鄧琳君

（南京森林警察學院 江蘇南京 210023）

一、問題的提出

作為重要的生態(tài)系統(tǒng)之一，濕地對人類社會的發(fā)展至關(guān)重要。長期以來，在“重利用，輕保護”的指導思想下，濕地資源被過度利用，導致濕地面積銳減、濕地生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞。美國濕地政策就經(jīng)歷了“鼓勵開發(fā)”到“鼓勵保護”的轉(zhuǎn)變。20世紀70年代初期，美國政府沒有意識到濕地所具有的重要生態(tài)價值，鼓勵公眾填埋濕地，將濕地改為農(nóng)田。在這種政策的主導下，美國超過50%的濕地遭到了嚴重破壞，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了非常不利的影響。20世紀70代后期，美國政府才開始意識到濕地的重要性，采取了一系列的政策措施加強對濕地的保護。我國濕地資源也同樣經(jīng)歷了從“開發(fā)利用”到“全面保護”的過程。通過對比第一次和第二次全國濕地資源調(diào)查結(jié)果，2003—2014年間我國濕地面積減少了339.63×104hm2。濕地的生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重破壞，濕地的生態(tài)功能也逐漸退化。隨著人們對濕地生態(tài)價值的了解，各國逐漸意識到濕地資源的重要性，如何加強對濕地的保護，如何平衡濕地保護與資源利用之間的矛盾，成為各國關(guān)注的重點。

濕地生態(tài)補償機制通過對破壞濕地的行為征收費用，利用經(jīng)濟手段來補償、修復遭受破壞的濕地生態(tài)系統(tǒng)，在保護濕地資源免遭破壞、恢復濕地生態(tài)功能以及平衡濕地保護與開發(fā)的矛盾等方面發(fā)揮了重要作用，逐漸成為各國保護濕地資源的主要手段。經(jīng)過多年的實踐和發(fā)展，主要發(fā)達國家如美國、加拿大、澳大利亞等都建立了較為完善的濕地生態(tài)補償機制。其中，濕地緩解銀行作為美國濕地生態(tài)補償?shù)淖顑?yōu)補償方式，在其核心理念、機制設(shè)計、機制保障等方面獨樹一幟，成為各國學習和借鑒的對象。從1995年美國環(huán)保署和美國陸軍工程兵團第一次正式批準建立濕地緩解銀行開始，這種政府主導、市場充分參與的濕地補償模式就取得了很好的效果。不僅實現(xiàn)了濕地總面積的“零凈損失”，也平衡了經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計，美國濕地緩解銀行的數(shù)量呈現(xiàn)出跨越式的上升趨勢，從1992年的46個，到2001年的219個，再到2016年的3000多個[1]。

隨著我國對濕地資源保護力度逐年加大，如何解決“全面保護”與“合理利用”之間的矛盾成為濕地保護工作的當務(wù)之急，而生態(tài)補償機制因其在濕地保護和利用方面發(fā)揮的重要作用也逐漸成為研究的熱點。在內(nèi)容上，學者們主要圍繞濕地生態(tài)補償?shù)母拍?、補償?shù)姆绞?、補償?shù)臉藴省⒀a償?shù)闹贫鹊日归_研究。在對象上，學者們傾向于對某一區(qū)域或某一類型濕地進行研究，如肖冰、孫薇、朱宏業(yè)等學者分別對我國湖南省、江西省、東北地區(qū)濕地生態(tài)補償進行了研究，王恒、劉金福等學者則分別對濱海濕地、紅樹林濕地等特殊濕地類型進行了研究?？偟膩碚f，我國學者對濕地生態(tài)補償?shù)难芯枯^為全面，涉及到了生態(tài)補償?shù)母鱾€方面。但是由于濕地生態(tài)補償還屬于新興研究領(lǐng)域，目前的研究仍處于探索階段，在研究深度方面還存在一定欠缺。隨著濕地生態(tài)補償實踐的展開，補償資金短缺、補償效率低下、補償方式單一等問題逐漸顯現(xiàn)。究其根本原因，我們認為，傳統(tǒng)濕地生態(tài)補償不管是在理論還是實踐當中，多采用的是政府為主的補償模式。即通過政府補貼的方式對市場失靈進行干預，鼓勵公眾對濕地生態(tài)系統(tǒng)進行保護。這種模式不僅執(zhí)行力強且干預明顯，對濕地保護能起到立竿見影的效果。但是其存在一個致命缺點——財政資金供給不足。而市場機制的引入能夠很好解決這個難題。濕地生態(tài)補償市場化通過將外部性內(nèi)部化，激發(fā)生態(tài)補償?shù)膬?nèi)生動力，充分吸收多方資金進行補償，不僅克服了資金短缺的難題，也極大提高了生態(tài)補償?shù)男?。在此背景下，有必要借鑒國外生態(tài)補償市場機制的成熟經(jīng)驗，探尋我國濕地生態(tài)補償市場化的構(gòu)建思路。

二、美國濕地緩解銀行機制的特點

（一）補償信貸交易是手段

濕地緩解銀行經(jīng)營的是一種特定的濕地，創(chuàng)造、恢復或改良該類型濕地旨在補償未來因開發(fā)用途而被征用的濕地。濕地緩解銀行的業(yè)務(wù)則是向需要進行濕地補償?shù)纳暾埲耍竦亻_發(fā)者）出售補償信貸。購買補償信貸之后，濕地開發(fā)者可以使用該補償信貸來抵消開發(fā)項目中對濕地造成的不利影響。濕地補償信貸代表了修復、創(chuàng)造、改善或者保護濕地行為所帶來的濕地功能或價值的增加，而借記則代表了在開發(fā)過程中不可避免受到損害的濕地功能或價值。與傳統(tǒng)的銀行不同，濕地補償信貸是進行補償濕地售賣時使用的統(tǒng)一單位，濕地補償信貸就是濕地緩解銀行的“貨幣”。濕地緩解銀行需要通過特定系統(tǒng)來評估因此產(chǎn)生的補償信貸并確定補償任何特定項目所需的信貸類型和信貸數(shù)量。為了評估兩種不同類型的濕地并為每一塊濕地定性或定量，濕地評估方法開發(fā)正如火如荼并初有成效。購買補償信貸時，濕地開發(fā)者按比例支付費用，以獲取、恢復、維持、改良或監(jiān)測緩解銀行濕地。銀行通過向濕地開發(fā)者出售補償信貸或者接收納稅人補貼來支付費用。通常，濕地緩解銀行認為一個濕地信貸額度等同于一英畝濕地的價值或功能。因此，修復、創(chuàng)造或改善濕地行為所增加的濕地功能或價值越多，濕地緩解銀行所獲取的補償信貸額度也就越高。

（二）同類等值補償是原則

濕地補償應當優(yōu)先選擇同類補償，即用同類型的濕地替代受損的濕地，只有在同類補償不可行的情況下才適用異類補償。補償濕地的生態(tài)功能應當與受損濕地的生態(tài)功能保持一致。同類補償和異類補償遵循不同的替代標準。在同類補償?shù)那闆r下，如果補償濕地與受損濕地在同一子流域，則補償率為1.5 比1；在同一主流域，補償率為2比1；在相鄰的主流域，補償率為2.5 比1；在不相鄰的主流域，補償率則更高，這一補償率將由機構(gòu)以各個項目為基礎(chǔ)進行確定。在異類補償?shù)那闆r下，若在同一子流域以更高價值的濕地替代受損濕地，則補償率為1.5 比1；若在同一主流域以等值或更高價值的濕地替代受損濕地，或者在同一流域以較低或同價值的濕地替代受損濕地，則補償率為2比1；若在相鄰的主流域以等值或更高價值的濕地替代受損濕地，則補償率為2.5比1；若受損的是高價值濕地，則補償率更高，這一比率將由機構(gòu)以各個項目為基礎(chǔ)進行確定。

無論是同類補償還是異類補償，補償濕地的生態(tài)價值都應當與受損濕地的生態(tài)價值相等或者更高。在濕地補償?shù)倪^程中，濕地的生態(tài)價值不能通過簡單的功能替換來實現(xiàn)。例如，濕地具有防洪功能，盡管這種防洪功能可以通過恢復濕地以外的許多方式得以實現(xiàn)，但是實踐中并不允許。濕地生態(tài)功能的補償必須盡可能與其原本的形式相接近。

（三）長效管理機制是保障

長效管理機制是美國濕地緩解銀行取得成功的重要保障，其長效性不僅體現(xiàn)在濕地補償過程中對濕地交易的監(jiān)管，還體現(xiàn)在濕地補償完成之后對濕地效益的后評估和長期管護。這種管理機制從濕地緩解銀行建立之初即開始，一直延續(xù)到濕地交易完成之后，體現(xiàn)了對濕地生態(tài)效益的永久性保護?！稙l危物種法》規(guī)定，濕地緩解銀行補償必須制定長期的管理計劃，包括明確濕地保護的任務(wù)、資金預算、長期管理費用等，來確?；謴蜐竦貓鲋返目沙掷m(xù)性和持久性[2]。濕地緩解銀行的建設(shè)者在成立銀行之前，就必須向監(jiān)管機構(gòu)提供一系列的材料，包括緩解銀行將由誰進行管理、如何管理、如何監(jiān)測、如何取得資金保障等。在濕地交易過程中，監(jiān)管部門必須確保濕地的生態(tài)效益得到嚴格、準確的評估，確保受損濕地的生態(tài)效益得到相等甚至更高的補償。在濕地交易完成之后，要定期對補償濕地的生態(tài)效益進行后評估，確保濕地能夠很好適應當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)，正常發(fā)揮濕地生態(tài)效益等。

三、美國濕地緩解銀行機制所具有的優(yōu)勢

（一）消除濕地受損與修復之間的空檔期

濕地緩解銀行最大的優(yōu)勢之一是實現(xiàn)了對受損濕地的提前補償。也就是說，在對濕地進行開發(fā)利用之前，濕地補償就已經(jīng)完成了。這種提前補償對于濕地保護來說有兩點益處，一是可以確保濕地真正得到補償。與事后補償?shù)牟淮_定相比，提前補償最大的益處在于受損的濕地一定會得到補償。因為濕地緩解銀行在某一項目獲得批準之前，就已經(jīng)新建了生態(tài)價值相等的濕地作為補償，不會出現(xiàn)項目獲得批準而補償?shù)臐竦責o法兌現(xiàn)的情況。提前補償?shù)牡诙€益處是消除了濕地受損與濕地修復之間的空檔期。成功新建一個濕地需要數(shù)年的時間，如果在開發(fā)利用濕地之后再開始新建濕地，那么受損濕地的生態(tài)功能需要相當長的時間才能在新建濕地上得到重現(xiàn)。提前補償則能夠改變這種不利情形，將開發(fā)濕地與新建濕地之間的時間差縮短為零。由于濕地緩解銀行有短期的濕地盈余，在濕地開發(fā)者購買補償信貸時，受損濕地的生態(tài)功能即刻就能得到恢復。

（二）提高濕地補償?shù)某晒β?/h3>

傳統(tǒng)的濕地補償推崇的是“就地補償”或者“就近補償”，即新建的濕地必須與受損濕地相鄰或者相接近。濕地緩解銀行在選擇新建濕地的地點時則不必局限于受損濕地的地理位置，而是可以根據(jù)相關(guān)因素，如新建濕地的可行性、新建濕地的面積大小、新建濕地退化的可能性及該區(qū)域?qū)竦毓δ艿男枨蟪潭葋頉Q定。濕地緩解銀行在濕地選址的時間限制上也更為寬松。傳統(tǒng)的補償方式要求在受損濕地的同一位置新建濕地，即使同意在異地新建濕地，濕地的位置也必須在很短時間內(nèi)確定。這就使得傳統(tǒng)濕地補償模式下的濕地新建工作不僅花費巨大，且補償濕地的位置往往并不是最適合新建濕地的位置。由于在新建濕地選址及時間方面更具優(yōu)勢，濕地緩解銀行濕地補償?shù)某晒β蔬h遠高于其他形式的濕地補償成功率。正是由于濕地緩解銀行極高的補償成功率，在濕地開發(fā)者申請開發(fā)許可時，最優(yōu)先的選擇是濕地緩解銀行的補償形式。只有在濕地緩解銀行不可行的情況下，才允許選擇其他的濕地補償形式。這種優(yōu)先順序不僅在法律上得到了確認，在實踐中也被嚴格遵循。濕地補償監(jiān)管者認為，相比起傳統(tǒng)的濕地開發(fā)者自行補償，濕地緩解銀行這種第三方的補償形式，大大降低了補償濕地不能成功的風險，更高效更易操作。

此外，濕地補償監(jiān)管者為了確保新建濕地符合相應的標準并取得成功，需要對新建濕地進行不定期的監(jiān)督管理。傳統(tǒng)小面積的零散濕地使得濕地的監(jiān)督管理耗時耗力。濕地緩解銀行將分散的小面積濕地合并在一起形成大面積濕地，濕地監(jiān)管人員可以不必來回奔波于不同的地點，能夠集中對某一個地點的新建濕地進行跟蹤監(jiān)督，節(jié)約了大量的人力物力，使?jié)竦氐谋O(jiān)督管理更為簡便和高效，大大提高了濕地補償?shù)某晒β省?/p>

（三）確保濕地的生態(tài)效益得到恢復

除了提前補償，濕地緩解銀行的另一個優(yōu)勢是能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效益，形成大規(guī)模的成片濕地。不僅花費更少，技術(shù)也更為成熟。早期的自建補償濕地模式所導致的結(jié)果就是補償?shù)臐竦孛娣e小且地理位置分散。由于受到正在開發(fā)建設(shè)的項目的影響，這種小面積的濕地生態(tài)價值很低，特別是在住房、購物中心等項目中，受周邊項目開發(fā)的影響，自建的小片濕地所產(chǎn)生的生態(tài)價值微乎其微且極易衰退。相對于這種零散的補償方式，濕地緩解銀行則將新建的用于補償?shù)臐竦丶性谝黄?，形成了大?guī)模的成片濕地。這種大規(guī)模的成片濕地具有更高的生態(tài)價值，能夠產(chǎn)生更顯著的生態(tài)效益。因為成片的濕地有著更完整的生態(tài)系統(tǒng)，能夠為更多的野生生物提供棲息地。從長遠來看，這種大規(guī)模的成片濕地更容易使?jié)竦匮a償真正取得成功。因為多樣化的棲息地類型和動植物種類能夠使?jié)竦馗玫剡m應當?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)變化。此外，大面積的濕地不僅豐富了野生動植物的種類，也使單個物種的數(shù)量得到顯著提升。這對解決小面積濕地存在的近親繁殖問題起到了很大的作用。

（四）實現(xiàn)濕地“零凈損失”的目標

濕地緩解銀行能夠使小面積的濕地補償?shù)靡詫崿F(xiàn)。在傳統(tǒng)的補償方式中，個別受損的濕地，由于面積過小，濕地開發(fā)者認為新建等面積的濕地不具備可行性且費用較高，因此不愿意對其進行補償。但是這些受損的小面積濕地累積在一起，造成了濕地總面積的減少。濕地緩解銀行的出現(xiàn)，使小面積濕地的補償成為可能，避免了濕地總面積的減少。在受損的濕地面積過小時，濕地開發(fā)者不需要自己新建濕地，而是直接向濕地緩解銀行購買補償信貸即可。監(jiān)管機構(gòu)在頒發(fā)濕地開發(fā)許可證時也無需考慮小面積濕地的重建是否可行，只要濕地開發(fā)者按要求購買了補償信貸即可。

四、對中國的啟示：濕地生態(tài)補償市場化

生態(tài)補償?shù)姆绞胶屯緩绞菍嵤┥鷳B(tài)補償?shù)暮诵膬?nèi)容，是解決怎么補的關(guān)鍵所在。如前文所說，我國濕地生態(tài)補償存在補償資金短缺、補償效率低下、補償方式單一等問題。其根本原因在于我國濕地生態(tài)補償是以政府補償為主。這種一元化的生態(tài)補償模式無法充分發(fā)揮市場的作用，不能夠平衡生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，生態(tài)補償壓力大且效果不佳。作為市場主導型補償模式的典型，美國濕地緩解銀行機制充分調(diào)動了市場的積極性，使生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)效益和經(jīng)濟效益達到最大化。這種濕地補償?shù)膭?chuàng)新機制值得我們借鑒，應當從以下幾個方面充分發(fā)揮市場機制在濕地生態(tài)補償領(lǐng)域中的作用。

（一）濕地補償市場化的前提：確立排他性的濕地產(chǎn)權(quán)

市場機制發(fā)揮作用的前提是濕地權(quán)屬清晰，只有濕地產(chǎn)權(quán)明確，濕地才能作為商品進行市場交易。美國濕地緩解銀行正是因為對濕地擁有清晰明確的產(chǎn)權(quán)，才能通過出售補償信貸，將濕地開發(fā)的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給濕地開發(fā)者。近年來，濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作在我國取得了一定進展。在中央政策方面，2004年6月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強濕地保護管理的通知》明確，要依法做好濕地登記、確權(quán)、發(fā)證等基礎(chǔ)工作，為濕地保護和管理提供依據(jù)[3]。2015年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，2016年12月發(fā)布的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》要求，按照以資源公有、物權(quán)法定和統(tǒng)一確權(quán)登記的原則，對自然資源所有權(quán)統(tǒng)一進行確權(quán)登記試點。與此同時，各地也針對濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作展開了實踐。2015年9月審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確指出，在甘肅、寧夏等地開展?jié)竦禺a(chǎn)權(quán)確權(quán)試點[4]?？梢钥闯觯瑵竦禺a(chǎn)權(quán)確權(quán)在我國頗受重視且取得了一定的進展。但是不可否認，由于濕地的保護和管理缺乏統(tǒng)一的基礎(chǔ)，濕地資源的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)無明確具體的規(guī)定，濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)依然存在產(chǎn)權(quán)標的不明、產(chǎn)權(quán)主體虛位和產(chǎn)權(quán)內(nèi)容虛置[5]等問題。2018年3月，國務(wù)院機構(gòu)改革對各部門的職責進行了整合并組建自然資源部。整合之后，自然資源部同時具有濕地資源、水資源、草原資源等的調(diào)查和確權(quán)登記管理職責。此次改革不僅有利于自然資源的統(tǒng)一管理，也推動了自然資源產(chǎn)權(quán)制度建立的進程。應當以此為契機，將濕地作為一種獨立的自然資源加以明確，進一步解決濕地在管理、權(quán)屬劃分等方面存在的問題，如職責交叉、權(quán)屬不明等。在自然資源統(tǒng)一登記和確權(quán)的試點改革的基礎(chǔ)上，逐步確立排他性的濕地產(chǎn)權(quán)并對濕地的“占有權(quán)”“使用權(quán)”“處置權(quán)”等做出嚴格規(guī)定。

（二）濕地補償市場化的核心：確保濕地生態(tài)功能“零凈損失”

濕地補償不僅是補償相等面積的濕地，更應重視濕地生態(tài)功能的保護和維持。濕地開發(fā)所造成的破壞往往是不可逆的，造成了濕地生態(tài)功能的永久喪失。如果要通過市場手段對破壞的濕地進行補償，必須要保證補償?shù)臐竦鼐哂惺軗p濕地同樣甚至更高的生態(tài)功能。因此，濕地補償不僅僅要達到面積“零凈損失”，更重要的是要達到生態(tài)功能“零凈損失”。只有濕地的生態(tài)功能真正得到補償，才是真正實現(xiàn)了生態(tài)補償機制的宗旨。一方面，在濕地補償?shù)倪^程中，要實現(xiàn)對濕地生態(tài)效益的科學評估。美國大多數(shù)濕地緩解銀行通過簡單指標（如面積）來確定濕地補償率。簡單指標法的最大優(yōu)勢在于方便簡易。不需要進行實地測量，也不需要太多的經(jīng)費支出，工作人員就可以快速測算出具體的指標。但是簡單指標的缺陷在于忽略了濕地生態(tài)系統(tǒng)的復雜性，無法準確評估濕地資源的生態(tài)效益。我們應當基于濕地的生態(tài)功能確立更完善的評估方法，綜合考慮濕地所具有的景觀支持、水文情況、群落結(jié)構(gòu)等方面的功能度量，確保濕地的生態(tài)功能能夠得到補償。另一方面，在濕地補償完成之后，要確保對補償濕地的長期監(jiān)管。美國濕地緩解銀行正是通過對補償性濕地的長期追蹤和永續(xù)管理，以確保濕地的生態(tài)效益能夠長久得到實現(xiàn)。我們應當建立高效的濕地事務(wù)管理機制，加強對濕地補償市場的有效監(jiān)管，對市場化濕地生態(tài)補償項目的效率（包括生態(tài)效益和財務(wù)效率等）做好有效的后評估，確保其生態(tài)效益的長久有效性。

（三）濕地補償市場化的關(guān)鍵：建立有效的濕地補償市場機制

美國濕地緩釋銀行的成功離不開一個有效運行的濕地補償市場機制。在這個機制中，利益雙方遵守一定的交易規(guī)則，按照統(tǒng)一的交易標準完成買賣“濕地信貸”的交易過程。我國當前濕地保護以政府投資為主，缺乏市場積極性。美國濕地緩解銀行在建設(shè)、運行、監(jiān)管、交易等方面取得的成功為我國建立濕地補償市場機制提供了借鑒。結(jié)合我國具體國情，我們認為，建立一個有效的濕地補償市場機制應當重點把握以下兩個方面。一是明確市場運行的各個環(huán)節(jié)。美國濕地緩解銀行機制有著明確的交易主體、合法的交易手段、完善的交易規(guī)則、統(tǒng)一的交易標準和有效的交易監(jiān)管，這種嚴謹可行的市場機制使美國成功實現(xiàn)了濕地“零凈損失”目標，也吸引力了大量私人投資，為濕地緩解銀行提供了充足的資金保障。我國應及早建立類似的機制，明確市場運行的各個環(huán)節(jié)，充分利用市場機制推進我國的濕地保護工作。二是保障市場運行所需的資金。中國的濕地保護資金來源目前主要以政府公共財政為主，而僅靠公共財政不足以為濕地補償市場機制提供充足的資金保障。應當充分吸收社會資本，在政府的引導下，建立多元化的投融資機制。

（四）濕地補償市場化的保障：加快濕地生態(tài)補償立法

國際濕地生態(tài)保護實踐已證明，無論是在濕地資源利用方面，還是在濕地資源管理體制方面，政策與法律的完備是濕地保護的核心所在[6]。我國濕地開發(fā)利用、保護和管理的法律、法規(guī)體系還很不健全。盡管各地紛紛開展了濕地保護立法，但是在全國人大及其常委會頒布的法律中，還沒有對濕地的專門立法。在濕地生態(tài)補償領(lǐng)域，法律缺位現(xiàn)象也十分嚴重。現(xiàn)有濕地補償相關(guān)規(guī)定散見于各地濕地保護立法之中，專門的濕地生態(tài)補償立法還處于空缺狀態(tài)。盡管個別地方針對濕地生態(tài)補償出臺了試行辦法，但是在補償原則、補償主體、補償方式、補償標準等方面仍然存在不足之處。美國濕地緩解銀行之所以能夠取得成功，除了先進的指導理念、完善的機制設(shè)計、充足的資金保障，最重要的是法律的支持[7]?？梢哉f，《清潔水法（Clean Water Act）》第404條所規(guī)定的許可證制度是濕地緩解銀行機制運行的基石。我們應當結(jié)合中國濕地補償?shù)膶嶋H情況，加快濕地保護及濕地補償?shù)牧⒎ㄟM程。從法律層面明確濕地補償?shù)年P(guān)鍵要素，強化市場在濕地補償中的重要作用，并在此基礎(chǔ)上進一步完善濕地生態(tài)補償?shù)拈L效機制，為濕地補償市場化提供法律保障。