蔣嘉爍

(福州大學(xué) 法學(xué)院,福建 福州 350108)

20世紀(jì)90年代之后,各國間的海域劃界問題逐漸得到了解決,各國便將目光移轉(zhuǎn)到全球海洋環(huán)境惡化問題之上,海洋環(huán)境問題被提上議程。海洋生物多樣性問題作為海洋生態(tài)破壞中的一個(gè)子分類,近年來得到了國際社會(huì)的普遍關(guān)注,成為各國討論的焦點(diǎn)。對多數(shù)國家而言,設(shè)立公海保護(hù)區(qū)已然成為一定范圍內(nèi)的社會(huì)共識,并引導(dǎo)著保護(hù)公海環(huán)境及維護(hù)海洋生物多樣性的未來方向。

一、公海保護(hù)區(qū)概念及意義

公海保護(hù)區(qū)的提法由來已久,1962年第一屆國家公園世界大會(huì)上提議建立的海洋公園可以視為公海保護(hù)區(qū)的前身。根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟及《生物多樣性公約》秘書處給出的定義,海洋保護(hù)區(qū)通常是指,為使保護(hù)區(qū)域內(nèi)的海洋或海岸的生物多樣性得到較其周邊區(qū)域更高程度的保護(hù),對區(qū)內(nèi)一定或全部范圍的海洋環(huán)境實(shí)行封閉式保護(hù)的潮間帶或潮帶陸架區(qū)域。除保護(hù)區(qū)內(nèi)的上覆水體和與之相關(guān)的動(dòng)植物群落外,海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)范圍更及于其歷史和文化屬性。就建立方式而言,除法律程序外,海洋保護(hù)區(qū)也可經(jīng)由慣例等其他有效方式建立。[1]

作為一種特殊類別的海洋保護(hù)區(qū),公海保護(hù)區(qū)與一般海洋保護(hù)區(qū)的主要區(qū)別在于其建立于公?；虿糠种糜诠Ｖ?。出于保護(hù)公海環(huán)境或維護(hù)生物多樣性的目的,一般由區(qū)域性國際條約作為設(shè)立依據(jù),由條約中國家或國際組織共同管理、協(xié)助執(zhí)法、互相監(jiān)督，對其完善具有重大意義。

第一，公海保護(hù)區(qū)是公海環(huán)境保護(hù)和公海資源利用之間的平衡點(diǎn)。在公海保護(hù)區(qū)劃定區(qū)域中,捕魚活動(dòng)受到嚴(yán)格的限制,僅出于特別目的的捕魚活動(dòng)被允許,有效維護(hù)了該區(qū)域公海生物多樣性。

第二，公海保護(hù)區(qū)是各國際主體開展海洋新圈地運(yùn)動(dòng)的新手段。在公海保護(hù)區(qū)建立后,對該區(qū)域的管理、執(zhí)法、監(jiān)督職能毫無疑問將落入沿海國的掌控中,這些沿海國家的管轄權(quán)實(shí)質(zhì)上得到了擴(kuò)張,即使有國際組織的參與,其行動(dòng)所反映的也是背后國家的意志。同時(shí),長遠(yuǎn)來看,通過公海保護(hù)區(qū)對生物資源養(yǎng)護(hù)最大的受益方即是沿海國家。

第三，公海保護(hù)區(qū)是實(shí)行公海資源保護(hù)最有效率的方式。其最優(yōu)效率性源于保護(hù)方式的簡單與直接,即通過限制或禁止各國船舶在公海保護(hù)區(qū)劃定的特定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)。這一方式雖然簡單,但卻是目前對公海資源保護(hù)最為有效的手段。通過物理手段使公海資源免受來自外界的侵?jǐn)_,符合公海資源保護(hù)的應(yīng)有之意。

二、建立公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐

法國、意大利、摩納哥在1999年建立了全球首個(gè)公海保護(hù)區(qū),即面積87500平方公里的地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)。該保護(hù)區(qū)的建立依據(jù)是三國共同訂立的《為海洋哺乳動(dòng)物建立地中海保護(hù)區(qū)的條約》,其53%位于三個(gè)管轄范圍之外,為其中的海豚及鯨類的生存繁衍提供了良好的環(huán)境條件。其成功的實(shí)踐為公海保護(hù)區(qū)的建立開辟了新的思路。

南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)作為世界上首個(gè)完全獨(dú)立于國家管轄海域的公海保護(hù)區(qū)，由南極海洋生物資源委員會(huì)于2009年通過設(shè)立，于2010年正式成立。南極條約協(xié)商國會(huì)議同南極生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)共同承擔(dān)對南極生物活動(dòng)有影響的人類活動(dòng)的管理義務(wù)。該保護(hù)區(qū)實(shí)踐為保護(hù)區(qū)管理協(xié)作模式提供了新的路徑。

大西洋中央海脊海洋保護(hù)區(qū)于2010年由《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》委員會(huì)部長級會(huì)議通過設(shè)立,以保護(hù)大西洋中脊的海山、脆弱的深海和物種以及生物棲息地為目的。其主要依據(jù)《大西洋公約》執(zhí)行管理辦法,充分表明了以區(qū)域性條約來創(chuàng)設(shè)、管理公海保護(hù)區(qū)的可行性,為以區(qū)域性條約推進(jìn)全球性海洋保護(hù)區(qū)條約的建立提供了重要依據(jù)。

三、公海保護(hù)區(qū)存在的困境

(一)其與《聯(lián)合國海洋法公約》存在矛盾

1.其與公海自由制度存在矛盾。公海保護(hù)區(qū)自其產(chǎn)生之時(shí)就注定與《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)產(chǎn)生矛盾,與現(xiàn)行國際海洋法制度沖突激烈。[2]首當(dāng)其沖的是其與公海自由制度之間的摩擦?！逗Ｑ蠓üs》規(guī)定,不論國家是否為沿海國,公海均對其開放,各國擁有在公海上的六大自由。然而這些傳統(tǒng)自由在公海保護(hù)區(qū)內(nèi)不復(fù)完整,其可能因?qū)－h(huán)境和生物多樣性的考慮而被限制或禁止。公海自由原則的地位將會(huì)被撼動(dòng),這對于很多遠(yuǎn)洋漁業(yè)強(qiáng)國而言,無疑是巨大的打擊。

2.其與海底區(qū)域制度存在矛盾?！逗Ｑ蠓üs》第一百三十六條規(guī)定:“區(qū)域及其資源是人類共同繼承的遺產(chǎn)。”隨著國際海底區(qū)域所蘊(yùn)含的巨大生物資源不斷被探索發(fā)現(xiàn),傳統(tǒng)將“資源”明確限制為“海床及其下原來位置的一切固體、液體、氣體礦物資源”的定義將難以適用。公海保護(hù)區(qū)與公海保護(hù)區(qū)管理的對象將出現(xiàn)重合,其開采行為也會(huì)影響所在水域的生態(tài)穩(wěn)定。作為區(qū)域的上覆水域,公海保護(hù)區(qū)地緣上的結(jié)合性決定了其與區(qū)域的關(guān)系決不能簡單的一刀切。一方強(qiáng)調(diào)對資源的限制,一方重點(diǎn)是對資源的開發(fā),同一范圍的上下兩種制度的矛盾注定難以調(diào)和。

(二)糾紛難以解決

當(dāng)國家在公海上的管轄權(quán)得以延伸,一些非既得利益者的其它國家未必能遵守公海保護(hù)區(qū)有關(guān)區(qū)域公約的規(guī)定,相關(guān)國家作為管護(hù)國對在公海保護(hù)區(qū)內(nèi)違反區(qū)域公約的他國船只實(shí)施的執(zhí)法活動(dòng)的法理依據(jù)為何?對同為區(qū)域公約締約國之間的糾紛可以依照公約規(guī)定來解決,但與非締約國之間發(fā)生的糾紛該如何處理?由于平等主權(quán)的存在,要想得到國際法院的裁判必須當(dāng)事雙方都放棄豁免權(quán),以現(xiàn)有的國際環(huán)境來看,甘愿使自身處于可能敗訴尷尬境地的國家微乎其微。合理解決公海保護(hù)區(qū)內(nèi)糾紛是在全球推行公海保護(hù)區(qū)的關(guān)鍵一步,在公海保護(hù)區(qū)建立完善糾紛解決機(jī)制成為當(dāng)前研究的重要方向。

(三)管護(hù)面臨困境

管護(hù)主體如何對公海保護(hù)區(qū)進(jìn)行管護(hù)直接決定公海保護(hù)區(qū)制度是否達(dá)到其最根本的目的,即公海環(huán)境保護(hù)和生物多樣性的維護(hù)。因此對公海保護(hù)區(qū)的管理尤為關(guān)鍵,但目前仍存在諸多問題。

1.管護(hù)主體單一。公海保護(hù)區(qū)一般只允許區(qū)域公約中的國家和政府間國際組織參與管理,其他國際主體同樣具有管護(hù)的能力卻被排除在外。管護(hù)主體的單一直接導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制的缺失,監(jiān)督機(jī)制的缺失必將引起權(quán)力的濫用,屆時(shí)將使公海保護(hù)區(qū)成為各國掠奪公海漁業(yè)資源的合法外衣,與公海保護(hù)區(qū)建立的初衷南轅北轍。

2.管護(hù)方式單一。當(dāng)前,公海保護(hù)區(qū)主要是通過簡單的禁止或限制的方式來實(shí)現(xiàn)對公海保護(hù)區(qū)的管護(hù),而忽視了其他的社會(huì)需求。所有主體都具有追逐利益的本能,原有依賴性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)如何存續(xù),如何平衡環(huán)境公益與社會(huì)私利成為又一難題。

四、公海保護(hù)區(qū)的出路展望

(一)遵循《國際海洋法公約》制度框架

《國際海洋法公約》(以下簡稱《公約》)為建立公海保護(hù)區(qū)提供了法理依據(jù),其中部分規(guī)定已經(jīng)為國際社會(huì)接受,經(jīng)過全球范圍的長期反復(fù)實(shí)踐,成為在海洋領(lǐng)域方面的國際習(xí)慣法,理應(yīng)得到國際社會(huì)的廣泛遵守。若公海保護(hù)區(qū)脫離《公約》制度框架必然會(huì)造成國際秩序的混亂。

1.以發(fā)展的眼光看待公海自由原則。《公約》產(chǎn)生于公海自由時(shí)代,因此在公海保護(hù)區(qū)建設(shè)中存有質(zhì)疑的聲音:《公約》能否對公海保護(hù)區(qū)進(jìn)行指導(dǎo)?值得一提的是,公海自由原則在歷史浪潮的洗滌之下早已不同于傳統(tǒng)的公海自由原則,格勞秀斯基于當(dāng)時(shí)時(shí)代背景所得出的論斷早已不合時(shí)宜。[3]出于對公海自由(主要為捕魚自由)進(jìn)行必要限制的考慮,1958年第一次海洋法大會(huì)通過了《日內(nèi)瓦公海公約》和《捕魚與養(yǎng)護(hù)公海生物資源公約》,1995年通過的《跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的養(yǎng)護(hù)與管理協(xié)定》也對公海捕撈跨界和高度洄游魚類種群進(jìn)行限制,2006年聯(lián)合國大會(huì)決議更是對底拖網(wǎng)漁業(yè)捕撈活動(dòng)進(jìn)行了限制。應(yīng)以發(fā)展的眼光看待公海自由原則,在歷史的變遷中,公海自由早已適應(yīng)不斷發(fā)展的國際環(huán)境。以公海自由原則作為公海保護(hù)區(qū)脫離《公約》制度框架的理由難以令人信服。

2.與區(qū)域制度的沖突解決。區(qū)域制度與公海保護(hù)區(qū)制度屬于截然不同的兩種制度,但地緣上的結(jié)合性決定了兩者間存在著千絲萬縷的聯(lián)系。海底區(qū)域?qū)１Ｗo(hù)區(qū)的影響可謂是牽一發(fā)而動(dòng)全身,在海底區(qū)域進(jìn)行礦物的勘探開采對海珊瑚及底棲生物群落的破壞將進(jìn)一步危及上覆水體生物的生存狀態(tài)。而公海保護(hù)區(qū)對于生物多樣性維護(hù)的內(nèi)涵包括消除來自海底區(qū)域的影響。因此兩者的活動(dòng)在同一時(shí)空內(nèi)開展并不現(xiàn)實(shí),必須要加強(qiáng)二者之間的交流合作,開展對話,統(tǒng)籌發(fā)展。對區(qū)域制度而言,為了保護(hù)海底遺傳基因資源,對礦物的開采活動(dòng)應(yīng)保持謹(jǐn)慎態(tài)度?；诤５咨鷳B(tài)系統(tǒng)的脆弱性和難恢復(fù)性,應(yīng)盡可能避免在公海保護(hù)區(qū)下開展礦物開采活動(dòng),對在公海保護(hù)區(qū)底部的區(qū)域,海底管理局應(yīng)停止開發(fā)計(jì)劃,為公海保護(hù)區(qū)提供生物資源養(yǎng)護(hù)的良好空間。對于公海保護(hù)區(qū)而言,其選址應(yīng)聽取國際海底管理局的意見,盡可能不與現(xiàn)有勘探區(qū)域重疊。

(二)建立公海保護(hù)區(qū)專門法庭

根據(jù)一般國際法之規(guī)定,在國家責(zé)任得以成立的前提下,受害國有權(quán)要求加害國承擔(dān)相應(yīng)國家責(zé)任。但在公海保護(hù)區(qū)糾紛中,非締約國的捕魚行為是否會(huì)構(gòu)成國家責(zé)任存在爭議，因此有必要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一個(gè)司法機(jī)構(gòu)來處理相關(guān)糾紛。而對于司法機(jī)構(gòu)存在不同的看法,一是選擇設(shè)立國際環(huán)境法庭,將公海保護(hù)區(qū)糾紛納入到國際環(huán)境訴訟；二是設(shè)立獨(dú)立的公海保護(hù)區(qū)法庭專門處理類似案件。對此,設(shè)立專門法庭應(yīng)該具有更大優(yōu)勢。海洋保護(hù)區(qū)公約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)遵循公約規(guī)定對公海保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理,對違反公約義務(wù)的行為給予處罰,當(dāng)遇到執(zhí)行機(jī)構(gòu)無法處理的爭端時(shí),便可將爭端提交專門法庭借助更加靈活的解決方式應(yīng)對,其可以通過非強(qiáng)制解決方式、環(huán)境仲裁及國際司法手段解決爭端。[4]同時(shí),專門法庭要將訴訟的主體進(jìn)行擴(kuò)張,使個(gè)人有資格參與到公海保護(hù)區(qū)相關(guān)的訴訟中來,個(gè)人作為訴訟當(dāng)事方能更好滿足公海保護(hù)區(qū)的現(xiàn)實(shí)需求。

(三)創(chuàng)造有利管護(hù)環(huán)境

1.重視非政府間國際組織的作用。非政府間國際組織在維護(hù)生物多樣性中扮演著不可替代的重要角色,因其獨(dú)立于國家的性質(zhì),出發(fā)點(diǎn)立足于環(huán)境公益,更具有客觀中立性,往往能提出具有建設(shè)性的意見并就相關(guān)資料、數(shù)據(jù)的搜集分析做出重大貢獻(xiàn)。[5]非政府間國際組織對環(huán)境保護(hù)的作用贏得了國際社會(huì)的廣泛認(rèn)可,但國際法理論和實(shí)踐常常將其排除在治理主體之外,使得其在環(huán)境治理中的話語權(quán)漸微。國際社會(huì)應(yīng)正視非政府組織所具有的強(qiáng)大力量,在公海保護(hù)區(qū)制度中提高非政府組織的參與度。在進(jìn)行決策時(shí)可參考非政府組織相關(guān)的報(bào)告,聽取來自專業(yè)領(lǐng)域的建議。將部分監(jiān)督職能轉(zhuǎn)移給非政府間組織,使其能以合法正當(dāng)?shù)闹黧w身份參與到公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐中來,實(shí)現(xiàn)與締約國之間的對接。非政府間國際組織對于數(shù)據(jù)的搜集分析更具公信力,與其合作發(fā)表的關(guān)于公海保護(hù)區(qū)的報(bào)告更具有權(quán)威性。

2.尋求大漁業(yè)公司的諒解。維護(hù)生物多樣性和保護(hù)公海環(huán)境是創(chuàng)設(shè)公海保護(hù)區(qū)的根本出發(fā)點(diǎn),禁止或限制捕撈是公海保護(hù)區(qū)達(dá)成初衷的必要手段。海上捕撈活動(dòng)數(shù)不勝數(shù),將目光聚焦少數(shù)大型的漁業(yè)公司將會(huì)事半功倍。[6]如能與大型漁業(yè)公司妥善溝通,科學(xué)地賦予其權(quán)利,使其合理地履行維護(hù)生物多樣性的義務(wù)，將為公海保護(hù)區(qū)的管護(hù)減少難度。為此,建立廣泛長效的聯(lián)系機(jī)制實(shí)屬必要,可以安排觀察員進(jìn)入漁業(yè)公司,在監(jiān)督漁業(yè)活動(dòng)的同時(shí)加強(qiáng)環(huán)境理念的宣傳,加深與該區(qū)域大型漁業(yè)公司的交流合作,通過談判協(xié)商創(chuàng)造良好的共存環(huán)境,尋求漁業(yè)公司的諒解。不可忽視的是漁業(yè)公司作為公司法人以營利為主要目的,必要時(shí)可以在區(qū)域公約的基礎(chǔ)上建立基金對其給予經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)助。