趙玉領(lǐng)，吳克寧

（1. 自然資源部國(guó)土整治中心，北京 100035；2. 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083）

黨的十九大報(bào)告提出確保國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中。同時(shí)也提出了擴(kuò)大退耕還林還草，健全耕地草原森林河流胡泊修養(yǎng)生息制度，加快生態(tài)文明體制改革的要求。隨著我國(guó)從全面建成小康社會(huì)到基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，再到全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，建設(shè)用地的需求不會(huì)減少，耕地保護(hù)的職責(zé)任重道遠(yuǎn)。如何處理好耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)之間的關(guān)系問(wèn)題看似老生常談，確是生態(tài)文明思想下需要解決、也應(yīng)該解決的問(wèn)題。關(guān)于耕地保護(hù)，習(xí)近平總書(shū)記有很多指示、批示：耕地是我國(guó)最為寶貴的資源。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。堅(jiān)守18 億畝耕地紅線(xiàn)，大家立了軍令狀，必須做到，沒(méi)有一點(diǎn)點(diǎn)討價(jià)還價(jià)的余地。耕地紅線(xiàn)一定要守住，千萬(wàn)不能突破，也不能變通突破，紅線(xiàn)包括數(shù)量，也包括質(zhì)量。堅(jiān)決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地的現(xiàn)象[1-3]。據(jù)此，文章分析匯總并提出我國(guó)當(dāng)前耕地保護(hù)工作十個(gè)方面問(wèn)題，以期為耕地保護(hù)監(jiān)督與管理工作提供參考。

1 耕地資源需不需要統(tǒng)一管

習(xí)近平總書(shū)記指出，按照所有者和管理者分開(kāi)和一件事由一個(gè)部門(mén)管理的原則，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制。新一輪機(jī)構(gòu)改革中，自然資源部成立了耕地保護(hù)監(jiān)督司，負(fù)責(zé)組織實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部成立了農(nóng)田建設(shè)管理司，負(fù)責(zé)耕地及永久基本農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)工作。鑒于此，有些專(zhuān)家及學(xué)者，甚至政府、部門(mén)的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志在提到耕地管理，尤其是耕地質(zhì)量管理時(shí)，會(huì)認(rèn)為這是一個(gè)部門(mén)的事情，應(yīng)該全權(quán)交給自然資源管理部門(mén)或全部交給農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門(mén)辦理[4-5]。

事實(shí)上，當(dāng)前兩個(gè)部門(mén)的職責(zé)邊界不存在交叉，也不矛盾。自然資源部門(mén)側(cè)重耕地資源的保護(hù)與監(jiān)督管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)側(cè)重耕地資源的利用與建設(shè)管理，在實(shí)際工作中兩部門(mén)各自承擔(dān)的職責(zé)也非常有必要，缺一不可。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是，如何管理好耕地的職責(zé)在自然資源主管部門(mén)，如何利用好耕地的職責(zé)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)。

自然資源部是從服務(wù)于耕地資源保護(hù)與管理，科學(xué)反映耕地資源的光、溫、水、土等自然條件匹配程度，摸清現(xiàn)有耕地資源所對(duì)應(yīng)糧食生產(chǎn)能力的質(zhì)量家底，為空間用途管制、永久基本農(nóng)田劃定、耕地占補(bǔ)平衡、自然資源資產(chǎn)核算等服務(wù)；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)從服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度出發(fā)，評(píng)價(jià)出耕地的肥力等級(jí)、土壤健康狀況、田間基礎(chǔ)設(shè)施狀況等，確保糧食產(chǎn)量能夠高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)、可持續(xù)產(chǎn)出，反映的是耕地生產(chǎn)能力的可實(shí)現(xiàn)程度[4]。因此，兩部門(mén)一個(gè)側(cè)重資源管理，一個(gè)側(cè)重資源利用；一個(gè)側(cè)重落實(shí)藏糧于地，一個(gè)側(cè)重落實(shí)藏糧于技，二者相輔相成，共同確保耕地資源數(shù)量、質(zhì)量、空間布局、利用方式的總體穩(wěn)定，共同擔(dān)負(fù)著保障國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的重任。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，需不需要整合耕地資源管理與利用的職能，還有待于進(jìn)一步實(shí)踐論證。

2 耕地保護(hù)紅線(xiàn)怎么劃

2014 年3 月，習(xí)近平同志在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上指出，有的地區(qū)特別是平原面積小的地區(qū)，一度把很多25°以上坡地劃進(jìn)了基本農(nóng)田。嚴(yán)守耕地紅線(xiàn)、保護(hù)基本農(nóng)田是必需的，但不能形而上學(xué)，要實(shí)事求是，該改正的要改正，改退的要退夠。2013 年5 月，習(xí)近平同志在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)提出，國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，首先要把國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局設(shè)計(jì)好。要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國(guó)土空間開(kāi)發(fā)，統(tǒng)籌人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田。要嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線(xiàn)，嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田。

我國(guó)從南到北、從東到西，光照、積溫、降水、地形、土壤等自然條件差異較大，耕地的糧食生產(chǎn)能力差異也相對(duì)較大，如何確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中，須在國(guó)土空間規(guī)劃及相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中注重以下方面：一是從自給自足的角度，依據(jù)土地調(diào)查、耕地質(zhì)量等別成果，科學(xué)核算全國(guó)及各地區(qū)耕地資源糧食生產(chǎn)能力的可實(shí)現(xiàn)水平，摸清我國(guó)耕地資源生產(chǎn)糧食能力的家底；二是統(tǒng)籌考慮糧食作物與其他農(nóng)作物種植比例、人口數(shù)量、人均糧食消費(fèi)量等，科學(xué)測(cè)算，綜合確定全國(guó)及各區(qū)域耕地保有量；三是永久基本農(nóng)田是耕地的精華，充分依據(jù)耕地質(zhì)量等別和耕地地力評(píng)價(jià)結(jié)果，把本行政區(qū)域內(nèi)質(zhì)量相對(duì)較高的耕地優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田，并實(shí)行永久保護(hù)，切實(shí)發(fā)揮紅線(xiàn)、高壓線(xiàn)的作用。

3 相關(guān)規(guī)劃怎么落地生根

2015 年5 月，習(xí)近平同志對(duì)耕地保護(hù)工作作出重要批示：“要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡，規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。”2014 年10 月，習(xí)近平同志在十八屆四中全會(huì)上指出，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)明的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障，我們組織修訂與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律法規(guī)，在環(huán)境保護(hù)上添了一些硬招。2014 年3 月，習(xí)近平同志在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上指出，要落實(shí)生態(tài)空間用途管制，繼續(xù)嚴(yán)格實(shí)行耕地用途管制。

在實(shí)踐中，能不能依據(jù)規(guī)劃建立健全耕地用途管制制度，能不能依據(jù)規(guī)劃使非農(nóng)建設(shè)占用耕地的剛性約束真正“嚴(yán)”起來(lái)，而不再是一味的調(diào)整規(guī)劃。耕地是自然資源的一部分，應(yīng)遵循節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的原則，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體管控作用：一是從嚴(yán)核定新增建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格控制占用耕地?cái)?shù)量；二是科學(xué)優(yōu)化非農(nóng)建設(shè)用地空間布局，盡量不占或少占耕地，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地；三是切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，倒逼建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛，盤(pán)活閑置或低效建設(shè)用地；四是對(duì)建設(shè)用地存量規(guī)模較大、利用粗放、補(bǔ)充耕地能力不足的區(qū)域，適當(dāng)調(diào)減新增建設(shè)用地計(jì)劃；五是永久基本農(nóng)田是耕地的主體部分，是耕地保護(hù)的生命線(xiàn)，也是規(guī)劃的三條控制紅線(xiàn)之一，充分發(fā)揮永久基本農(nóng)田紅線(xiàn)對(duì)各類(lèi)非農(nóng)建設(shè)用地的強(qiáng)制性約束作用，使基本農(nóng)田真正做到“永久”保護(hù)。六是強(qiáng)化規(guī)劃的法律地位，減少規(guī)劃調(diào)整的頻次，對(duì)于不符合規(guī)劃要求的，原則上不予審批或從嚴(yán)審批。

4 耕地占補(bǔ)能不能持久平衡

2013 年12 月，習(xí)近平同志在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上指出，耕地紅線(xiàn)一定要守住，千萬(wàn)不能突破，也不能變通突破。紅線(xiàn)包括數(shù)量，也包括質(zhì)量，搞占補(bǔ)平衡不能把好地都占了，用劣地、坡地、生地來(lái)濫竽充數(shù)，最終賬面上是平衡了，但耕地質(zhì)量是大大虧空了。這不是自欺欺人嗎？同年12 月，習(xí)近平同志在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，耕地紅線(xiàn)不僅是數(shù)量上的，而且是質(zhì)量上的。你在城郊占了一畝高產(chǎn)田，然后到山溝里平整一塊地用作占補(bǔ)平衡，這兩塊地能一樣嗎？質(zhì)量相差甚遠(yuǎn)，這樣的一畝地甚至二畝地不能頂一畝高產(chǎn)田用??！這不是“貍貓換太子”嗎？在耕地占補(bǔ)平衡上玩虛的是很危險(xiǎn)的，總有一天會(huì)出事。

通過(guò)規(guī)劃、用地審批等手段嚴(yán)格建設(shè)占用耕地管理環(huán)節(jié)，在補(bǔ)充耕地環(huán)節(jié)上也應(yīng)從嚴(yán)管理，需在補(bǔ)充耕地來(lái)源、補(bǔ)充耕地核實(shí)、補(bǔ)充耕地可持續(xù)利用等方面做好制度設(shè)計(jì)，切實(shí)解決占補(bǔ)平衡中貍貓換太子、濫竽充數(shù)等問(wèn)題，切忌在耕地?cái)?shù)量、耕地產(chǎn)能、耕地地類(lèi)平衡上玩數(shù)字游戲。一是制定耕地開(kāi)發(fā)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確新開(kāi)墾耕地在光、溫、水、土等方面的限制性要求，合理確定耕地開(kāi)發(fā)范圍，避免新開(kāi)墾耕地后續(xù)再演化為不穩(wěn)定耕地；二是加強(qiáng)新開(kāi)墾耕地核實(shí)認(rèn)定管理，從土地適宜性、土壤條件、耕作條件等方面明確新增耕地核定要求，按照誰(shuí)認(rèn)定誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則嚴(yán)格第三方評(píng)估或認(rèn)定單位，建立相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制；三是持續(xù)跟蹤新開(kāi)墾耕地能否種植糧食作物、能否長(zhǎng)期滿(mǎn)足農(nóng)作物生長(zhǎng)需求、新墾造水田能否作為水田長(zhǎng)期使用、群眾愿不愿意作為水田或耕地利用?？偟膩?lái)說(shuō)，對(duì)于新補(bǔ)充的耕地的管理，應(yīng)在規(guī)章制度、政策文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面予以考慮，避免新補(bǔ)充或提質(zhì)改造后的耕地?zé)o人耕種、無(wú)法耕種或不可持續(xù)耕種等現(xiàn)象[6-9]。

5 耕地建設(shè)與管理怎么辦

2018 年9 月，習(xí)近平同志在十九屆中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“人均一畝三分地、戶(hù)均不過(guò)十畝田”，是我國(guó)許多地方農(nóng)業(yè)的真實(shí)寫(xiě)照。這樣的資源稟賦決定了我們不可能各地都像歐美那樣搞大規(guī)模農(nóng)業(yè)、大機(jī)械作業(yè)，多數(shù)地區(qū)要通過(guò)健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小規(guī)模農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。2017 年12 月，習(xí)近平同志在中央農(nóng)村工作會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)，保障糧食安全，關(guān)鍵是要保糧食生產(chǎn)能力，確保需要時(shí)能產(chǎn)得出、供得上。這就要求我們守住耕地紅線(xiàn)，把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)好， 把農(nóng)田水利搞上去，把現(xiàn)代種業(yè)、農(nóng)業(yè)機(jī)械等技術(shù)裝備水平提上來(lái)，把糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃好建設(shè)好，真正把藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略落到實(shí)處。2013 年12 月，習(xí)近平同志在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，全國(guó)有約19.4%的耕地受到污染，其中中度和重度污染的占2.9%。土地是農(nóng)產(chǎn)品生長(zhǎng)的載體和母體，只有土地干凈，才能生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品。

耕地質(zhì)量建設(shè)除了傳統(tǒng)的土地平整、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)、農(nóng)田輸配電等工程建設(shè)外，以下問(wèn)題也需要關(guān)注：一是耕地污染，對(duì)耕地污染的管理要建章立制，應(yīng)從防止污染、污染認(rèn)定、追責(zé)問(wèn)責(zé)等方面作出明確規(guī)定，對(duì)于已經(jīng)污染的耕地，提出繼續(xù)使用、修復(fù)治理、改變利用方式、自然恢復(fù)等相關(guān)措施；二是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，從土壤肥力、耕作便利、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、可持續(xù)生產(chǎn)、健康生產(chǎn)等方面總結(jié)提煉出相應(yīng)的指標(biāo)或分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，明確高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比一般農(nóng)田到底“高”在哪，提升公眾對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的認(rèn)知度；三是零碎地塊，我國(guó)各地耕地資源稟賦差異很大，很多丘陵山區(qū)地塊零碎，“一蛙跳三丘”的地塊很多，不是所有的地方都能搞集中連片規(guī)模經(jīng)營(yíng)，還要看到小農(nóng)生產(chǎn)在傳承農(nóng)耕文明、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、解決農(nóng)民就業(yè)增收等方面不可替代的作用，實(shí)現(xiàn)小規(guī)模農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。四是休養(yǎng)生息，科學(xué)評(píng)價(jià)因開(kāi)發(fā)、利用強(qiáng)度過(guò)大而需要休耕的范圍，從長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、年度計(jì)劃的角度，有梯度、有次序的統(tǒng)籌考慮耕地的休養(yǎng)生息工作，實(shí)現(xiàn)耕地資源的可持續(xù)利用。

6 生態(tài)退耕怎么退

2017 年5 月，習(xí)近平同志在十八屆中央政治局第41次集體學(xué)習(xí)上講到，加快構(gòu)建生態(tài)功能保障基線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量安全底線(xiàn)、自然資源利用上線(xiàn)三大紅線(xiàn)，全方位、全地域、全過(guò)程開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)。2016 年8 月，習(xí)近平同志在青海省考察工作是指出，過(guò)去由于生產(chǎn)力水平低，為了多產(chǎn)糧食不得不毀林開(kāi)荒、毀草開(kāi)荒、填湖造地，現(xiàn)在溫飽問(wèn)題穩(wěn)定解決了，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就應(yīng)該而且必須成為發(fā)展的題中應(yīng)有之義。2015 年11 月，習(xí)近平同志在中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上指出，要加大貧困地區(qū)新一輪退耕還林還草力度，對(duì)貧困地區(qū)25°以上的基本農(nóng)田，可以考慮納入退耕還林范圍，并合理調(diào)整基本農(nóng)田保有指標(biāo)。

耕地是生態(tài)文明建設(shè)的載體之一，按照宜耕則耕、宜牧則牧、宜林則林的原則，統(tǒng)籌實(shí)施退耕還林還草還湖等生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，不能借生態(tài)之名行退耕之實(shí)，要避免一些地方在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，追求“綠色政績(jī)工程”，將以往城市“攤大餅”式的思路挪到生態(tài)退耕上。需要科學(xué)解決以下問(wèn)題：一是禁止以通過(guò)生態(tài)退耕的名義搞綠色城市、綠化工程、綠化景觀(guān)等建設(shè)；二是防止一些地方破壞耕地開(kāi)挖人工湖、人工濕地等現(xiàn)象；三是要統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)山、水、田、林、湖、草等自然資源與人類(lèi)活動(dòng)的匹配程度，合理配置各類(lèi)自然資源的結(jié)構(gòu)空間布局[10-11]；四是科學(xué)制定退耕還林還湖還草的規(guī)章制度，不能顧此失彼，重生態(tài)建設(shè)，輕耕地保護(hù)，導(dǎo)致耕地總量的流失。

7 耕地利用怎么管

2019 年3 月，習(xí)近平同志在參加第十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議河南代表團(tuán)審議時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。2015 年5 月，習(xí)近平同志就做好耕地保護(hù)和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作作出指示，我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，決定了我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好，決不能有閃失。2013 年12 月，習(xí)近平同志在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上指出，我國(guó)耕地就那么多，潛力就那么大，在糧食問(wèn)題上不可能長(zhǎng)期出現(xiàn)高枕無(wú)憂(yōu)的局面。

耕地的主要功能是種植農(nóng)作物，主要用來(lái)生產(chǎn)稻谷、小麥、玉米、豆類(lèi)、薯類(lèi)等糧食作物，同時(shí)還有滿(mǎn)足蔬菜、棉花、油料、麻類(lèi)、甜菜、煙葉等其他農(nóng)作物的種植需求。就耕地的實(shí)際利用情況，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)與耕地走的最近、接觸的最多，如指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)施肥、育種播種、防治病蟲(chóng)害、防洪抗旱，確保各類(lèi)農(nóng)作物獲得好收成，為了避免耕地利用過(guò)程中的非糧化、非農(nóng)化，給予了農(nóng)民一定的化肥、農(nóng)藥、種子、農(nóng)機(jī)等農(nóng)資補(bǔ)貼，一定程度上確保了糧食作物的播種面積和產(chǎn)量。但在利用的過(guò)程中也存在耕地上種樹(shù)、種苗、種果、挖塘養(yǎng)殖等耕地非糧化、甚至非農(nóng)化問(wèn)題，還存在耕地撂荒、過(guò)度利用、低效粗放利用、污染利用、機(jī)械化普及程度低等問(wèn)題。因此，在耕地利用及管理方面應(yīng)進(jìn)一步明確各相關(guān)部門(mén)的責(zé)任：一是進(jìn)一步界定耕地的非農(nóng)化、非糧化的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確自然資源部門(mén)管理的責(zé)任主體；二是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)在耕地實(shí)際的利用過(guò)程中的主體責(zé)任，明確從農(nóng)作物播種到收獲的田間管理、配套建設(shè)、地力配肥等工作任務(wù)，確保耕地資源能夠持續(xù)、穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)糧食作物；三是研究制定耕地污染認(rèn)定的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從土壤污染、農(nóng)產(chǎn)品污染、恢復(fù)治理、追責(zé)問(wèn)責(zé)的角度，明確生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等相關(guān)部門(mén)的職責(zé)界限。

8 耕地監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系怎么建

2013年12月，習(xí)近平同志在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，保障國(guó)家糧食安全是一個(gè)永恒課題，任何時(shí)候這根弦都不能放松。什么時(shí)候都不能輕言糧食過(guò)關(guān)了。堅(jiān)守十八億畝耕地紅線(xiàn)，大家立了軍令狀，必須做到，沒(méi)有一點(diǎn)點(diǎn)討價(jià)還價(jià)的余地?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》（中發(fā)[2017]4 號(hào)）提出，完善土地調(diào)查監(jiān)測(cè)體系和耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)展耕地質(zhì)量年度監(jiān)測(cè)成果更新。

耕地是糧食安全的命根子，耕地保護(hù)是一項(xiàng)永恒的課題，但是我們目前還沒(méi)有在全國(guó)系統(tǒng)構(gòu)建起耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、地類(lèi)、布局、利用等全方位、全要素的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系。一是應(yīng)逐步建立健全耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度，完善監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法，建立全國(guó)耕地資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，定期發(fā)布監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)結(jié)果；二是除了需要掌握每年耕地資源數(shù)量、質(zhì)量、地類(lèi)、空間位置等流量的變化情況，也要全面評(píng)價(jià)年末各區(qū)域耕地資源的總量情況，系統(tǒng)分析因流量變化引起的存量耕地資源對(duì)該區(qū)域糧食生產(chǎn)能力、實(shí)際產(chǎn)量、產(chǎn)品安全的影響程度；三是逐年分析耕地資源存量的變化趨勢(shì)、變化強(qiáng)度、空間分布等情況，評(píng)估耕地資源變化對(duì)保障國(guó)家糧食安全發(fā)生危機(jī)的可能性，建立耕地資源預(yù)警機(jī)制[12]。

9 耕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)怎么辦

2017 年10 月，習(xí)近平同志在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上提出，嚴(yán)格保護(hù)耕地，擴(kuò)大輪作休耕試點(diǎn)，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2016 年4 月，習(xí)近平同志在農(nóng)村改革座談會(huì)上指出，在政策上，不讓種糧農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上吃虧，不讓種糧大縣在財(cái)政上吃虧。2013 年12 月，習(xí)近平同志在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，要強(qiáng)化對(duì)主產(chǎn)省和主產(chǎn)縣的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度，逐步建立健全對(duì)主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制。2013 年11 月，習(xí)近平同志在山東省農(nóng)科院同有關(guān)方面代表座談時(shí)指出，要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度，國(guó)家力所能及地給農(nóng)民一些錢(qián)。要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村改革，創(chuàng)造條件賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

國(guó)家要加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的支持，增強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加財(cái)政收入能力，實(shí)現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)有機(jī)統(tǒng)一、糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收齊頭并進(jìn)。從耕地的實(shí)際利用者和管理者來(lái)看，農(nóng)民是耕地經(jīng)營(yíng)的主體，也理應(yīng)是耕地保護(hù)責(zé)任的主體，因此在激勵(lì)機(jī)制建設(shè)上，一是應(yīng)多從集體組織、農(nóng)民的角度來(lái)考慮，加強(qiáng)對(duì)集體和農(nóng)民的補(bǔ)償激勵(lì)。比如對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)重的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)給予獎(jiǎng)補(bǔ)；二是激勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民積極參與耕地質(zhì)量建設(shè)、土壤污染治理和修復(fù)工作；三是統(tǒng)籌安排財(cái)政資金，讓農(nóng)民參與農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施后期管護(hù)與修繕等；四是統(tǒng)籌考慮耕地保護(hù)面積、質(zhì)量狀況、糧食播種面積、糧食產(chǎn)量、糧食調(diào)出量和調(diào)入量，以及耕地保護(hù)任務(wù)量等因素，加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)區(qū)域、責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵(lì)[12-14]。

10 耕地保護(hù)主體責(zé)任怎么落

2017 年5 月，習(xí)近平同志在十八屆中央政治局第41次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，實(shí)踐證明，生態(tài)環(huán)境保護(hù)能否落到實(shí)處，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部，一些重大生態(tài)環(huán)境事件背后，都有領(lǐng)導(dǎo)干部不負(fù)責(zé)任、不作為的問(wèn)題，都有一些地方環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，履職不到位、執(zhí)行不嚴(yán)格的問(wèn)題，都有環(huán)保有關(guān)部門(mén)執(zhí)法監(jiān)督作用發(fā)揮不到位、強(qiáng)制力不夠的問(wèn)題。認(rèn)真貫徹依法依規(guī)、客觀(guān)公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致、終身追究的原則。對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)肅追責(zé)。一旦發(fā)現(xiàn)需要追責(zé)的情形，必須追責(zé)到底，決不能讓制度規(guī)定成為沒(méi)有牙齒的老虎。

2018 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，進(jìn)一步明確了耕地保護(hù)的主體責(zé)任。一是省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、直轄市市長(zhǎng)為第一責(zé)任人；二是國(guó)務(wù)院對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任，目標(biāo)情況進(jìn)行考核；三是自然資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)組織開(kāi)展考核檢查工作；四是考核結(jié)果好的給予獎(jiǎng)勵(lì)，問(wèn)題突出的省份限期進(jìn)行整改；五是考核結(jié)果列為省級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。同時(shí)，耕地保護(hù)也應(yīng)該是廣大村民、村民小組、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣等在內(nèi)的相關(guān)部門(mén)與單位的共同責(zé)任與目標(biāo)，確認(rèn)保護(hù)耕地是各位公民的責(zé)任[15-17]。自然資源部門(mén)需要努力做的是扎好制度的“籠子”，給耕地保護(hù)增添一些“硬招”和抓手，各有關(guān)部門(mén)及用地單位都應(yīng)該遵循相應(yīng)的土地使用程序，科學(xué)處置發(fā)展、建設(shè)與耕地保護(hù)的關(guān)系，更重要的是確保各項(xiàng)制度落地生根，讓這些制度真正成為有牙齒的老虎。