于江

（中共泰州市委黨校 江蘇泰州 225300）

社會治理是國家治理的重要組成部分，社會治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基石。2019年1月，習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上首次提出了“打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)的社會治理共同體”。[1]之后，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，從堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度維度提出，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，民主協(xié)商，社會協(xié)同，公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)，人人盡責(zé)，人人享有的社會治理共同體”。[2]這也是“社會治理共同體”第一次寫入黨的綱領(lǐng)性文件?！吧鐣卫砉餐w”是對黨的十九大提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”的進(jìn)一步深化與拓展，為當(dāng)下研究社會治理問題提供了嶄新視角。

一、社會治理共同體的內(nèi)涵及邏輯起點(diǎn)

“社會治理共同體”是一個(gè)合成詞，由“治理”“社會治理”和“共同體”三個(gè)核心詞匯組成。目前，國內(nèi)外直接將“社會治理共同體”作為研究對象的成果較少，但對“治理理論”和“社會治理”的研究已經(jīng)比較成熟。“治理”早在中國古代就存在，治理一詞被廣泛使用，比如“治國理政”“治理貪污腐敗”“治理黃河”等。但是，“在中國古代特定歷史條件下形成的治理，僅僅是一種觀念層面上的理解，體現(xiàn)著古代中國人的社會政治生活狀態(tài)”。[3]（PP15～19）中國在長久的治理實(shí)踐中并未形成相關(guān)治理理論?！爸卫怼币辉~在西方最早源于拉丁文和古希臘語，概念最先運(yùn)用在市政學(xué)領(lǐng)域，用于有效解決城市中的失序問題。1989年世界銀行在一份關(guān)于非洲現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程報(bào)告中，第一次使用“治理危機(jī)”這一概念，從此“治理”進(jìn)入政治學(xué)研究領(lǐng)域，應(yīng)用于處理市場失靈與政府失效問題。隨著研究的細(xì)化和深入，至20 世紀(jì)90 年代治理理論成為熱點(diǎn)，同時(shí)被引入國內(nèi)，受到理論界“追捧”，廣泛運(yùn)用在各種領(lǐng)域，冠之以“+治理”，如“國家治理”“社會治理”“城市治理”“社區(qū)治理”等，學(xué)者們嘗試以治理理論解決改革后中國社會面臨的各種“癥結(jié)”。

搜尋中央文獻(xiàn)資料，“社會治理”第一次提出是在黨的十八屆三中全會上，強(qiáng)調(diào)“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。[4]（P4）而此前，中央文獻(xiàn)資料一直使用“社會管理”概念。從“社會管理”到“社會治理”的話語轉(zhuǎn)換，更突出治理主體對公共事務(wù)的多元參與、協(xié)商互動，在公共事務(wù)的治理方式上凸顯多元化、系統(tǒng)性、綜合性，凸顯各主體的權(quán)益在治理過程中得到尊重與保障等諸多民主元素。黨的十九屆四中全會對社會治理規(guī)律的認(rèn)識更為深刻，提出“社會治理共同體”的新理念，要求新時(shí)代的社會治理要實(shí)現(xiàn)“社會化”“法治化”“智能化”和“專業(yè)化”，為破解新時(shí)代社會治理難題提供了新范式。

相較于“治理”和“社會治理”，“共同體”更顯陌生，實(shí)則“共同體”的概念由來已久?！肮餐w”有其政治屬性。恩格斯曾指出，“氏族社會是自然形成的共同體臍帶”，[5]（P109）這里的氏族社會就是以自然共同體的雛形而存在的。按照馬克思、恩格斯的理解，“人類社會即是以共同體的形式出現(xiàn)的”。[6]（P4）19世紀(jì)西方社會對共同體理論投入了大量關(guān)注，研究也從個(gè)人主義向集體主義轉(zhuǎn)向。德國社會學(xué)家斐迪南·滕尼斯強(qiáng)調(diào)，“關(guān)系本身即集合，或者被理解為現(xiàn)實(shí)的和有機(jī)的生命——這就是共同體的本質(zhì)”，[7]（P43）共同體存在的基礎(chǔ)和前提就是“共同理解”。[7]（P5）美國社會學(xué)家班納迪克·安德森從社會心理角度出發(fā)，認(rèn)為“人在追逐個(gè)體自由時(shí)，內(nèi)心深處埋藏著對賦予安全和情感的共同體渴望”。[8]（P6）英國社會學(xué)家齊格蒙特·鮑曼提出了“社區(qū)共同體”概念，并認(rèn)為“人們生活在一個(gè)沒有共同體的、不確定的世界，個(gè)體的自由和共同體缺一不可，否則都無法獲得滿意的生活”。[9]（P13）

當(dāng)下，中國社會治理仍然需要“共同理解”（現(xiàn)稱為“共識”）、情感依存、共同行動，特別在涉及社會公共事務(wù)的重大決策時(shí)，這些因素的作用尤為凸顯。在當(dāng)代中國語境中，黨的十八大報(bào)告提出了“人類命運(yùn)共同體”，首次運(yùn)用“共同體”旨在表達(dá)“每個(gè)國家、每個(gè)民族的前途命運(yùn)皆緊密聯(lián)系在一起”，這一提法同樣體現(xiàn)了共同體是基于共識的聯(lián)合體?；谝陨涎芯?，我們認(rèn)為“社會治理共同體”的邏輯起點(diǎn)體現(xiàn)在：理論上，“社會治理共同體”的提出源于西方“治理理論”以及“共同體理論”，吸收了其中核心合理理念，以期適用于當(dāng)代中國社會。實(shí)踐上，社會治理共同體是當(dāng)代中國政治經(jīng)濟(jì)社會文化變遷之產(chǎn)物，特別是中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，社會治理面臨的公共事務(wù)日益紛繁復(fù)雜，不可治理性增強(qiáng)，亟需治理模式革新，以期更好地解決當(dāng)代中國社會治理難題。黨的十九屆四中全會提出的“社會治理共同體”是指以中國特色社會主義制度為基礎(chǔ)，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，政府、社會組織、公民等多元主體平等協(xié)商、協(xié)同治理、權(quán)責(zé)對等，有效化解社會矛盾，優(yōu)化公共服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)社會“善治”。

二、社會治理共同體構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)代中國社會治理仍然是一種“政府主導(dǎo)下的社會治理”。[10]研究社會治理共同體必須基于政府主導(dǎo)下的社會治理這一基本語境，并結(jié)合中國社會的歷史傳統(tǒng)、政治體制、人文環(huán)境等多種因素，綜合分析社會治理共同體在當(dāng)下的困境與挑戰(zhàn)，才能順利推進(jìn)社會治理共同體的建設(shè)。

（一）社會治理的共識難以形成

共識是社會治理共同體建設(shè)的的基本前提。美國政治學(xué)家托馬斯·佩恩早在1965 年就已經(jīng)認(rèn)識到“共識”在社會治理中的重要作用，把共識視為“政治場景和政治系統(tǒng)的一個(gè)重要的工具和獨(dú)特視角”。[11]（P33）一般來說，社會對某事缺乏共識，也就意味著動力不足或喪失動力。同樣，如果對某事沒有動力，也就意味著社會在這件事上難以達(dá)成共識。社會治理共同體的形成，取決于民眾在參與社會公共事務(wù)時(shí)形成共識，進(jìn)而對治理行為高度統(tǒng)一，對治理結(jié)果產(chǎn)生理想效用。當(dāng)前日益多元化的社會使得公共生活領(lǐng)域不斷拓寬，也導(dǎo)致各群體的利益關(guān)切點(diǎn)不一，使個(gè)體行為缺乏規(guī)范、公共權(quán)力難以形成制約，因而社會改革的阻力就會增加。當(dāng)前，社會改革難以推進(jìn)的關(guān)鍵就在于社會各界在一些根本問題上缺乏共識，這也是諸多問題產(chǎn)生的癥結(jié)所在。比如社會各方都對醫(yī)療體制不滿，但對“改什么、如何改”無法形成一致方案。建設(shè)社會利益共同體就要協(xié)調(diào)治理主體間的利益訴求、價(jià)值觀念、公共規(guī)則、愿景目標(biāo)等以取得各方的協(xié)同一致，修補(bǔ)因利益分化對立而產(chǎn)生的不同社會群體的緊張關(guān)系，通過共識建立權(quán)威、凝聚力量，形成合力。

（二）社會治理公民參與度不足

“公民是社會治理創(chuàng)新的主體之一，在與政府、社會的互動中承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任。”[12]伴隨著我國民主政治建設(shè)的推進(jìn)，公民的社會治理參與度有所提高，但與社會治理現(xiàn)代化的要求仍有相當(dāng)差距。公民在參與公共政策方面，雖然利益訴求通過一定渠道得到表達(dá)，但公民的合理話語對政府決策的影響力始終有限，特別是隨著社會開放度的提高，人口流動頻繁，也導(dǎo)致了一些地區(qū)公民的社會認(rèn)同感減弱，能動性難以有效調(diào)動，如此便導(dǎo)致公民漸失公共事務(wù)參與的積極性，失去了對參與政府決策和政府監(jiān)督管理的動力。在公民參與社會治理的水平方面，由于公共政治空間的擴(kuò)大，公民可以通過多種形式參與社會治理，但公民參與社會治理的能力有限，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范支持，缺少正確科學(xué)理性判斷，存在要么被誤導(dǎo)，要么“隨聲附和”的現(xiàn)象，蓬勃興起的微信朋友圈中的非理性內(nèi)容即是表征。

（三）社會治理官本位思想濃厚

官本位思想在中國封建專制文化中存續(xù)了兩千多年之久，難以徹底根除。以“官”為本的價(jià)值取向一直滲透到當(dāng)今社會的各個(gè)層面，成為了現(xiàn)代社會建構(gòu)的梗阻之一。一方面，官本位思想導(dǎo)致社會治理效率低下。以“科層制”建立的官僚系統(tǒng)只有正常運(yùn)行，才能有效發(fā)揮其功能。由于官本位思想的影響，社會治理效率不高，治理主體間存在工作互相推諉、責(zé)任意識模糊、職責(zé)邊界不清、執(zhí)行力低下等問題。另一方面，官本位思想阻礙了社會共同體的建構(gòu)。社會治理不是為了回應(yīng)少數(shù)人的期待，實(shí)現(xiàn)人人享有、各得其所，滿足最廣大人民的根本利益才是其價(jià)值旨?xì)w。社會共同體建構(gòu)的目標(biāo)是使發(fā)展的成果更多更公平地惠及全體人民，而官本位思想極易導(dǎo)致精英牟利行為，一旦精英牟利行為形成“精英特權(quán)”，必然會損害廣大民眾的利益，社會治理共同體建設(shè)就面臨失敗的可能。

三、社會治理共同體構(gòu)建的梗阻破解

構(gòu)建一個(gè)什么樣的“社會治理共同體”?黨的十九屆四中全會明確了具體目標(biāo)：“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有。”當(dāng)代中國的社會治理理應(yīng)構(gòu)建起“黨委、政府、社會、公眾、社會組織協(xié)商共治”的新格局。社會治理的主體不僅需要在執(zhí)行階段參與社會治理，更需要共同規(guī)劃社會治理的目標(biāo)，共同設(shè)計(jì)社會治理的策略，共同創(chuàng)新社會治理的工具，共同評估社會治理的成效，從而形成多元治理主體處理社會公共事務(wù)的新機(jī)制。

（一）建設(shè)社會治理共同體的關(guān)鍵：堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢，要充分發(fā)揮黨在社會治理中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵13]黨的領(lǐng)導(dǎo)是確保人民當(dāng)家作主和全面依法治國的根本政治保證，我國的基本國情和中國特色社會主義制度，決定了我國的國家治理和社會治理都必須置于黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)之下。社會治理現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是為了實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的需要，而“社會治理共同體”則深刻回答了社會“由誰治理、怎么治理、治理成果由誰享有”的重大理論和實(shí)踐問題，問題本身就彰顯出鮮明的“人民性”。只有在社會治理中始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨在社會治理新格局中總攬全局、協(xié)調(diào)不同治理主體間利益的核心作用，社會治理共同體才能建成。因此，當(dāng)前的社會治理共同體建設(shè)首先要從全面從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)黨的自身建設(shè)入手，要將黨的自身建設(shè)放置于國家與社會治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)中去考量，“不忘初心、牢記使命”，一以貫之貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的方針和要求，不斷提升黨的社會治理能力和水平。同時(shí)，要全面加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的能力。法治是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有效治理方式。從十八屆四中全會提出全面依法治國，到十九屆四中全會提出“堅(jiān)持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力”的明確要求，黨始終堅(jiān)持依法執(zhí)政，將黨的一切行為和活動納入到憲法和法律的范疇。當(dāng)前社會治理共同體建設(shè)更需要提高黨依法執(zhí)政的能力，徹底摒棄“人治”，真正樹立法治認(rèn)識、增強(qiáng)法治思維、運(yùn)用法治方法，切實(shí)把嚴(yán)格規(guī)范公正文明的執(zhí)法要求落實(shí)到每一項(xiàng)執(zhí)法活動和每一個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)，以保證社會治理共同體的構(gòu)建始終沿著法治軌道推進(jìn)和完善。

（二）發(fā)揮民主協(xié)商在社會治理共同體建設(shè)中的優(yōu)勢，增強(qiáng)社會治理動力

社會是共同生活的不同主體通過各種關(guān)系聯(lián)結(jié)起來的集合。社會治理共同體的本質(zhì)是社會關(guān)系的結(jié)合，其主體主要由黨委政府、市場、社會組織、公民等構(gòu)成。社會治理共同體既是價(jià)值共同體，又是一個(gè)利益共同體。民主協(xié)商是社會治理共同體的構(gòu)成要件，目的是實(shí)現(xiàn)各治理主體的利益均衡。民主協(xié)商賦予了治理主體能夠平等對話的權(quán)利，并讓社會治理各主體的智慧得到充分挖掘和利用，更為重要的是通過協(xié)商有效調(diào)適個(gè)體需求的無限性與客觀資源有限性之間的張力。協(xié)商民主對于中國社會治理具有明顯的優(yōu)勢，但現(xiàn)在亟需解決如下三個(gè)問題：一是社會治理共同體所要求的公民民主意識是否具備？在新公共治理時(shí)代，公眾需要更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品，社會也需要具有民主意識的公民，因此要鼓勵社會公民走出“自我的空間”，更多去關(guān)注公共性問題，基于社會公共福祉的目標(biāo)采取積極行為。若無公民民主意識的漸進(jìn)，多元主體協(xié)商共治的現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)就無法形成，社會治理共同體的建設(shè)就是“空談”。二是參與協(xié)商治理各主體的責(zé)任邊界如何劃分？目前尚無一部法律法規(guī)嚴(yán)格區(qū)分各主體責(zé)任邊界，造成了在實(shí)踐中各主體存在“亂作為”“跨界作為”的治理亂象，因此社會治理共同體建設(shè)需要加強(qiáng)制度的規(guī)范，這樣才能獲得深化發(fā)展。三是社會治理共同體協(xié)商的平臺在哪？有的地區(qū)在區(qū)（市）一級成立專門的民主協(xié)商會，按照有關(guān)議事規(guī)則和程序要求討論協(xié)商涉及群眾切身利益的重大事項(xiàng)，但從實(shí)踐來看，這種由政府主導(dǎo)成立的民主協(xié)商會，有陷入政府職能機(jī)構(gòu)“附庸”的傾向。

（三）實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與社會治理共同體深度融合，提升社會治理效能

運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)提升社會治理效能是包括中國在內(nèi)的諸多國家的重要策略，尤其是以大數(shù)據(jù)應(yīng)用為代表的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)極大地改變了治理主體間的互動方式和治理手段。互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)滲透到社會的每一個(gè)角落，決定了國家與社會的互動無法脫離這一技術(shù)場域。第一，科技讓治理需求易于甄別。在多元復(fù)雜的現(xiàn)代社會，社會治理的需求因?yàn)橹卫碇黧w的不同、治理對象的迥異、治理地域的差異等而難以識別。依靠大數(shù)據(jù)技術(shù)可以將多變且碎化的治理需求整合起來，幫助社會治理主體預(yù)測社會需求、預(yù)判治理問題。第二，科技拓展了社會治理共同體的空間。大數(shù)據(jù)不僅具備“容量大”“類型多”“應(yīng)用價(jià)值高”等特征，更重要的價(jià)值特征在于大數(shù)據(jù)極大拓展了治理空間，避免了傳統(tǒng)治理的“盲區(qū)”，形成了政府—社會融合、不同治理主體互動的大數(shù)據(jù)治理新格局。隨著大數(shù)據(jù)的廣泛運(yùn)用，它被越來越多地應(yīng)用在城市建設(shè)、交通管理、醫(yī)療教育、環(huán)境保護(hù)、綜合治安等多個(gè)公共領(lǐng)域。社會治理共同體可以利用互聯(lián)網(wǎng)平臺和大數(shù)據(jù)技術(shù)，加強(qiáng)公共領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)社區(qū)空間建設(shè)，進(jìn)一步拓展社會治理共同體的空間。第三，科技為社會治理共同體搭建良性互動平臺。“互聯(lián)網(wǎng)+社會治理”模式為社會治理提供了嶄新平臺，“互聯(lián)網(wǎng)+”模式不僅驅(qū)動公共服務(wù)、公共安全、矛盾化解、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、網(wǎng)格管理、基層自治等的模式創(chuàng)新，而且有利于規(guī)范社會治理共同體建設(shè)的“虛擬空間”，促進(jìn)網(wǎng)民與社會治理共同體間的交流，推動“現(xiàn)實(shí)社會”與“網(wǎng)絡(luò)空間”的良性互動，發(fā)動更多力量參與社會治理的進(jìn)程，釋放出“互聯(lián)網(wǎng)+”在社會治理領(lǐng)域的新動能。

（四）加強(qiáng)社會治理共同體的制度創(chuàng)設(shè)，增進(jìn)社會團(tuán)結(jié)規(guī)范穩(wěn)定健康發(fā)展

現(xiàn)代國家的社會治理皆以創(chuàng)設(shè)制度而展開，追尋在制度框架下的社會治理行為“普遍性”和治理結(jié)果“確定性”。制度被視為社會治理現(xiàn)代化的最為關(guān)鍵因素。一方面，制度的制定要設(shè)定“激勵”機(jī)制。激勵是管理過程中不可缺少的環(huán)節(jié)，有效激勵是社會治理的動力源泉。制度的設(shè)定就是要讓社會治理主體能夠積極貢獻(xiàn)智慧，共同參與社會治理，否則“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”就無法實(shí)現(xiàn)。制度要能夠保障社會治理主體的權(quán)利，吸納不同治理主體參與到社會政治生活的各種決策過程中，充分發(fā)揮其作為治理主體的“主人翁”地位，體現(xiàn)治理主體的意志，增強(qiáng)治理主體參與治理的成就感，從而增進(jìn)社會治理共同體的穩(wěn)定性。而且制度也需要根據(jù)不同的治理境遇不斷進(jìn)行修訂。隨著時(shí)代的發(fā)展，治理的復(fù)雜性和不可預(yù)見性漸增，因此制度建設(shè)應(yīng)積極回應(yīng)社會治理環(huán)境的轉(zhuǎn)變，在社會治理中體現(xiàn)制度的最大適用性，降低制度成本，形成共同體的共同意志。制度的設(shè)計(jì)要根據(jù)不同治理主體利益進(jìn)行調(diào)適，根據(jù)不同治理的境遇進(jìn)行修正，以體現(xiàn)制度的“與時(shí)俱進(jìn)”，防止制度“衰變”。另一方面，制度的制定要關(guān)涉“行動”。重視治理制度建設(shè)并非輕視治理行動，恰恰相反，良好的治理制度是為了更好地實(shí)施治理行動，通過具體的行動檢驗(yàn)制度成效。同時(shí)，制度對行動有著重要的規(guī)約作用，治理行動必須在制度框架內(nèi)進(jìn)行，沒有規(guī)矩不成方圓，脫離制度的治理行為將增加治理的不可預(yù)測性，社會治理共同體的利益沖突也將難以化解。所以，社會治理行為并非治理主體的盲動，而是基于制度基礎(chǔ)上的共同行動。

綜上所述，社會治理的終極目標(biāo)是使每一個(gè)人共享治理成果，社會治理共同體建設(shè)是一個(gè)長期系統(tǒng)的過程，需要堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，充分發(fā)展協(xié)商民主，構(gòu)建充滿活力的社會治理共同體，形成社會治理新格局。本文更多地從理論層面探討了建設(shè)社會治理共同體的邏輯起點(diǎn)、現(xiàn)實(shí)困境、梗阻破解，社會治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)還需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)提煉實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以應(yīng)對日益開放多元的社會，從而實(shí)現(xiàn)社會的和諧有序發(fā)展。