抗性模式。(4)John Lee，“The‘Free and Open Indo-Pacific’and Implications for ASEAN”，Trends in Southeast Asia，ISEAS Yusof Ishak Institute，No.13，June 2018，https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/TRS13_ 18.Pdf；Kavi Chongkittavorn，“ASEAN＇s Role in the US Indo-Pacific Strategy”，Asia-Pacific Bulletin，East-West Center，July 2，2018，https://www.eastwestcenter.org/system/tdf/private/apb425.pdf? file = 1&type = node&id= 36710[2020-07-12].國內學術界研究也持有類似觀點，認為美國的印太戰(zhàn)略挑戰(zhàn)了東盟的中心地位，客觀上用以解釋東盟對待美國印太戰(zhàn)略的遲疑態(tài)度。(5)參見韓志立：《關系網(wǎng)絡的競爭:“印太”戰(zhàn)略對東盟中心地位的挑戰(zhàn)——以關系主義身份理論為視角》，《外交評論》2019年第5期，第100頁；張潔：《東盟版“印太”愿景:對地區(qū)秩序變化的認知與戰(zhàn)略選擇》，《太平洋學報》2019年第8期，第1頁。

盡管美國一年來一直強調維護東盟在地區(qū)架構的中心地位，東盟卻不為所動。隨著東盟《展望》文件的出臺，學術界在有關東盟如何處理大國關系的研究中提出的東盟利用大國平衡戰(zhàn)略維持核心地位，確保東盟在域內國家和域外國家之間的平衡之舉，也難以充分解釋近年來東盟國家領導人對大國競爭的擔心和東盟對印太戰(zhàn)略如此反應的動機。未來，隨著形勢的發(fā)展，東盟對美國的印太戰(zhàn)略未采取積極態(tài)度的原因還有進一步深入探尋的空間。本文試圖從分析美國印太戰(zhàn)略的起始動因入手，探討美國實施印太戰(zhàn)略的東南亞化特點，以及其對東盟帶來的困境，用以闡明東盟在對待美國印太戰(zhàn)略上遲疑態(tài)度的具體原因。

一、美印太戰(zhàn)略東南亞化源自無法單獨應對中國的判斷

2017年，美國公布的《國家安全戰(zhàn)略》文件里明確指出，“世界秩序中的自由和壓制兩種思想已經(jīng)從印度的西海岸延伸到美國的西部海域，開始了地緣政治競爭”，其中毫不諱言中國對美國的所謂威脅，認為“中國尋求在印太地區(qū)取代美國”。(6)White House, “National Security Strategy of the United States of America”，December 2017, pp.45-46，25.之后，美國于2019年6月1日公布了《印太戰(zhàn)略報告》，其中提及并肯定了2018年美國國防戰(zhàn)略文件中做出有關中國持續(xù)崛起以及由此產(chǎn)生的地區(qū)和國際秩序關系之間的不穩(wěn)定性判斷，將中國看成修正主義者，認為“美國對中國和俄羅斯的軍事優(yōu)勢正在遭受侵蝕，如果處理不當，則有可能損害美國阻止中國軍事入侵和武力脅迫的能力，對美國和盟友及其伙伴而言，地區(qū)權力均衡的負向變更，都可能鼓動競爭者挑戰(zhàn)和顛覆繁榮與安全的自由和開放的秩序”(7)Department of Defense，United states of America，“Indo-Pacific Strategy Report”, June 1, 2019.p.16.。可見，美國政府公布的安全文件中已經(jīng)認定，中國的持續(xù)崛起給國際秩序帶來了嚴重沖擊。這是美國自奧巴馬政府宣布重返亞太之后，對中美權力轉移做出的明確判斷。為此，美國認為必須掌控好自己的意愿和能力，“防止印太戰(zhàn)略出現(xiàn)任何不利美國的變更”。(8)White House, “National Security Strategy of the United States of America”，December 2017, p.45.

事實上，美國學界和政界對中國的崛起存在極大擔憂，并認為以己之力無法單獨應對中國對國際秩序帶來的挑戰(zhàn)。在學術界，有相當一部分學者對美中競爭持悲觀論調。美國學者康燦雄(David C.Kang)和澳大利亞戰(zhàn)略家休·懷特(Hugh white)認為東亞已經(jīng)被置于中國的掌控之下(9)Hugh White, “Without America: Australia in a New Asia,” Quarterly Essay, November 2017, pp.1-81; David C.Kang, American Grand Strategy and East Asian Security in the Twenty first Century, London: Cambridge University Press, 2017.有關兩位學者此前的相關觀點，參見：Hugh White, “Power Shift: Australia’s Future between Washington and Beijing,” Quarterly Essay, August 2010, pp.10-49; Hugh White, The China Choice: Why We Should Share Power, Oxford University Press, 2013; and David C.Kang, China Rising: Peace, Power, and Order in East Asia, NewYork: Columbia University Press, 2007。，康燦雄甚至認為“無論從經(jīng)濟、軍事還是外交層面中國變得越來越強大，而美國的決心正在減弱。如今，是中國俯視美國的時候了”(10)David C.Kang, American Grand Strategy and East Asian Security in the Twenty first Century, London: Cambridge University Press, 2017, p.205.。美國政治學者阿倫·弗里德伯格(Aron Friedberg)持類似觀點，認為中國實力的增長，使得中國在亞洲和世界范圍內發(fā)揮越來越大的影響力，加之國內民族主義高漲以及政治體制等因素，中國將會更加向外界展示不斷壯大的軍事實力，影響鄰國和亞洲區(qū)域，中國必然意在和美國爭奪在亞洲的主導權，中美在亞洲以及全球范圍內的 “爭霸”業(yè)已開始。(11)參見阿倫·弗里德伯格：《中美亞洲大博弈》，洪曼、張琳、王玉丹譯，北京：新華出版社，2012 年。轉引自王琛：《東亞地區(qū)權力結構變化與中日關系——以結構性矛盾及其重疊為分析視角》，《戰(zhàn)略決策研究》2018年第3期，第44頁。

不但美國學界出現(xiàn)了中國挑戰(zhàn)美國的聲音，美國政府及國家部門也明確指出應對中國帶來的海上威脅。特朗普政府的國家安全戰(zhàn)略雖然與奧巴馬政府期間的安全戰(zhàn)略都是基于應對地區(qū)強國的崛起，但特朗普政府對安全威脅的程度做出了不同而明確的評估，認為中國“挑戰(zhàn)美國的權力、影響力和實際利益……(并)侵害美國的安全與繁榮”(12)White House, National Security Strategy of the United States of America，December 2017，p.2。如果說奧巴馬時期的亞太再平衡戰(zhàn)略遠未達到預想的結果，是受制于美國的意愿和政府財政支撐的情況(13)Aaron Friedberg, “The Next Phase of the ‘Contest for Supremacy’ in Asia,” Asia Policy, No.14，July 2012，p.35.，那么特朗普政府則面對軍事安全問題上的更加棘手的局面。

可以說，美國對印太地區(qū)的美軍實力信心不足和盟國實力弱化而產(chǎn)生的擔憂愈發(fā)明顯。如今美國的印太戰(zhàn)略司令部擁有2000架飛行器、200艘艦只和潛艇以及37萬職業(yè)軍事人員(personnel)。(14)Leonid Savin，“The Pentagon’s New Strategy For The Indo-Pacific Region”，https://orientalreview.org/20 19/06/05/the-pentagons-new-strategy-for-the-indo-pacific-region/[2020-07-12].在西印太地區(qū)還擁有日本、韓國、菲律賓、泰國和澳大利亞等五個盟國。但在美國看來，這些仍顯不足。美國亞洲體系正在經(jīng)歷較大的轉變，“亞洲的地緣政治經(jīng)濟中心正在經(jīng)歷從東向中心區(qū)域的偏移，特別是中國正向著亞洲中心位置回歸”(15)參見鐘飛騰：《超越地緣政治的迷思:中國的新亞洲戰(zhàn)略》，《外交評論》2014年第6期，第1頁。。此外，美國同盟體系中的東亞盟國實力地位下降，而美國在東亞地區(qū)的同盟體系，不能有效應對冷戰(zhàn)后亞太安全事務，達到在“戰(zhàn)略威脅發(fā)生但超出美國能力范圍之外的地區(qū)維持穩(wěn)定的地位”(16)Rory Medcalf，preface，in Peter J.Dombrowski，Andrew C.Winner(eds.)，The Indian Ocean and US Grand Strategy: Ensuring Access and Promoting Security，Georgetown University Press, 2014.之目的。

美國對自身軍力的“低估”，還來源于對中國和東盟整體實力的判斷。按照國際關系學中衡量一國綜合國力的一般標準，衡量一國的國家權力主要有兩個指標，分別是國內生產(chǎn)總值和國防開支。(17)學界衡量國家的綜合實力存在不同指標，考慮到本文是以東盟為整體的研究對象，為方便論述，故簡化了綜合國力的衡量標準，而采取國內生產(chǎn)總值(GDP)和國防預算兩項指標。關于國家實力測量的討論，參見黃碩風：《綜合國力論》，北京：中國社會科學出版社，1992 年；Ashley J.Tellis, Janice Bially, Christopher Layne and Melissa McPherson, Measuring National Power in the Postindustrial Age: Analyst’s Handbook, RAND Corporation, 2000。以GDP來衡量，2018年中國經(jīng)濟增速放緩，是1990年以來的最低增長率，但也達到了6.6%，即13.4萬億美元。(18)Eountryeconomy，https://countryeconomy.com/gdp/china[2020-06-30].與中國相比，2018年美國的GDP總量為20.4萬億美元，較上年增長2.9%，中國GDP總量達到美國的54%；日本2018年經(jīng)濟增長率只有0.8%，約4.9萬億美元，位列美國與中國之后，居世界第三位，而中國對日本GDP總量之比由2018年的2.4倍，增加到2019年2.7倍。在東南亞地區(qū)，東盟與中美日的實力差距持續(xù)拉大，2018年東盟十國的GDP總量約為2.8萬億美元，與中國存在明顯差距。(19)Asean statistic yearbook 2018，https://cdn.aseanstats.org/public/data/statics/table5.xlsxEountryeconomy，有關數(shù)據(jù)，參見：Eountryeconomy，https://countryeconomy.com/gdp[2020-06-28]。

在軍事實力方面，據(jù)斯德哥爾摩國際和平研究所(SIPRI)的數(shù)據(jù)，中國的軍費開支每年呈現(xiàn)兩位數(shù)的增長，2017年中國的軍費開支僅次于美國，達2280億美元，而同年日本的國防開支454億美元則是位居亞洲第三，排在印度之后，位列世界第八位。(20)Jingdong Yuan，“Power Transition and Beijing’s Japan Policy under Xi Jinping”, the Japan Institute of International Affairs, September 20, 2018, p4，https://www.jiia-jic.jp/en/policybrief/[2020-06-28].按照2018年中國官方的數(shù)據(jù)1704億美元，China millitary power，p.21，https://www.dia.mil/Portals/27/Documents/News/Military%20Power%20Publications/China_Military_Power_ FINAL_5MB_20190103.pdf[2020-06-28]。在東南亞地區(qū)，東盟整體上雖保持了較高的經(jīng)濟增長，但其國防預算處在停滯時期，東南亞的整體軍費開支近三年來變化不大，一直少于420億美元，2017年至2018年甚至出現(xiàn)負增長，減幅在6%。(21)SIPRI databases，Data for all countries from 1988-2018 in constant(2017)USD，https://www.sipri.org/databases/milex[2020-06-20].THE MILITARY BALANCE 2019，https://www.iiss.org/-/media/files/publications/military-balance-2019/milbal-2019-furtherassessments-sheetfinal-130219.ashx[2020-08-02].可見，東盟不但與中美權力差距拉大，而且其整體海上力量愈發(fā)顯得捉襟見肘，嚴重制約了東盟的海上意圖,這更加引起了美國的憂慮。這樣，美國對大國在東亞的權力轉移態(tài)勢保持高度警惕。

美國在東南亞地區(qū)不但面臨中國硬實力的強勢增長，也感受到了中國軟實力的迅速跟進。中國在東南亞的影響力甚至有蓋過美國之勢。據(jù)新加坡尤索夫依薩東南亞研究院(ISEAS-Yusof Ishak Institute)調查顯示，美國在東南亞的經(jīng)濟影響力急劇下降，中國的政治與經(jīng)濟影響力在東南亞地區(qū)已經(jīng)超越美國。在經(jīng)濟影響力方面，73.3%的受訪者認為中國表現(xiàn)了絕對優(yōu)勢，而認為美國與日本更具優(yōu)勢的受訪者則分別只有7.9和6.2%。中國對東盟的重要性在東盟內部已經(jīng)形成共識，2009年中國就成為東盟的最大貿易伙伴國，2017年東盟與中國的雙邊貿易額超出了其與美國貿易總量5000億美元。(22)東盟研究中心于2018年11月18日至12月5日在互聯(lián)網(wǎng)上做了一項有關東南亞國家對地區(qū)事務的東南亞國家的問卷調查，內容涉及地區(qū)、政治和經(jīng)濟社會問題和重大關切，選取了東南亞國家的1008個受訪者，這些受訪者分別來自政界、學界、商界和社會媒體等領域。參見：“the States of Southeast Asia：2019 survey report”，p.21, https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/TheStateofSEA Survey Report_2019.pdf[2020-07-10]。政治戰(zhàn)略影響力方面，有45.2%受訪者認為中國在政治和戰(zhàn)略領域擁有最大的影響，其中，東盟成員國文萊、越南和柬埔寨持此種觀點的占比最高，分別為53.4%、52.1%和50%。與中國在東南亞的影響力相比，美國只占30.5%，而東盟卻只有20.8%。(23)“the States of Southeast Asia：2019 survey report”，p.22，https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/TheStateof SEASurveyReport_2019.pdf[2020-07-12].

隨著中國的持續(xù)崛起，美中兩國在東南亞地區(qū)影響力的此消彼長使得美國印太戰(zhàn)略具有明確的東南亞指向。特朗普上臺后，為進一步防止中國崛起帶來的不利情況，致力于將東南亞打造成美國在印太地區(qū)締造戰(zhàn)略支點,并將其塑造成美國霸權下的多極格局。(24)參見王曉文：《印太戰(zhàn)略對南海問題的影響——以“印太”戰(zhàn)略支點國家為重點》，《東南亞研究》2016年第9期,第1頁。在戰(zhàn)略支點國家的選擇上，不但與印度、澳大利亞和日本成立四國對話機制，還試圖利用海上力量崛起的東盟成員國印尼來平衡日益崛起的中國海上力量,努力形成海上均勢。(25)Adm.Samuel J.Locklear, ‘The complex security challenges we face in the Indo-Pacifc’,(Kokoda Foundation), Nov.15, 2012, http://www.pacom.mil/Media/Speeches-Testimony/Article/565149/kokoda-foundationaustralia/[2012-07-07]; a CFR Workshop，“The U.S.-Southeast Asia Relationship: Responding to China’s Rise”，May 23, 2018, https://www.cfr.org/report/us-southeast-asia-relationship-responding-chinas-rise[2012-07-08].這種對某一個東盟成員國的重視，提高了東南亞地區(qū)在美印太戰(zhàn)略中的地位。

二、美國印太戰(zhàn)略的實施：東南亞化還是東盟化？

值得注意的是，美國在有了明確戰(zhàn)略規(guī)劃之后，下一步就是采取戰(zhàn)略行動，傾向于將國家目標投射到國土之外,特別是印太地區(qū),目的是構建符合其戰(zhàn)略目標的環(huán)境。(26)2018年12月31日，美國總統(tǒng)特朗普簽署《亞洲再保證倡議法案(ARIA)》，向外界公布了美國的戰(zhàn)略原則，即“發(fā)展美國具長期戰(zhàn)略視野以及整體、多面向、有原則的印太區(qū)域政策”?！秮喼拊俦ＷC倡議法案和東盟國家》，Asean Briefing，https://www.aseanbriefing.com/news/2019/04/10/%E3%80%8A%E4%BA%9A%E6%B4%B2%E5%86%8D%E4%BF%9D%E8%AF%81%E5%80%A1%E8%AE%AE%E6%B3%95%E6%A1%88%E3%80%8B%E5%92%8C%E4%B8%9C%E7%9B%9F%E5%9B%BD%E5%AE%B6theasiareassuranceinitiativeactandasean.html[2020-07-19]。為應對海上權力均勢傾斜帶來的新威脅，美國廣拉戰(zhàn)略伙伴國，提升區(qū)域的網(wǎng)絡化效能。從美國印太戰(zhàn)略報告的內容看，共54頁的篇幅，第四部分為重點部分，分為“軍事準備”“建立伙伴關系”“促進網(wǎng)絡化區(qū)域發(fā)展”三個小節(jié)。除在第一小節(jié)提到提高美軍在印太的實力之外，專門用了兩小節(jié)詳細描述了具體對象國、目的或手段以及合作現(xiàn)狀和未來計劃。僅后兩節(jié)內容竟占據(jù)了全篇31頁的內容，幾乎占據(jù)整個報告的1/2。而如何建立伙伴關系一節(jié)又占23頁的篇幅，成為美國亞太戰(zhàn)略的實施重點。特朗普政府不但從政治法律層面使得印太戰(zhàn)略邁向實心化，更從拓展結盟形式和可操作性的軍事與經(jīng)濟安全兩個方面加以實施，具有明顯利用東南亞地區(qū)維持印太地區(qū)權力均衡的特點。

(一)美國不斷拓展結盟戰(zhàn)略，打造網(wǎng)絡化的東南亞

美國印太戰(zhàn)略報告重申了2018年美國國防戰(zhàn)略文件的內容，強調用力量維護“和平”，要求國防部“運用各種資源來提高軍隊的殺傷力、恢復力、靈活性和戰(zhàn)備力”，實現(xiàn)在印太地區(qū)有利于美國的“權力平衡”。為達成這一目標，防止因中國崛起帶來的任何不利于美國的權力失衡，美國做好應對能力準備(Preparedness)，采取短期強制就業(yè)、加大投入等方式對美國軍事力量進行現(xiàn)代化更新和重新設計，在盟友的協(xié)助下，打造“在必要情況下，戰(zhàn)則能打、打則能勝”且戰(zhàn)斗力可靠的 “前沿存在性”力量。(27)Department of Defense，United states of America，Indo-Pacific Strategy Report, June 1, 2019.pp.15-17,20.

同時，美國在打造前沿性軍力常備性存在的同時，極力避免孤軍奮戰(zhàn)，單獨面對中國。由于美國傳統(tǒng)的同盟關系無法有效應對中國崛起及其帶來的所謂威脅，美國印太戰(zhàn)略突出了拓展在東南亞的同盟關系和抬高網(wǎng)絡戰(zhàn)略伙伴國的地位兩種方式，因為在美國看來，單靠一個國家難以獨自應對地區(qū)權力轉移帶來的挑戰(zhàn)，只有“與盟友和伙伴國提升安全和防務合作”，方可“維持印太地區(qū)強有力的軍事存在”。(28)Ibid., p.16.

美國選擇東南亞盟國與戰(zhàn)略伙伴國有一個轉變過程?！?·11”事件之后，美國對東南亞的盟友采取二分法的辦法。由于東南亞處在印度洋和太平洋中心地帶，“地緣戰(zhàn)略上扼有對美國海軍和亞洲能源運輸至關重要的海上通道”(29)參見劉阿明:《權力轉移過程中的東南亞地區(qū)秩序——美國、中國與東南亞的角色》，《世界經(jīng)濟與政治》2009年第6期，第40頁。，美國考慮到反恐所需，重點關注東南亞穆斯林集中的海上國家，包括印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國，而對陸上東盟國家較為忽視，無形中將東盟一分為二。

特朗普上臺后，美國對東南亞伙伴國的選擇出現(xiàn)了一些微調，開始打造針對中國的網(wǎng)絡化區(qū)域伙伴關系。美國選擇東南亞地區(qū)的盟友和伙伴國，要考慮到東南亞國家對中國這一美國競爭對手的友好程度。除去菲律賓和泰國兩個美國在該地區(qū)的盟國，美國把東南亞地區(qū)與其發(fā)展伙伴關系的國家劃分為三類：第一類是美國的天然伙伴國新加坡，自從2005年美國與新加坡簽訂了戰(zhàn)略框架協(xié)定之后，新加坡便成為美國非盟友中安全合作最深入的安全伙伴國；(30)美國雖然沒有在新加坡建立軍事基地，但可以使用新加坡的軍事設施，實施所謂“要地非基地”(places-not-bases)戰(zhàn)略。參見：US-Singapore Relations，CRS Report IF10228，May 20，2019。第二類是與中國存在領土海洋權益爭端的國家，如越南、印尼和被美國稱為“地區(qū)海上安全領域的領導者”的馬來西亞，這三國既是東盟成員國，也是對印太戰(zhàn)略表示出極大熱情的國家；文萊、老撾和緬甸成為美國持續(xù)接觸、夯實基礎的第三類。美國印太戰(zhàn)略報告中所列國家基本上是美國學者戴維德·蒂奴(David B.H.Denoon)和溫迪·弗里曼(Wendy Frieman)對東盟國家按照回避、深疑、適應三個對中國的態(tài)度類別劃分的結果。(31)Department of Defense，United states of America，“Indo-Pacific Strategy Report”, June 1, 2019，p.15.可見，特朗普政府不但關注東南亞地區(qū)海上國家，也對該地區(qū)陸上國家投入資源；既加深與中國有利益沖突的海上國家關系，也向中國的睦鄰投下橄欖枝。

按照美國國防部的說法，美國在印太核心區(qū)域的盟國和伙伴國，需要與美國一道承擔相應的責任，以防止共同的威脅。美國通過與東南亞國家在安全合作、信息分享和常態(tài)化軍演三個方面對接彼此之間的意圖、資源和效應，在軍事與經(jīng)濟之間構建更加緊密的關系。(32)Ibid., p.21.從美國選擇盟友的相互可操作性方面來看，印太戰(zhàn)略報告中十分突出美國對東南亞國家軍事防務關系，傾向于菲律賓、泰國這兩個美國在該地區(qū)的盟國和海上東盟成員國。盟友方面，美國對東南亞盟國之間的安全合作較為明顯，主要在于加強與傳統(tǒng)盟國的軍事關系，增強盟國的軍事能力，尤其是海上軍事能力。例如，美國利用美菲之間不斷加深的政治關系，提升菲律賓國土防御能力，兩國合作內容涉及海上安全、情報、監(jiān)聽和偵察能力以及航空等多領域。美國利用2014年兩國簽訂的《加強防務合作協(xié)議》，使得菲律賓允許美國使用關鍵設施，用以促進兩國更深層次的軍事關系。伙伴國方面，突出與越南、印尼和馬來西亞之間的安全合作。美國將越南、印尼和馬來西亞作為東盟中的“關鍵玩家”，將三國看成是美國推動印太戰(zhàn)略之舉的核心力量。(33)Ibid., pp.28,36.美國提升美越防務關系，加強兩國之間軍隊的接觸，提高越南的防務能力；支持印尼全球海上支點作用，加強包括海上安全、聯(lián)合軍演在內的多方面合作，繼續(xù)加深與馬來西亞之間的安全與防務，在海上安全、反恐、軍事訓練等方面加大美馬之間的合作。其次，給予新加坡一定的重視。美國將新加坡視為美國“主要的安全合作伙伴”，在這份報告里，美國把新加坡單獨列出，特意提到了新加坡為美國提供軍艦停泊便利的軍事作用，以及雙方在軍事訓練和軍事教育領域的合作。此外，美國與文萊、老撾和柬埔寨三個陸上東盟國家合作程度有限,明顯具有偏向海上東盟國家的傾向。(34)Department of Defense，United states of America，“Indo-Pacific Strategy Report”, June 1, 2019，pp.30，36-40.

(二)軍事與經(jīng)濟并舉，在東南亞海域凸現(xiàn)安全性關注

美國印太戰(zhàn)略的實施遵循《亞洲再保證倡議法案》，包含三方面內容，即促進美國在印太地區(qū)的“安全利益”“經(jīng)濟利益”“價值追求”。面對中國在海上的強勢崛起，美國國務卿蓬佩奧強調該戰(zhàn)略的可操作性，而其主要體現(xiàn)在海上軍事合作和經(jīng)濟安全性兩個方面。

一方面，美國不斷強化軍事力量，派遣可靠的戰(zhàn)斗力量，這些都需要建立和更新已有的聯(lián)盟體系和伙伴關系。美國的聯(lián)盟和伙伴體系合作形式多樣，合作形式不但包含前文提及的雙邊軍事合作，還有戰(zhàn)略性的多邊安全合作，如美日韓三邊安全合作，尤其看重美、澳、印、日四邊安全對話機制，用以處理印太地區(qū)最為緊迫的安全挑戰(zhàn)。更重要的是美國給予東盟一定的重視，看重東盟整體性力量，主張“應該將美國與東盟的關系提高到戰(zhàn)略伙伴關系的層次”。美國出于安全利益考慮，加大了與東盟的安全合作?！斗ò浮诽岬矫绹跂|南亞建立新的反恐伙伴關系計劃，以及提高在南亞和東南亞地區(qū)的海洋/海上態(tài)勢感知(maritime domain awareness)能力，比如與東盟國家展開海軍與海警的訓練，實現(xiàn)情報和其他信息共享，與日、澳、印等國實現(xiàn)基于以上內容的多邊接觸。(35)U.S.Congress, “S.2736-Asia Reassurance Initiative Act of 2018,” December31, 2018, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2736/text[2020-07-30].此外，美國致力于培育更加廣泛的美國代理人網(wǎng)絡，包括由美國智庫培訓出來的各種課程的學員。比如，自1995年以來，國防部下屬的研究機構丹尼爾·伊努耶亞太安全研究中心，實施人員網(wǎng)絡戰(zhàn)略，共培養(yǎng)來自本地區(qū)國家共12000名學員，而來自東盟十國的學員是美國政府重點培訓對象，其中包括內陸國家老撾。(36)Leonid Savin，“The Pentagon’s New Strategy For The Indo-Pacific Region”，https://orientalreview.org/2019/06/05/the-pentagons-new-strategy-for-the-indo-pacific-region/[2020-06-28].

另一方面，立足國家安全，重視與東盟的經(jīng)濟合作。美國的印太戰(zhàn)略文件中明確將經(jīng)濟安全視為國家安全。(37)Department of Defense，United states of America，“Indo-Pacific Strategy Report”, June 1, 2019, p.4美國的印太戰(zhàn)略也被外界視為平衡中國“一帶一路”倡議的經(jīng)濟舉措，東盟在美國的經(jīng)濟戰(zhàn)略中的地位上升。美國與東盟經(jīng)濟和貿易往來增長迅速?！斗ò浮诽岢?，美國和東盟應繼續(xù)保持經(jīng)濟伙伴關系，通過各自的貿易代表落實全面的經(jīng)濟合作框架。該法案中對東盟的指向性十分明顯，認為東盟成員國的貿易將繼續(xù)對美國經(jīng)濟增長產(chǎn)生至關重要的影響。(38)White house，“President Trump’s Administration is Advancing a Free and Open Indo-Pacific Through Investments and Partnerships in Economics, Security, and Governance”，July 30, 2018，https://asean.usmission.gov/president-trumps-administration-is-advancing-a-free-and-open-indo-pacific-through-investments-and-partnerships-in-economics-security-and-governance/[2020-06-17].2004年以來，美國與東盟的雙邊貿易總額增長了78%。至2017年，美國與東盟的服務和貨物貿易，總額達到約3030億美元，其中出口總額為1100億美元，進口額則達到1920億美元。美國基于與東盟緊密的經(jīng)貿聯(lián)系，在新出臺的《印太戰(zhàn)略報告》中再次突出與地區(qū)組織的合作，尤其強調了將東盟作為合作對象。就在該報告出臺的同一個月，美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心公布了一份題為《干擾時代下美國與東盟經(jīng)貿關系》的報告，認為中美貿易緊張關系會進一步影響到美國與東盟的貿易聯(lián)系，認為在近期東盟會繼續(xù)整合并建立沒有美國參與制定的規(guī)范和標準，指出美國與東盟的貿易關系對美而言十分重要。(39)該報告原是戰(zhàn)略與國際問題研究中心在2018年10月召開的一次有關美國與東盟貿易關系的高級別圓桌會議討論的內容。參見：“U.S.-Southeast Asia Trade Relations in an Age of Disruption”，CSIS report，June 27, 2019。

2018年7月30日，為凸顯可操作性，蓬佩奧在華盛頓出席印太商業(yè)論壇時宣布，美國將在數(shù)字經(jīng)濟、能源和基礎設施三個領域，向印太地區(qū)投資價值為1.13億美元支持包括東盟、亞太經(jīng)合組織和環(huán)印度洋聯(lián)盟在內的多邊經(jīng)濟合作組織，及針對東盟推出的“東盟聯(lián)通計劃”(US-Asean Connect Initiative)和“湄公河下游計劃”(Lower Mekong)一攬子式支持。(40)Michael R.Pompeo, “Remarks on America’s Indo-Pacific Economic Vision”, July 30, 2018，http://www.state.gov/secretary/remarks/2018/07/284722.htm[2020-06-19].在數(shù)字經(jīng)濟領域，踐行數(shù)字聯(lián)通和建立網(wǎng)絡安全伙伴關系，撥款2500萬美元作為首付款用作提高伙伴國的數(shù)字聯(lián)通領域。在能源開發(fā)領域，2018年美國通過“亞洲優(yōu)勢計劃”(Asia EDGE)，向印太地區(qū)伙伴國投資5000萬美元，用于進口、生產(chǎn)、運輸、儲存及調配能源。(41)優(yōu)勢計劃是指Enhancing Development and Growth through Energy，Michael R.Pompeo, “Remarks on America’s Indo-Pacific Economic Vision”, July 30, 2018，http://www.state.gov/secretary/remarks/2018/07/284722.htm[2020-06-19]。美國還與每月新增400萬網(wǎng)上用戶的東盟開展諸如電子伙伴關系項目，支持東盟開展網(wǎng)上商務和電子服務業(yè)務。(42)“A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision”, BUREAU OF EAST ASIAN AND PACIFIC AFFAIRS , Nov 3, 2019, https://www.state.gov/a-free-and-open-indo-pacific-advancing-a-shared-vision/[2020-06-19].在基建領域，美國獲得澳大利亞和日本的支持，決定與其一道推動對印太地區(qū)基礎設施項目的投資。(43)參見《不斷出新招：美“印太戰(zhàn)略”要“實心化”？》，人民網(wǎng)，2018年8月6日，http://military.people.com.cn/n1/2018/0806/c1011-30210988.html，http://military.people.com.cn/n1/2018/0806/c1011-30210988.html[2020-08-16]。美國公司參與了菲律賓的基建倡議，加深了兩國的安全關系。(44)“A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision”, Bureau of East Asian and Pacific Affairs, Nov.3, 2019, p.10，https://www.state.gov/a-free-and-open-indo-pacific-advancing-a-shared-vision[2020-06-19].

不過，美國對東盟的重視，不但沒有換來東盟的配合，卻引起了東盟的警惕。對東盟而言，美國私營部門(private sectors)的投資潛力巨大，投資總額可能會持續(xù)增加，經(jīng)濟合作背后附帶的政治意圖可能比中國更勝，而在軍事安全領域，東盟受海軍實力所限，在海上安全領域的能動性大打折扣，海上戰(zhàn)略空間極其有限。

(三)東盟在地區(qū)安全秩序中的作用

2008年以來，美國為應對中國的持續(xù)崛起，開始全面介入東亞尤其是東南亞地區(qū)安全事務。在美國2018年生效的《法案》里將中國與朝鮮、國際恐怖主義組織并列，認為美國治下的國際體系“正受到包括中國在南海建設軍事化人工島礁等行為的挑戰(zhàn)”。美國為應對該挑戰(zhàn)，主動拉攏東盟國家，聲稱其在涉及中國和部分東盟國家的海洋爭端上的立場沒有改變，企圖“通過強調東盟的中心地位，獲取東盟國家的支持”。(45)參見張潔:《東盟版“印太”愿景:對地區(qū)秩序變化的認知與戰(zhàn)略選擇》,《太平洋學報》2019第6期，第1頁。然而，美國在軍事安全和經(jīng)濟領域力推印太戰(zhàn)略，尤其看重部分與中國存在領土主權爭端和海洋權益爭端的東盟國家，而非東盟，實質上是將美國的印太戰(zhàn)略“東南亞化而非東盟化”，不利于東盟的內部團結。

東盟地處東南亞地區(qū)經(jīng)歷了作為概念和獨立實體的變化,與當時國際格局的變動密不可分。東盟自建立之初就本著合作的目的與區(qū)域外的行為體合作，發(fā)揮國際影響。例如，東盟在1971年11月發(fā)表著名的《吉隆坡宣言》、提出了“東南亞中立化構想”之后，積極展開與歐共體、澳大利亞、新西蘭、日本等先進國家的對話，并于1974年5月召開的第七次定期部長會議上討論了泰國提出的《東盟憲章》，從此東盟在國際社會中獲得了較高的評價。(46)參見鄧仕超：《在國際格局變動中成長起來的東南亞》，《東南亞研究》2000年第12期，第84頁。

冷戰(zhàn)結束以后，東南亞國家再次發(fā)揮特有的主觀能動性，經(jīng)歷了“與大國周旋”“引入域外國家”兩個歷史階段，對地區(qū)秩序發(fā)揮著重要作用。20世紀90年代初，東盟為創(chuàng)造良好的外部安全環(huán)境，以協(xié)調合作為基礎,開展與區(qū)域外部的對話與合作，比如1994年東盟發(fā)起“建立東盟地區(qū)論壇，東盟國家希望能借此使亞太安全朝東盟要求的方向發(fā)展，進而在亞太安全事務中起主導作用，平衡大國和擺脫大國的控制，最終達到獨立自主的目標”(47)日本認為，東盟地區(qū)論壇作為一個次地區(qū)組織，把具有不同政治和經(jīng)濟利益的地區(qū)大國召集到一起商議政治安全問題，進而從長遠來看是不現(xiàn)實的。因此，日本的策略是積極加入其機制建設，與東盟共同主導亞太至少是東亞的地區(qū)安全事務，實現(xiàn)日本許多人所謂“共同領導”的理念，但并未得償所愿。參見鄧仕超:《從敵對國到全面合作的伙伴——戰(zhàn)后東盟—日本關系發(fā)展的軌跡》，北京：世界知識出版社，2008年，第116頁。；1997—2008年，東盟利用美國對其“善意的忽視”，忙于應對恐怖主義威脅，深陷阿富汗/伊拉克事務期間(48)此時，美國對東南亞采取“選擇性介入”戰(zhàn)略，主要關注東南亞陸地國家的治理和民主問題。參見：Lawrence E.Grinter,“China, the United States, and Main-land Southeast Asia: Opportunism and the Limits of Power,” Contemporary Southeast Asia, Vol.28, No.3, 2006, pp.447-465.Lawrence E.Grinter, “China, the United States, and Main-land Southeast Asia: Opportunism and the Limits of Power,” Contemporary Southeast Asia, Vol.28, No.3, 2006,pp.447-465。，采取“全面陷入”(omni-enmeshment)戰(zhàn)略，通過建立多樣化的地區(qū)多邊機制網(wǎng)絡，規(guī)范大國互動的進程和方向。(49)Evelyn Goh，“Great Powers and Hierarchical Order in Southeast Asia: Analyzing Regional Security Strategies，” International Security，Vol.32，No.3，2007/2008，pp.120-121.

此時，東盟領導東南亞地區(qū)一體化進程,使之成為構成東亞合作的一個重要部分,并為東亞合作提供了重要的經(jīng)驗和基礎積累。(50)參見張振江：《東盟在東亞合作進程中的地位與作用》，《東南亞研究》2004年第3期。借此，東盟采用“大國平衡”的方式，推動東亞地區(qū)經(jīng)貿合作。東盟積極在中日兩國之間周旋，利用中日之間無法構筑起法德式東亞領導核心的契機，相繼建立起“10+1”“10+3”“10+6”和東亞峰會(EAS)機制，讓自身處于東亞經(jīng)濟合作的中心位置。在這一時期，東盟在與大國的互動中并不甘心自己處于“弱者”地位，而是充分運用自身的組織優(yōu)勢，謀求有利的國際地位，以獨特的方式塑造地區(qū)秩序。(51)參見王玉主：《小國集團的能動性——東盟區(qū)域合作戰(zhàn)略研究》，《當代亞太》2013年第3期。

東盟原本以自身為核心構建地區(qū)內外多個大國參與地區(qū)機制的設計，因域外大國美國的加入出現(xiàn)了變化。2008年東盟與美國簽訂《東南亞友好合作條約》，2011年美國正式成為東亞峰會成員國，改變了其在該地區(qū)的域外國家身份，從此，美國這個太平洋國家正式成為東亞國家合作機制的一員。然而，東盟并未預料到2017年特朗普總統(tǒng)上臺后，未給予東盟足夠的重視。東盟及其成員國也未被納入美國印太戰(zhàn)略下四國對話機制，這自然引起了東盟的疑慮。

東盟作為東南亞國家聯(lián)合體，本有著單一東盟國家不具備的便利和優(yōu)勢。東盟利用地區(qū)與國際秩序，積極發(fā)揮能動性，游走于大國之間發(fā)揮作用。然而，特朗普上臺后一段時間內，對東南亞地區(qū)的重視程度極其有限。(52)Malcolm Cook and Ian Storey，“The Trump Administration and Southeast Asia: Limited Engagement Thus Far”，Perspective，April 27，2017，p.1.而美國的印太戰(zhàn)略推出后，東南亞國家不但受自身海上力量所限，面臨中美兩國安全競爭，也會面臨東盟整體因內部分歧導致的不團結甚至走向分裂風險。東盟作為東南亞地區(qū)國家聯(lián)合組織，不得不考慮大國安全競爭下其在東南亞地區(qū)的作為空間。美國在經(jīng)濟與軍事領域凸顯安全性，卻把東盟逼到了墻角。

三、美國印太戰(zhàn)略對東盟的影響

在美國推出印太戰(zhàn)略后，日本、澳大利亞和印度隨即跟進。與這些國家相比，處于印太核心位置的東盟反應并不積極，雖然東盟成員國印尼對美國新戰(zhàn)略有興趣，其在推出了印尼版的海洋戰(zhàn)略之后，熱情推動東盟內部就美國印太戰(zhàn)略達成一致，但此前東盟官方文件中并未出現(xiàn)有關印太概念的表述，直到2019年東盟才以組織名義推出正式文件。東盟國家政界整體上對美國印太戰(zhàn)略反應平淡。在2018年香格里拉會議上，也只有印尼防長里亞米薩德·里亞古都(Ryamizard Ryacudu)使用了印太概念，其他東盟國家如越南、菲律賓和東道國新加坡并未使用該詞。

東盟公布的《展望》中強調發(fā)展繁榮、海上安全和東盟中心三個部分，涵蓋了東盟對地區(qū)權力分布形勢的認知。(53)“ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,” Association of Southeast Asian Nations, June 23, 2019, p.2, https://asean.org/asean-outlook-indo-pacific/[2020-06-12].東盟通過與中國的經(jīng)濟合作實踐，長期享受著中國崛起帶來正面的效應。在多數(shù)東南亞國家看來，“中國崛起”為代表的東亞權力轉移是“漸進的、合作性的和以經(jīng)濟發(fā)展為導向的”,“客觀上不會刺激或者強制性地要求一個國家在短期內對中國作出消極的、沖突性的反應，再加上中國市場的巨大潛力與投資熱點地區(qū)對區(qū)域經(jīng)濟增長的強大推動力,中國崛起的過程是日本和區(qū)域內絕大多數(shù)國家都受益的過程”。(54)參見朱鋒：《日本為什么對中國這么強硬》，《現(xiàn)代國際關系》2006年第4期，第35頁。然而，中國崛起的速度加快，使得美國產(chǎn)生過激反應，東盟在明顯感知與中美兩國實力差距較為明顯的同時，也將承受美國印太戰(zhàn)略實施帶來的壓力，不得不面對印太戰(zhàn)略給東盟帶來的三大困境。

(一)經(jīng)濟發(fā)展與安全的困境：經(jīng)濟地區(qū)主義還是安全地區(qū)主義？

在美國多份國家安全報告將中美關系定義為戰(zhàn)略競爭、把中國定義為修正主義國家之后，中美之間已經(jīng)從傳統(tǒng)的雙邊議題導向型的關系,轉向了以在東亞地區(qū)的地緣戰(zhàn)略、地緣政治與地緣經(jīng)濟影響力為導向的競爭關系。在給中國戴上“不滿現(xiàn)有國際秩序”的大帽子，美國的印太戰(zhàn)略似乎變?yōu)橐环N合法的、以安全為核心的地區(qū)主義設計，反映出四國抵制中國日益增長的海上雄心且以安全驅動的地區(qū)主義。(55)Jeffrey D.Wilson，“Rescaling to the Indo-Pacific: From Economic to Security-Driven Regionalism in Asia”, East Asia East Asia : An International Quarterly, Vol.35, 2018，p.1.這種由經(jīng)濟轉向安全為中心的地區(qū)議程設計，極大的限制了東盟的戰(zhàn)略空間。

一般認為，在全球化和區(qū)域一體化浪潮的推動下，東亞地區(qū)格局曾呈現(xiàn)某種經(jīng)濟上靠中國、安全上靠美國的二元結構。東盟分別享受著美國為東亞地區(qū)提供安全預期和中國為該地區(qū)提供經(jīng)濟收益兩項極為重要的公共產(chǎn)品。然而,中美權力轉移引發(fā)美國強勢反應，對東盟而言，很可能面對中美安全競爭加劇帶來的不利局面。在中美提供的經(jīng)濟與安全分離的二元結構條件下，中國與美國之間進行著一種包容性競爭，東盟在這樣的結構之下實施大國平衡戰(zhàn)略，使得自身處在駕駛員的位置并擁有較大的戰(zhàn)略空間。于是，東盟利用這一特征采取“兩面下注”的戰(zhàn)略，尤其在安全領域采取對沖戰(zhàn)略。(56)參見孫學峰、黃宇興: 《中國崛起與東亞地區(qū)秩序演變》，《當代亞太》2011年第1期，第21頁。東盟利用地區(qū)性公共產(chǎn)品的供給脫節(jié)和供給矛盾，以及中日之間對領導權的追求，通過搭建合作機制扮演了東亞區(qū)域合作中“倡議型”領導者角色。(57)參見范斯聰：《東亞經(jīng)濟一體化的困境和出路：國際比較的視角》，北京：人民出版社，2015年，第33頁。

不過，2008年以后隨著中國實力的強勢崛起，中美包容性競爭加劇，“大國在原有議題上的競爭更加激烈，同時競爭覆蓋比以往更大的地理范圍和更多的議題領域”(58)有關中美競爭下東盟戰(zhàn)略空間問題的論述，參見劉若楠：《大國安全競爭與東南亞國家的地區(qū)戰(zhàn)略轉變》，《世界經(jīng)濟與政治》2017年第4期。。更具挑戰(zhàn)的是東盟因受實力所限，在大國之間縱橫捭闔的戰(zhàn)略空間受到擠壓，面臨兩難的尷尬處境。

新加坡總理李顯龍曾談到中美競爭對東南亞地區(qū)的影響：“中國崛起和美國優(yōu)先炙烤著以規(guī)則為基礎的地區(qū)秩序，迫使相關國家選邊站?！?59)Michelle Jamrisko , Jason Koutsoukis , and Toluse Olorunnipa，“Singapore PM Says Asean May Need to Choose Between U.S.and China”，https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-11-15/singapore-fears-asean-may-need-to-choose-between-u-s-china[2020-07-15].李顯龍的講話蘊藏深意，中美競爭改變了原有東亞地區(qū)主義的屬性，讓東盟難以抉擇。2018年以后，美國在印太地區(qū)進行的外商直接投資將達到9400億美元，超過了其他在該地區(qū)進行外商投資的任何一個大國,而泰國和新加坡則成為美國六大外商直接投資目的地國。(60)Leigh Hartman，“What is the U.S.Indo-Pacific strategy?”，https://share.america.gov/what-is-u-s-indo-pacific-strategy，Sep 23, 2019；“A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision”, Bureau of East Asian and Pacific Affairs, Nov.3, 2019, p.10，https://www.state.gov/a-free-and-open-indo-pacific-advancing-a-shared-vision/[2020-07-16].而2019年8月2日美國國務卿在泰國曼谷舉辦的東亞峰會上曾告訴東盟，“美國無意讓區(qū)域內國家選邊站”，但他對柬埔寨否認將西哈努克市區(qū)內里姆(Ream)作為中國的軍事基地的報道感到欣慰。(61)“Pompeo: ‘We Want a Free And Open Indo-Pacific’”，updates，Aug.2., 2019, https://www.voanews.com/east-asia-pacific/pompeo-we-want-free-and-open-indo-pacific[2020-07-15].

美國的印太戰(zhàn)略加劇了東盟“被迫選邊”的認知。在2017年美國國家安全戰(zhàn)略中指責中俄兩國挑戰(zhàn)美國權力，試圖運行一種與美國價值相悖的價值理念，即國家干預經(jīng)濟，破壞人權，壓制個性，主張集體主義至上。(62)Kathleen J.McInnis, Martin A.Weiss, “Strategic Competition and Foreign Policy: What is ‘Political Warfare’? ”，CRS reports，p.2，March 8, 2019[2020-07-19].顯然，美國擔心中國倡導的價值體系會形成一批志同道合的國家達成新的國際共識，不但挑戰(zhàn)美國領導下的西方價值體系，更可能會挑戰(zhàn)美國在全球體系的領導地位。因此，主張美國再次向中國發(fā)起政治戰(zhàn)(63)政治戰(zhàn)是卡爾·馮·克勞塞維茨主義的邏輯運用，所謂政治戰(zhàn)，廣義上是指為實現(xiàn)國家目標，而使用一切非戰(zhàn)爭的手段。參見：George F.Kennan ,1948 State Department Memorandum Organizing Political Warfare, “George F.Kennan, ‘The Inauguration of Organized Political Warfare’[Redacted Version],” April 30,1948, https://digitalarchive.wilsoncenter.org/document/114320.pdf?v=941dc9ee5c6e51333ea9ebbbc9104e8c[2020-07-21]。，這是美國對中國發(fā)動意識形態(tài)戰(zhàn)爭的公然升級。

美國欲對中國發(fā)動政治戰(zhàn)給東盟帶來了壓力，美國與東盟的經(jīng)濟行為對東盟而言暗藏風險。東盟對基礎設施投資需求旺盛，卻面臨美國的政治模式壓力。據(jù)亞洲開發(fā)銀行預測，2016—2030年，東盟需要2.3萬億—2.8萬億美元基礎設施投資，也就是說東盟對基礎設施投資的需求每年在1840億—2100億美元之間。(64)Kaewkamol Pitakdumrongkit，“China’s Maritime Silk Road: Challenging Test for ASEAN”，RSIS Commentary，F(xiàn)eb 2018, p.2, https://www.rsis.edu.sg/rsis-publication/cms/co18030-chinas-maritime-silk-road-challenging-test-for-asean/[2020-08-20].“亞洲地區(qū)除中、日、韓三國外，未來十年基礎設施每年的投資需求為8200億美元，而自身僅能提供4000億美元，缺口巨大?！?65)參見《一帶一路基礎設施缺口巨大 10年約需4萬億美元》，和訊網(wǎng)，2015年5月27日，http://news.hexun.com/2015-05-27/176228297.html[2020-08-20]。美國的對外投資模式企業(yè)先行，私營部門占據(jù)關鍵位置，大部分投資決策來自企業(yè)高層而非美國政府。美國政府扮演確認銀行項目、協(xié)助各國的跨國企業(yè)、處理公私伙伴關系的角色。(66)Kaewkamol Pitakdumrongkit,“Indo-Pacific: US Role in Infrastructure”, RSIS Commentary, August 2018.然而，看似公平的市場行為，卻隱藏著巨大的政治內涵下經(jīng)濟發(fā)展模式的競爭。2018年，為加強美國對東南亞地區(qū)的投資，同時也是為了應對中國“一帶一路”倡議，美國兩黨聯(lián)合向國會提出的“更好地利用投資引導開發(fā)法案”(BUILD ACT)，經(jīng)過復雜審批程序，最終納入內容更多、領域更廣的《美國聯(lián)邦航空管理局再授權法》(2018 FAA Reauthorization Act)”，成為美國聯(lián)邦法律正式生效。依據(jù)相關條款，美國國家金融開發(fā)公司(U.S.International Development Finance Corp)成立，致力于加大對該地區(qū)的聯(lián)通資金支持，在推動諸如運輸和信息技術為基礎的“硬性基礎設施投資”的同時，推行軟性基礎設施投資，即所謂以規(guī)則和條款促進跨境物流組織工作。(67)H.R.302-FAA Reauthorization Act of 2018，“President Trump Signs FAA Reauthorization Act into Law”，https://www.uasvision.com/2018/10/08/president-trump-signs-faa-reauthorization-act-into-law/，[2020-08-08].然而，東盟國家內部治理存在問題，投資環(huán)境不佳，法律法規(guī)不健全，未必適合，可能會選擇靈活性更大的中國投資模式。

類似問題也存在于自由貿易領域。美國曾提出的高規(guī)格自由貿易模式(如美國主導的TPP和美國放棄主導TPP后日本取而代之的CPTPP)給東盟內大部分國家設置了歧視性的全球價值鏈整合規(guī)定和不公正加入成本。(68)Marko Juutinen，“Indo-Pacific dilemma: Between development and geopolitics”，https://www.orfonline.org/expert-speak/indo-pacific-dilemma-between-development-and-geopolitics-46335[2020-08-28].因此，美國印太戰(zhàn)略中地緣政治與地緣經(jīng)濟存在相互矛盾的邏輯，東盟在面對經(jīng)濟收益和政治壁壘的問題時，面臨進退失據(jù)的局面。

(二)權力轉移條件下傳統(tǒng)安全與東盟方式的碰撞

東盟新公布的文件，表現(xiàn)出與美國截然不同的政治立場。如果對比出臺不久的美國《印太戰(zhàn)略報告》和東盟《展望》兩份文件，可以發(fā)現(xiàn)兩份文件存在根本性差異。美國政府將“共同價值”放在原則性條款，而東盟則用“共同利益”的說法取而代之。前者十分強調意識形態(tài)和政治意圖，帶有政治戰(zhàn)的火藥味，而后者則主張印太各國合作中獲得互惠，背后則是東盟長期奉行并堅持的“東盟方式”，避免東盟內部因分歧走向分裂。

美國提出的“共同價值”觀念以志同道合的盟友和伙伴為紐帶，明顯帶有拉幫結派的意圖。美國國務卿蓬佩奧在克萊蒙特研究所40周年慶典的講話中提到：“我們與諸如印度、菲律賓、日本和韓國等志同道合的國家一道確保印太戰(zhàn)略的每一個國家的主權免遭脅迫?！?69)Michael R.Pompeo，“A Foreign Policy From the Founding”，May 11, 2019，https://www.state.gov/remarks-at-the-claremont-institute-40th-anniversary-gala-a-foreign-policy-from-the-founding/[2020-08-12].印度主要英文媒體《印度時報》將其進一步解釋為：“與持有相同原則并愿意捍衛(wèi)它的國家自豪地聯(lián)系在一起，以確保每一個印太國家能夠保護其主權免受脅迫?！?70)Michael R.Pompeo，“ US ‘Banding Together’ With ‘Like-Minded Nations’ to Protect Sovereignty of Indo-Pacific”，May 13,2019，https://timesofindia.indiatimes.com/world/us/us-banding-together-with-india-like-minded-nations-to-protect-sovereignty-of-indo-pacific-mike-pompeo/articleshow/69296296.cms[2020-08-10].

蓬佩奧一番講話，發(fā)生在美與日、菲、印在南海爭議區(qū)域的聯(lián)合軍事演習之后，表達了美國有意聯(lián)合包括部分東盟國家在內、政治關系緊密的國家加強傳統(tǒng)安全合作的意愿。2019年5月3日至9日，美、日、菲、印進行多邊海軍演習，協(xié)調四國 “群體航行”，參加的艦只包括印度導彈驅逐艦“加爾各答”號和艦隊油輪“沙克蒂”號、美國驅逐艦“威廉·勞倫斯”號、日本直升機航母“出云”號和驅逐艦“夕立”號以及菲律賓護衛(wèi)艦“博尼法西奧”號。印度與菲律賓紛紛借此演習，回應主張航行自由的美國，也表達了與東南亞海上國家合作，用以應對中國的意圖。印度海軍發(fā)言人夏爾馬(D.K.Sharma)上尉表示：“集體航行的目的是加深現(xiàn)有的伙伴關系，促進參與海軍之間的相互了解。它展示了印度致力于與志同道合的國家合作，通過增強相互操作性來確保安全的海洋環(huán)境。”(71)Michael R.Pompeo，“ US ‘Banding Together’ With ‘Like-Minded Nations’ to Protect Sovereignty of Indo-Pacific”，May 13,2019，https://timesofindia.indiatimes.com/world/us/us-banding-together-with-india-like-minded-nations-to-protect-sovereignty-of-indo-pacific-mike-pompeo/articleshow/69296296.cms[2020-08-12].他進而毫不掩飾地評論道：“印度緊盯在印度洋極具擴大戰(zhàn)略步伐的中國，加強了與日本、越南、新加坡、緬甸、馬來西亞和印度尼西亞等國家的防務合作，其中包括軍事訪問、演習、培訓和技術共享等國防合作。”(72)“US banding together with India, like-minded nations to protect sovereignty of Indo-Pacific: Mike Pompeo”May 13, 2019，http://timesofindia.indiatimes.com/articleshow/69296296.cms?utm_source=contentofinterest&utm_medium=text&utm_campaign=cppst[2020-08-10].在美國的授意下，東南亞海域與相關國家海上防務合作的程度日益加強，部分東南亞海上國家進行傳統(tǒng)安全合作的動機愈發(fā)明顯，不排除超出東盟國家海上安全合作可控范圍的可能性。

美國此舉與東盟標志性的政治文件即1967年《曼谷宣言》規(guī)定的“安全不受外來干涉”的內容相違背，實際上挑戰(zhàn)了東盟方式的基本精神和指導原則。在東盟另兩份重要文件——1971年東盟簽署的《和平、自由、中立區(qū)宣言》和 1976年的《東南亞友好合作條約》，無不規(guī)定了一系列指導東盟國家對外關系實踐的準則,它包括“國家無論大小，都有享有不受外來干預處理內部事務的權力”，以及“相互尊重彼此國家的獨立、主權、平等和領土完整,每一個國家都擁有免受外來干預、顛覆、強迫的權利,并不得干預別國內政”。這些法律文件，構成了東盟方式基本原則和合作精神。(73)“東盟方式”包括更多的行事原則，主要有三個內容，即：絕對平等原則、協(xié)商一致和10-X(指十個成員中，不同意的可以先不執(zhí)行，但不能影響其他成員執(zhí)行)。東盟所有決策，均按這三條原則進行?！皷|盟方式”是通過東盟歷史上一系列政治文件來得到確認的。1967年《曼谷宣言》特別提到“安全不受外來干涉”對于發(fā)展和維護地區(qū)國家的認同感的重要性。1971年東盟簽署的《和平、自由、中立區(qū)宣言》強調,每一個國家無論大小,都擁有不受外來干預處理內部事務的權利。1976年的《東南亞友好合作條約》規(guī)定了一系列指導東盟國家關系的準則,它包括相互尊重彼此國家的獨立、主權、平等和領土完整,每一個國家都擁有免受外來干預、顛覆、強迫的權利,并不得干預別國內政。這些重要的宣言和條約，構成了東盟國家關系的基本指導方針,是“東盟方式”的法律基礎。有關“東盟方式”的闡述，參見張?zhí)N嶺：《在理想與現(xiàn)實之間》，北京：中國社會科學出版社，2015年，第62頁。歷史上，東盟堅持東盟方式中的不干涉原則，避免因多邊介入菲律賓與馬來西亞之間領土爭端(即沙巴爭端)使得問題復雜化，推動兩國對話與交流，促使雙方和平解決兩國間存在的問題，最終保持了雙方間的平和態(tài)勢。如今，美國與部分東盟國家加強海上軍事安全合作，一旦越過紅線將挑戰(zhàn)東盟方式且不利于東盟內部的團結。

(三)東盟維護其中心地位的實質：離心還是團結？

美國是簽訂《東南亞友好合作條約》的國家，現(xiàn)有盟友中也包括幾個重要的東盟海上成員國，東盟公布的《展望》文件刻意模糊“戰(zhàn)略”二字，有意回避大國競爭的含義。該文件的第一部分，開門見山地指出了加強東盟中心的地區(qū)架構的宗旨，不主張創(chuàng)造新的機制或取代現(xiàn)有機制，而是為加快東盟共同體建設進程，致力于應對東盟領導下的合作機制的挑戰(zhàn)，抓住地區(qū)與全球環(huán)境下的機遇。

從美國的戰(zhàn)略設計來看，東盟的重要戰(zhàn)略地位并未使東盟在美國印太戰(zhàn)略中居于核心地位，而不過是四方拉攏的對象。“印太”從地理概念轉型為新的政治與戰(zhàn)略構想,既是地緣政治變化的反應,又凸現(xiàn)了美國利用這一概念繼續(xù)維護全球領導地位和遏制中國的戰(zhàn)略意圖。(74)參見胡志勇：《美國積極塑造“印太”戰(zhàn)略格局及其地緣影響》，《南亞研究季刊》2016年第1期，第1頁。從地理上看，印太概念隱藏了東南亞區(qū)域，突出了印度洋，并通過抬高印度來牽制中國。(75)參見《“印太”概念抹殺“亞洲” 東盟集體發(fā)聲反對》，海外網(wǎng)，http://m.haiwainet.cn/middle/3542940/2018/0418/content_31300973_1.html[2020-08-20]；Ralph A Cossa; Brad Glosserman,“THE PIVOT IS DEAD, LONG LIVE THE(INDO-ASIA-PACIFIC)PIVOT”，Comparative Connections, Vol.20, Issue.2, Sep 2018。美國推出印太概念后的相當一段時間內，并沒有就東盟的作用做出闡述，實際則起到了在安全上沖淡東盟的作用。2018年威爾遜中心亞洲項目的全球研究員、《外交學人》網(wǎng)站高級編輯帕拉梅斯瓦蘭(Prashanth Parameswaran)在其獨自署名撰寫的《美國印太戰(zhàn)略中的東盟角色》一文中，認為越戰(zhàn)后幾十年美國從未對東盟在美國亞洲政策中的中心地位給予與之地位相匹配的關注，而特朗普政府雖逐步認識到東南亞在本屆政府提出的印太戰(zhàn)略中的重要地位，但未來幾年如何成功地將東盟整合到印太戰(zhàn)略之中將是政府更大的挑戰(zhàn)。(76)相當一段時期，東南亞地區(qū)處于美國亞洲政策中的邊緣位置，參見：Prashanth Parameswaran, “ASEAN’s Role in a U.S.Indo-Pacific Strategy”, https://www.wilsoncenter.org/publication/aseans-role-us-indo-pacific-strategy[2020-08-08]。從小布什政府執(zhí)政開始，美國逐步重視東南亞地區(qū)。但特朗普總統(tǒng)上臺之初，只是以某種打折的方式參與了2017年東盟主導的東亞峰會，并未突出東南亞地區(qū)或東盟在其亞洲政策中的地位。實際上，東北亞地區(qū)一直是美國東亞外交政策的首要關注點，長期作為美國東亞外交政策中的“后冷戰(zhàn)標準”。美國東亞政策如重視東南亞地區(qū)反而被視為政策“走偏”。然而，美國對中國的戰(zhàn)略出現(xiàn)了重大變化，把中國視為頭號競爭對手。與奧巴馬政府采取安撫東南亞國家和東盟的方式不同，特朗普政府將美中競爭放在對外戰(zhàn)略的核心位置，其政府文件或高官講話中這才突出了東南亞地區(qū)或東盟的位置。相關內容參見：Malcolm Cook and Ian Storey，“The Trump Administration and Southeast Asia: Enhanced Engagement Thus Far”，Perspective，ISERS YUSOF ISHAK Institute，November 23，2017；Ian Storey and Malcolm Cook，“The Trump Administration and Southeast Asia: America’s Asia Policy Crystalizes”，Perspective，ISERS YUSOF ISHAK Institute，November 29，2018.p.2。2019年英國《經(jīng)濟學人》雜志刊登了一篇東盟對待美國印太戰(zhàn)略觀點的文章，整篇內容借同年6月召開的香格里拉對話會，指責中國“好戰(zhàn)”的言論，認為有數(shù)量可觀的亞洲國家接受美國提出的“自由開放的印太戰(zhàn)略”，所有參會國都是做嘴上功夫，高調表示將東盟作為整個印太戰(zhàn)略的核心。東盟的反應可以用該雜志網(wǎng)絡版的標題加以描述——《東盟國家害怕中國，但許多東盟國家又不愿與美國站在一起》。(77)Banyan，“ Trouble in Shangri-La，America‘s vision for the indo-pacific gets mixed reception”, Economist，June 8TH-14TH，2019，p.54；“Asian countries fear China but many won’t side with America”，December 12，2019，https://www.economist.com/asia/2019/06/06/asian-countries-fear-china-but-many-wont-side-with-america[2020-07-26].

東盟為維護其中心地位，不希望成為大國手中的工具，不過，這僅是硬幣的一面。東盟最大的顧慮則是東盟內部的分裂，擔心其在印太中的核心地位會受到東盟國家由于利益不同而走向各自選邊的危險境地。實際上，東盟中心有內部與外部兩個維度。東盟秘書長素林曾解釋說，“東盟中心”有內部和外部之分，內部維度是“保持團結，加強協(xié)調，使東盟成為有明確共同目標的集體”，而外部維度，就是成為“制定區(qū)域發(fā)展架構中的驅動力”。(78)Lee Jones, “‘Still in the Driver’s Seat’, But for How Long?--ASEAN’s Capacity for Leadership in East Asian International Relations,” Journal of Current Southeast Asian Affairs 29(3):，pp.95-113, 2010.維護東盟中心性則需要內外兼修。

在外部中心性方面，美國政府高官和正式安全文件多次提出維護東盟的中心性，然而東盟的反應較為微妙。事實上，并不是所有東盟國家都認為美國在該地區(qū)制衡中國對東盟有利，甚至有些東盟國家想把美國排除在地區(qū)之外。這是因為美國利用“ ‘碎片化’導致的安全機制擴散，全面干預東南亞地區(qū)安全，東盟在東南亞地區(qū)安全架構中的中心地位受到了嚴峻的挑戰(zhàn)”，同時，“美國拉攏、聯(lián)合部分東南亞國家遏制中國，破壞地區(qū)安全局勢，將基于規(guī)則、共識、規(guī)范的東南亞治理結構還原為基于權力的結構框架”。(79)韋紅、尹楠楠: 《東南亞安全合作機制碎片化問題研究》，《太平洋學報》2018年第8期，第21頁。

對東盟而言，相較于維護東盟外部中心，其更重視維護內部中心性，即東盟組織內部的團結。2019年東盟新出臺的《東盟政治安全共同體展望(第一卷)》(APSC outlook)，重申了2016年《2025年東盟政治安全共同體藍圖》的內容，主張將政治安全合作提高到一個新的水平，強調了東南亞區(qū)域內和區(qū)域外東盟的中心性，突出了內部團結對東盟中心性的重要作用。在傳統(tǒng)安全關系作用下，東盟的戰(zhàn)略運作空間在美國施壓—美國盟友進行戰(zhàn)略配合—中國反制的過程中不斷縮小，可能會分化為以中美為代表、實行兩條截然不同路線的跟隨者聯(lián)盟。(80)Yang Razali Kassim，“US-China Conflict: Will ASEAN Centrality Be Derailed?”，May 31, 2019，https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2019/05/CO19109.pdf[2020-08-07].

另外，東盟內部也出現(xiàn)了不團結的聲音。東盟國家各取所需，著重發(fā)展各自關注的領域，會從內部“撕裂”東盟。調查顯示，東盟國家除菲律賓、越南以外，關注的主要問題集中于非軍事方面，譬如國內政治穩(wěn)定(如柬埔寨、泰國)、種族和宗教問題(如印尼)、氣候變化(如新加坡)和經(jīng)濟發(fā)展(如文萊)。(81)“the States of Southeast Asia：2019 survey report”，Jan 29,2019，p.11，https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/TheStateofSEASurveyReport_2019.pdf[2020-08-09].東盟在正式公布“東盟版印太戰(zhàn)略”之前，印尼向外透露了新加坡可能會阻擾文件發(fā)布的消息?？梢?，東盟內部并非鐵板一塊，對印太戰(zhàn)略認知也存在相當大的分歧。

四、結 語

美國印太戰(zhàn)略暴露出美國對美中安全關系本質的重新闡釋，不但意味著美國及其盟國為應對中國的持續(xù)崛起和隨之帶來的進取態(tài)勢，拓展了亞太地理范圍，企圖在更大的印太地區(qū)范圍內加強美國與日本、印度和澳大利亞三國之間的海上安全領域合作，同時也意味著中美權力轉移中第三方東盟戰(zhàn)略地位的變化。印太戰(zhàn)略針對中國的東南亞化而非東盟化趨勢，即美國對中國崛起的過度解讀、印太戰(zhàn)略中突出海上權力均衡、拓展聯(lián)盟形式以及強調經(jīng)濟安全，最終架空東盟，是導致東盟對美國提出印太戰(zhàn)略遲疑的根本原因。

美國為緩解東盟顧慮，口頭上表示支持東盟中心地位，但在行為上選擇創(chuàng)新型聯(lián)盟戰(zhàn)略、凸顯軍事與經(jīng)濟安全，以及加強與中國存在領土主權爭端和海洋權益爭端的東盟國家海上傳統(tǒng)安全合作的方式，給東盟造成地區(qū)主義性質、東盟方式的可持續(xù)性和如何維護東盟中心性三大困境。這些困境是美國對中國崛起的過激反應和東南亞國家對權力轉移下自身做出戰(zhàn)略選擇的必然結果。在東盟不得不面對的多重困境中，東盟面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)則在于維護東盟內部的團結，它既是東盟維護在印太結構設計中體現(xiàn)有關東盟中心的題中應有之義，也是維護東盟中心的前提。

美國著名國際關系學者約翰·米爾斯海默曾言：“預測亞洲的未來，我們需要一種國際政治理論，用來解釋崛起中的大國是如何做出可能的行為，系統(tǒng)中的其他國家如何對這些大國做出反應?！?82)John J.Mearsheimer, ‘China’s unpeaceful rise’, Current History, April, 2006, p.160.可以預見，東盟由于在印太多層次格局下戰(zhàn)略空間受到強烈擠壓，加上海上實力所限，故突出強調大國競爭環(huán)境下印太地區(qū)的東盟中心架構，這是其唯一防止大國競爭走向失序的手段。東盟為彌補海上實力的嚴重不足，只能增強機制構建中的能力建設和拓展對議題領域的掌控能力，而這些又恰恰是東盟的軟肋。東盟在中美權力角力的過程中，會利用權力資源關注現(xiàn)有權力結構下對象國的戰(zhàn)略選擇。東盟在采取相應的應對方式的同時，其國際地位也會面臨來自內外雙重的考驗。