黨的十九屆四中全會(huì)明確指出：“著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能?！睉?yīng)當(dāng)看到，人民建議征集制度已經(jīng)在我國(guó)初步建立，大多數(shù)地方把人民建議征集工作安排在信訪機(jī)構(gòu)，也已經(jīng)取得了一定成效。從堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)的角度考察，人民建議征集制度還有待進(jìn)一步完善。特別是要正確處理信訪工作與人民建議征集之間的關(guān)系，把制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。

一、信訪工作的定位是了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心

筆者認(rèn)為，信訪工作應(yīng)當(dāng)回歸人民信訪的本源。信訪工作應(yīng)當(dāng)按照習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要思想進(jìn)行改革，而且，信訪工作唯有改進(jìn)才能加強(qiáng)。

（一）信訪工作的定位是“提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求”

2017年7月，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)信訪工作作出重要指示：“各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持把信訪工作作為了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的一項(xiàng)重要工作，千方百計(jì)為群眾排憂解難。”①?gòu)報(bào)阌睿骸读?xí)近平指引信訪工作“安民之道”》，http://politics.people.com.cn/n1/2018/0718/c1001-30155537.html,人民網(wǎng)，2019年10月21日訪問(wèn)。在這一批示中，習(xí)近平總書(shū)記把信訪工作概括為“了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心”，為信訪工作作出了明確的定位?！傲私饷袂椤⒓忻裰?、維護(hù)民利、凝聚民心”高度濃縮地體現(xiàn)了習(xí)近平總書(shū)記堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，彰顯了我黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，是信訪工作回歸人民信訪本源的明確指令。國(guó)務(wù)院《信訪條例》第2條開(kāi)宗明義規(guī)定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。”需要注意，《信訪條例》是依次用“反映情況”“提出建議、意見(jiàn)”“或者投訴請(qǐng)求”這3個(gè)詞組界定信訪內(nèi)涵的。“反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求”這一句式明明白白地規(guī)定，信訪工作的內(nèi)容一是反映情況，二是提出建議、意見(jiàn)，三是投訴請(qǐng)求，三者排序的先后依次是“反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求”。

我國(guó)《憲法》第27條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！边@是我國(guó)建立信訪制度的憲法依據(jù)，也是信訪制度作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁經(jīng)久不衰的根本原因。如果人民群眾平心靜氣地反映情況遭遇的是冷漠，初信初訪就會(huì)轉(zhuǎn)化為重復(fù)信訪；如果相當(dāng)數(shù)量的初信初訪轉(zhuǎn)化為重復(fù)信訪，信訪機(jī)構(gòu)和責(zé)任部門(mén)的工作重心就會(huì)無(wú)奈地轉(zhuǎn)移到應(yīng)對(duì)重復(fù)信訪；如果信訪人用“刻意把事情搞大”的方式期望能夠得到政府的重視，“刻意把事情搞大”就會(huì)得到無(wú)數(shù)人的模仿，政府就更加應(yīng)接不暇。以上“三個(gè)如果”就像一個(gè)怪圈，一旦轉(zhuǎn)動(dòng)起來(lái)，政府就會(huì)越來(lái)越被動(dòng)。由此可以得出這樣的結(jié)論：唯有真正重視、努力辦好初信初訪，才能從根本上改變政府在信訪工作中的被動(dòng)局面。坦率地說(shuō)，我國(guó)信訪工作的大部分精力糾纏在處理訴求方面，心平氣和地反映情況、提出意見(jiàn)建議在我國(guó)還沒(méi)有得到真正重視，實(shí)際上使得許多“金點(diǎn)子”錯(cuò)失了成為政府決策的機(jī)會(huì)。前些年，我國(guó)的信訪工作出現(xiàn)的嚴(yán)重偏差之一，就是顛倒了“反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求”的排序，過(guò)分地、不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大了處理投訴請(qǐng)求的職能。筆者并不主張貿(mào)然取消信訪工作處理投訴請(qǐng)求的功能，但也明確反對(duì)擠壓反映情況、提出建議意見(jiàn)的空間。個(gè)人的投訴請(qǐng)求客觀上是以個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)為動(dòng)力，而提出意見(jiàn)建議則并不涉及或較少涉及個(gè)人利益，作為國(guó)民素質(zhì)的培育，政府應(yīng)當(dāng)更加重視傾聽(tīng)來(lái)自基層第一線的情況反映，研究來(lái)自民間的意見(jiàn)建議。

（二）信訪工作的重心應(yīng)當(dāng)是從源頭上減少社會(huì)矛盾

黨的十九大報(bào)告已經(jīng)作出“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”的論斷，社會(huì)矛盾也在發(fā)生著結(jié)構(gòu)性變化，信訪工作理所應(yīng)當(dāng)積極適應(yīng)這一變化。尤其是，在環(huán)保、教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域，一些現(xiàn)行的政策還不能滿足老百姓對(duì)美好生活的需求。信訪部門(mén)必須主動(dòng)征集、識(shí)別、篩選這些需求，積極推動(dòng)政策的優(yōu)化。解決“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”，雖然也需要辦理好訴求，但更為重要的是匯集群眾的智慧，減少?zèng)Q策的失誤。就政府而言，危害最大、涉及面最廣、最難以事后彌補(bǔ)的都是決策的失誤。矛盾具有普遍性，但有相當(dāng)一部分社會(huì)矛盾是可以通過(guò)優(yōu)化決策實(shí)現(xiàn)“減生”的①近年來(lái)，對(duì)處理社會(huì)矛盾有一種“止新化舊”的提法。也許提出“止新化舊”者的初衷良好，但社會(huì)矛盾的出現(xiàn)具有客觀性，無(wú)法用人為的措施去“止”，正確的提法應(yīng)當(dāng)是努力減少矛盾的發(fā)生。，即便有一些矛盾的發(fā)生難以避免，也可以通過(guò)優(yōu)化決策主動(dòng)予以緩解。

2007年，習(xí)近平時(shí)任上海市委書(shū)記時(shí)強(qiáng)調(diào)，信訪工作是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁、傾聽(tīng)群眾呼聲的窗口、體察群眾疾苦的重要途徑，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作。①?gòu)報(bào)阌睿骸读?xí)近平指引信訪工作“安民之道”》，http://politics.people.com.cn/n1/2018/0718/c1001-30155537.html,人民網(wǎng)，2019年10月21日訪問(wèn)。人民群眾的問(wèn)題，是檢驗(yàn)一個(gè)政黨、一個(gè)政權(quán)性質(zhì)的試金石，也是把握一種思想理論的精神實(shí)質(zhì)與內(nèi)在邏輯的根本立足點(diǎn)。以人民為中心的發(fā)展思想，體現(xiàn)了世界觀與方法論的內(nèi)在統(tǒng)一、歷史觀與價(jià)值觀的高度統(tǒng)一、治國(guó)理念與治黨方略的有機(jī)統(tǒng)一。以人民為中心的發(fā)展思想，在信訪工作中的體現(xiàn)就是“了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心”。而且，只有“了解民情、集中民智”，才能“維護(hù)民利、凝聚民心”。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力使各項(xiàng)改革相得益彰，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能是要發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”，而不是簡(jiǎn)單地“做加法”。在基層工作中，確實(shí)會(huì)遇到某些建設(shè)項(xiàng)目一開(kāi)工就會(huì)有人反對(duì)的局面，如果改變思路，在醞釀決策之初就提高透明度，認(rèn)真傾聽(tīng)群眾的意見(jiàn)，組織多形式、多層次、多輪次的協(xié)商，就能夠把群眾的智慧集中起來(lái)。如果把提出意見(jiàn)建議的信訪人當(dāng)作“麻煩的制造者”，就永遠(yuǎn)不可能“了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心”。

童星教授認(rèn)為，“大民生格局下的信訪有兩個(gè)初心和思想指導(dǎo)：一是收集人民群眾對(duì)黨和政府的政策、工作的意見(jiàn)和建議；二是幫助受冤屈有困難的群眾解決問(wèn)題”?！澳壳靶旁L工作有兩種思路，一種是防控、維穩(wěn)，第二種是化解、避免，只有化解和避免才引導(dǎo)我們?nèi)ソ鉀Q問(wèn)題，從源頭治理，具體來(lái)說(shuō)，就是要建立長(zhǎng)效訴求表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、黨政主導(dǎo)群眾維權(quán)機(jī)制等?！雹凇睹芑馐侵螛?biāo)，矛盾減生才是治本——新時(shí)代的信訪高層論壇在南大召開(kāi)》，紫金傳媒智庫(kù)，2019年10月23日訪問(wèn)。筆者贊同童星教授的觀點(diǎn)。信訪工作一旦陷入防控、維穩(wěn)之中，就會(huì)越做越被動(dòng)。即便提出“止新化舊”的工作要求，也是不可能做好工作的。主動(dòng)的做法應(yīng)當(dāng)是傾聽(tīng)民意，優(yōu)化決策，避免、減少化解矛盾的發(fā)生，實(shí)施源頭治理。早在2007年，筆者就發(fā)表過(guò)如下觀點(diǎn)：“當(dāng)前公民最需要的是維權(quán)指導(dǎo)，政府最為棘手的也是公民的維權(quán)活動(dòng)影響社會(huì)穩(wěn)定。從公權(quán)力來(lái)源于私權(quán)利的委托這一理論基點(diǎn)出發(fā)，政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)清公民維權(quán)與政府維穩(wěn)是可以統(tǒng)一的。公民維權(quán)是對(duì)政府維穩(wěn)的有益補(bǔ)充，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的起點(diǎn)、抓手和歸宿都應(yīng)當(dāng)是維護(hù)公民的合法權(quán)利。指導(dǎo)公民正確維護(hù)合法權(quán)利是政府義不容辭的責(zé)任?！雹蹨珖[天：《指導(dǎo)公民正確維護(hù)合法權(quán)利:政府的責(zé)任》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》 2007年第6期。筆者并不是主張漠視群眾維護(hù)合法權(quán)益的活動(dòng)，而是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立“黨政主導(dǎo)群眾維權(quán)機(jī)制”，把群眾自發(fā)的維權(quán)活動(dòng)引導(dǎo)到法治的軌道上來(lái)。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》中關(guān)于“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”的要求，隱含的是對(duì)以往的信訪制度改革未能“入軌”的批評(píng)，這既在戰(zhàn)略層面明確了信訪制度改革必須納入法治化軌道，又簡(jiǎn)明扼要地提出了兩個(gè)“合理合法”的路徑。信訪制度改革首先和關(guān)鍵的一關(guān)都是要解決“納入法治化軌道”的問(wèn)題。

（三）建議類信訪有利于培育公民的有序政治參與能力

特別需要指出的是，訴求類的信訪雖然也反映了民眾的需求，但只是某個(gè)人或者某些人的需求，具有較強(qiáng)的局部性；建議類的信訪反映的是較為宏觀、普遍的問(wèn)題，具有較強(qiáng)的建設(shè)性。認(rèn)真研究處理建議類信訪件，可以批量化地減少社會(huì)矛盾或預(yù)防矛盾的激化。黨和政府關(guān)注的重點(diǎn)是什么，對(duì)公眾的行為也具有引導(dǎo)作用。訴求類信訪件是以提出訴求的方式反映個(gè)人意愿，其局限性不言而喻，而建議類信訪件的站位更高、個(gè)人意識(shí)較少，對(duì)優(yōu)化決策的作用更大。傾聽(tīng)群眾的意見(jiàn)和建議對(duì)執(zhí)政黨而言，既是民心所向，也夯實(shí)了執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，與圍著“上訪老戶”團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)相比，肯定是低成本、高效益的。為此，信訪部門(mén)應(yīng)當(dāng)調(diào)整工作的重心，按照以人民為中心的指導(dǎo)思想改進(jìn)信訪工作，把人民建議征集制度的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理的效能。在具體工作中將更多的精力投向征集人民建議，從政策制定的源頭上減少社會(huì)矛盾，全面履行信訪工作了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的功能定位。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾會(huì)出現(xiàn)發(fā)生量增大、激烈程度加劇的情形，信訪工作的重心應(yīng)當(dāng)是從政策制定的源頭上減少社會(huì)矛盾的發(fā)生，而不是被動(dòng)地應(yīng)對(duì)“上訪老戶”。公民維護(hù)個(gè)人的合法權(quán)利的確應(yīng)當(dāng)支持，但也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到個(gè)人維權(quán)主要是維護(hù)私人利益，良好的公民素質(zhì)和維護(hù)社會(huì)利益的公益心也是需要培育的。正如《人民日?qǐng)?bào)》的一篇評(píng)論所言：從單純維權(quán)的“私心”，到建言獻(xiàn)策的“公心”，這一步的跨越就為公眾有序政治參與提供了有效的現(xiàn)實(shí)途徑。信訪在許多人的印象中總會(huì)跟“維穩(wěn)”聯(lián)系在一起，但信訪作為“群眾來(lái)信來(lái)訪”，并非必然與“吵”“鬧”掛鉤，這種現(xiàn)象的存在或許更多地與社會(huì)轉(zhuǎn)型期矛盾的增加、利益的日趨多元化有關(guān)。讓人民群眾通過(guò)來(lái)信來(lái)訪建言獻(xiàn)策，這不僅強(qiáng)化了黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系，更是在人民有序政治參與過(guò)程中，提高了公眾參與公共事務(wù)管理的能力。①?gòu)?璁：《這樣的信訪可以多一些》，《人民日?qǐng)?bào)》 2018年1月31日。引導(dǎo)人民群眾以積極建議的方式提出意見(jiàn)，不僅為推動(dòng)社會(huì)矛盾的批量解決提供了現(xiàn)實(shí)性和可行性，而且更能讓人民群眾以主人翁的姿態(tài)有序地參與到公共事務(wù)之中。據(jù)學(xué)者研究，法國(guó)總統(tǒng)服務(wù)部對(duì)總統(tǒng)收到的來(lái)信進(jìn)行歸類，“發(fā)現(xiàn)有2/3 的信件是屬于訴求類的，1/ 3 的信件屬于批評(píng)建議類的”②劉文玲：《從社會(huì)語(yǔ)言學(xué)角度思考信訪制度研究方法》，載《信訪與社會(huì)矛盾問(wèn)題研究》2018年第6輯，中國(guó)民主法制出版社2018年版，第68頁(yè)。。我國(guó)目前的意見(jiàn)建議類信訪件占信訪總量的比例還沒(méi)有達(dá)到1/ 3，還需要大力推動(dòng)意見(jiàn)建議類信訪的增加。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著意見(jiàn)建議類信訪數(shù)量增加，求決類信訪數(shù)量會(huì)趨于減少，在這“一增一減”之中，公民的有序政治參與得到了擴(kuò)大，政府依法行政的水平也會(huì)逐步提高，依法治國(guó)方略將會(huì)進(jìn)一步彰顯。

（四）應(yīng)當(dāng)按照以人民為中心的發(fā)展思想改進(jìn)信訪工作

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)“人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”，形成了以人民為中心的發(fā)展思想。以人民為中心的發(fā)展思想強(qiáng)調(diào)了人民的主體地位及人民是歷史的創(chuàng)造者的唯物史觀基本原理，提出“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國(guó)家前途命運(yùn)的根本力量”的重要命題，是立黨為公、執(zhí)政為民的具體體現(xiàn)?！傲私饷袂?、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心”，強(qiáng)調(diào)了要把“從群眾中來(lái)、到群眾中去”的群眾路線貫徹到治國(guó)理政全部活動(dòng)當(dāng)中去，不僅要充分調(diào)動(dòng)人民群眾的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，而且要讓人民來(lái)檢閱，讓人民來(lái)評(píng)判，自覺(jué)接受群眾的批評(píng)監(jiān)督。如果某一建設(shè)項(xiàng)目遇到反對(duì)的聲音，那就應(yīng)該檢查決策時(shí)有沒(méi)有讓公眾參與，有沒(méi)有傾聽(tīng)群眾的意見(jiàn)。如果決策時(shí)沒(méi)有做到公開(kāi)透明，傾聽(tīng)信訪渠道反映的聲音正是“補(bǔ)齊短板”的契機(jī)。時(shí)刻將人民利益放在首位，了解人民真實(shí)的生存狀態(tài)和真正的需求，集中蘊(yùn)藏在民間的無(wú)窮智慧，真心實(shí)意地維護(hù)人民群眾的利益，緊緊地把民心凝聚在中國(guó)共產(chǎn)黨的周圍。這樣才能制定正確的、有利于人民的政策，才能取得真正造福于民的發(fā)展成果。

信訪工作究竟如何定位，這在理論與實(shí)踐層面都存在爭(zhēng)議。前些年，在“穩(wěn)定壓倒一切”的指揮棒之下，信訪工作確實(shí)出現(xiàn)了偏差，既有“悄悄地花錢(qián)買太平”的錯(cuò)誤做法，也有“截訪”甚至限制上訪人員人身自由的粗暴做法。據(jù)基層工作的同志反映，以往的有些做法確實(shí)于法無(wú)據(jù)，但由于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的壓力太大，才不得已而為之。這種明知于法無(wú)據(jù)而又“照辦”的做法再也不能繼續(xù)下去了。有的人認(rèn)為，中國(guó)之所以需要信訪制度是因?yàn)椤爸灰獙儆谛旁L就可以在法律規(guī)定之外處理”，更有人直接把信訪稱為“法外制度”。這種認(rèn)識(shí)顯然是不正確的。信訪工作必須依法而為，不存在法律規(guī)定之外的“靈活性”。我們承擔(dān)的是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史使命，是不允許任何“法外制度”存在的。

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持把信訪工作作為了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的一項(xiàng)重要工作，千方百計(jì)為群眾排憂解難，就是要切實(shí)依法及時(shí)地解決群眾合理訴求，真正把解決信訪問(wèn)題的過(guò)程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過(guò)程。其中，解決群眾合理訴求與維護(hù)正常信訪秩序的關(guān)系是并不矛盾的。一是對(duì)任何人都不能縱容、默許其用非法手段獲益；二是無(wú)論訴求是否合理，都不允許運(yùn)用非法手段；三是違法者無(wú)一例外必須承擔(dān)違法責(zé)任。筆者認(rèn)為，維護(hù)信訪秩序一定要做到“雙向規(guī)范”：一方面嚴(yán)格規(guī)范信訪部門(mén)、職能部門(mén)的行為，強(qiáng)化主體責(zé)任，嚴(yán)防推諉扯皮、程序“空轉(zhuǎn)”、失職瀆職、敷衍人民建議征集、侵害群眾權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面必須堅(jiān)持依法信訪，堅(jiān)定不移地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的大局，防止極少數(shù)人打著信訪的旗號(hào)，逾越法律的底線，要挾政府，以信訪謀取不正當(dāng)利益。

二、上海人民建議征集制度建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)

中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》中要求，廣泛征集人民群眾的意見(jiàn)和建議，要建立健全人民建議征集制度，切實(shí)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)人民群眾對(duì)黨和政府的工作積極建言獻(xiàn)策，鼓勵(lì)和支持人民群眾以各種方式參與國(guó)家事務(wù)管理。2011年，上海市信訪辦正式成立了專門(mén)的人民建議征集處。2014年，上海市委辦公廳、市政府辦公廳公開(kāi)發(fā)布《上海市人民建議征集工作規(guī)定》，初步構(gòu)建了人民建議征集制度?！渡虾Ｊ腥嗣窠ㄗh征集工作規(guī)定》第2條規(guī)定：“本規(guī)定所稱人民建議，是指公民、法人或其他組織（以下簡(jiǎn)稱“建議人”）為了社會(huì)公共利益，針對(duì)社會(huì)公共事務(wù)，向市委、市政府反映的情況，提出的建議或意見(jiàn)?！钡?條明確規(guī)定，人民建議征集工作遵循“傾聽(tīng)人民意見(jiàn)，接受人民監(jiān)督；分級(jí)負(fù)責(zé)，集中辦理；公開(kāi)透明，引導(dǎo)激勵(lì)”的原則。必須充分肯定，上海市人民建議征集工作制度比較健全，運(yùn)行良好，成效顯著。僅2017年，上海市信訪辦就以摘報(bào)形式上報(bào)重要人民建議事項(xiàng)139 件，市領(lǐng)導(dǎo)共批示183條，職能部門(mén)采納率達(dá)92.7%。實(shí)踐已經(jīng)證明，人民建議征集工作有助于促使信訪工作回歸本位，不僅能夠疏解民憂民怨，還能匯集民智民慧，具有強(qiáng)大的建言獻(xiàn)策功能。人民建議征集能夠從源頭上預(yù)防和減少信訪問(wèn)題的發(fā)生，是切實(shí)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法科學(xué)決策的低成本、高成效路徑。引導(dǎo)群眾以積極的方式提出意見(jiàn)建議，不僅為推動(dòng)社會(huì)矛盾的批量解決提供了現(xiàn)實(shí)性和可行性，而且更能讓人民群眾以主人翁的姿態(tài)有序參與到公共事務(wù)之中。

由于各方面的原因，目前上海人民建議征集工作與人民群眾的期待和法治化的要求還有一定的距離，還有進(jìn)一步完善的空間。人民建議征集工作發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于落實(shí)，其中既是對(duì)信訪辦工作的考驗(yàn)，也需要各職能部門(mén)的支持和配合。人民群眾的“金點(diǎn)子”不能也不會(huì)自然而然地變?yōu)榘l(fā)展的“金鑰匙”。 “金點(diǎn)子”能否進(jìn)入黨和政府的決策，其中必須有強(qiáng)有力的“征集——研究——轉(zhuǎn)化”機(jī)制。就征集環(huán)節(jié)而言，目前上海的人民建議征集工作還處于群眾自發(fā)為主的階段，事先發(fā)布的專題征集工作還有待進(jìn)一步探索。特別是，人民群眾反映政府工作中的瑕疵，這些群眾不滿意的背后往往是普遍性、政策性的“短板”，關(guān)鍵是以什么樣的態(tài)度對(duì)待人民群眾的意見(jiàn)建議。如果以敷衍塞責(zé)的態(tài)度對(duì)待人民群眾的意見(jiàn)和建議，客觀上就會(huì)強(qiáng)化“刻意把事情搞大”。就研究環(huán)節(jié)而言，不僅要有發(fā)現(xiàn)有價(jià)值意見(jiàn)和建議的眼力，還要通過(guò)征集民意、汲取民智，最終達(dá)到凝聚民心的目的。對(duì)于篩選出來(lái)的好建議，也需要與建議人“事前溝通”，進(jìn)一步深化研究，努力形成問(wèn)題真、癥結(jié)準(zhǔn)、對(duì)策實(shí)的建議；收到領(lǐng)導(dǎo)批示后，也需要“事中溝通”，研究建議轉(zhuǎn)化落地的措施和路徑，并督促責(zé)任部門(mén)當(dāng)面聽(tīng)取建議人意見(jiàn)；在建議落地后，還要進(jìn)行“事后溝通”，分享建議落實(shí)的喜悅，從而不斷調(diào)動(dòng)和激發(fā)群眾參政議政的熱情，這些方面還亟待細(xì)化優(yōu)化。征集人民建議工作的最終成效體現(xiàn)在落實(shí)上，如果僅僅是為征集到的優(yōu)秀人民建議頒獎(jiǎng)，就無(wú)疑是搞形式主義。優(yōu)秀人民建議征集能不能得到落實(shí)，可以說(shuō)是最重要也是最難踢的“臨門(mén)一腳”。人民建議征集工作部門(mén)既不能“越位”，也不能“錯(cuò)位”，也需要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。如何尊重群眾首創(chuàng)精神，及時(shí)向職能部門(mén)轉(zhuǎn)達(dá)群眾的真知灼見(jiàn)，推動(dòng)群眾的“金點(diǎn)子”轉(zhuǎn)化為改進(jìn)工作、完善政策的具體措施和辦法，這方面的探索還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、人民建議征集工作升級(jí)增能的具體建議

人民建議征集作為信訪工作的重要組成部分，既是民意有序表達(dá)的主渠道，也是黨和政府集中民智的智慧源。特別是人民建議的理性有序表達(dá)高度契合我國(guó)的基本國(guó)情和社會(huì)主義制度，已經(jīng)并正在發(fā)揮不可替代的作用。信訪制度的正確設(shè)計(jì)和運(yùn)行將具有提升國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的功能。信訪制度運(yùn)用得當(dāng)，不僅可以強(qiáng)化黨和政府與人民群眾的溝通，而且還能夠引導(dǎo)公民的有序政治參與，提高民眾參與公共事務(wù)管理的能力，為國(guó)家治理能力的提升和治理體系現(xiàn)代化提供寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。筆者注意到國(guó)家正在研究制定《信訪法》，人民建議征集制度不僅要升級(jí)增能，而且要在信訪制度的改革中得到重點(diǎn)突破和優(yōu)先發(fā)展。

（一）把人民建議征集制度提升到協(xié)商民主渠道的高度精心建設(shè)

目前，我國(guó)協(xié)商民主的渠道主要有政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等，協(xié)商民主的渠道還需要進(jìn)一步拓寬。人民建議征集的社會(huì)基礎(chǔ)比人大、政協(xié)更為廣泛，凝聚人心的作用也更加突出。建議上海率先把人民建議征集制度提升到協(xié)商民主渠道的高度精心建設(shè)，要求政府各職能部門(mén)像辦理人大議案、政協(xié)提案一樣辦理人民建議。當(dāng)下，首先解決如何主動(dòng)進(jìn)行專題性的建議征集與如何研究落實(shí)有價(jià)值的建議這兩個(gè)難題。通過(guò)進(jìn)一步的實(shí)踐，適時(shí)將《上海市人民建議征集工作規(guī)定》轉(zhuǎn)化為地方立法。

（二）強(qiáng)化人民建議征集的應(yīng)用性理論研究

盡管上海已經(jīng)在2017年底出版了《人民建議征集制度探索》一書(shū)，但學(xué)術(shù)界對(duì)人民建議征集制度的理論研究仍然比較薄弱。建議上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室發(fā)布課題，招募精干力量進(jìn)行專題研究，以期取得具有指導(dǎo)意義且可操作的成果。課題研究的主要內(nèi)容包括但不限于：（1）人民建議征集制度與實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，建設(shè)社會(huì)主義民主政治的關(guān)系；（2）政府非緊急決策事先征集人民建議的操作程序；（3）啟動(dòng)人民建議專題征集的程序；（4）人民建議征集、研究、交辦、督辦、信息公開(kāi)的規(guī)則；（5）人民建議與法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督的協(xié)同運(yùn)作等。當(dāng)下，高等院校和科研機(jī)構(gòu)的研究成果實(shí)踐指導(dǎo)作用偏弱，希望能夠通過(guò)此項(xiàng)工作對(duì)全市的社會(huì)科學(xué)研究起到示范引領(lǐng)作用。

（三）構(gòu)建人民建議征集與人大、政協(xié)工作互通對(duì)接的機(jī)制

人大議案、政協(xié)提案、人民建議在提出方式、辦理程序等方面有所不同，但本質(zhì)上都是傾聽(tīng)民意、匯集民智、優(yōu)化決策、造福于民。人民建議征集工作中發(fā)現(xiàn)的“金點(diǎn)子”，有一部分已經(jīng)或者正在通過(guò)人大議案、政協(xié)提案轉(zhuǎn)送相關(guān)部門(mén)。為此，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)人大、政協(xié)、市信訪辦之間的信息共享和“一網(wǎng)通辦”。建議構(gòu)建人民建議與人大議案、政協(xié)提案信息互通對(duì)接機(jī)制，整合大數(shù)據(jù)，梳理具有全局性、前瞻性的問(wèn)題，篩選、提煉具有可操作性的對(duì)策，統(tǒng)一研究、集中辦理、分頭回復(fù)，避免資源浪費(fèi)?！耙痪W(wǎng)通辦”不但要“通”更要能“辦”，應(yīng)當(dāng)通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)科學(xué)歸類、統(tǒng)一處理。凡是內(nèi)容指向同一問(wèn)題的人大議案、政協(xié)提案、人民建議，在歸并后按照不同程序辦理。在信息公開(kāi)、回復(fù)或報(bào)道時(shí)，可以采取“根據(jù)**人大議案、**政協(xié)提案、**人民建議所提出的某問(wèn)題、某建議，經(jīng)研究……”的模式。

（四）探索主動(dòng)專題征集人民建議的操作流程

目前，上海的人民建議征集工作主要是被動(dòng)地收集梳理來(lái)自民眾的意見(jiàn)建議。建議在實(shí)踐中探索，主動(dòng)專題征集人民建議并推動(dòng)落實(shí)的方法與程序。例如，北京市在2017年緊緊圍繞把北京建設(shè)成為國(guó)際一流和諧宜居之都的總體目標(biāo)，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，廣泛征集民意。2017年全年組織開(kāi)展征集活動(dòng)兩次，共受理市民建議5993 件，環(huán)比增加了90%。其中，2017年3月市征集辦發(fā)布了12條參考議題，受到市民廣泛關(guān)注，截至12月31日，議題征集活動(dòng)共受理建議4499 件；9月28日至10月15日開(kāi)展的“征集《北京市2018年重要民生實(shí)事項(xiàng)目》線索”活動(dòng)受理建議1494 件。①《北京市人民政府人民建議征集辦公室2017年人民建議征集情況》，北京市政府網(wǎng)信息公開(kāi)專欄，2019年02月10日訪問(wèn)。不少省市拓展專題征集人民建議的渠道，全方位打造“互聯(lián)網(wǎng)+人民建議征集”模式。主要做法是：在保留來(lái)信及電子郵件的傳統(tǒng)征集渠道的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府網(wǎng)站、報(bào)紙、信訪網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、手機(jī)APP 等媒介向社會(huì)公開(kāi)征集；同時(shí)，通過(guò)發(fā)放專題征集函，向高等院校、研究機(jī)構(gòu)、專家、學(xué)者以及各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)征集相關(guān)建議。進(jìn)一步拓寬征集平臺(tái)，暢通征集渠道，拓展征集群體，提升人民建議征集的廣泛性和影響力。

當(dāng)然，主動(dòng)而為的專題征集必須準(zhǔn)確設(shè)計(jì)專題，嚴(yán)密做好組織工作，得到政府職能部門(mén)的支持，如何啟動(dòng)專題征集、拓寬征集渠道、研究建議內(nèi)容、分類處理、反饋信息以及與媒體互動(dòng)等方面，都需要事先與相關(guān)部門(mén)達(dá)成共識(shí)。

（五）更新觀念，把人民建議征集工作納入智庫(kù)建設(shè)

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”。目前，我國(guó)的地方智庫(kù)可以分為政府職能型、科研咨詢型、企業(yè)內(nèi)設(shè)型、民間自主型等類別。筆者認(rèn)為，民間自主型智庫(kù)不僅應(yīng)當(dāng)包括民間注冊(cè)的研究機(jī)構(gòu)，還應(yīng)當(dāng)把人民建議納入其中。智庫(kù)可以是有形的，也可以是無(wú)形的。如果承認(rèn)智慧在民間，就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)智庫(kù)也在民間，把提出人民建議的人群視為民間自發(fā)的智庫(kù)成員。政府為民間智庫(kù)做好服務(wù)工作必須更新觀念，眼睛向下，針對(duì)建議人和建議內(nèi)容的動(dòng)態(tài)變化中實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。

近幾年來(lái)，我國(guó)智庫(kù)數(shù)量大幅上升，但也有智庫(kù)泛化、泡沫化的傾向，整體貢獻(xiàn)率還不高。主要原因有三：一是有的智庫(kù)受“面子工程”的影響，成了“漂浮孤島”或被“選擇性使用”；二是科研成果考核評(píng)價(jià)指標(biāo)不科學(xué)，決策研究、決策咨詢的智力成果得不到應(yīng)有的認(rèn)可；三是許多有決策參考價(jià)值的民意表達(dá)未能進(jìn)入智庫(kù)體系。根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記建設(shè)“中國(guó)特色新型智庫(kù)”的要求，筆者建議：第一，中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)必須以科學(xué)的智庫(kù)理論為指導(dǎo)，明確不同類型智庫(kù)自身的定位、功能和發(fā)展模式；第二，用法定程序制約政府重大行政決策，在“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定”五大程序中，進(jìn)一步細(xì)化專家論證的程序和信息公開(kāi)規(guī)則；第三，強(qiáng)化政府非緊急決策預(yù)先公示和決策過(guò)程（包括咨詢論證）信息公開(kāi)的力度；第四，將人民建議征集等探索納入智庫(kù)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)民間智庫(kù)運(yùn)行與傳統(tǒng)的科研、教學(xué)工作有機(jī)結(jié)合。例如在上海，每年都篩選表彰優(yōu)秀人民建議，有必要以優(yōu)秀人民建議提出者為基礎(chǔ)實(shí)施動(dòng)態(tài)化的智庫(kù)管理。這樣做成本是低廉的，既能引導(dǎo)更高質(zhì)量人民建議的涌現(xiàn)，也可以進(jìn)一步創(chuàng)新智庫(kù)建設(shè)的理論、拓展智庫(kù)運(yùn)行的實(shí)踐。

（六）更大程度上實(shí)現(xiàn)人民建議征集工作的信息公開(kāi)

目前，上海的人民建議征集工作已經(jīng)做到了信息公開(kāi)，但還限于由市信訪辦發(fā)布。人民建議征集是繼人大、政協(xié)之后民主協(xié)商的主要渠道，其鮮明特點(diǎn)是“有事好商量”。眾人的事情由眾人商量，容易找到全社會(huì)共同意愿的最大公約數(shù)。信息公開(kāi)透明度的提高，也有助于解決政府職能部門(mén)敷衍塞責(zé)的問(wèn)題。建議將人民建議的信息公開(kāi)置于中國(guó)上海門(mén)戶網(wǎng)站的顯著位置，只要不涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，且建議人愿意，建議內(nèi)容、轉(zhuǎn)交辦去向、辦理進(jìn)程、辦理結(jié)果均予以公開(kāi)。同時(shí)，可以在信息公開(kāi)的欄目中增加公眾投票（讓民眾點(diǎn)擊表示同意或者不同意）和累計(jì)票數(shù)統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目，以進(jìn)一步增強(qiáng)透明度。

（七）運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制培育熱心人民建議的好市民隊(duì)伍

上海已經(jīng)連續(xù)7年表彰獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀人民建議，未來(lái)的表彰獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)當(dāng)更加注重精神層面的引導(dǎo)功能，把市民的注意力吸引到有序政治參與上來(lái)。建議進(jìn)一步發(fā)揮已經(jīng)獲得表彰的優(yōu)秀建議人的作用，讓他們?cè)诮ㄗh研究?jī)?yōu)化、細(xì)化落實(shí)中再出力。此外，上海市民尋訪團(tuán)和各條線的監(jiān)督員隊(duì)伍已經(jīng)形成，但還局限于提出問(wèn)題或者參與監(jiān)督。建議把市民尋訪團(tuán)和各行各業(yè)的監(jiān)督員力量整合起來(lái)，引導(dǎo)巡訪員、監(jiān)督員在履職過(guò)程中成為獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策的建議人。

（八）組織傳統(tǒng)和新興媒體共同宣傳人民建議征集工作

當(dāng)前，人民建議征集工作的社會(huì)知曉度還不夠高，還有許多“金點(diǎn)子”沒(méi)有得到有效的傳播和落實(shí)。在人民建議征集工作中，報(bào)刊廣播電視和新媒體也可以大有作為。報(bào)刊廣播電視和新媒體共同宣傳人民建議征集工作，至少可以實(shí)現(xiàn)以下多贏：一是擴(kuò)展民意表達(dá)的渠道，進(jìn)一步挖掘和展示人民群眾中蘊(yùn)藏的無(wú)窮智慧；二是具有行為指引作用，有利于把消極的抱怨情緒引導(dǎo)為積極的建言獻(xiàn)策；三是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，促使政府決策更加民主、科學(xué)、規(guī)范；四是回應(yīng)群眾的關(guān)切和關(guān)注，具體展現(xiàn)落到實(shí)處的民主法治進(jìn)步；五是發(fā)揮電視節(jié)目的特殊吸引力，提高公眾的收視率，并減少當(dāng)前電視節(jié)目同質(zhì)化的傾向。

北京電視臺(tái)從2018年6月29日播出《向前一步》節(jié)目，在市民與公共政策之間架起了溝通的橋梁?！断蚯耙徊健分荚谕ㄟ^(guò)城市管理者與普通百姓之間平等的對(duì)話與溝通，幫助分歧雙方達(dá)成一致，筆者認(rèn)為北京的探索可供上海借鑒。上海的電視臺(tái)也可以創(chuàng)辦諸如“人民的建議”等專題節(jié)目，以談話兼有采訪畫(huà)面的方式，圍繞具體建議的提出、研討、論證、落實(shí)，效果反饋進(jìn)行生動(dòng)直觀的傳播?？梢钥隙ǖ卣f(shuō)，征集人民建議絕不是權(quán)宜之計(jì)，隨著政府開(kāi)放性決策機(jī)制的建立和常態(tài)運(yùn)行，電視專欄“人民的建議”也可以在各方面的共同努力之下成為上海電視的新品牌。