上海市閔行區(qū)人民檢察院課題組

(上海市閔行區(qū)人民檢察院,上海 201199)

構(gòu)建科學(xué)的檢察官業(yè)績考核制度是完善公正高效的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制和公平合理的司法責(zé)任認(rèn)定、追究機(jī)制,落地落實(shí)檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制的內(nèi)在要求。圍繞黨的十九大提出的“全面依法治國”建設(shè)專業(yè)化、高素質(zhì)司法隊(duì)伍的新要求,當(dāng)前,在遵循司法辦案規(guī)律和檢察工作特點(diǎn)基礎(chǔ)上,根據(jù)司法規(guī)律與檢察特質(zhì)“量身定制”科學(xué)合理的檢察官業(yè)績考核制度,以提升各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)的質(zhì)量和水平,充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的重要作用,顯得尤為必要。

一、檢察官業(yè)績考核制度理論基礎(chǔ)

當(dāng)前,我國檢察機(jī)關(guān)對檢察官進(jìn)行績效考核的主要依據(jù)是《公務(wù)員法》所規(guī)定的相關(guān)評價(jià)內(nèi)容?！豆珓?wù)員法》中規(guī)定對公務(wù)員的考核包括德、能、勤、績、廉五個(gè)方面。針對檢察官辦案的績效考核內(nèi)容與《公務(wù)員法》中所規(guī)定的相比,其基本邏輯完全一致,只是進(jìn)行了更為具體的邏輯展開。

根據(jù)現(xiàn)代管理學(xué)理論分析,檢察官業(yè)績考核是基于“職務(wù)分析”基礎(chǔ)之上的一種過程控制,其目的是為了實(shí)現(xiàn)“目標(biāo)管理”。即通過業(yè)績考核,診斷出檢察官在司法辦案工作中存在的問題,進(jìn)而設(shè)計(jì)出改進(jìn)方案,促使績效水平得到進(jìn)一步提高。在各國對檢察官的業(yè)績考核體系中,過程控制思想體現(xiàn)得尤為明顯。例如,德國對檢察官的考評包括定期考核、臨時(shí)考核和中期考核等多種形式;英國對檢察官的考評包括日常考評和年度考評,其目的都在于通過持續(xù)、不間斷的考核,發(fā)現(xiàn)檢察工作中存在的各種問題,提出改進(jìn)的措施,提高檢察官的業(yè)務(wù)水平。

二、檢察官業(yè)績考核制度的現(xiàn)狀與問題

(一)構(gòu)建檢察官業(yè)績考核機(jī)制的基層實(shí)踐

當(dāng)前,上海檢察機(jī)關(guān)在遵循司法辦案規(guī)律和檢察工作特點(diǎn)基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善目前以業(yè)務(wù)條線為主導(dǎo)的部門考核機(jī)制,在指標(biāo)設(shè)定、考核導(dǎo)向上與司法責(zé)任制改革進(jìn)行有效銜接,探索構(gòu)建并完善以履職情況、辦案數(shù)量、辦案質(zhì)效、司法技能、外部評價(jià)等為主要內(nèi)容的員額內(nèi)檢察官業(yè)績評價(jià)體系。以閔行區(qū)人民檢察院為例,為全面落實(shí)司法體制綜合配套改革,閔行檢察院結(jié)合上級院規(guī)定的各業(yè)務(wù)條線的業(yè)務(wù)核心指標(biāo),將以往“以案為單位”的考核機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀藶閱挝弧?確保崗位責(zé)任細(xì)化到人,量化到崗,并借助信息化手段全面動(dòng)態(tài)考量檢察官履職情況,使優(yōu)勝劣汰、獎(jiǎng)勤罰懶的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制有據(jù)可依,有數(shù)可查,確?？己嗽u定的精確性和科學(xué)性,倒逼檢察官進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法辦案責(zé)任意識,不斷提升辦案能力和辦案質(zhì)量。

1.厘清檢察官崗位職責(zé)。對近三年來全院各業(yè)務(wù)部門的案件數(shù)量、監(jiān)督數(shù)據(jù)、信息調(diào)研等核心工作指標(biāo)總量及年人均工作量進(jìn)行測算,以公訴部門人均工作量為基準(zhǔn),核定各部門檢察官崗位基礎(chǔ)工作量,確定每個(gè)部門檢察官的應(yīng)配置數(shù),采取一崗一表形式,制定《檢察官崗位說明書》,明確各崗位需達(dá)到的數(shù)量、效果及規(guī)范要求,確保崗位責(zé)任細(xì)化到人,量化到崗。

2.確定考核標(biāo)準(zhǔn)。通過制定《檢察官辦案(執(zhí)法)數(shù)量、效果、規(guī)范考核辦法》《檢察官辦案質(zhì)量評價(jià)及考核辦法》《檢察官通用類考核辦法》《檢察官紀(jì)律作風(fēng)考核辦法》等相關(guān)配套制度,構(gòu)建“四位一體”考核體系,將檢察官與檢察官助理、部門條線考核與部門檢察官、業(yè)務(wù)工作與通用類、紀(jì)律作風(fēng)捆綁考核,對包括入額院領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的每位員額檢察官的辦案數(shù)量、辦案質(zhì)效、監(jiān)督能力、職業(yè)素養(yǎng)、紀(jì)律作風(fēng)等,進(jìn)行精細(xì)量化,設(shè)定權(quán)重比,核算考核分值,綜合考量檢察官的履職情況,建立涵蓋檢察官履職全部內(nèi)容、以檢察官為單位的“一人一檔”的司法檔案,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各個(gè)檢察官業(yè)績分值排序。年度績效考核按入額院領(lǐng)導(dǎo)、檢察官、檢察官助理不同序列分別排位,每個(gè)序列按20%、60%、20%的比例確定A、B、C檔,并與年度績效考核獎(jiǎng)金掛鉤。

3.配套建立信息化考核系統(tǒng)。依托最高人民檢察院執(zhí)法辦案統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)自主研發(fā)了“檢察官執(zhí)法辦案全程監(jiān)控考核系統(tǒng)”,將檢察官依法、公正、規(guī)范行使檢察權(quán)的要求和“四位一體”考核內(nèi)容等幾十余項(xiàng)檢察官履職制度植入執(zhí)法辦案全程監(jiān)控考核軟件。系統(tǒng)主要由執(zhí)法辦案全程監(jiān)控系統(tǒng)及業(yè)績考核司法檔案系統(tǒng)兩個(gè)部分組成,集業(yè)務(wù)考核、通用類考核、紀(jì)律作風(fēng)考核于一體,對檢察官辦理每個(gè)案件以及履職成效的監(jiān)督和全程留痕,同時(shí)自動(dòng)生成檢察官考核分值、排名及業(yè)務(wù)檔案,實(shí)現(xiàn)對檢察官監(jiān)督考核的同步。檢察官、檢察官助理可以隨時(shí)通過考核系統(tǒng),查看本人考核分值及全院檢察官排位,考核全過程公開透明,動(dòng)態(tài)同步可視化,從而確保考核結(jié)果的公信力。

4.運(yùn)用好考核結(jié)果。將檢察官績效考核結(jié)果作為評優(yōu)懲劣的重要依據(jù),明確績效考核突出的可優(yōu)先晉升,部門推優(yōu)應(yīng)在績效考核為A檔的檢察官及助理中推選。業(yè)績考核分?jǐn)?shù)低于60分的、因主觀故意承擔(dān)司法責(zé)任或因重大過失承擔(dān)司法責(zé)任兩次以上的、因違法辦案受到記過以上紀(jì)律處分等情形的,不享受當(dāng)年度績效考核獎(jiǎng)金,考核為不稱職,出現(xiàn)重大案件質(zhì)量問題的不能評優(yōu)。符合退出員額條件的,提請市檢察官遴選(懲戒)委員會按照法定程序免除檢察官職務(wù)。

(二)當(dāng)前檢察官業(yè)績考核中的問題

檢察辦案工作是高度復(fù)雜的邏輯與經(jīng)驗(yàn)思維的復(fù)合體,區(qū)別于簡單的“流水線”作業(yè),無法像計(jì)件工人一樣,對員額內(nèi)檢察官的勞動(dòng)進(jìn)行簡單的計(jì)量、排序與對比。目前主要存在以下幾方面問題亟待解決:

1.不同業(yè)務(wù)門類檢察官工作業(yè)績考核缺乏可比性。目前,通常的檢察官業(yè)績考核按照“刑檢部門”和“其他部門”兩大門類進(jìn)行。但是,刑檢各部門之間,普通刑事案件、金融職務(wù)犯罪類刑事案件及未成年人檢察案件之間在案件受理數(shù)量、案件難度、案外治理工作等方面存在很大的差異性。其他部門的案件和業(yè)務(wù)更是千差萬別,執(zhí)行監(jiān)督、民事行政、公益訴訟、案件管理、理論研究、控告申訴等業(yè)務(wù)工作,很難用客觀的參照物作為工作數(shù)量、效果、質(zhì)量的衡量標(biāo)準(zhǔn)和“折算”尺度。因此,將刑檢部門和其他部門分類分片考核并排名,考核的客觀性仍然缺乏相對統(tǒng)一和精準(zhǔn)的依據(jù)。

跳開單個(gè)檢察院層面,站在整個(gè)上海市檢察機(jī)關(guān)的高度審視員額內(nèi)檢察官業(yè)績考核工作狀況。當(dāng)前也仍存在傳統(tǒng)條線考核與員額內(nèi)檢察官業(yè)績評價(jià)有機(jī)融合度不足的問題。傳統(tǒng)的基層院考核主要以條線部門為單位進(jìn)行考核,對員額內(nèi)檢察官的業(yè)務(wù)考核則主要是個(gè)體考核,兩者在辦案業(yè)績的考察上側(cè)重點(diǎn)不盡相同,考核標(biāo)準(zhǔn)、方式等方面存在較大差異,在考核導(dǎo)向上有時(shí)甚至存在截然相反的情況。如公訴部門追訴、抗訴等工作在部門考核中占據(jù)比重較大,但檢察官需要承擔(dān)較大的辦案風(fēng)險(xiǎn),且在辦案業(yè)績與司法責(zé)任評價(jià)上體現(xiàn)不多,導(dǎo)致檢察官履職的動(dòng)力不足;未成年人刑事檢察部門需要額外承擔(dān)大量的社會綜合治理、項(xiàng)目創(chuàng)新等案外工作,這些工作作為司法辦案在業(yè)績評價(jià)中的體現(xiàn)不夠充分,削弱了檢察官的工作積極性;控申部門考核中規(guī)定開展公開審查可以加分,但檢察官可能需要承擔(dān)更多的辦案風(fēng)險(xiǎn)和壓力,因此往往傾向于“多一事不如少一事”等等。

2.不同基層檢察院、不同崗位檢察官業(yè)績考核缺乏均衡性。刑事案件的批捕、起訴數(shù)量是基層院辦案數(shù)量的主要內(nèi)容。本市常見刑事案件的發(fā)生具有鮮明的地域特性和差異,郊區(qū)外來人口集中,傳統(tǒng)型普通犯罪多發(fā),數(shù)量居高不下;中心城區(qū)金融、知識產(chǎn)權(quán)等“高精尖”案件集中,但數(shù)量較少,造成城郊結(jié)合區(qū)案件數(shù)量和檢察官人均辦案量明顯超過中心城區(qū)的狀況,由此帶來的問題是:人均辦案量最多的區(qū)院,考核排名靠后的檢察官的辦案量仍超過人均辦案量最少的區(qū)院中辦案數(shù)量最多的檢察官。即便考慮辦案難度等因素,不同基層院之間的不均衡狀況仍比較突出,容易影響辦案大區(qū)檢察官的工作積極性。此外,作為檢察官業(yè)績考核基礎(chǔ)的檢察官崗位職責(zé)設(shè)置也仍待進(jìn)一步完善,檢察權(quán)橫向配置上的職權(quán)區(qū)隔仍待進(jìn)一步明晰。檢察官崗位責(zé)任不明,容易導(dǎo)致檢察官入額后趨利推責(zé),致使檢察官崗位分布不均、忙閑不均。

3.考核指標(biāo)與改革的契合度有待進(jìn)一步磨合。檢察官業(yè)績考核制度是檢察改革的重要內(nèi)容,考核目的、形式、方法、指標(biāo)的設(shè)置均應(yīng)服從且服務(wù)于實(shí)現(xiàn)“全面、充分履行憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé),構(gòu)建以刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察為主要內(nèi)容的檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能體系,提升司法辦案專業(yè)化、組織體系科學(xué)化、檢察隊(duì)伍職業(yè)化水平,構(gòu)建與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求相符合,與建設(shè)中國特色社會主義法治國家相適應(yīng)的新時(shí)代檢察體制和工作機(jī)制”此項(xiàng)今后一個(gè)時(shí)期檢察改革的總目標(biāo)。

在檢察官業(yè)績考核制度中,考核指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性尤為關(guān)鍵。當(dāng)前,部分檢察官業(yè)績考核指標(biāo)與當(dāng)前檢察改革的契合度仍有待進(jìn)一步磨合。例如:領(lǐng)導(dǎo)干部直接辦案與審批審核案件的考核權(quán)重;專業(yè)化辦案模式下,不同案件類型面臨法律監(jiān)督的機(jī)會不同,如何設(shè)計(jì)檢察官法律監(jiān)督的數(shù)量指標(biāo),檢委會審議案件時(shí)如何明晰承辦人與檢委會委員的司法責(zé)任,認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的案件與普通案件的考核分值如何協(xié)調(diào),公益訴訟案件各個(gè)程序如何科學(xué)設(shè)計(jì)考核分值以體現(xiàn)工作成效等。

三、完善檢察官業(yè)績考核制度的對策建議

(一)明確檢察官業(yè)績考核制度的目標(biāo)定位

1.有針對、可量化。在對工作績效進(jìn)行量化考核時(shí),應(yīng)盡可能采用可衡量的事實(shí)性指標(biāo),如辦案和業(yè)務(wù)完成情況、辦案質(zhì)量執(zhí)行情況、中心工作等辦案成效完成情況等,盡可能少的采用抽象和主觀的指標(biāo),如平時(shí)為人、自我評價(jià)等。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)充分吸收、融合一線檢察辦案人員與相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者意見,最大限度減少整個(gè)指標(biāo)體系的紕漏。

2.重過程、論結(jié)果。我國現(xiàn)有的檢察官業(yè)績考核制度規(guī)定中對于檢察官的業(yè)績考核更重視考核結(jié)果的應(yīng)用,在過程控制方面顯得相對薄弱。這使得業(yè)績考核的功利色彩較濃,限制和制約了業(yè)績考核作用的發(fā)揮。因此,在進(jìn)一步完善我國的檢察官業(yè)績考核制度時(shí),應(yīng)注意借鑒國外檢察機(jī)關(guān)的做法,在重視結(jié)果應(yīng)用的同時(shí),更應(yīng)該發(fā)揮業(yè)績考核過程控制的作用,在權(quán)力運(yùn)行方面,對檢察官報(bào)檢察長審批、審核的案件進(jìn)行留痕,明確承辦人意見和審批審核意見;在辦案規(guī)范化方面,依托統(tǒng)一系統(tǒng)和規(guī)范化檢查等機(jī)制,對辦案流程進(jìn)行全程控制等等,以及時(shí)糾正存在的問題,不斷提高檢察官工作效率和工作積極性,提升檢察機(jī)關(guān)整體工作水平。

3.全覆蓋、有重點(diǎn)。檢察官所從事的工作不僅涉及批捕、公訴案件查辦,民事、行政公益訴訟等專業(yè)性工作,還涉及許多一般的行政性工作,例如,報(bào)送工作信息、法治宣傳教育、優(yōu)化營商環(huán)境等。因此,需要在設(shè)計(jì)考評指標(biāo)時(shí)考慮到工作的各個(gè)方面。同時(shí),要緊緊圍繞檢察中心工作與核心任務(wù),科學(xué)設(shè)置不同工作類別的績效考核權(quán)重。

4.易分析、便處理。一個(gè)完善的績效考評體系需有大量的考評指標(biāo),在此基礎(chǔ)上才能全面客觀地反映被考評對象的工作實(shí)績。然而,過于復(fù)雜的考評指標(biāo)設(shè)計(jì)往往又會使績效考評工作變得過于繁瑣和復(fù)雜。因此,出于操作簡便需要,還需對各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶釤捀爬ㄅc合并,突出核心指標(biāo)和重要指標(biāo),并充分運(yùn)用信息及時(shí)、自動(dòng)導(dǎo)入基礎(chǔ)性數(shù)據(jù),使考核數(shù)據(jù)本身易分析、便處理。這樣才能在保障考評結(jié)果準(zhǔn)確性的同時(shí)有利于考評工作高效進(jìn)行。

(二)建立健全不同門類檢察官分別考核的新機(jī)制

針對不同門類檢察工作缺乏可比性的實(shí)際,可考慮設(shè)立按不同業(yè)務(wù)門類對檢察官分別進(jìn)行考核的工作機(jī)制。根據(jù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后,檢察業(yè)務(wù)辦案專業(yè)化分工的思路,分別按照普通刑事案件批捕起訴、特定罪名刑事案件批捕起訴、訴訟監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督、民事行政和公益訴訟、未成年人刑事檢察、控告申訴、案件管理、法律政策研究等大類,設(shè)定各自統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn),以辦案或業(yè)務(wù)數(shù)量、案件質(zhì)量、辦案流程規(guī)范化、辦案效果等作為核心指標(biāo)進(jìn)行考核,以解決不同門類檢察官無法類比的難題,形成同一門類業(yè)務(wù)條線采用同一標(biāo)準(zhǔn)的相對公平的考核體系。同時(shí),在條件成熟時(shí),由市院制定全市三級院不同業(yè)務(wù)門類的檢察官業(yè)績考核制度,分別對全市三級院各業(yè)務(wù)門類的全部檢察官辦案業(yè)務(wù)績效進(jìn)行統(tǒng)一考核,并根據(jù)一段時(shí)間考核結(jié)果調(diào)整相關(guān)院檢察官崗位職數(shù)的配置,從而解決不同院辦案業(yè)務(wù)量不均等所帶來的難題。

(三)充分發(fā)揮正向激勵(lì)和監(jiān)控約束的雙向效應(yīng)

充分發(fā)揮業(yè)績考核在激勵(lì)優(yōu)秀、引導(dǎo)爭先、鼓勵(lì)創(chuàng)新、防止錯(cuò)漏、糾正不足、懲戒錯(cuò)誤等方面的綜合效應(yīng)。加大對優(yōu)質(zhì)案事例的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)力度,引導(dǎo)檢察人員辦理更多精品案件,推出更多工作成果,使業(yè)績考核結(jié)果與檢察人員職稱和職務(wù)等級、年終評優(yōu)、工資晉升等個(gè)人價(jià)值和利益掛鉤,形成長效性的激勵(lì)機(jī)制。同時(shí),對照辦案量質(zhì)效的標(biāo)準(zhǔn),給檢察官提供切實(shí)可行的提示意見、改進(jìn)建議和必要的負(fù)面評價(jià),使他們在案件實(shí)體、辦案流程、風(fēng)險(xiǎn)防控、辦案效果等方面少犯或不犯錯(cuò)誤,減少或避免瑕疵,從而在正反兩個(gè)方面引導(dǎo)檢察人員提升辦案質(zhì)效,推動(dòng)業(yè)務(wù)能力,真正實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)考評的價(jià)值目標(biāo)。

(四)重視“大數(shù)據(jù)+人工智能”在檢察官業(yè)績考核中的應(yīng)用

基于“大數(shù)據(jù)+人工智能”技術(shù),構(gòu)建檢察官業(yè)績智慧考核系統(tǒng),通過預(yù)留多元數(shù)據(jù)接口,對接全國統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、檢察隊(duì)伍管理系統(tǒng)、案件質(zhì)量評查系統(tǒng),初步實(shí)現(xiàn)平臺貫通、數(shù)據(jù)融通。系統(tǒng)設(shè)置三個(gè)模塊,每個(gè)模塊設(shè)定相應(yīng)權(quán)重,生成檢察官綜合業(yè)績智慧系統(tǒng)評價(jià)得分,形成全員覆蓋、全程留痕的考核評價(jià)等級體系。

1.案件質(zhì)量、效果和規(guī)范化模塊。以“一案一表”為核心,分別設(shè)立案件實(shí)體質(zhì)量、程序質(zhì)量和辦案工作成效三大板塊,以統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)的辦案信息錄入為基礎(chǔ),對每一起案件從受理到辦結(jié)的全過程進(jìn)行留痕管理。自動(dòng)導(dǎo)入辦案流程信息,通過辦案期限自動(dòng)提示、管理部門抽查流程運(yùn)行等方式,形成辦案流程規(guī)范化的數(shù)據(jù)信息,對流程瑕疵進(jìn)行提示糾正和考核記分;通過管理部門案后重點(diǎn)評查、隨機(jī)抽查等方式,記錄案件質(zhì)量信息,按照優(yōu)質(zhì)、合格、瑕疵、不合格的標(biāo)準(zhǔn)分別進(jìn)行考核計(jì)分;通過對檢察官提請檢察長審批、審核、提請檢委會審議的擬處意見和決定意見的留痕,按照質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核計(jì)分;通過對辦案中履行法律監(jiān)督、開展社會治理等工作的數(shù)量、成效進(jìn)行留痕,按照辦案效果的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核計(jì)分。最終形成每一起案件質(zhì)量、規(guī)范化和效果的數(shù)據(jù)信息全貌和綜合考核得分。

2.業(yè)務(wù)數(shù)量模塊。通過統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)和統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)中導(dǎo)入數(shù)據(jù),自動(dòng)生成每一位檢察官的業(yè)務(wù)辦案數(shù)量,按照數(shù)量考核標(biāo)準(zhǔn)折算成相應(yīng)分值進(jìn)行考核記分。包括辦案總數(shù)以及工作量比重、案件難易程度折算、辦案效率等指標(biāo),由系統(tǒng)抓取相關(guān)數(shù)據(jù)后自動(dòng)留痕,作為平時(shí)績效考核的重要依據(jù)。通過縱向比較,呈現(xiàn)工作量變化,為衡量年度工作目標(biāo)提供依據(jù);通過橫向比較,直觀反映個(gè)人相對工作負(fù)荷,為落實(shí)激勵(lì)機(jī)制提供參考。

3.通用類工作、個(gè)人素養(yǎng)及職業(yè)操守模塊。這一模塊主要包括檢察官的研修成果、信息、調(diào)研、宣傳等通用類工作的數(shù)量、成效、個(gè)人榮譽(yù)、廉潔從檢、作風(fēng)紀(jì)律等內(nèi)容,由相關(guān)管理和職能部門定期錄入相關(guān)數(shù)據(jù),形成完整的檢察官個(gè)人素養(yǎng)和綜合能力數(shù)據(jù)庫,按照相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核計(jì)分。