林恩祥

（中共柘榮縣委黨校，福建 柘榮 355300）

一、問(wèn)題的提出

2020 年初，我國(guó)經(jīng)歷了一場(chǎng)新冠肺炎疫情危機(jī)，從疫情處置過(guò)程可以發(fā)現(xiàn):危機(jī)發(fā)生同時(shí)醞釀出各種風(fēng)險(xiǎn)，危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)交織疊加、相互催化，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)積累到一定程度，會(huì)引發(fā)次生危機(jī)。因此，提前做好公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)管理是降低危機(jī)危害、阻斷危機(jī)蔓延的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重大課題。

風(fēng)險(xiǎn)在辭海里被定義為“未來(lái)結(jié)果的不確定性或損失”，或“個(gè)人和群體在未來(lái)遇到傷害的可能性以及對(duì)這種可能性的判斷與認(rèn)知”。本文所論述的風(fēng)險(xiǎn)是指由危機(jī)深化導(dǎo)致的、或處置危機(jī)過(guò)程中衍生的、對(duì)社會(huì)系統(tǒng)正常運(yùn)行造成較大不利影響的各種綜合因素。風(fēng)險(xiǎn)管理則是指為減輕或降低風(fēng)險(xiǎn)造成的不利影響而采取的多層面綜合性措施。

當(dāng)前，新冠肺炎疫情發(fā)生之后，學(xué)者們針對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件做了很多研究。常敏、宋毅指出，需要通過(guò)全面推動(dòng)數(shù)字社工、數(shù)字政府、數(shù)字公民、數(shù)字平臺(tái)和數(shù)字環(huán)境等領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，以確保基層數(shù)字治理朝著“智治、善治、法治和文明”的方向前進(jìn)［1］；《求是》雜志指出，要通過(guò)法治建設(shè)、疾控體系建設(shè)、抓好防控與救治兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、構(gòu)筑中國(guó)特色全民醫(yī)保制度、健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系等五個(gè)方面來(lái)提升應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力水平［2］；傅昌波提出，在重大突發(fā)衛(wèi)生事件的輿情應(yīng)對(duì)中，要構(gòu)建民眾表達(dá)權(quán)利與國(guó)家安全、公民權(quán)利、社會(huì)正義三者之間的積極平衡關(guān)系［3］；黃慶華、周志波、周密提出，為幫助中小企業(yè)應(yīng)對(duì)疫情沖擊，短期應(yīng)科學(xué)推進(jìn)復(fù)產(chǎn)復(fù)工，給予減稅降費(fèi)和金融輸血；長(zhǎng)期要完善公平公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，提升國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈的整體水平，增強(qiáng)中小企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力［4］；李迎生認(rèn)為，社會(huì)力量參與重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理具有難以替代的優(yōu)勢(shì)，但社會(huì)力量同時(shí)具有缺陷，必須加以規(guī)范引導(dǎo)。［5］

上述文獻(xiàn)內(nèi)容包含了重大公共突發(fā)事件中比較受關(guān)注話(huà)題，涉及危機(jī)應(yīng)對(duì)能力、數(shù)字治理、輿情處置、幫助中小企業(yè)應(yīng)對(duì)危機(jī)、社會(huì)力量參與等多個(gè)方面，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和理論指導(dǎo)性。就風(fēng)險(xiǎn)管理而言，現(xiàn)有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理研究多集中在實(shí)體和虛擬經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，涵蓋了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目工程、金融財(cái)務(wù)、安全生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理等方面，針對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理研究的還比較少。

本文通過(guò)觀察、分析我國(guó)對(duì)新冠肺炎疫情的防控演進(jìn)過(guò)程，在國(guó)內(nèi)外比較的基礎(chǔ)上，深入剖析重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理過(guò)程中可能存在的代表性的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并提出相應(yīng)的對(duì)策措施，希望對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)管理提供借鑒。

二、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

習(xí)近平總書(shū)記指出，當(dāng)前國(guó)家治理來(lái)自各方面的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)明顯增多。風(fēng)險(xiǎn)不同，需要匹配的資源也不同。找到風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)癥下藥，才能化解風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化危機(jī)治理?；仡櫺鹿诜窝滓咔榈奶幹眠^(guò)程，其風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要包括危機(jī)擴(kuò)散升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)、輿論環(huán)境惡化的風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)秩序紊亂的風(fēng)險(xiǎn)、地方政府治理的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）危機(jī)擴(kuò)散升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)

危機(jī)不是發(fā)生在真空的環(huán)境中，往往有著數(shù)量龐大的利益關(guān)聯(lián)方，各種因素互相交錯(cuò)干擾。一般情況下，促成危機(jī)產(chǎn)生的事物大多極為復(fù)雜。隨著時(shí)間推移，危機(jī)波及面擴(kuò)大、危害程度加深，將會(huì)產(chǎn)生“嚴(yán)重后果”。

1.事物的關(guān)聯(lián)性造成了危機(jī)擴(kuò)散升級(jí)的倍數(shù)效應(yīng)。當(dāng)前，國(guó)際分工與合作無(wú)處不在，社會(huì)成員間經(jīng)濟(jì)交往活動(dòng)、人際交往活動(dòng)十分頻繁，這種關(guān)聯(lián)性造成了危機(jī)擴(kuò)散升級(jí)的倍數(shù)效應(yīng)。據(jù)衛(wèi)健委官網(wǎng)消息，截至2020年4月16日，累計(jì)報(bào)告確診病例 82367 例，累計(jì)追蹤到密切接觸者 722909 人［6］，兩者之間的比例是1:8.8（3 月15 日這個(gè)比例是1:8.4）［7］，體現(xiàn)出事物間高度的關(guān)聯(lián)性。事物的關(guān)聯(lián)性會(huì)誘發(fā)多種形態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)，直接導(dǎo)致了包括疫情防控成本、“復(fù)工、復(fù)產(chǎn)、復(fù)市、復(fù)商、復(fù)學(xué)”支持成本、輿論修復(fù)成本、國(guó)際關(guān)系維護(hù)成本等在內(nèi)的社會(huì)治理成本的倍增。以治療費(fèi)用與財(cái)政支出資金數(shù)據(jù)為例，截至3月15日，全國(guó)新冠肺炎確診和疑似患者所花總費(fèi)用 103960 萬(wàn)元［8］，截至 2020 年 3月4 日，投入疫情防控財(cái)政資金1104.8 億元，未使用390.5 億元［9］。不考慮時(shí)間差，治療費(fèi)用與投入疫情防控財(cái)政資金的比例是1:106.3，如果扣除醫(yī)保支付67734萬(wàn)元，這個(gè)比例高達(dá)1:314.99。

2.事物的復(fù)雜性增加了防范難度。人類(lèi)的認(rèn)知能力是有限度的，特別在復(fù)雜的新生事物面前，從我國(guó)武漢市地方政府到世界各國(guó)政府應(yīng)對(duì)危機(jī)出現(xiàn)的不同失誤上，可以看出人類(lèi)對(duì)于復(fù)雜程度高的事物認(rèn)知能力極為不足。一旦判斷失誤或處置不當(dāng)，危機(jī)迅速擴(kuò)散增加了其他領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，使得抑制危機(jī)擴(kuò)散的難度加大。不少?lài)?guó)家為自己失當(dāng)?shù)男袨楦冻隽司薮蟠鷥r(jià)。以美國(guó)為例，美國(guó)政府應(yīng)對(duì)疫情盲目自信，頻頻發(fā)布錯(cuò)誤信息誤導(dǎo)公眾，使得疫情在美國(guó)失控，導(dǎo)致美國(guó)成為全球受疫情影響最嚴(yán)重的國(guó)家。

（二）輿論環(huán)境惡化的風(fēng)險(xiǎn)

在危機(jī)中，輿論環(huán)境惡化會(huì)造成社會(huì)恐慌、不滿(mǎn)，甚至造成社會(huì)階層的分裂、對(duì)抗，進(jìn)而損害社會(huì)治理根基的穩(wěn)定、和諧。長(zhǎng)期以來(lái)，西方沿著“矮化-否定-分化-撕裂”中國(guó)的輿論邏輯框架，通過(guò)一個(gè)微小的事件發(fā)動(dòng)輿論攻擊，戰(zhàn)略打壓中國(guó)，國(guó)內(nèi)一些不良份子乘機(jī)遙相呼應(yīng)，造成極壞的輿論影響。從歷次危機(jī)來(lái)看，受“一錯(cuò)百錯(cuò)”西式歸責(zé)邏輯的誤導(dǎo)、煽動(dòng)，看似毫無(wú)相關(guān)的事件都可能串起散落在社會(huì)各個(gè)角落的焦慮、不滿(mǎn)、仇視等情緒，發(fā)酵生成雜合性、非理性、破壞性的情緒鏈，引發(fā)社會(huì)的動(dòng)蕩。此次疫情中，我國(guó)輿論環(huán)境面臨的風(fēng)險(xiǎn)有:

1.中國(guó)被孤立的風(fēng)險(xiǎn)增加。西方通過(guò)頻繁使用“黃種人病”、“中國(guó)病毒”等污名化中國(guó)的策略，將這場(chǎng)全球的公共衛(wèi)生危機(jī)歸因中國(guó)政府、歸罪中國(guó)，從道義上捆綁中國(guó)，構(gòu)建中國(guó)不負(fù)責(zé)的國(guó)際形象，對(duì)中國(guó)形成輿論包圍場(chǎng)，并挑唆發(fā)起國(guó)際索賠，達(dá)到從輿論上孤立中國(guó)的目的。

2.政治不信任的風(fēng)險(xiǎn)增加。疫情初期，“李文亮”事件引發(fā)網(wǎng)絡(luò)民意的憤慨和不滿(mǎn)被處心積慮地放大、扭曲，地方政府個(gè)別官員的失誤被描述成限制民主與自由的普遍現(xiàn)象以及整個(gè)黨派的普遍問(wèn)題，別有用心者進(jìn)一步將原因歸結(jié)為中國(guó)體制問(wèn)題。上海醫(yī)療救治專(zhuān)家組組長(zhǎng)張文宏“一線崗位全部換上黨員，沒(méi)有討價(jià)還價(jià)”的視頻發(fā)布后，一些別有用心者故意歪曲事實(shí)，制造了一批斷章取義的負(fù)能量言論，試圖把整個(gè)黨描述成貪生怕死、無(wú)信仰、不聽(tīng)話(huà)、欺負(fù)老實(shí)人的群體。這些都將消解中國(guó)的社會(huì)共識(shí)，削弱人民對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的信任，增加中國(guó)的社會(huì)治理難度。

（三）經(jīng)濟(jì)秩序紊亂的風(fēng)險(xiǎn)

兵法有云“兵馬未動(dòng)，糧草先行”，物質(zhì)的保障與供給是否順暢是社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)與否的基本條件。新冠肺炎疫情發(fā)生以后，由于恐慌情緒的集聚，社會(huì)上產(chǎn)生了物資擠兌的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，封鎖措施打亂了產(chǎn)業(yè)鏈條的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)極大。

1.物資擠兌風(fēng)險(xiǎn)。危機(jī)的“火災(zāi)”效應(yīng)迅速引發(fā)系統(tǒng)性問(wèn)題，危機(jī)的倍數(shù)效應(yīng)導(dǎo)致資源消耗將成倍增加，造成資源短時(shí)間內(nèi)被嚴(yán)重?cái)D兌，反饋在治理上就是資金、資源、人員的跨空間協(xié)調(diào)整合體量驟增，調(diào)集、組織救援力量的難度迅速升級(jí)。一旦儲(chǔ)備不足，應(yīng)急物資將迅速捉襟見(jiàn)肘。

2.經(jīng)濟(jì)下行的風(fēng)險(xiǎn)。新冠肺炎疫情防控中各地實(shí)行的封城和出行管制，打亂了生產(chǎn)生活正常節(jié)奏，有的產(chǎn)業(yè)鏈條被切斷，勞動(dòng)力供給出現(xiàn)短缺，社會(huì)分工合作形式受到破壞與阻礙，企業(yè)面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整與成本增加的壓力。中小企業(yè)面臨的困難尤其大，不少處于“生死存亡”的境地。歐美國(guó)家也普遍陷入是保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是采取封鎖措施防控疫情的兩難處境，疫情防控導(dǎo)致世界各國(guó)失業(yè)人數(shù)急劇攀升、經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重滑坡。截至7 月初，美國(guó)受疫情影響而首次申請(qǐng)失業(yè)救濟(jì)的人數(shù)連續(xù)15周超過(guò)100萬(wàn)人，累計(jì)達(dá)到4800萬(wàn)［10］。

（四）地方政府治理的風(fēng)險(xiǎn)

地方政府治理的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為層級(jí)局限性及行為排他性。具體來(lái)說(shuō)，區(qū)域利益往往會(huì)限制地方政府思考問(wèn)題的寬度、深度，從而使其對(duì)維護(hù)全國(guó)整體利益的敏感度降低，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的判斷容易低估或高估，做出的決策選擇很有可能出現(xiàn)偏差。表現(xiàn)在治理上，很多地方政府容易按部就班保持穩(wěn)定，或用局部利益壓制整體利益，治理措施被打上區(qū)域分割的印記。

1.層級(jí)局限性。地方政府層級(jí)局限性容易導(dǎo)致其選擇性地淡化危機(jī)的威脅。從1 月初武漢市政府發(fā)現(xiàn)不明原因的病毒性肺炎到1 月24 日，應(yīng)該有足夠的時(shí)間針對(duì)初期的疫情采取防控措施。然而，武漢市政府由于認(rèn)知不足、警惕性不夠、決策帶有局域性色彩等原因，對(duì)疫情應(yīng)對(duì)相對(duì)遲緩。國(guó)內(nèi)學(xué)者在英國(guó)《柳葉刀》上發(fā)表的一篇論文提到:截至 2020 年 1 月 2 號(hào)已有 41 名新冠肺炎感染者，其中66%的患者、69%的ICU 患者、第一個(gè)死亡案例均跟華南海鮮市場(chǎng)有關(guān)［11］。但從1 月3 日及5日武漢市衛(wèi)健委在官網(wǎng)上發(fā)布的通報(bào)來(lái)看，這個(gè)關(guān)鍵的信息沒(méi)有對(duì)外發(fā)布，僅用“流行病學(xué)調(diào)查顯示，部分病例為武漢市華南海鮮城經(jīng)營(yíng)戶(hù)”的措辭表示，對(duì)社會(huì)釋放的信息不夠明確、不夠到位，對(duì)社會(huì)預(yù)警作用有所削弱。而且1 月1 日關(guān)閉該市場(chǎng)的措施也給社會(huì)造成問(wèn)題已經(jīng)解決的錯(cuò)覺(jué)。從武漢市衛(wèi)健委發(fā)布的通報(bào)來(lái)看，語(yǔ)氣是委婉、弱化的。武漢市政府不愿引起社會(huì)恐慌的初衷是可以理解的，但其對(duì)這種措辭可能引起負(fù)面效應(yīng)的警覺(jué)性也是不夠的，這個(gè)負(fù)面效應(yīng)包括社會(huì)輿論的忽略、上級(jí)政府重視程度的降低。故而，湖北省兩會(huì)和百步亭萬(wàn)家宴等活動(dòng)如期進(jìn)行，以致錯(cuò)過(guò)了防控疫情的最佳時(shí)機(jī)。初期關(guān)鍵信息披露上選擇性淡化，會(huì)導(dǎo)致傳遞風(fēng)險(xiǎn)信息失真、預(yù)警機(jī)制作用發(fā)揮滯后。這點(diǎn)從SARS 危機(jī)到這次新冠肺炎疫情危機(jī)出現(xiàn)的共性治理風(fēng)險(xiǎn)都可以說(shuō)明。

2.行為排他性。各地出于自身利益的考量，對(duì)涉及疫區(qū)的人員，采取過(guò)于簡(jiǎn)單化的限制作法，不加甄別地排除風(fēng)險(xiǎn)。這樣雖然限制了危機(jī)的擴(kuò)散，但是也掐住了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的脈搏。特別在疫情防控初期，排他性一度出現(xiàn)擴(kuò)大化的傾向，無(wú)法正常通行的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。簡(jiǎn)單、盲目的做法加劇了社會(huì)對(duì)立、恐慌情緒，甚至在離鄂通道解封后，湖北、江西兩地交警因防疫設(shè)卡發(fā)生了肢體沖突。擴(kuò)大化的排他性行為對(duì)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)、中小企業(yè)運(yùn)營(yíng)等造成了不小阻力。

三、加強(qiáng)重大公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策建議

以上四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)中無(wú)論哪個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管控不合理都將使得疫情防控效果大打折扣。在我國(guó)五級(jí)行政層級(jí)體制的治理實(shí)踐中，地方政府要克服層級(jí)局限性及行為排他性，用更寬廣的視角判斷風(fēng)險(xiǎn)的類(lèi)別及影響，及時(shí)檢視風(fēng)險(xiǎn)管理決策可能產(chǎn)生的外溢風(fēng)險(xiǎn)，多措并舉提高重大公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)管理的能力。

（一）發(fā)揮共建共治共享治理機(jī)制優(yōu)勢(shì)

危機(jī)的擴(kuò)散升級(jí)衍生了系統(tǒng)性、多方位、多層面的風(fēng)險(xiǎn)，造成風(fēng)險(xiǎn)管理難度倍增。因此，要在“中國(guó)之治”的邏輯框架下，堅(jiān)持“全國(guó)一盤(pán)棋”、“以人民為中心”的指導(dǎo)思想，充分發(fā)揮整體力量，做好戰(zhàn)略籌劃，協(xié)同提升整體的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

1.集中力量辦大事。一個(gè)事件的發(fā)生往往會(huì)衍生出許多新的問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)中心地帶在物質(zhì)的供應(yīng)、人力的保障、資金的需求等方面短時(shí)間會(huì)出現(xiàn)一個(gè)特別大的缺口，這個(gè)關(guān)口如果不能及時(shí)闖過(guò)去，國(guó)家可能陷入衰退或混亂中。這十分考驗(yàn)一個(gè)國(guó)家制度的動(dòng)員能力和組織能力，一個(gè)國(guó)家能不能高效發(fā)動(dòng)社會(huì)各方力量決定了其能否有效應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不斷深化，多方聯(lián)合發(fā)力，通過(guò)“一省包一市”對(duì)口支援、調(diào)集大量專(zhuān)家醫(yī)護(hù)人員、火速改建醫(yī)院、強(qiáng)力的財(cái)政支持、免費(fèi)治療等，短時(shí)間內(nèi)成功遏制復(fù)雜、嚴(yán)重的新冠肺炎疫情，顯示出時(shí)效性與抗風(fēng)險(xiǎn)性?xún)?yōu)勢(shì)。可以說(shuō)，沒(méi)有聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，很難這么短的時(shí)間內(nèi)整合這么多人力、物力應(yīng)付復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)。疫情發(fā)生后，世衛(wèi)組織實(shí)地調(diào)查，由衷贊嘆中國(guó)政府號(hào)召、部署、動(dòng)員能力，稱(chēng)之為世界罕見(jiàn)。

2.發(fā)揮社會(huì)合力。危機(jī)發(fā)生后，最為關(guān)鍵的是告訴社會(huì)發(fā)生了什么、將遇到什么、相關(guān)部門(mén)正在做什么、需要哪些協(xié)助。這些信息的發(fā)布將會(huì)使得全社會(huì)在危機(jī)面前能夠迅速找到自身的定位，理智、平和地判斷事態(tài)，采取合理的選擇及自救措施。政府部門(mén)要及時(shí)對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判、評(píng)估，做好相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理。當(dāng)事情的風(fēng)險(xiǎn)超出政府部門(mén)的預(yù)期，要多一分對(duì)群眾善意立場(chǎng)的思考耐心，不能過(guò)多本位地解讀，更不能扭曲、無(wú)視群眾的聲音。否則，社會(huì)就少了一支強(qiáng)大對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)的力量，反而增加了不小的阻力。為人民著想、為人民排憂(yōu)是黨對(duì)每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員的要求，但這并不意味著大包大攬。因?yàn)橐晃洞蟀髷埐⒉灰欢〞?huì)使人民在危機(jī)中變得更加成熟理性，有時(shí)甚至相反，可能會(huì)使自己因此錯(cuò)失良機(jī)，付出慘痛的代價(jià)。

3.完善戰(zhàn)略物資的生產(chǎn)、儲(chǔ)備、調(diào)集體系。在春秋時(shí)期，魯國(guó)和梁國(guó)曾經(jīng)因?yàn)樯a(chǎn)齊國(guó)大量需求的綈而忽略戰(zhàn)略物資糧食的生產(chǎn)，使得兩國(guó)一度受制于齊國(guó)，從而喪失與齊國(guó)抗衡的能力。作為重大公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)管理的措施之一，戰(zhàn)略物資在生產(chǎn)布局、儲(chǔ)備量測(cè)算、調(diào)集能力等方面都要進(jìn)行精心規(guī)劃。從這次新冠肺炎疫情防控所反映出來(lái)的情況來(lái)看，糧食、衛(wèi)生防疫用品等極其重要，在產(chǎn)業(yè)的布局上要綜合考慮一級(jí)響應(yīng)特殊情境下不利的交通運(yùn)輸條件制約，要把物資調(diào)集的安全性、便利性放在產(chǎn)業(yè)布局的第一位考慮，要充分利用中國(guó)廣袤土地的縱深度，提升戰(zhàn)略回旋空間，這樣才能保證面對(duì)突發(fā)的物資禁運(yùn)及進(jìn)口限制時(shí)才不會(huì)手忙腳亂。

（二）牢牢把握住民心

輿論環(huán)境惡化的風(fēng)險(xiǎn)要求各級(jí)政府未雨綢繆，充分預(yù)估重大公共衛(wèi)生危機(jī)可能涉及的意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)及政治風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，加大主動(dòng)反擊力度，做好輿論的風(fēng)險(xiǎn)管理。

1.用好社會(huì)信任與民眾支持這把金鑰匙。輿論的引導(dǎo)與把控能有效降低治理的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性極高，成員間又相互依存，社會(huì)信任是粘合劑，對(duì)維系行政系統(tǒng)起著重要作用［12］。盧曼將信任視為復(fù)雜社會(huì)交往簡(jiǎn)化的不二法門(mén)，他認(rèn)為“信任可以越過(guò)可用信息，對(duì)行為期待低標(biāo)化，達(dá)到降低社會(huì)復(fù)雜性效果”［13］?？梢?jiàn)，信任與支持從來(lái)都是一對(duì)孿生子。輿論危機(jī)往往會(huì)消解公眾對(duì)政府的期待［14］，故而，“李文亮”事件一度引發(fā)政府信任危機(jī)。人心是最大的政治，面對(duì)國(guó)內(nèi)外輿論的明槍暗箭，如何做好輿論的風(fēng)險(xiǎn)管理，那就是把握民意、回應(yīng)民意，對(duì)于群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，要及時(shí)厘清事實(shí)、認(rèn)真解決。只有解開(kāi)了人民的思想疙瘩、才能贏得人民的信任；只有凝聚民心，才能擁有前行的動(dòng)力。凡事做到公開(kāi)、透明、高效，社會(huì)對(duì)政府的信任與支持自然就水到渠成。

2.依法提高治理主體的權(quán)威。從新冠肺炎疫情危機(jī)來(lái)看，危機(jī)中往往伴隨著蓄意制造謠言的現(xiàn)象。黨的十九屆四中全會(huì)提出提高依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力的工作要求。因此，要善于在法律框架內(nèi)依法依規(guī)及時(shí)、清晰、準(zhǔn)確地做好社會(huì)治理過(guò)程中的輿論風(fēng)險(xiǎn)管理，用法治為民意保駕護(hù)航，用法治提振人民對(duì)黨和政府的信心，用法治保障人民獲得感、安全感、幸福感。面對(duì)制造沖突、惡意詆毀、造謠中傷等違法行為，治理主體要敢于亮劍、善于亮劍，嚴(yán)格依照法律維護(hù)自身權(quán)益，提高自身權(quán)威。比如對(duì)借助危機(jī)事件惡意制造并傳播嚴(yán)重違背基本事實(shí)言論的人員進(jìn)行法庭宣判，對(duì)涉及歪曲事實(shí)、制造矛盾的自媒體依法關(guān)停，對(duì)歪曲報(bào)道的外籍媒體人士實(shí)行取消證照、限期離境的等限制措施。

（三）利用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)提升風(fēng)險(xiǎn)管理效能

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理要求各級(jí)政府部門(mén)掌握監(jiān)測(cè)、預(yù)警、處理、重建等相關(guān)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)，并能夠調(diào)整各個(gè)環(huán)節(jié)投入的人力、物力及時(shí)間，從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化治理［15］。從治理效果來(lái)看，大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的應(yīng)用可以從時(shí)間、效率、穿透力等三個(gè)維度突破行政分割排他性、層級(jí)局限性、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式的制約，實(shí)現(xiàn)時(shí)間節(jié)約、成本降低、資源合理匹配，從而為風(fēng)險(xiǎn)管理提供更有力的技術(shù)支撐，達(dá)到提升治理效能的效果。

1.充分利用大數(shù)據(jù)的客觀準(zhǔn)確性。大數(shù)據(jù)是人類(lèi)行為在互聯(lián)網(wǎng)留下的痕跡，能比較客觀描述事件的本來(lái)面目。在社會(huì)治理中，大數(shù)據(jù)具有精準(zhǔn)發(fā)力的作用。2009年谷歌之所以能成功預(yù)測(cè)流感，就是利用人們?cè)谀硞€(gè)地區(qū)、某個(gè)時(shí)間段內(nèi)在搜索引擎上留下的“治療咳嗽和發(fā)熱藥物”等類(lèi)似詞條大數(shù)據(jù)［16］。這給當(dāng)下一個(gè)啟示，數(shù)據(jù)作為不會(huì)說(shuō)話(huà)的判斷標(biāo)準(zhǔn)證據(jù)，它可以幫助人們擺脫僅憑經(jīng)驗(yàn)判斷的局限性，克服個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)決策的隨意性和主觀性，規(guī)避地方治理主體的層級(jí)局限性，從而將預(yù)警關(guān)口前移，提高風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)性。長(zhǎng)期以來(lái)，受“預(yù)警與監(jiān)測(cè)發(fā)展滯后、救援與處置絕對(duì)優(yōu)先”運(yùn)行機(jī)制的影響［17］，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警往往存在一定滯后性。從全國(guó)確診病例、累計(jì)追蹤到密切接觸者、各級(jí)財(cái)政安排防控疫情資金等這三個(gè)數(shù)據(jù)來(lái)看，利用數(shù)據(jù)客觀性，實(shí)現(xiàn)提前預(yù)警對(duì)于重大公共衛(wèi)生事件治理具有極為重要的作用。在風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐中，應(yīng)該根據(jù)危機(jī)發(fā)生的時(shí)間地點(diǎn)、危機(jī)的復(fù)雜性、危害性以及危機(jī)的波及面等因素建立數(shù)據(jù)模型，從實(shí)踐中廣泛收集數(shù)據(jù)做出較為精準(zhǔn)的預(yù)測(cè)，從而為科學(xué)的管理風(fēng)險(xiǎn)提供有力支撐。

2.充分利用大數(shù)據(jù)的高效性。盡快追蹤到密切接觸者是防止疫情擴(kuò)散的關(guān)鍵，在防止危機(jī)擴(kuò)散升級(jí)中，大數(shù)據(jù)的支持功不可沒(méi)。如果單純依賴(lài)傳統(tǒng)的人工手段，防控工作不僅速度慢、效率低，而且增加了基層摸排人員被感染的風(fēng)險(xiǎn)；如果不能使排查速度超過(guò)疫情爆發(fā)速度，將會(huì)使疫情的防控壓力越來(lái)越大，就會(huì)在全國(guó)形成疫情的堰塞湖。武漢市除了安排政府人員、社區(qū)人員、單位派駐人員、黨員、物業(yè)人員等下沉摸排以外，還充分利用微鄰里等電子手段收集體溫、出行等關(guān)鍵信息，同時(shí)安排醫(yī)務(wù)人員在線解答居民問(wèn)題，從而能夠快速初步篩查居民健康狀況，為分類(lèi)施策、精準(zhǔn)施策提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，減輕了醫(yī)院的壓力。另外，百度等大數(shù)據(jù)服務(wù)方提供了確診人員同乘班次查詢(xún)，幫助更多的人排除風(fēng)險(xiǎn)。交通攝像頭、12306、滴滴出行、哈羅單車(chē)、攜程等數(shù)據(jù)庫(kù)也為公安管理風(fēng)險(xiǎn)提供了極大助力。比如2020 年2 月6日福建古田確診的一例患者江某，從1月20日至2月5 日，大數(shù)據(jù)詳細(xì)勾勒出他的九天頻繁活動(dòng)軌跡，涉及恩施、武漢、晉江、福州、永泰、古田6地，去過(guò)的場(chǎng)所包括親朋家、酒店、餐飲店、醫(yī)院等8 處，使用的交通方式包括飛機(jī)、地鐵、順風(fēng)車(chē)、出租車(chē)、高鐵、汽車(chē)、摩托車(chē)等7 類(lèi)。如果沒(méi)有大數(shù)據(jù)的支持，很難快速鎖定這么多的信息。

3.打破大數(shù)據(jù)分散的現(xiàn)狀。在疫情防控過(guò)程，出現(xiàn)了各個(gè)部門(mén)依靠人海戰(zhàn)術(shù)收集數(shù)據(jù)的情況，由于各個(gè)部門(mén)數(shù)據(jù)共享程度低、協(xié)同性差，造成了數(shù)據(jù)的重復(fù)收集和人力物力的極大浪費(fèi)，大大削弱了聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的效果。要實(shí)現(xiàn)快速、精準(zhǔn)、協(xié)同發(fā)力，解決大數(shù)據(jù)打架、斷路、沉沒(méi)等問(wèn)題，核心在于用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)結(jié)束公共服務(wù)數(shù)據(jù)分散的狀態(tài)。首先，各部門(mén)要統(tǒng)籌規(guī)劃，共同制定一個(gè)信息收集入口。利用智能手機(jī)等終端設(shè)備，通過(guò)APP等小程序，讓用戶(hù)自己把數(shù)據(jù)上傳到系統(tǒng)，減少中間收集環(huán)節(jié)。其次，通過(guò)篩查、追蹤散落在各個(gè)部門(mén)、公司、企業(yè)的公共服務(wù)類(lèi)數(shù)據(jù)，從中自動(dòng)比對(duì)找出所需要的數(shù)據(jù)。當(dāng)然，在數(shù)據(jù)的收集上，關(guān)鍵在于突破各部門(mén)、各區(qū)域之間數(shù)據(jù)的聯(lián)通、互認(rèn)、融合的技術(shù)障礙和利益格局，健全數(shù)據(jù)共享的激勵(lì)約束機(jī)制和分類(lèi)共享的責(zé)任義務(wù)，做好政務(wù)信息系統(tǒng)改造對(duì)接、建立全國(guó)數(shù)據(jù)共享交換體系、建立數(shù)據(jù)資源共享列表等，大力推動(dòng)跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨條塊的數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)“一次錄入、大家共享”。這將成為政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中不可或缺的重大改革之一。

4.全面提升行政辦公系統(tǒng)及政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的使用率。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，更多的領(lǐng)域、部門(mén)、崗位有能力虛擬辦公，老百姓還可在網(wǎng)上與政府互動(dòng)，參與公共決策［18］。政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的利用可以減少對(duì)勞動(dòng)力的依賴(lài)，減少審批流程的時(shí)耗，減少人為因素的干擾程度，減少雙向開(kāi)支；還可以更加精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)資金的控制，更加合理配置交通資源。便捷的服務(wù)，無(wú)論對(duì)于疫情防控，還是對(duì)于降低風(fēng)險(xiǎn)管理成本，都具有不可忽略的意義。圍繞這場(chǎng)疫情防控戰(zhàn)，許多地方開(kāi)發(fā)了政務(wù)通APP，內(nèi)容涵蓋社保醫(yī)保數(shù)據(jù)查詢(xún)、行政服務(wù)中心辦事預(yù)約、公安業(yè)務(wù)、出行健康碼等多項(xiàng)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了“數(shù)據(jù)多跑路”，不僅降低了面對(duì)面辦事的疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)，而且打開(kāi)了行政權(quán)力的邊界，使得行政權(quán)力具有開(kāi)放性，降低了行政分割排他性的治理風(fēng)險(xiǎn)，全面提升了風(fēng)險(xiǎn)管理的效率。

（四）提高地方各層級(jí)治理主體的風(fēng)險(xiǎn)管理能力

習(xí)總書(shū)記在統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作會(huì)議上指出:“這次疫情防控工作中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力和專(zhuān)業(yè)能力明顯跟不上”［19］，因此，提高地方各層級(jí)治理主體的風(fēng)險(xiǎn)管理能力有重要意義。

1.加強(qiáng)初心使命教育。共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有個(gè)人利益，“為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興”是領(lǐng)導(dǎo)干部最大的政績(jī)，但這不是一蹴而就的。領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)觀、人生觀、價(jià)值觀會(huì)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的出發(fā)點(diǎn)產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。且每個(gè)人的原生家庭、教育背景、履職經(jīng)歷、綜合能力、人生閱歷不盡相同，想要樹(shù)立正確的政績(jī)觀、人生觀、價(jià)值觀，須領(lǐng)導(dǎo)干部們時(shí)刻細(xì)照篤行，在社會(huì)治理中接受經(jīng)風(fēng)雨、見(jiàn)世面、長(zhǎng)才干、礪志向的磨煉修行，自覺(jué)接受初心使命教育，來(lái)克服自身的局限性。

2.合理優(yōu)化干部結(jié)構(gòu)?？偨Y(jié)近年來(lái)類(lèi)似的公共危機(jī)，發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部在專(zhuān)業(yè)能力方面的欠缺，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部在公共衛(wèi)生、輿論風(fēng)險(xiǎn)管理、藥品食品安全、危化品安全管理等方面的培訓(xùn)，提高其應(yīng)對(duì)各種危機(jī)的能力。同時(shí)，要合理設(shè)置專(zhuān)業(yè)型領(lǐng)導(dǎo)干部的比例，籍以?xún)?yōu)化干部的結(jié)構(gòu)，提升風(fēng)險(xiǎn)管理決策的科學(xué)性。

3.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理歷練。干部的成熟源于實(shí)踐。重大危機(jī)發(fā)生后，干部一要迅速找準(zhǔn)危機(jī)產(chǎn)生的原因、危害，精準(zhǔn)識(shí)別、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，淬煉判斷能力；二要及時(shí)建立“共危、共情、共益”的鏈條，藉此組織群眾、引導(dǎo)輿論，強(qiáng)化動(dòng)員能力；三要善于總結(jié)、勤于創(chuàng)新、勇于擔(dān)責(zé)，提升化解能力。簡(jiǎn)而言之，要把干部放到危機(jī)中歷練、檢驗(yàn)，樹(shù)立成效導(dǎo)向的考核機(jī)制，培養(yǎng)、儲(chǔ)備能干、實(shí)干、巧干的干部，提高干部對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)管理的能力。

總之，一個(gè)國(guó)家的成熟穩(wěn)定不會(huì)唾手可得、也不會(huì)天上掉餡餅。習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)“危和機(jī)同生并存，克服了危即是機(jī)”，風(fēng)險(xiǎn)管理就是要克服“?！?，把“機(jī)”留給社會(huì)，讓全體人民擁有更加幸福、健康、穩(wěn)定的生活。