文 李雪松（武漢大學(xué)，湖北武漢 430072）

內(nèi)容提要：新技術(shù)革命是當(dāng)代政府變革的基礎(chǔ)，引發(fā)了綜合行政執(zhí)法改革領(lǐng)域的系統(tǒng)性變革。技術(shù)賦能是深化綜合行政執(zhí)法改革的重要機(jī)理，遵循著從“結(jié)構(gòu)碰撞”到“機(jī)制互動(dòng)”的運(yùn)行邏輯和從“技術(shù)賦能”到“智慧治理”的分析框架。在執(zhí)行技術(shù)塑造中，H 省L 市的“智慧城管”模式為技術(shù)賦能綜合行政執(zhí)法改革提供了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。研究表明，這種重構(gòu)促進(jìn)了執(zhí)法平臺(tái)的整合、執(zhí)法力量的下沉、數(shù)據(jù)治理的優(yōu)化。深化綜合行政執(zhí)法改革，需要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌系統(tǒng)改革；進(jìn)一步完善權(quán)責(zé)清單，厘清職責(zé)邊界；進(jìn)一步優(yōu)化協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)部門聯(lián)系；進(jìn)一步優(yōu)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)，推進(jìn)權(quán)限下放。

一、問題的提出

隨著以大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、人工智能為基礎(chǔ)和牽引的各類新興科技的加快融合與創(chuàng)新發(fā)展，人類社會(huì)進(jìn)入了科技突破和治理演進(jìn)的技術(shù)治理時(shí)代，日益形塑了虛實(shí)同構(gòu)、智慧互動(dòng)、數(shù)字生態(tài)的生產(chǎn)方式和生活方式。技術(shù)變革已經(jīng)成為影響新時(shí)代國(guó)家治理優(yōu)良性的重要因素，作為重大技術(shù)變革代名詞的第四次工業(yè)革命，也往往會(huì)造成時(shí)代場(chǎng)景的整體性變換。“智慧社會(huì)將作為繼農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)、信息社會(huì)之后的一種更高級(jí)的社會(huì)形態(tài)加速到來。”[1]當(dāng)前，以開放、協(xié)同、跨界、自控為主要特征的新一輪科技革命浪潮，為深化綜合行政執(zhí)法改革注入了新動(dòng)能?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時(shí)代的智慧治理是一種將技術(shù)導(dǎo)向政府治理的復(fù)合治理思路，[2]面對(duì)真實(shí)世界日漸呈現(xiàn)出碎片化、去中心、無結(jié)構(gòu)的新特征，`要求加快推進(jìn)技術(shù)治理，開啟以智慧治理為內(nèi)核的綜合行政執(zhí)法改革新范式，推進(jìn)改革從“碎片化”向“整體性”的轉(zhuǎn)型跨越，促使綜合行政執(zhí)法更加精準(zhǔn)和諧。以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化等為特質(zhì)的新一代信息通信技術(shù)（ICT）驅(qū)動(dòng)政府技術(shù)治理，全方位重塑與再造綜合行政執(zhí)法組織、執(zhí)法流程、政民互動(dòng)、社會(huì)參與等體制機(jī)制，對(duì)執(zhí)法體系產(chǎn)生了革命性催化，致使“互聯(lián)網(wǎng)+綜合執(zhí)法”具有戰(zhàn)略必然性和技術(shù)可行性。換言之，通過對(duì)執(zhí)法流程、組織構(gòu)架、功能模塊等的數(shù)字化重構(gòu)，使以需求為導(dǎo)向的數(shù)字化變革推動(dòng)政府理念革新、職能轉(zhuǎn)變和體制機(jī)制重塑。

技術(shù)治理思想作為現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展的結(jié)果，可以追溯至朗西斯·培根的《新大西島》和圣西門的《論實(shí)業(yè)體系》。[3]作為一種觀念或理論的技術(shù)治理，在現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中引發(fā)了技術(shù)治理運(yùn)動(dòng)，比如20世紀(jì)30～40年代的北美技術(shù)治理運(yùn)動(dòng) （American Technocracy Movement）、20世紀(jì) 60～80年代蘇聯(lián)的“控制論運(yùn)動(dòng)”、20世紀(jì) 70～80年代以智利阿連德政府“賽博協(xié)同工程（Project Cybersyn）”為代表的拉美技術(shù)治理運(yùn)動(dòng)。此外，中國(guó)改革開放四十余年的“中國(guó)模式（China Way）”或“中國(guó)道路（China Way）”的成功經(jīng)驗(yàn)也被一些海外華人歸結(jié)為某種技術(shù)治理實(shí)踐，即“技治中國(guó)論”。技術(shù)治理已經(jīng)成為公共治理領(lǐng)域一種全球范圍內(nèi)的普遍現(xiàn)象，可謂之為“當(dāng)代政治的技術(shù)治理趨勢(shì)”?，F(xiàn)階段，在應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)轉(zhuǎn)型條件下，既有的非基于“技術(shù)歸化”的綜合行政執(zhí)法改革路徑漸漸 “體力不支”。黨的十九屆三中全會(huì)提出的 《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中明確指出，“深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，是深化機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)，”[4]這是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。技術(shù)治理隨著物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)以及人工智能等新技術(shù)的蓬勃發(fā)展在全球范圍內(nèi)加快推進(jìn)。換言之，技術(shù)治理在提升綜合行政執(zhí)法能力方面具有巨大潛能，已經(jīng)成為綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)一步深化的重要方向，因而基于技術(shù)賦能視角審視這一議題具有重要的研究意義。

二、技術(shù)賦能綜合行政執(zhí)法改革的科學(xué)命題：一個(gè)宏闊的可能空間

隨著技術(shù)治理的不斷創(chuàng)新發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)成為智慧治理的技術(shù)依托。智慧技術(shù)為智慧治理提供了強(qiáng)大的生存條件和技術(shù)基礎(chǔ)，在模擬與超越人類智慧的進(jìn)程中，人類社會(huì)正日益逼近新一輪全方位和系統(tǒng)性變革的臨界點(diǎn)，推動(dòng)人類社會(huì)向更高階段邁進(jìn)。

（一）技術(shù)賦能綜合行政執(zhí)法改革的意涵闡釋

在新一輪科技革命中，“技術(shù)” 特指以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)為代表的新興信息通信技術(shù)。學(xué)界對(duì)賦能的解釋眾說紛紜，有的將其解釋為“賦予能力”或“決策權(quán)力的去中心化”，[5]有的將其與“還權(quán)”掛鉤，[6]有的將其視為個(gè)體賦權(quán)的一種方式。[7]“賦能”并不是簡(jiǎn)單地賦予能力，而是激發(fā)行動(dòng)主體自身的能力實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，也可以將其理解為為行動(dòng)主體實(shí)現(xiàn)目標(biāo)提供一種新的方法、路徑和可能性。工業(yè)界普遍認(rèn)為，新興信息技術(shù)在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用，能夠從根本上促進(jìn)行業(yè)升級(jí)與變革，其中的核心機(jī)制就是“賦能”。[8]技術(shù)賦能提升了綜合行政執(zhí)法體系的信息供給總量，企業(yè)與社會(huì)組織、公民個(gè)體在信息平臺(tái)上都成為新的信息供給者；新媒體技術(shù)賦予信息交流以扁平、實(shí)時(shí)、共享等特性，促進(jìn)了信息傳遞向雙向交互的“網(wǎng)絡(luò)型”平行機(jī)制轉(zhuǎn)變；大數(shù)據(jù)與人工智能等技術(shù)正在為不同治理場(chǎng)景提供更多的創(chuàng)新性應(yīng)用服務(wù)，該過程正在賦予政府與非政府主體掌握復(fù)雜技術(shù)和學(xué)習(xí)治理規(guī)則的能力。[9]如何讓新技術(shù)成功嵌入現(xiàn)有治理體制，在承認(rèn)技術(shù)服從治理者的根本前提之下，成為現(xiàn)階段“技治主義”的翻版。

技術(shù)治理是一種將現(xiàn)代信息技術(shù)與政府主導(dǎo)的多元社會(huì)治理體系相結(jié)合的綜合思路，關(guān)鍵在于通過新技術(shù)提高治理效能，通過信息技術(shù)和計(jì)算科學(xué)支撐電子政務(wù)、大數(shù)據(jù)治理、智慧城市、智慧社會(huì)等實(shí)踐。綜合行政執(zhí)法改革的衍生和變革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的進(jìn)度同向，是一個(gè)選擇合適的行政生態(tài)和行政理論的完整過程。從知識(shí)層面的視角來看，按照DIKW 模型，智慧社會(huì)位于“金字塔”價(jià)值鏈的頂端，“智能”成為與土地、勞動(dòng)、資本、信息具有同等重要地位的新生產(chǎn)要素。[10]習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中提出“智慧社會(huì)”的新論斷，以解決“不平衡、不充分的社會(huì)發(fā)展”。從世界范圍內(nèi)來看，數(shù)字英國(guó)戰(zhàn)略、日本超智能社會(huì)、新加坡智慧國(guó)家建設(shè)、美國(guó)智慧城市等數(shù)字化和智慧化發(fā)展戰(zhàn)略陸續(xù)被推出。雖然“智慧社會(huì)”尚未在全球形成統(tǒng)一概念，但重視新技術(shù)的應(yīng)用，推動(dòng)社會(huì)的智慧化發(fā)展的目標(biāo)指向趨于一致，促進(jìn)公共問題解決機(jī)制從“權(quán)威驅(qū)動(dòng)”向“信息驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)變。在深化改革階段，技術(shù)賦能描繪出了深化綜合行政執(zhí)法改革的科學(xué)命題，通過范式重構(gòu)推動(dòng)各個(gè)治理主體在共同目標(biāo)之下分享資源、互相促進(jìn)，并參與到公共政策的討論和公共服務(wù)的供給過程之中。

（二）技術(shù)賦能綜合行政執(zhí)法改革的運(yùn)行邏輯和分析框架

技術(shù)進(jìn)化是技術(shù)范式的核心，也是技術(shù)社會(huì)行為的核心表達(dá)之一。[11]運(yùn)行邏輯和分析框架搭建深化綜合行政執(zhí)法改革的二維路徑，其核心在于提高政府的智慧治理能力，創(chuàng)新提高運(yùn)用技術(shù)能力的效率和效益，用智慧化手段促進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的進(jìn)一步深化。

1.運(yùn)行邏輯的轉(zhuǎn)變：從“結(jié)構(gòu)碰撞”到“機(jī)制互動(dòng)”。近年來，技術(shù)治理在國(guó)內(nèi)社會(huì)學(xué)、政治學(xué)的相關(guān)研究中越來越多地被提及，其內(nèi)涵可以從兩個(gè)層面來理解：第一個(gè)層面是現(xiàn)代國(guó)家通過引入新技術(shù)——尤其是現(xiàn)代信息技術(shù)來提升治理效能； 第二個(gè)層面指的是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)自身管理目標(biāo)，其治理手段越來越“技術(shù)化”。本文主要從第一個(gè)層面來理解技術(shù)治理的內(nèi)涵，從這一層面來看，技術(shù)賦能綜合行政執(zhí)法改革是通過運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)來提升綜合行政執(zhí)法能力?；ヂ?lián)網(wǎng)自誕生以來不停地在各種領(lǐng)域創(chuàng)造奇跡，為人類社會(huì)生產(chǎn)生活注入新的能量。技術(shù)治理不僅包括治理技術(shù)，還包括它們?yōu)楹萎a(chǎn)生、如何運(yùn)作，政府內(nèi)部關(guān)系如何變化，社會(huì)如何隨之變化等等一系列重大課題。[12]新時(shí)期，技術(shù)治理側(cè)重于采取計(jì)算機(jī)、物聯(lián)網(wǎng)、信息通訊技術(shù)（ICT）、傳感器、APP、大數(shù)據(jù)等手段，以及由參數(shù)、編碼、腳本等構(gòu)成的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系來協(xié)調(diào)和重組多元治理主體的不同功能、資源與責(zé)任。[13]技術(shù)治理是智能的技術(shù)，智能合作的公共治理方式，開放、包容、合作的智能治理體制。[14]技術(shù)以算法與數(shù)據(jù)為核心，遵循基于機(jī)器學(xué)習(xí)形成自主決策的內(nèi)在邏輯。技術(shù)治理是一種共建共治共享邏輯，針對(duì)社會(huì)領(lǐng)域出現(xiàn)的各式社會(huì)問題，依靠“嵌入監(jiān)管+行政吸納服務(wù)” 的方式來改變既有的綜合行政執(zhí)法體系結(jié)構(gòu)和行為模式，深化綜合行政執(zhí)法改革離不開數(shù)字化協(xié)同的整體性技術(shù)予以支撐。

技術(shù)賦能“何以可能”？ 離不開在新技術(shù)與組織互動(dòng)的機(jī)制層面討論，并在實(shí)踐層面加深對(duì)改革如何“暗藏”技術(shù)的理解。信息技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)件互動(dòng)機(jī)制形塑了網(wǎng)格化精細(xì)治理模式，城市大腦模式和基于數(shù)字孿生的綜合行政執(zhí)法智能化模式等主流形態(tài)逐步興起。在數(shù)字化浪潮下綜合行政執(zhí)法改革發(fā)生了重大變革。在信息技術(shù)革命推動(dòng)下，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的崛起、數(shù)字政府的改革、多元治理的創(chuàng)新都是組織形態(tài)變遷的具體體現(xiàn)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+綜合執(zhí)法”模式是運(yùn)用數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化手段，通過綜合行政執(zhí)法網(wǎng)格化管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)主體聯(lián)動(dòng)、資源共享的一種綜合行政執(zhí)法新模式，網(wǎng)格化管理從傳統(tǒng)的執(zhí)法領(lǐng)域，應(yīng)用范疇不斷向多個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)展延伸，并且呈現(xiàn)不斷統(tǒng)籌融合趨勢(shì)，通過融合各類網(wǎng)格化平臺(tái)的探索，構(gòu)建城市統(tǒng)一網(wǎng)格化平臺(tái)模式。隨著新公共管理的衰微和信息技術(shù)的發(fā)展，執(zhí)法主體通過協(xié)同、整合、信任的管理方式和手段創(chuàng)新來提升綜合行政執(zhí)法水平，重塑社會(huì)秩序，走出“碎片化改革”困境，這就要求推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的整體性治理。作為一種綜合治理政策工具的綜合行政執(zhí)法改革主要針對(duì)公共事務(wù)的集中整治，技術(shù)進(jìn)步為綜合行政執(zhí)法改革的進(jìn)一步深化提供了可能性空間。

2.分析框架的構(gòu)建：從“技術(shù)賦能”到“智慧治理”。在西方國(guó)家，技術(shù)治理思想曾一度受到站在懷疑甚至警惕現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展立場(chǎng)上的哲學(xué)批評(píng)，科學(xué)邏輯轉(zhuǎn)化為治理邏輯被定位成一種反科學(xué)氣質(zhì)，人文主義者、自由主義者、歷史主義者、相對(duì)主義者對(duì)當(dāng)代政治的技術(shù)治理趨勢(shì)的既成事實(shí)視而不見，試圖對(duì)技術(shù)治理在思想和操作上徹底根除。新興信息技術(shù)如大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等是人類突破認(rèn)知極限、超越時(shí)空資源局限的“臨界點(diǎn)”“爆發(fā)點(diǎn)”“奇點(diǎn)”，技術(shù)賦能立足于政府主導(dǎo)改革的根本邏輯，以不觸及行政科層制管理體制機(jī)制為基本前提，對(duì)行政工具實(shí)施技術(shù)化改造，提升政府治理行為的科學(xué)化、規(guī)范化、程序化和精細(xì)化程度，滿足治理變革轉(zhuǎn)型需要。在智慧治理年代，“互聯(lián)網(wǎng)+” 是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)滲透和擴(kuò)散的歷史過程，突進(jìn)信息互聯(lián)互通和信息能源的開發(fā)利用，正在以前所未有的廣度和深度，加快推進(jìn)資源配置方式、生產(chǎn)方式、組織方式，成為“社會(huì)5.0”智慧社會(huì)的主要特征。在公共政策與公共服務(wù)過程中，采取交互的、協(xié)作的和一體化的治理方式和技術(shù)，政府信息技術(shù)成為公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心，將信息技術(shù)與相關(guān)主題連接起來，消除綜合行政執(zhí)法過程中的數(shù)據(jù)壁壘，整合各部門的信息管理人員和信息管理系統(tǒng)，建構(gòu)一個(gè)數(shù)字化的“連線政府”進(jìn)行線上治理，促進(jìn)協(xié)同性工作的需要，支持信息資源共享和跨部門跨領(lǐng)域優(yōu)化配置。

智慧治理旨在構(gòu)建起一個(gè)有包容性、整合性和可持續(xù)性的智慧城市，是智慧城市理論的補(bǔ)充和拓展，也是第四次工業(yè)革命時(shí)代技術(shù)治理的最新產(chǎn)出。互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展推動(dòng)驅(qū)動(dòng)引擎和治理技術(shù)的升級(jí)換代，實(shí)現(xiàn)了更加優(yōu)質(zhì)化的服務(wù)體驗(yàn)。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的增量效應(yīng)與“大數(shù)據(jù)”的乘數(shù)效應(yīng)之下，技術(shù)治理與科技最新進(jìn)展緊密相鏈，對(duì)技術(shù)治理實(shí)踐產(chǎn)生深刻影響?！鞍盐諊?guó)家治理的‘真實(shí)世界’需要以組織為中心”，[15]綜合行政執(zhí)法改革合力的形成有利于組織內(nèi)部單元之間以及不同組織意見達(dá)成有效協(xié)同，這種協(xié)同包括科層組織內(nèi)部之間協(xié)同形成的合力以及科層組織與社會(huì)組織之間協(xié)同形成合力。可以預(yù)見的是，未來“IT 信息時(shí)代”向“DT 數(shù)據(jù)時(shí)代”的變遷會(huì)提速，互聯(lián)網(wǎng)加快邁入“后IP 時(shí)代”，集成電路加快邁入“后摩爾時(shí)代”，[16]在設(shè)計(jì)和應(yīng)用信息技術(shù)的過程中，信息技術(shù)是內(nèi)生并且不斷被改變的，涵蓋了互聯(lián)網(wǎng)、其他數(shù)字電訊傳播技術(shù)、硬件和軟件，作為組織形式官僚網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)將這些客觀信息技術(shù)在綜合執(zhí)法改革的特殊情境中設(shè)計(jì)和使用，在執(zhí)法過程中嵌入了制度“思維”和組織“印記”。信息技術(shù)被引入組織內(nèi)部時(shí)，制度和組織使得信息技術(shù)得以執(zhí)行并改造組織和制度，使之更好地適應(yīng)技術(shù)的發(fā)展，通過現(xiàn)行組織安排和制度安排的中介作用，新的信息技術(shù)被理解、設(shè)計(jì)和使用。

三、技術(shù)賦能綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)證分析：一個(gè)“智慧城管”的實(shí)踐案例

技術(shù)變革形塑了深化改革的推動(dòng)力，通過引入分析技術(shù)賦能深化綜合行政執(zhí)法改革，解決公共問題的基本機(jī)制及其對(duì)治理模式的影響。本文基于“智慧城管”實(shí)踐的功能要素進(jìn)行案例剖析，從實(shí)證層面系統(tǒng)性地討論綜合行政執(zhí)法的深化邏輯。

（一）“智慧城管”實(shí)踐探索的改革路向

H 省L 市在榮獲全國(guó)首個(gè)縣級(jí) “智慧城市”時(shí)空信息云平臺(tái)建設(shè)試點(diǎn)市、國(guó)家智慧城市2014年試點(diǎn)名單、國(guó)家第三批新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)、2017年中國(guó)智慧城市示范城市等多項(xiàng)國(guó)家、省部級(jí)試點(diǎn)和獎(jiǎng)項(xiàng)的基礎(chǔ)上，當(dāng)前已經(jīng)初步建成了涵蓋OA 辦公系統(tǒng)、智慧查違、多規(guī)合一、智慧城管、政務(wù)服務(wù)等多個(gè)次級(jí)系統(tǒng)的綠色智慧公共服務(wù)體系?！爸腔鄢枪堋?充分利用已有數(shù)據(jù)基礎(chǔ)開展動(dòng)態(tài)信息服務(wù)，打造立體監(jiān)管體系，為城市管理綜合行政執(zhí)法改革提供了新模式。

1.組織架構(gòu)變革：政府組織功能的整合。H 省L 市成立了以市委書記為組長(zhǎng)，市長(zhǎng)為第一副組長(zhǎng)，常務(wù)副市長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，市政府辦及市直主要業(yè)務(wù)部門為成員的智慧城市領(lǐng)導(dǎo)小組，基于政府組織內(nèi)外環(huán)境的需求，以相對(duì)集中的方式統(tǒng)一管理智慧城管模式。在深化改革階段，采用PPP 模式，成立本地化項(xiàng)目公司和專家咨詢委員會(huì)，“產(chǎn)、學(xué)、研、用”相結(jié)合。智慧城管包括政府熱線受理、事件處置兩大業(yè)務(wù)，通過智慧城管深化相對(duì)集中執(zhí)法，解決單獨(dú)執(zhí)法存在的多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法以及部門聯(lián)合執(zhí)法存在的部門利益不平衡、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全等問題。不同層級(jí)地方政府的執(zhí)法權(quán)縱向配置方面，呈現(xiàn)出既有下放也有上收的雙向流動(dòng)特點(diǎn)。在信息化、大數(shù)據(jù)的政策背景下，執(zhí)法運(yùn)行、信息互聯(lián)、執(zhí)法保障等配套機(jī)制進(jìn)一步完善，行政執(zhí)法主體更加集中，執(zhí)法責(zé)任更加明確，有助于將行政處罰權(quán)相對(duì)集中且向基層下移，城市管理綜合行政法成為一種跨部門跨領(lǐng)域的執(zhí)法模式。智慧城管模式下被選擇的新技術(shù)融入組織現(xiàn)有結(jié)構(gòu)，已經(jīng) “扎根” 的新技術(shù)不斷影響組織運(yùn)作，發(fā)揮技術(shù)治理的效能。

2.體制機(jī)制創(chuàng)新：跨部門協(xié)作的推進(jìn)。政府內(nèi)部之間的 “碎片化” 容易導(dǎo)致不合作狀態(tài)，跨部門協(xié)作有利于提高行政效率。H 省L市以智慧治理為內(nèi)核，搭建了智慧城管、智慧環(huán)衛(wèi)、智慧查違、“多規(guī)合一”信息平臺(tái)?！八槠?強(qiáng)化了政府部門之間的各自為政以及部門主義的壁壘。H 省L 市通過融合物聯(lián)網(wǎng)、北斗定位、人工智能等技術(shù)的智能攝像頭自動(dòng)抓拍識(shí)別和網(wǎng)格員巡查拍照，進(jìn)一步生成為電子工單，分派給職能部門閉環(huán)處理，形成高位監(jiān)管、高效處置、部門協(xié)同的“大城管”格局。智慧環(huán)衛(wèi)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了環(huán)衛(wèi)工作的可視化管理和可量化考核，智慧查違系統(tǒng)鎖定違法違章建設(shè)的證據(jù)，有效抑制了城市建成區(qū)的違建蔓延勢(shì)頭，將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等融合到一張圖上，提高了政府空間治理能力和項(xiàng)目落地效率。智慧城管打破了以往分隔部門的 “壁壘”，充分溝通與協(xié)調(diào)政府各職能部門“職能交叉”部分，驅(qū)動(dòng)改革突破“碎片化”，推進(jìn)政府部門之間的機(jī)制性調(diào)整，加強(qiáng)部門的交流與合作，化解了“政府-社會(huì)”關(guān)系的結(jié)構(gòu)剛需，提高了政府公共服務(wù)供給能力。

3.信息技術(shù)支撐：數(shù)字化協(xié)同的深化。為實(shí)現(xiàn)資源共享、信息交換和互聯(lián)互通，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法的數(shù)字化協(xié)同，H 省L 市全面推行智慧城管模式，一期工程開展了智慧政務(wù)、智慧民生、智慧產(chǎn)業(yè)三大類智慧規(guī)劃、北斗智慧兒童安全監(jiān)管、智能交通、智慧應(yīng)急等應(yīng)用系統(tǒng)示范，推進(jìn) “1 套數(shù)據(jù)+1 個(gè)城市服務(wù)平臺(tái)+多套應(yīng)用體系建設(shè)”，推進(jìn)城市管理精細(xì)化、城市規(guī)劃科學(xué)化、公共安全立體化、公共服務(wù)便捷化；二期工程開展了信息傳輸網(wǎng)絡(luò)、公共數(shù)據(jù)庫(kù)、公共信息交換平臺(tái)三大類不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)、精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)、智慧國(guó)土、安全生產(chǎn)監(jiān)管管理平臺(tái)等應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)城市管理全方位、智能化管理，形成一套完整的網(wǎng)絡(luò)責(zé)任和督查考核體系。在智慧城管治理模式中，人工智能時(shí)代的技術(shù)手段有機(jī)嵌于智慧城管體系，采用新一代信息技術(shù)，開啟了H 省北斗技術(shù)應(yīng)用新思路，搭建了智慧城市時(shí)空信息云平臺(tái)，按照一張網(wǎng)（北斗地基增強(qiáng)系統(tǒng)）、一張圖（時(shí)空全息圖）、一個(gè)端（北斗終端），成立了智慧城市與信息化促進(jìn)中心，建設(shè)、推動(dòng)全市信息資源的開發(fā)、利用、共享，以信息化、智能化手段服務(wù)全市信息化建設(shè)。

（二）“智慧城管”建設(shè)取得的主要成效

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的深入推進(jìn)，智慧治理是深化“放管服”改革的關(guān)鍵。智慧城管對(duì)城市管理綜合行政執(zhí)法改革的范式重構(gòu)是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生需求，在深化綜合行政執(zhí)法改革階段發(fā)揮著關(guān)鍵作用，并且推進(jìn)了城市精細(xì)化治理。

1.促進(jìn)了執(zhí)法平臺(tái)的整合。智慧城管整合執(zhí)法權(quán)、強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)協(xié)同、創(chuàng)新監(jiān)管方式、提高執(zhí)法效率、促進(jìn)信息共享與社會(huì)共治，建構(gòu)起多部門協(xié)同的大管理平臺(tái)、多業(yè)務(wù)融合的大服務(wù)平臺(tái)與多方廣泛參與的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，推動(dòng)智能化城市治理模式的完善。智慧城管進(jìn)入移動(dòng)時(shí)代新平臺(tái)，打造了一個(gè) “問需于民”的服務(wù)平臺(tái)，回應(yīng)了權(quán)力體系、空間結(jié)構(gòu)、利益訴求等碎片化問題?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”為城市的全面發(fā)展提供條件，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)對(duì)執(zhí)法進(jìn)行智能化分析，運(yùn)用大數(shù)據(jù)提高綜合執(zhí)法的匹配性、精準(zhǔn)性及有效性，有利于破除“信息孤島”“信息煙囪”以及“數(shù)字鴻溝”，推動(dòng)信息系統(tǒng)相互兼容和數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，建構(gòu)起“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的執(zhí)法機(jī)制。整合城市管理的執(zhí)法平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析，提升監(jiān)控、查處和防范的效果，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”打造全天候、全覆蓋的“雷達(dá)網(wǎng)”，充分利用新媒體平臺(tái)，擴(kuò)大監(jiān)控面，通過智慧城市建設(shè)，改善民生服務(wù)、創(chuàng)建社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)信息資源共享、整合、有效利用和跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同。

2.推進(jìn)了執(zhí)法力量的下沉。信息技術(shù)和計(jì)算科學(xué)支撐的智慧城管建設(shè)，讓新技術(shù)成功嵌入現(xiàn)有治理體制，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法力量的下沉。治理技術(shù)是為解決綜合執(zhí)法改革所施展的程序化手段，有效地減少了“小事變大事、易事變難事”“看得見的管不了，管得了的看不見”現(xiàn)象，提升了城市管理智能化水平。在共建共享大城管時(shí)代，依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段來治理城市，打造精細(xì)化、精準(zhǔn)化、高效化、全時(shí)段、全方位、服務(wù)型的城市管理模式。為響應(yīng)和投身大智慧城市建設(shè)，主動(dòng)對(duì)接和利用相關(guān)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源共享，促進(jìn)了數(shù)字分析技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深度融合，在由技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)管理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施智能化、公共服務(wù)便捷化、社會(huì)管理精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)了城市治理法治化、人本化、智能化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化。智慧城管在網(wǎng)絡(luò)化和網(wǎng)絡(luò)空間基礎(chǔ)上，通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，重構(gòu)社會(huì)治理與社會(huì)組織彼此關(guān)聯(lián)的形態(tài)，提升了社會(huì)治理層次和水平，促使綜合執(zhí)法過程更加優(yōu)化、科學(xué)、智慧。

3.實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)治理的優(yōu)化。我國(guó)城市治理創(chuàng)新以智慧城市為主要模式。隨著技術(shù)的進(jìn)步，在智慧城管的建設(shè)基礎(chǔ)上，依托網(wǎng)格化管理模式和信息共享、統(tǒng)一指揮、協(xié)同工作機(jī)制，拓展政府社會(huì)公共服務(wù)功能，縮短智慧城市建設(shè)進(jìn)程。智慧城管從技術(shù)出發(fā)并不終于技術(shù)，從理念重塑到流程再造的城市管理，日漸呈現(xiàn)出科學(xué)、高效、便捷、協(xié)調(diào)、以人為本。從智慧城管出發(fā)的智慧城市建設(shè)更多地惠及民生，推動(dòng)“監(jiān)管分離、市場(chǎng)運(yùn)作”，拓寬民眾參與渠道，促進(jìn)了城市系統(tǒng)管理升級(jí)以及數(shù)字化流程再造，將數(shù)據(jù)的集中管控轉(zhuǎn)變?yōu)榉植际絽f(xié)同，使得城管要素鏡像在數(shù)字化場(chǎng)景中進(jìn)行銜接、融合、轉(zhuǎn)化及創(chuàng)新，拓展智慧城管要素通用性，解決城市治理“最后一公里”的問題。通過充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新手段新方式，依托大數(shù)據(jù)共享，以高科技技術(shù)推進(jìn)城市的精細(xì)化、專業(yè)化治理，實(shí)現(xiàn)海量數(shù)據(jù)的即時(shí)共享，實(shí)現(xiàn)與政府監(jiān)管平臺(tái)的快速數(shù)據(jù)對(duì)接，以提供不同的數(shù)據(jù)信息給予不同的職能部門，推動(dòng)“人為監(jiān)督”向“數(shù)據(jù)監(jiān)督”轉(zhuǎn)變。

四、技術(shù)賦能綜合行政執(zhí)法改革的深化路徑

深化綜合行政執(zhí)法改革應(yīng)基于整體性治理理念，以信息技術(shù)為載體，以協(xié)調(diào)和整合為路徑，在資源整合、功能完善、體系健全上下功夫，深化智慧城管模式創(chuàng)新路徑，實(shí)現(xiàn)綜合行政執(zhí)法改革的智慧化，推進(jìn)方便快捷、無縫聯(lián)結(jié)的一體化政務(wù)服務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌系統(tǒng)改革

技術(shù)賦能綜合行政執(zhí)法改革是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，既涉及各級(jí)政府，也包括不同所有制形式的市場(chǎng)主體，部分改革事項(xiàng)和領(lǐng)域還觸及深層次利益調(diào)整。在深化改革階段，面對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境，不斷提升制度供給質(zhì)量，建立精細(xì)化的落實(shí)機(jī)制和流程。在技術(shù)賦能綜合行政執(zhí)法改革的發(fā)展邏輯之下，進(jìn)一步完善智慧城管的數(shù)據(jù)平臺(tái)，集成和整合政府和相關(guān)組織建立的各類應(yīng)用系統(tǒng)平臺(tái)。綜合行政執(zhí)法改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性、耦合性工程，應(yīng)加強(qiáng)深化綜合行政執(zhí)法改革的制度設(shè)計(jì)，匯聚深化改革的政策合力，形成標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、開放競(jìng)爭(zhēng)的大數(shù)據(jù)服務(wù)生態(tài)體系。在智慧治理的新技術(shù)背景下，運(yùn)用人工智能、區(qū)塊鏈、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段進(jìn)行數(shù)據(jù)智能分析，建成覆蓋全地域、全行業(yè)的城市大數(shù)據(jù)樞紐，使城市治理從神經(jīng)末梢貫通到大腦中樞。推進(jìn)市縣兩級(jí)政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、城市管理執(zhí)法等職能，立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新環(huán)境，以系統(tǒng)思維疏通深化綜合執(zhí)法中的“堵點(diǎn)”。

（二）進(jìn)一步完善權(quán)責(zé)清單，厘清職責(zé)邊界

深化行政執(zhí)法改革離不開數(shù)據(jù)資源的整合配置，發(fā)揮數(shù)據(jù)將各領(lǐng)域聯(lián)結(jié)并貫穿起來的價(jià)值，推動(dòng)數(shù)據(jù)的采集與使用始終保持整體性與關(guān)聯(lián)性。就日常監(jiān)管而言，業(yè)務(wù)主管部門主要負(fù)責(zé)加強(qiáng)源頭監(jiān)管，依法履行政策執(zhí)行、審查審批、批后監(jiān)管、指導(dǎo)監(jiān)督等職責(zé)，跨部門的行政處罰移交后，其行業(yè)監(jiān)管主體責(zé)任不變； 綜合行政執(zhí)法部門主要負(fù)責(zé)依法履行行政處罰及其相關(guān)的行政強(qiáng)制等職責(zé)，實(shí)現(xiàn)日常監(jiān)管和集中處罰的分離?；谥腔刍募夹g(shù)治理更好地感知、預(yù)測(cè)并評(píng)估綜合行政執(zhí)法運(yùn)行態(tài)勢(shì)，發(fā)現(xiàn)城市內(nèi)部各子系統(tǒng)功能與風(fēng)險(xiǎn)間的非線性關(guān)聯(lián)，橫向厘清部門界限，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)源頭監(jiān)管，行業(yè)監(jiān)管主體責(zé)任不變。執(zhí)法部門依法履行處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)，落實(shí)責(zé)任追究制，建立信息共享機(jī)制，加強(qiáng)部門之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的系統(tǒng)采集、部門共享與在線分析，建構(gòu)起不受時(shí)空限制、高效標(biāo)準(zhǔn)的全天候在線虛擬政府，明晰跨部門綜合的邊界、處理好城管綜合執(zhí)法與其它領(lǐng)域執(zhí)法之間以及相關(guān)職能部門之間的關(guān)系。

（三）進(jìn)一步優(yōu)化協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)部門聯(lián)系

綜合行政執(zhí)法部門與業(yè)務(wù)部門建構(gòu)起信息互通、資源共享、聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管權(quán)和處罰權(quán)的橫向協(xié)作、縱向聯(lián)動(dòng)，建立健全跨部門、跨區(qū)域的協(xié)作機(jī)制，并出臺(tái)督查政策，加強(qiáng)綜合日常監(jiān)管和集中處罰的規(guī)范統(tǒng)一和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，實(shí)時(shí)共享行政許可、行政檢查等有關(guān)業(yè)務(wù)管理信息，確保部門之間及時(shí)發(fā)現(xiàn)、舉報(bào)受理、檢測(cè)認(rèn)定、案件移送、行政處罰、效果評(píng)價(jià)的高效對(duì)接，提升執(zhí)法監(jiān)管末梢的反應(yīng)能力，在完成職責(zé)轉(zhuǎn)移后按照權(quán)責(zé)清單進(jìn)行執(zhí)法，建立日常監(jiān)管與集中處罰之前的資源共享、信息互通、協(xié)作有力的工作機(jī)制。為增強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)配合，加快監(jiān)管執(zhí)法信息化建設(shè)，適應(yīng)新技術(shù)、新業(yè)態(tài)發(fā)展趨勢(shì)，依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+綜合執(zhí)法” 等智能化模式在綜合行政執(zhí)法改革中的運(yùn)用。實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上網(wǎng)下一體化促進(jìn)辦案流程執(zhí)法工作網(wǎng)上運(yùn)行管理，完善授權(quán)、確權(quán)和維權(quán)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)協(xié)同共治，明確跨部門行政處罰權(quán)移交后的監(jiān)管主體，建立健全信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（四）進(jìn)一步優(yōu)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)，推進(jìn)權(quán)限下放

優(yōu)化綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置，提升綜合行政執(zhí)法效能，增強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法效力，適應(yīng)改革新環(huán)境。在縱向上，根據(jù)不同層級(jí)政府的職能和事權(quán)，通過優(yōu)化體制、健全制度，合理配置各級(jí)政府城市管理事項(xiàng)，減少行政執(zhí)法層級(jí)，推動(dòng)執(zhí)法力量、推進(jìn)執(zhí)法重心向基層政府下移，提高基層政府執(zhí)法能力，整合執(zhí)法資源的能力。這就需要綜合協(xié)調(diào)有關(guān)部門以及各級(jí)政府，推進(jìn)城市管理工作，引導(dǎo)資源要素合理流動(dòng)，突出評(píng)價(jià)結(jié)果的量化可比及可操作性，營(yíng)造政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的良好關(guān)系，加強(qiáng)部門業(yè)務(wù)改革力度，探索新形勢(shì)下綜合行政執(zhí)法的有效途徑，優(yōu)化執(zhí)法流程，形成應(yīng)用場(chǎng)景。為此，應(yīng)加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法中政府職能部門與城市管理執(zhí)法部門的協(xié)作，形成無縫隙的基層執(zhí)法網(wǎng)罩。打造綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)監(jiān)管平臺(tái)，提升監(jiān)管和處罰水平，推進(jìn)執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法力量向基層延伸，使部門之間的信息得以開放共享、互通有無，進(jìn)一步探索建立信息系統(tǒng)平臺(tái)的可能性，打破政府部門之間的界限，進(jìn)一步整合簡(jiǎn)化政務(wù)流程。

五、結(jié)論與討論

第四次工業(yè)革命的到來，正在引發(fā)綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)生系統(tǒng)性變革。研究表明，新技術(shù)的賦能創(chuàng)新正在形成一套以智慧治理為核心的綜合行政執(zhí)法體系，構(gòu)成了優(yōu)化治理主體間關(guān)系的推動(dòng)力，技術(shù)賦能有可能引發(fā)從治理主體到結(jié)構(gòu)關(guān)系的漸次變化。從技術(shù)層面就深化綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)行了廣泛分析，技術(shù)能夠自主導(dǎo)致社會(huì)變革，深度信息化時(shí)代科技革新激發(fā)綜合行政執(zhí)法改革的進(jìn)一步深化。智慧治理倒逼政府優(yōu)化職能和協(xié)同治理，將人類智慧納入自動(dòng)化管理范疇，實(shí)現(xiàn)了智慧的物化和固化，以數(shù)字化信息和可操控智慧為驅(qū)動(dòng)重塑新型社會(huì)形態(tài)，并且為個(gè)人提供了通過平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)獲取發(fā)展資源的新方式，推動(dòng)綜合行政執(zhí)法智慧精準(zhǔn)。綜合行政執(zhí)法體系應(yīng)以智慧服務(wù)平臺(tái)建設(shè)為載體，實(shí)現(xiàn)城市治理“一張圖管控”，通過建立標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法、辦案流程，實(shí)現(xiàn)“清單化”智慧執(zhí)法，構(gòu)建來源、去向全過程“可溯源”的綜合行政執(zhí)法體系。