上海市閔行區(qū)人民檢察院課題組

（上海市閔行區(qū)人民檢察院，上海 201199）

當前，司法體制綜合配套改革持續(xù)深入，檢察機關檢務公開力度不斷加強，社會公眾對檢察機關執(zhí)法辦案活動的監(jiān)督渠道亦隨之不斷擴展。作為對習近平總書記在黨的十九大報告中指出的“讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行”的具體呼應，促進檢察辦案工作透明化，增強司法公信力。在司法改革最大限度賦予檢察官辦案決定權同時，對檢察官正確運用不起訴裁量權進行有效監(jiān)督，2017年7月以來，上海市閔行區(qū)人民檢察院對擬作相對不起訴的案件實行公開審查全覆蓋，并在全市范圍內(nèi)率先引入第三方參與公開審查過程并評議。當前，在以審判為中心的訴訟制度改革大背景下，認真盤點此項試點一年以來在制度設計、實踐難點與存在問題，對不起訴公開審查制度的后續(xù)具體制度完善具有重要意義。

一、第三方參與不起訴案件公開審查的現(xiàn)實制度背景

（一）不起訴案件公開審查的法理依據(jù)與制度規(guī)定

不起訴，是指在刑事訴訟中享有公訴權的主體對于偵查機關偵查終結、移送審查起訴的案件進行審查后，認為不符合起訴條件，或者雖然認為符合起訴條件但依據(jù)其自由裁量權沒有起訴必要時，依法作出的不將案件交付法院審判，終止訴訟的決定。由于不起訴制度具有司法終局性效力，如何保證檢察機關正確行使不起訴權變得至關重要?！安黄鹪V是實施起訴便宜主義的國家賦予公訴機關更大的起訴斟酌權，不起訴決定是在審判前階段的有罪否決權，作為一種消極的刑事裁定權，即公訴機關運用不起訴時，實際起著司法審判的作用?！雹賲⒁婟堊谥牵骸缎淌鹿V權與條件說》，載《人民檢察》1999年第3期。然而，由于具體案件的復雜性和自由裁量標準的模糊性，加之檢察人員本身的素質(zhì)以及對案件的認知有所不同，不起訴權這種帶有自由裁量性質(zhì)的權力就更易受到濫用和錯用。

為保障不起訴權的正確行使，最高人民檢察院于2001年向全國檢察院推行了不起訴公開審查制度?！度嗣駲z察院辦理不起訴案件公開審查規(guī)則(試行)》從公開審查的范圍、程序及內(nèi)容等方面作出了具體規(guī)定：首先，不起訴公開審查制度實際上是檢察機關公訴部門聽取意見的一種工作方式，由“案件承辦人主持進行，并配備書記員記錄”。其次，不起訴公開審查程序適用的案件“應當是存在較大爭議并且在當?shù)赜休^大社會影響的，經(jīng)人民檢察院審查后準備作不起訴處理”的案件。對于“案情簡單，沒有爭議、涉及國家秘密或者個人隱私、十四歲以上不滿十六歲未成年人犯罪”的案件不進行公開審查。再次，不起訴公開審查按偵查機關的要求或者由犯罪嫌疑人及其法定代理人、辯護人，被害人及其法定代理人、辯護人、訴訟代理人申請，經(jīng)檢察長決定而啟動。最后，不起訴公開審查的主要形式是聽證。不僅要聽取偵查機關，犯罪嫌疑人及其法定代理人、辯護人，被害人及法定代理人、訴訟代理人的意見，還可以允許公民旁聽，可以根據(jù)案情需要邀請有關專家或案件有關人士參加，允許記者旁聽和采訪。

（二）不起訴公開審查工作推進維艱的原因分析

“不起訴案件公開審查”的目的，是為了充分聽取偵查機關和犯罪嫌疑人、被害人以及犯罪嫌疑人、被害人委托的人等對案件處理的意見，為人民檢察院對案件是否作不起訴處理提供參考。從2001年3月至7月，即《不起訴案件公開審查規(guī)則》生效后的頭四個月，全國共有110起不起訴案件進行了公開審查，其中河南省各級檢察機關82件，作為全國最早的試點單位廣州市白云區(qū)檢察院4件。②參見王松苗：《公訴改革：能否兩全其美？——關于公訴工作改革重心的采訪與思索》，載《人民檢察》2001年第10期。通過公開審查的方式辦理的不起訴案件，公安機關和當事人都比較滿意，沒有出現(xiàn)申訴或者申請復議復核的情況。但是，當把觀察的時間和空間尺度放大，我們卻遺憾地發(fā)現(xiàn)，不起訴案件公開審查制度在全國范圍內(nèi)的推廣和普及卻舉步維艱，甚至一度陷入停滯。直到該項制度出臺十年后，甚至直到去年，部分省市基層檢察院才首現(xiàn)不起訴案件公開審查程序適用案例。③據(jù)報道，重慶市梁平縣和武漢市洪山區(qū)檢察院直到 2011 年才有第一起不起訴案件公開審查。重慶梁平：舉行首次擬不起訴案件公開審查會，重慶市人民檢察院法律監(jiān)督網(wǎng)，http://www.cqjcy.gov.cn/qfwy/infos/Info Display.asp News ID=15423。武漢首開不起訴聽證會，鳳凰網(wǎng)http://news.ifeng.com/society/1/detail_2011_05/25/6603087_0.shtml。江軍：《安徽霍山:開展首例不起訴案件公開聽證審查》，載《方圓》2017年第3期。

之所以出現(xiàn)不起訴公開審查在檢察工作實踐中備受冷落的情況，原因大致有三：一是長期以來擬作不起訴的案件本身數(shù)量就很少，直到近年隨著刑事政策調(diào)整、司法理念轉變，尤其是勞教制度廢除等原因，才使不起訴案件數(shù)量有了質(zhì)的提升；二是由于《不起訴案件公開審查規(guī)則》規(guī)定較為原則抽象，缺乏具體標準和操作細則，導致承辦檢察官在辦理此類案件中較難拿捏、把握尺度，且由于不起訴案件公開審查僅在必要時適用，沒有“強制力”，考慮到可能引發(fā)的辦案質(zhì)量問題，導致檢察官在可訴可不訴的“兩可”選擇中，更習慣“訴出去”再說；三是本輪司法改革開始后，“權力在陽光下運行”深入人心、“檢務公開”得到充分、認真的貫徹落實，由此改變了以往趨于保守、封閉的檢察辦案工作作風，才使不起訴案件公開審查工作機制真正在實踐中得到重視。

（三）引入第三方參與不起訴案件公開審查的現(xiàn)實必要性

由于公權力帶有天然的擴張性，所以必須對其嚴加控制防范，以防其成為脫韁之野馬。①參見卞建林、鄧修明：《刑事訴訟法修正案草案重點問題研究》，中國人民公安大學出版社2012年版，第77頁。不起訴權亦不外乎如此。引入第三方參與不起訴案件公開審查，其目的正是為了通過有效監(jiān)督，確保不起訴權的正確行使。概言之，該制度設置的必要性有三：

一是司法改革背景下強化檢察辦案監(jiān)督，保障公平正義實現(xiàn)的必需。賦權的分量和監(jiān)督的力度須成正比。在本輪司法改革前，由于承辦和決定分離，公訴辦案檢察官只有程序上的辦案權而沒有實體上的決定權，無權決定訴與不訴，既無職權，自無須監(jiān)管。因此，針對不起訴案件的公開審查更多是形式意義上的。隨著司法改革的持續(xù)深入推進，辦案者決定，決定者負責，檢察官辦案責任制落地落實，在賦予檢察官不起訴權的同時，當然亦有必要對其職權行使進行有效監(jiān)管。換言之，第三方參與不起訴案件公開審查制度的必要性是隨著檢察官辦案決定權的大小呈正態(tài)分布的。檢察官的自由裁量權越大，就越需要建立和完善第三方參與不起訴案件公開審查制度。

二是有利于不起訴案件當事人雙方的權利保護，加強人權保障。不起訴案件公開審查給了被害人一方陳述追訴理由、說服檢察機關放棄不起訴的機會。另一方面，由于以不起訴方式結案會對被不起訴人的財產(chǎn)或名譽等造成不良影響，若被不起訴人希望通過審判換來無罪判決卻不賦予其選擇權，亦不利于其權利保護。從世界范圍內(nèi)來看，大多數(shù)國家在不斷擴大刑事訴訟當事人權益的保障。如英國，在預審階段，被害人有權向預審法官提出自己對案件的處理意見與態(tài)度。美國《聯(lián)邦被害人和證人保護法》規(guī)定，“檢察官為了聽取對聯(lián)邦刑事案件的處理意見，應當與被害人及其家屬協(xié)商，辯訴交易中的檢察官的量刑報告要征求被害人的意見，要告知被害人在量刑中有向法官陳述意見的機會”。②參見左衛(wèi)民：《權利話語與權力技術——中國司法的新思考》，法律出版社2002年版，第136頁。反之，若缺失不起訴案件公開審查程序，刑事訴訟被告人與被害人一方無法實質(zhì)性參與到不起訴決定程序中，自然無法充分保障各方人權。

三是確保檢察權“在陽光下運行”，落實檢務公開的需要。檢務公開要求檢察機關自覺接受社會監(jiān)督，依靠群眾力量做好檢察工作，減少當事人和社會對檢察機關工作的誤解。第三方參與不起訴案件公開審查程序將檢察機關的不起訴權置于“陽光之下”。隨著案情、證據(jù)的公開，當事人和偵查機關發(fā)表意見，社會公眾以及當事人對案件定性就會逐漸趨于理性，對檢察機關的不起訴決定的認同度將會不斷提高。換言之，第三方參與不起訴案件公開審查程序有利于讓當事人、社會公眾能夠充分了解不起訴決定的程序、依據(jù)以及理由，有助于將人民群眾對檢察工作的監(jiān)督權落到實處，充分體現(xiàn)“陽光檢務”。

二、第三方參與不起訴案件公開審查制度的“閔檢”樣本考察

2017年7月以來，閔行區(qū)人民檢察院對擬作相對不起訴的案件實行公開審查全覆蓋，并在全市范圍內(nèi)率先引入第三方參與公開審查過程并評議。目前共邀請116名市、區(qū)兩級人大代表、人民監(jiān)督員、特約檢察員、政協(xié)委員、法學專家、人民調(diào)解員、律師等第三方人士，參與了211件相對不起訴案件的公開審查全過程，邀請社會公眾參與旁聽，并通過全程網(wǎng)絡直播實現(xiàn)審查透明化，落實不起訴案件社會監(jiān)督。

（一）第三方參與不起訴案件公開審查的人員構成與案件范圍

如何將不起訴案件公開審查與第三方參與聽證有機結合是本項制度架構合理與否的關鍵。閔行區(qū)人民檢察院在案件相關人員共同參與審查的傳統(tǒng)模式基礎上，探索中立第三方參與公開審查制度，加大社會公眾對不起訴裁量權的監(jiān)督監(jiān)管，使不起訴權力脫離制度“暗箱”。明確不起訴案件公開審查參與人員范圍，包括：一是負責案件偵查活動的偵查機關承辦人員；二是當事人、辯護人、訴訟代理人等訴訟參與人；三是其他與案件有利害關系的人員；四是與案件無利害關系的第三方參與人員（三人或三人以上單數(shù)）。①與案件無利害關系的第三方參與人員通常由兩類人員組成：一是從第三方專家?guī)旌Y選。本院聘任15名人大代表、政協(xié)委員、法學教授、律師、人民調(diào)解員、企業(yè)家等第三方代表，成立第三方專家?guī)?，定期邀請?shù)名成員參與不起訴案件的公開審查。二是根據(jù)職業(yè)類型和案件特點，通過區(qū)人大協(xié)調(diào)，隨機在本區(qū)人大代表名單中邀請人大代表及政協(xié)委員參與公開審查。同時，閔行區(qū)人民檢察院明確對相對不起訴案件公開審查全覆蓋和爭議存疑不起訴案件公開審查制度，對終結性的擬作相對不起訴的案件，以及擬作存疑不起訴案件中相關當事人有不同訴求、可能引發(fā)信訪風險的案件，除涉及當事人隱私、涉及國家安全、國家機密及商業(yè)機密及其他不適宜公開的情況，均由檢察官依職權或在符合一定條件的前提下由辯護方依申請啟動公開審查程序，充分保障當事人及其他參與人的合法權益，確保相對不起訴案件件件公開，存疑不起訴案件爭議公開。

（二）第三方參與不起訴案件公開審查的程序啟動與操作流程

針對以往公開審查制度寬泛化、審查程序原則化、審查內(nèi)容模糊化等問題，閔行區(qū)人民檢察院制定了《閔行區(qū)人民檢察院執(zhí)法辦案公開聽證（審）工作辦法》《閔行區(qū)人民檢察院執(zhí)法辦案公開工作實施辦法》，落實公開審查制度責任部門和責任人員，細化操作步驟和操作程序。

1. 程序啟動。閔行區(qū)人民檢察院突破以往規(guī)則限制②最高人民檢察院于2001年頒布的《人民檢察院不起訴案件公開審查規(guī)則（試行）》第六條規(guī)定：“人民檢察院對于擬作不起訴處理的案件，可以根據(jù)偵查機關(部門)的要求或者犯罪嫌疑人及其法定代理人、辯護人，被害人及其法定代理人、辯護人，被害人及其法定代理人、訴訟代理人的申請，經(jīng)檢察長決定，進行公開審查?！保x予當事人及檢察機關雙重啟動公開審查的權利，并將程序啟動的審批權限下放，由檢察官自行決定是否啟動公開審查，進一步簡化審批步驟，加大監(jiān)督力度。原則上公開審查活動一般由檢察官依職權啟動，報部門負責人備案；當事人及其辯護人、訴訟代理人書面申請需要公開審查的其他案件，檢察官原則上應當依申請啟動，報分管檢察長審核；檢察官認為不宜啟動的，報分管檢察長審批；遇有重大分歧時，可以報檢察長決定。決定不啟動案件公開審查程序的，檢察官應當及時答復申請人并說明理由。

2. 具體流程。閔行區(qū)人民檢察院規(guī)定公開審查活動一般由承辦案件的檢察官擔任主持人，檢察官助理或書記員負責公開活動的記錄工作。第三方參與不起訴案件公開審查程序啟動后，其流程：（1）宣布會場紀律，告知相應權利義務、詢問是否申請回避或提交新證據(jù)；（2）主持人簡要介紹案件審查起訴情況，偵查人員簡述偵查情況；（3）主持人就案件事實、證據(jù)、法律適用、不起訴理由進行宣讀，并引導案件當事人、訴訟代理人及第三方參與人員依次發(fā)表意見、提出疑問并予以解答；（4）犯罪嫌疑人作最后陳述；（5）單獨聽取第三方參與人員發(fā)表評議意見；（6）主持人宣布公開審查結束，并于作出最終處理決定后及時向第三方反饋。

（三）第三方參與不起訴案件公開審查的具體內(nèi)容與意見效力

在第三方參與不起訴案件公開審查的具體內(nèi)容方面，閔行區(qū)人民檢察院將不起訴案件公開審查的內(nèi)容分解為事實部分審查、法律適用審查和申請理由審查三部分。一是事實證據(jù)審查：主持人宣讀案件事實及證據(jù)情況，偵查機關案件承辦人介紹偵查犯罪事實，當事人及其訴訟代理人、辯護人可以發(fā)表意見，對證據(jù)認定的事實有異議的，主持人可以出示相關證據(jù)進行解釋說明。二是法律適用審查：案件承辦檢察官闡述法律適用依據(jù)，具體包括構成犯罪的法律規(guī)定，法定、酌定從輕處罰情節(jié)，適用不起訴的法律規(guī)定，偵查機關案件承辦人、當事人及其法定代理人、辯護人可以發(fā)表意見。三是申請理由審查：主持人闡述擬作不起訴的依據(jù)和理由，針對犯罪嫌疑人的犯罪事實、量刑情節(jié)、認罪悔罪態(tài)度、退賠退贓情況、諒解情況等一一予以說明，偵查機關案件承辦人、當事人及其法定代理人、辯護人可以發(fā)表意見。發(fā)表意見依次各自進行，不進行辯論。

在第三方評議意見效力方面，由于聽證結果并不具有法律意義上的強制力，閔行區(qū)人民檢察院將其作為檢察官或檢委會作出不起訴決定的參考，適當賦予其一定的約束力，從而保障公開審查制度運行有效、監(jiān)督有力。第三方參與人員評議意見一致且與檢察機關擬處決定一致的，檢察官應遵從評議意見，當場宣布案件審查處理結果或事后宣布結果并及時反饋；第三方參與人員意見不一且與檢察官擬處決定不一致，或者檢察官認為案件擬處決定不能遵從評議意見、尚有重大分歧的，應當報檢察長決定或經(jīng)檢委會討論作出處理決定，并及時將結果反饋給案件當事人及其辯護人、訴訟代理人及其他與案件有利害關系的參加人員并說明理由，同時報送辦公室反饋給第三方參與人員。

三、第三方參與不起訴案件公開審查制度運行效果評測

（一）試點以來的案件適用情況分析

統(tǒng)計近五年閔行區(qū)人民檢察院適用不起訴的年均案件量及其占比可以發(fā)現(xiàn)，雖然每年公訴案件的總數(shù)量在近三年逐年下降，但不起訴案件的數(shù)量和人數(shù)卻不降反升，不起訴率逐年攀高，尤其2017年7月公開審查制度試行以來，不起訴適用率達歷史最高，且有繼續(xù)升高的趨勢。

在啟動第三方參與公開審查程序迄今兩年時間里，閔行區(qū)人民檢察院共對245件案件中的284人作出不起訴決定，其中適用公開審查制度的案件共有211件244人，公開審查適用率達86.12%、85.91%。梳理上述211件244人不起訴案件，可歸納特征如下：

一是不起訴案件罪名集中且類型趨同。①在閔行區(qū)人民檢察院2017年7月至2019年7月擬作不起訴的211件244人案件中，適用不起訴數(shù)量最多的前八類罪名依次為：盜竊罪（39件45人）、故意傷害罪（37件40人）、危險駕駛罪（36件37人）、尋釁滋事罪（17件23人）、詐騙罪（14件19人）、妨害公務罪（13件14人）、信用卡詐騙罪（10件10人），故意毀壞財物罪（6件7人）。據(jù)統(tǒng)計，在擬作不起訴的211件244人中，人身傷害類案件中不起訴適用數(shù)量相對最高，其中大部分系被不起訴人賠償并獲得被害人諒解的輕傷害案件。同時，分析占比靠前的相關罪名案件還可看出，作出不起訴決定的案件情節(jié)較為相似，如故意傷害、尋釁滋事案件中，多因鄰里糾紛引發(fā)爭執(zhí)，繼而上升到暴力沖突，后被不起訴人積極賠償并獲得被害人諒解；盜竊案件中則多為盜竊財物數(shù)額剛過起刑點，被不起訴人有正當職業(yè)或系在校學生；危險駕駛案件中被不起訴人多系血液中乙醇含量剛過0.8mg/mL，有自首情節(jié)且有正當工作及穩(wěn)定收入來源，故作出相對不起訴決定。

二是不起訴公開審查程序適用多集中于相對不起訴案件。據(jù)統(tǒng)計，啟動公開審查程序的211件不起訴案件中的210件系承辦檢察官擬作相對不起訴決定而啟動公開審查，僅1件為擬作存疑不起訴決定而啟動公開審查，該案最終因承辦檢察官與參與公開審查的第三方人大代表意見不一而提交檢委會討論，后經(jīng)討論作出相對不起訴決定。

三是檢察官啟動公開審查程序主動性強。據(jù)統(tǒng)計，啟動公開審查程序的211件不起訴案件中，絕大部分由檢察機關依職權啟動，僅有4件案件由犯罪嫌疑人方的辯護人主動申請要求而啟動公開審查程序。橫向對比法院同期審結案件，共對556件645人判處拘役并適用緩刑，可見符合“犯罪情節(jié)較輕”條件的案件數(shù)量甚多，但實踐中極少有犯罪嫌疑人、被害人方以上述理由主動提出不起訴公開審查申請的情況。

四是參與審查的第三方認同度高。據(jù)統(tǒng)計，在引入第三方參與公開審查的211件不起訴案件中，有209件案件，參與公開審查的第三方均表示同意檢察機關擬處決定，僅有2起案件在公開審查過程中有第三方提出不同意見。其中1件為擬作相對不起訴決定的危險駕駛案件，3名聽證人員中有一名人大代表建議作絕對不訴，后根據(jù)“少數(shù)服從多數(shù)”原則采納多數(shù)人意見，作出相對不訴決定；另一件則是擬作存疑不訴的故意傷害案件，由于聽證人員之間分歧較大且最終決議意見與承辦檢察官擬處決定不一致，最終提交檢委會進行討論，后以尋釁滋事為由作出相對不起訴決定。

（二）試點實施以來給檢察辦案環(huán)節(jié)帶來的積極成效

1. 推進檢察官以案釋法，拓寬普法宣傳面。隨著“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的深入落實，公開審查也成為了檢察官以案釋法的良好契機。在公開審查過程中，檢察官注重法理情的有機結合，積極針對嫌疑人的行為性質(zhì)、社會危害、家庭影響等進行法治宣講和法制教育，釋之以法，曉之以理，動之以情，不僅使嫌疑人認識到自身行為的錯誤性，同時也為公開審查的參與人員上了一堂生動的法律常識課，并且通過開啟微信平臺直播、邀請社會公眾旁聽等方式，進一步拓寬普法宣傳渠道，為更多的社會公眾提供優(yōu)秀“檢察產(chǎn)品”，將普法工作和司法實踐緊密融合，不斷增強社會公眾對法律的理解和認知。

2. 促進認罪認罰，修復社會關系，實現(xiàn)社會效果和法律效果。不起訴案件公開審查制度，在充分考察犯罪嫌疑人主客觀量刑情節(jié)的同時，也進一步激發(fā)了犯罪嫌疑人認罪認罰、自愿悔過、賠禮道歉、退贓賠償?shù)闹鲃有院头e極性。在閔行區(qū)人民檢察院辦理的多起適用認罪認罰從寬制度的相對不起訴案件中，經(jīng)檢察官事先向犯罪嫌疑人闡明制度內(nèi)容和操作步驟，嫌疑人紛紛表示同意適用，并在公開審查過程中自愿認罪認罰、真誠悔過，向被害人賠禮道歉、退還贓物、賠償損失等，使得已破損的社會關系得到修復，從而在案件辦理過程中取得了良好的社會效果和法律效果。

3. 不起訴裁量權運行受到公眾監(jiān)督。試點實施以來，閔行區(qū)人民檢察院共邀請110余名市、區(qū)人大代表、政協(xié)委員、法學專家、人民調(diào)解員、律師等第三方人士，參與了211件相對不起訴案件的公開審查全過程，不僅對檢察官正確運用不起訴裁量權進行監(jiān)督，同時也對司法環(huán)節(jié)中偵查機關和辯護方的執(zhí)法執(zhí)業(yè)活動規(guī)范性進行監(jiān)督，促進執(zhí)法辦案活動透明化，進一步增強了司法公信力。

（三）試點過程中有待進一步改進的問題

1. 不起訴標準有待統(tǒng)一，實踐中易產(chǎn)生“同案不同處”情況。由于司法責任制的深入運行和檢察機關的去行政化，不起訴權力也隨之進一步下放，分管檢察長或檢察長僅履行形式審核權，具體決定權限歸于檢察官個體。而由于實際辦案過程中各檢察官理念不一、對證據(jù)標準和情節(jié)認定的把握也不盡相同，相同或者相似的案件，可能會作出起訴或者不起訴的處理，第三方參與人員可能會覺得司法處置不一，從而影響執(zhí)法辦案公信力。尤其相對不起訴案件中，對“犯罪情節(jié)輕微”的認定，更是千人千面。在閔行區(qū)人民檢察院，檢察官可以獨立作出案件起訴決定，同時也可以決定對案件作出相對不起訴決定并報分管檢察長審核，決定權限仍在檢察官手中。以2017年7月至2018年7月間作相對不起訴處理的64件案件為例①2018年7月后，區(qū)檢察院開始試行檢察官專業(yè)化辦案模式，由于分配案件罪名的類型化，承辦同一類型案件的各檢察官作出相對不起訴處理決定的案件數(shù)量相對均衡，故未截取此段時期的數(shù)據(jù)，同時也反映出不起訴裁量權的運用愈加規(guī)范統(tǒng)一。，在未實施專業(yè)化分案、僅由“檢察機關統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)”隨機分配案件的檢察官小組中，作出相對不起訴處理決定最多的檢察官辦案組為8件，最少的則為0件，一定程度上反映出不同承辦人員對不起訴標準的理解和適用存在差異。

2. 第三方實質(zhì)參與度有待提高。目前在實踐中，參與不起訴案件公開審查的第三方人員主要來自于人大代表、人民監(jiān)督員及政協(xié)委員。該人員構成既出于便利性考慮，即人大代表、政協(xié)委員參與檢務公開工作歷來具有工作基礎，易于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，無需耗費大量時間、精力篩選、邀請人員參加，也考慮到上述人員具有代表社會公眾行使監(jiān)督權力的資格屬性，同時，該人員構成也具有一定的穩(wěn)定性和可控性，可避免公開審查中出現(xiàn)不可控制的異常情況。但與此同時，第三方的人員結構固化也使得公開審查活動易陷入空洞化、形式化的趨勢，由于人大代表們往往并非法學專業(yè)出身，缺少深厚的法學知識背景，亦沒有豐富的法律實務經(jīng)驗，更多是依靠生活閱歷和樸素的正義觀來發(fā)表對案件的評判意見，同時人大代表又多在政府機關、事業(yè)單位、國有公司企業(yè)任職，可能會礙于情面或“順水推舟”迎合司法機關擬處決定，難以以個人完全獨立、專業(yè)的視角發(fā)表意見，繼而對不起訴權力的行使難以形成有效的制衡。

3. 第三方意見的性質(zhì)、效力有待進一步明確。不起訴案件公開審查程序由檢察機關主導，不起訴的決定也由檢察機關作出。參與不起訴案件公開審查的第三方發(fā)表的意見作為辦案結果的重要參考，在檢察官作出不起訴決定中所起的作用、所處地位、應有的效力仍有待明確。第三方意見究竟應該是具有終極決議效力，還是僅僅具有參考、監(jiān)督作用？若絕對依照檢察官原先擬處決定，則第三方監(jiān)督毫無意義；若根據(jù)第三方意見作出處理決定，則有民意干預司法之嫌，且與檢察官獨立行使檢察權的改革初衷相悖。因此，正確厘清第三方意見的性質(zhì)、效力，對于順利開展公開審查、確保不起訴監(jiān)督權落實到位有著積極意義。

4. 第三方參與存疑不起訴公開審查有待進一步探索。當前，公開審查更多聚集在擬作相對不起訴決定的案件中，此類案件通常案件事實清楚、案情簡單、證據(jù)相對確定、不存在較大爭議，故能取得良好的社會效果。但公開審查的目的，不僅僅在于深化檢務公開和公眾監(jiān)督，還包括解決案件中的爭議事項從而達到解決社會矛盾的目的。存疑不起訴案件中因為證據(jù)無法形成完整證據(jù)鏈達到確實、充分、排除其他合理懷疑的標準，往往存在著重大爭議事項，雙方矛盾沖突較為強烈，對是否作出不起訴決定的意見無法統(tǒng)一，于是更加需要檢察機關組織爭議雙方就爭議問題進行當面的意見聽取，也更加需要中立第三方的參與和監(jiān)督。但存疑不起訴公開審查的實踐操作卻存在諸多問題，有待進一步細化和解決。

一是在尚未作出案件終局性決定的情況下，對于事實證據(jù)情況的提前披露，是否符合法律規(guī)定，以及參與聽審人員的篩選、案情披露程度、證據(jù)不足的客觀原因如補偵不力、非法取證等情況的公開是否會對偵查機關造成負面影響，上述情況讓承辦人開展存疑不起訴案件公開審查時顧慮頗多。

二是此類案件通常存在較大的信訪矛盾風險，犯罪嫌疑人和被害人之間情緒對立強烈，導致審查現(xiàn)場難以控制，極有可能引發(fā)過激事件，且審查現(xiàn)場的失控會對后續(xù)案件處理和息訴罷訪帶來極大困難。

三是存疑不起訴中的關鍵問題是證據(jù)，而不是檢察機關的裁量，公開審查的引入是否會使案件處理更加明晰尚待商榷。而且，存疑不起訴的案件在發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)后可以重新審查并提起公訴，在訴訟程序終結上與相對不起訴又有所區(qū)別。

四、第三方參與不起訴案件公開審查機制的完善路徑

第三方參與不起訴公開審查制度試點以來，在最大限度追求實體公正、體現(xiàn)程序正義上逐步發(fā)揮起積極的作用，將檢察機關的不起訴權力從“神秘”轉向“透明”。盤點試點以來積累的經(jīng)驗與發(fā)現(xiàn)的不足，本項制度要進一步發(fā)揮其訴訟價值，仍需從以下方面加以完善：

（一）進一步統(tǒng)一常見罪名不起訴的適用標準

不起訴公開審查程序的啟動，一是檢察官依職權提出，二是犯罪嫌疑人或者辯護人依申請?zhí)岢?。審查程序的啟動并非是無條件的，必須以符合某些條件為必要前提，否則會造成“選擇性司法”或是訴訟資源的浪費。目前的刑事法律對“犯罪情節(jié)較輕”的相對不起訴條件缺少具體化的明文規(guī)定，同時隨著檢察官個體的自由裁量空間逐步放大，辦案理念的差異和證據(jù)標準的掌握可能導致相同或相似案件有著完全不同的走向。①上文中已有所提及，以試點單位辦理的64件相對不起訴案件為例，在案件隨機分配的情況下，作出相對不起訴處理決定最多的檢察官辦案組為8件，最少的則為0件，一定程度上反映出不同承辦人員對不起訴標準的理解和適用存在差異。在此情況下，為保證不起訴標準在各個案件之間的平衡適用，必須建立量化、具體的不起訴參考標準，以保證這類案件向公開審查的“準入”門檻得到統(tǒng)一。如目前閔行區(qū)人民檢察院對八類常見罪名細化設置了啟動不起訴公開審查的標準。其中，以犯罪數(shù)額為入刑標準的案件，如盜竊罪，上浮設置一定的百分比，結合初犯偶犯、親屬間盜竊等不同情形，規(guī)定相應的啟動標準；侵害社會管理秩序類的案件，如危險駕駛罪，在酒精含量相對不高情況下，規(guī)定“未駛入主要公共交通道路”“為救治病人”等若干種情形作為不起訴啟動條件；侵害他人人身權利的案件，如故意傷害罪，規(guī)定“被害人諒解”“無持兇器行兇”“生活中偶發(fā)矛盾引發(fā)”等啟動條件，統(tǒng)一相對不起訴的“準入”門檻。

在此基礎上，可借助智慧檢務平臺規(guī)范不起訴標準及操作規(guī)范，建立一套實踐性強、易于操作的智能化辦案輔助系統(tǒng)，通過對犯罪嫌疑人犯罪事實、犯罪金額、量刑情節(jié)、認罪悔罪態(tài)度、是否賠償諒解等相關信息進行勾選和填錄，自動形成是否可以作出不起訴決定的審查結果建議，作為檢察官啟動公開審查程序的依據(jù)和參考；建立不起訴案件的既往案例信息庫，通過關鍵詞篩選、同類罪名案件推送等功能，為檢察官作出不起訴決定提供實務案例比對和參照。

（二）落實第三方“實質(zhì)性”參與不起訴案件公開審查具體舉措

試點發(fā)現(xiàn)，參與不起訴案件公開審查的各方在案件評析中發(fā)表的意見，絕大多數(shù)在目標指向上與檢察機關啟動不起訴審查時的“不起訴”初衷“同向并行”，即便有不同意見，矛盾焦點也并非在訴與不訴，而是糾結于選擇相對抑或存疑不起訴。雖說進入不起訴公開審查的案件，從案件表相來看多是符合不起訴條件的，但在這些案件中，被害人作為刑事法律關系中的受害者，在其人身、財產(chǎn)遭受侵害情況下，多數(shù)作出同意不起訴的意見，公安機關作為案件偵辦主體，本就作出移送審查起訴的偵查意見，但在公開審查中也經(jīng)常會發(fā)表同意不起訴的處理意見。面對不起訴案件公開審查中出現(xiàn)的上述多方意見趨同狀況，亟待采取以下工作措施，進一步加大參與各方的“實質(zhì)化”介入力度，避免公開審查流于形式。

一是確保不起訴案件公開審查各方的“參與度”。啟動不起訴公開審查，是程序先行而非目的導向。公開審查，是為了讓檢察機關聽取偵查機關、被害人、犯罪嫌疑人、社會公眾等各方意見，集思廣益，提升辦案質(zhì)量，保證處理結果客觀公正。在這樣的前提下，檢察機關在召集各方參與審查的過程中，務必保持中立，恪守客觀公正義務，切忌引導性地主持公開審查，要確保參與各方充分知曉不起訴公開審查制度的目的與宗旨，作為參與方的公安機關、被害人、犯罪嫌疑人與辯護人能夠呈現(xiàn)對抗性立場，從而更能保證案件處理結果的準確。

二是優(yōu)化第三方參與人員構成。要更廣泛地吸收中立性強、專業(yè)性強、愿意獨立發(fā)表意見的人員作為公開審查的參與人員，除人大代表、政協(xié)委員之外，可以更多地邀請社會團體代表、社會公眾代表以及具有法律背景的專業(yè)人士參與審查。因為上述人員本就具有一定的廣泛性和代表性，與司法辦案部門沒有隸屬關系，對檢察工作能夠起到一定的監(jiān)督作用，既可以打消不起訴參與人員的疑慮，又能保障其意見發(fā)表的獨立性，不受事后的約束。

（三）第三方參與不起訴案件公開審查制度向存疑、法定不起訴作適當延展

目前探索推行的不起訴公開審查制度，絕大多數(shù)是圍繞相對不起訴展開的，另兩種不起訴決定類型則很少涉及。①《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定了絕對不起訴、相對不起訴和存疑不起訴三種不同類型的不起訴決定方式。任一一種不起訴決定，均是人民檢察院依據(jù)職權，對偵查終結移送起訴的刑事案件，作出不將行為人交付審判機關進行審判的一種訴訟活動，會對相關被不起訴人、被害人等形成直接的影響。但從提高刑事訴訟效率、強化公平公正司法角度，存疑不起訴、絕對不起訴的案件同樣有必要納入到公開審查的范疇。其目的：一是在作出最終結論前，增加一道行之有效的環(huán)節(jié)來確保不起訴這樣一個相對終局性的結論更為正確。二是為了更好保護被害人的訴訟權益，通過公開審查方式掌握被害人方的訴求及證據(jù)，盡量避免被害人因司法機關作出不起訴決定后另行自訴情形發(fā)生，并通過公開審查方式達到釋法說理的目的。三是可通過公開審查推進非刑罰處罰措施的適用，進一步化解社會矛盾。我國《刑法》第37條以及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》均規(guī)定了對不起訴案件落實非刑罰處罰措施的情況，包括訓誡、責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失、責任主管部門予以行政處罰或行政處分等，但實踐中少有對被不起訴人采取上述措施的情況。因此，對部分符合不起訴條件的案件，如故意傷害他人但未達到輕傷以上后果的案件，可以在公開審查過程中，通過對被不起訴人采取責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失等非刑罰處罰措施，安撫被害人情緒，修復社會關系，從而更好地達成案件辦理的法律效果和社會效果。