曾 健

(江南大學(xué) 法學(xué)院,江蘇 無錫 214122)

長期以來因普遍存在的錯誤觀點與法律規(guī)制欠缺等因素,導(dǎo)致食用野生動物的現(xiàn)象仍然存在。2020年2月全國人大常委會通過《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡稱《決定》),為全面禁食野生動物提供了重要的法律依據(jù)。但法律如何規(guī)制“食用野生動物”這一行為,仍需進(jìn)一步探討。目前,法律規(guī)制的效果并不理想,主要是法律規(guī)制在實踐中面臨較大問題。因此,筆者從多個角度提出了完善食用野生動物的法律規(guī)制的建議。

一、食用野生動物需要被法律規(guī)制的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實因素

(一)理論基礎(chǔ):動物倫理

動物倫理是建立在人與自然的共生關(guān)系上,強(qiáng)調(diào)的是生態(tài)平衡。動物倫理審慎主義認(rèn)為,野生動物是關(guān)乎到生態(tài)平衡與生態(tài)穩(wěn)定的重要自然資源,保護(hù)野生動物是人類應(yīng)有的自利行為。[1]動物福利主義主張,人類應(yīng)滿足動物生存的需求,不否定人類利用動物,但必須受到道德上的限定。動物權(quán)利主義認(rèn)為,動物是可以感知苦樂的生命體,反對人類利用動物,利用行為是違背道德的。筆者認(rèn)為,食用野生動物是對野生動物資源不合理的利用,不符合人與自然共生的關(guān)系理念,有違動物倫理的精神內(nèi)核。因此,在回答“野生動物能否被食用”的問題上,應(yīng)當(dāng)回歸到動物倫理視角下。

(二)現(xiàn)實因素:公共衛(wèi)生安全風(fēng)險

從食品安全的角度考慮,野生動物并不符合“食品”的安全標(biāo)準(zhǔn),因為野生動物生長在復(fù)雜的自然環(huán)境中,容易攜帶大量的病毒,其可食用性有待考證。一旦食用容易誘發(fā)野生動物源性疾病,將對人類的生命健康產(chǎn)生潛在的威脅。從衛(wèi)生檢疫的角度考慮,現(xiàn)實中較多的野生動物來源是一條非法的交易鏈,避開了動物衛(wèi)生檢疫等必要措施,潛伏的病毒無從知曉,病毒一旦侵入人體,將具有很強(qiáng)的傳染性。由此看來,食用野生動物對公共衛(wèi)生安全會造成不可控的風(fēng)險。禁止食用野生動物不僅是對野生動物有利、有效的保護(hù),更是出于對人類長遠(yuǎn)、安全利益的考慮?，F(xiàn)實表明,食用野生動物應(yīng)當(dāng)被法律所明確禁止。

二、食用野生動物法律規(guī)制的檢視

(一)食用野生動物的法律規(guī)制路徑

1.民事規(guī)制?！段餀?quán)法》第四十九條對野生動物的權(quán)屬做出了規(guī)定,國家對野生動物資源享有所有權(quán),與《野生動物保護(hù)法》第三條規(guī)定具有一致性。有觀點認(rèn)為,權(quán)屬所有規(guī)定并不表明國家當(dāng)然具備了禁止公眾食用野生動物的資格。[2]筆者認(rèn)為,國家享有野生動物資源的物權(quán)是出于對野生動物資源保護(hù)的需要,國家對野生動物資源的利用與開發(fā)具有管理權(quán)是應(yīng)有之意。權(quán)屬規(guī)定直接否定了野生動物資源是無主物和私人所有物,間接否定了先占制度,因此,利用行為應(yīng)當(dāng)征得國家許可,非法利用野生動物資源是應(yīng)當(dāng)被禁止的。雖然《物權(quán)法》第四十九條的規(guī)定并不必然引起國家全面禁止食用野生動物的效果,但是折射出國家對于野生動物資源利用的態(tài)度——依法利用、注重保護(hù)。

2.行政規(guī)制?！兑吧鷦游锉Ｗo(hù)法》第三十條對食用野生動物實行分類規(guī)范,禁止為食用非法購買國家重點保護(hù)的野生動物及其制品,對非國家重點保護(hù)的野生動物及其制品的生產(chǎn)、經(jīng)營行為實行合法來源證明規(guī)定,并未對食用行為做出禁止性規(guī)定。第四十九條規(guī)定了行政法律責(zé)任,即沒收野生動物及其制品和違法所得,并處價值二倍以上十倍以下的罰款?！稕Q定》較《野生動物保護(hù)法》而言,更全面地對禁止食用野生動物提出了要求:一是擴(kuò)大了禁食的野生動物范圍;二是對濫食野生動物行為施以更嚴(yán)格的法律責(zé)任。各地為了執(zhí)行《決定》,出臺了禁食野生動物的規(guī)定,強(qiáng)化了食用野生動物的法律責(zé)任,如《江西省禁止非法交易和食用野生動物辦法》,明確規(guī)定非法食用野生動物,處以五百元以上二萬元以下的罰款。

3.刑事規(guī)制。食用野生動物要不要“入刑”一直存有爭議。支持觀點認(rèn)為,行政措施不能奏效,需要刑法來補(bǔ)位,食用野生動物應(yīng)當(dāng)“入刑”。反對觀點認(rèn)為,用行政措施來規(guī)制更合理,應(yīng)當(dāng)綜合考慮行為的社會危害性,不應(yīng)當(dāng)隨意“入刑”。現(xiàn)有法律規(guī)定對食用野生動物有一些刑法規(guī)制,“非法收購珍貴、瀕危野生動物制品罪”中“非法收購”被解釋為包括以食用為目的的非法購買。單純的食用行為能否以該罪來規(guī)制存有較大爭議。該罪的犯罪對象僅限于珍貴、瀕危野生動物及其制品,購買一般野生動物并食用并不構(gòu)成該罪。筆者認(rèn)為,以食用為目的的鏈條上還包括非法交易等多種行為,刑法對這些行為做出了規(guī)定,對減少和控制食用行為有一定的影響作用,但從現(xiàn)實情況來看效果并不理想,必要時應(yīng)當(dāng)適度發(fā)揮刑法作用。

(二)食用野生動物法律規(guī)制存在的問題

1.野生動物范圍界定不清。法學(xué)界對“野生動物”的界定不并完全統(tǒng)一。環(huán)境資源法學(xué)界認(rèn)為,野生動物是指在自然生長且未經(jīng)馴化的動物。[3]此范圍的界定是以物種的生存方式為標(biāo)準(zhǔn),不區(qū)分野生動物的價值性?，F(xiàn)行《野生動物保護(hù)法》規(guī)定,野生動物是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物。此種范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)突破了物種的生存方式,依據(jù)物種的稀有程度和價值性來判斷,明顯縮小了野生動物的范圍。《決定》禁食的野生動物范圍,不僅包括國家重點保護(hù)的陸生野生動物,也包括其他陸生野生動物以及人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物。人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物是否需要被禁食存在較大的爭議。人工繁育、人工飼養(yǎng)的野生動物具有特殊性,并不當(dāng)然屬于法律上的“野生動物”。[4]經(jīng)過“人工”技術(shù)改造,其“野生性”在退化,“人工性”在強(qiáng)化,與未經(jīng)馴化的野生動物不同。筆者認(rèn)為,全面禁食此類動物,有待商榷。此類動物是經(jīng)過相關(guān)領(lǐng)域科學(xué)和技術(shù)檢疫證明可以繁育、飼養(yǎng)的,繁育、飼養(yǎng)行為是經(jīng)過行政許可的,只要嚴(yán)格的檢疫證明沒有食源危害性,不應(yīng)被全面禁食。

2.實踐操作難度大。禁食野生動物的呼吁從未停止,但卻屢禁不止,主要原因有:一是法律雖然禁止了食用野生動物,但法律成本較低,禁食的威懾力不足。二是禁止食用野生動物的實踐操作難度很大,存在不少的阻力,難以短時間內(nèi)完全禁止,這是主要原因。食用野生動物行為具有隱秘性、短時性,食用行為發(fā)生的時間和地方不具有規(guī)律性,可能處于較隱蔽狀態(tài),食用行為不是持續(xù)性行為,難以被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)。隨著食用行為的結(jié)束,證據(jù)很難掌握,其主觀性難以判斷。禁止食用野生動物的主要手段是行政規(guī)制,但行政規(guī)制是非常有限的,主要因為行政規(guī)制的立法不健全,行政監(jiān)管難度較大。

3.法律責(zé)任輕重難以把握。如何設(shè)置法律責(zé)任是最大的難題,既要達(dá)到全面禁止食用野生動物的效果,又要使得法律責(zé)任符合良法善治的要求。多地為了遏制、打擊食用野生動物,將聯(lián)合懲戒機(jī)制運用到禁食野生動物中,如部分省對“野味產(chǎn)業(yè)”的違法信息納入信用“黑名單”。聯(lián)合懲戒機(jī)制的運用是不合理的:一是失信懲戒的法律性質(zhì)是否是行政處罰或者是行政強(qiáng)制,有待商榷;二是失信懲戒涉及到限制公民權(quán)利或者增加公民義務(wù),屬于全國人大及其常委會的立法權(quán)限,上述規(guī)定超越立法權(quán)限;三是失信懲戒對行為人有較大的不利影響與后果,以此來懲戒食用野生動物的行為,有濫用失信懲戒之嫌?，F(xiàn)行規(guī)定對全鏈條上的各行為的法律責(zé)任設(shè)置不具有協(xié)調(diào)性,非法狩獵等行為的法律責(zé)任輕則為行政處罰,重則為刑事責(zé)任,而食用行為難以被苛以法律責(zé)任。同一鏈條上的不同行為存在法律責(zé)任上的差異,主要是法律規(guī)制的重心有所偏向,容易造成食用野生動物違法成本較低的“錯誤比較”。

三、完善食用野生動物的法律規(guī)制措施

(一)完善相關(guān)立法

1.修改《野生動物保護(hù)法》?，F(xiàn)行《野生動物保護(hù)法》具有一定的滯后性,無法適應(yīng)野生動物保護(hù)的現(xiàn)實需要,當(dāng)務(wù)之急是修改《野生動物保護(hù)法》。一是完善野生動物的界定范圍。野生動物的界定應(yīng)當(dāng)回歸到野生動物本身,反對“人類中心主義”的定義模式。二是增加“禁止食用野生動物”的相關(guān)規(guī)定。要明確禁止食用野生動物,禁止以食用為目的的生產(chǎn)、經(jīng)營、狩獵、利用等行為。三是對于食用野生動物實行分類規(guī)范與管理,禁止食用國家重點保護(hù)野生動物,對食用行為追究刑事責(zé)任;禁止食用一般野生動物,對食用行為追究行政責(zé)任,情節(jié)嚴(yán)重的,應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任;禁止非法食用人工繁育、人工飼養(yǎng)的野生動物,對非法食用行為追究行政責(zé)任,情節(jié)嚴(yán)重的,應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。

2.增設(shè)“非法食用野生動物罪”。禁止食用野生動物是亟待解決的社會問題,有必要設(shè)立“非法食用野生動物罪”。“非法食用野生動物罪”是建立在行政措施無法奏效的情形下的一種補(bǔ)位,行為人違反法律規(guī)定,因食用野生動物被予以行政處罰,三次以上、價值較大、情節(jié)嚴(yán)重等情形下,應(yīng)追究刑事責(zé)任。對于“非法食用野生動物罪”的刑罰既要考慮懲罰犯罪的威懾力,適度地提高違法犯罪成本,又要應(yīng)當(dāng)考慮刑法謙抑的理念,杜絕重刑主義。打擊濫食野生動物行為并不是為了懲罰犯罪,而是為了保護(hù)野生動物。因此,“非法食用野生動物罪”的刑罰主要適用財產(chǎn)刑。

(二)完善司法路徑

1.加強(qiáng)野生動物保護(hù)公益訴訟。野生動物保護(hù)公益訴訟是解決野生動物保護(hù)重要的司法措施,最高人民檢察院提出要加強(qiáng)探索拓展野生動物保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟。食用野生動物的行為嚴(yán)重破壞了野生動物資源和生態(tài)環(huán)境,應(yīng)當(dāng)納入野生動物保護(hù)公益訴訟。公民個人提起公益訴訟的難度大且操作性較差,可以配套檢察院支持起訴。檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),最適宜提起公益訴訟。但檢察院難以完全應(yīng)對現(xiàn)狀,應(yīng)當(dāng)賦予野生動物保護(hù)協(xié)會等符合條件的組織主體資格。對濫食野生動物等破壞野生動物保護(hù)的行為提起刑事附帶民事公益訴訟、民事公益訴訟,對有關(guān)部門怠于行使保護(hù)野生動物職權(quán)等問題提起行政公益訴訟。

2.合理把握法律責(zé)任。食用野生動物的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)回歸到野生動物保護(hù)的教育和預(yù)防中,防止法律責(zé)任過于嚴(yán)苛或?qū)捤?把握“行為結(jié)果相適應(yīng)”法律責(zé)任的理念。食用野生動物全鏈條的各行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)具有協(xié)調(diào)性,可以加重對“上游行為”的責(zé)罰,但對“下游行為”也不可偏廢,兩者協(xié)調(diào)才能有效禁止食用野生動物。食用野生動物的民事、行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)注重野生動物保護(hù)的生態(tài)修復(fù),刑事責(zé)任則應(yīng)注重保護(hù)生態(tài)法益,在不突破基本原則的基礎(chǔ)上可以適用財產(chǎn)刑、資格刑等非刑措施。

(三)完善執(zhí)法措施

1.加強(qiáng)野生動物保護(hù)行政監(jiān)管。大量非法交易和食用野生動物的現(xiàn)象存在,行政監(jiān)管不足是重要原因之一,加強(qiáng)野生動物保護(hù)行政監(jiān)管是禁止食用野生動物的關(guān)鍵。野生動物的行政監(jiān)管包括動物保護(hù)、動物開發(fā)利用的許可與審批、動物檢疫、宣傳教育等諸多內(nèi)容。目前行政監(jiān)管是“末端管理”模式,事前預(yù)防機(jī)制存在重大不足。一是要重視禁止食用野生動物的普法宣傳,充分發(fā)揮教育與預(yù)防在野生動物保護(hù)中的重大作用。二是要加強(qiáng)動物檢疫與市場檢查,杜絕野生動物的非法交易,防止不符合檢疫標(biāo)準(zhǔn)的野生動物進(jìn)入市場、流入餐桌。三是完善野生動物人工繁育、人工飼養(yǎng)的許可和審批制度,許可和審批應(yīng)更注重相關(guān)科學(xué)與技術(shù)證實的結(jié)論,嚴(yán)防生物安全風(fēng)險。

2.建立社會有獎舉報制度?！兑吧鷦游锉Ｗo(hù)法》第六條第二款規(guī)定,任何組織和個人都有權(quán)向有關(guān)部門和機(jī)關(guān)舉報或者控告違反本法的行為。該規(guī)定為社會公眾參與野生動物保護(hù)提供了法律支撐,但該規(guī)定在實踐中未形成作用,主要原因在于社會公眾沒有舉報和控告的動力。建議建立濫食野生動物社會有獎舉報制度,鼓勵社會公眾向有關(guān)主管部門舉報濫食野生動物的行為,將打擊濫食野生動物收繳的罰款和罰金成立基金,用以獎勵舉報并提供重要線索的社會公眾。