○內(nèi)蒙古森工集團(tuán) 王博 ○國家林業(yè)和草原局經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心 彭偉 余濤

○中共黑龍江省委黨校 劉玥 ○東北林業(yè)大學(xué) 應(yīng)天玉

2020年是天然林資源保護(hù)工程(以下簡稱“天保工程”)的收官之年。天保工程是我國實(shí)施生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措，在增加森林資源儲(chǔ)備、美化生態(tài)環(huán)境、提高森林碳匯能力、保障木材資源安全和國土生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重要作用。內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)是我國集中連片程度最高、面積最大的國有林區(qū)，其良好森林生態(tài)系統(tǒng)功能，可以為呼倫貝爾大草原及東北糧食主產(chǎn)區(qū)提供必要的生態(tài)安全屏障，同時(shí)也有助于維護(hù)我國生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性和多樣性。深入推進(jìn)內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林區(qū)天保工程，不但具有重要的生態(tài)建設(shè)作用，還具有積極的民生保障作用。工程的實(shí)施有助于我國森林資源穩(wěn)步增長、生態(tài)系統(tǒng)功能不斷優(yōu)化、林業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效、林區(qū)職工收入增加，是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要方式。

一、內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林區(qū)天保工程實(shí)施概況

1997年，圖里河林業(yè)局和甘河林業(yè)局首先展開天然林資源保護(hù)工程試點(diǎn)工作。其后工程試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大。2000年，天然林保護(hù)工程全面實(shí)施，工程實(shí)施期為2000—2010年。2010年，國務(wù)院批準(zhǔn)《東北內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國有林區(qū)天然林資源保護(hù)工程二期實(shí)施方案》，要求在天保一期工程的基礎(chǔ)上，內(nèi)蒙古大興安嶺生態(tài)功能區(qū)全部納入天保工程實(shí)施范圍，包括阿爾山等19個(gè)林業(yè)局，以及北部原始林區(qū)管護(hù)局(含永安山、烏瑪、奇乾)，共計(jì)20個(gè)集團(tuán)公司單位。截至2019年末，林區(qū)共有森林管護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等各類從業(yè)人員4.6萬人，較天保二期啟動(dòng)實(shí)施時(shí)的10.9萬人減少了57.8%，設(shè)有專職天保工程管理部門24個(gè)，管護(hù)站581座，管護(hù)面積 14 497.38 萬畝。

2011—2020年，內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林區(qū)享有的補(bǔ)助政策主要涉及森林管護(hù)、五項(xiàng)保險(xiǎn)、停伐、森林撫育和森林資源培育等方面。相較于工程一期，國家天保二期工程在森林管護(hù)和國有林業(yè)單位職工五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)層面均有所提升。圍繞公益林建設(shè)、森林管護(hù)項(xiàng)目，通過新增中幼林撫育、人工造林和補(bǔ)植補(bǔ)造等工作任務(wù)實(shí)現(xiàn)就業(yè)崗位增加，保證工程區(qū)職工維持較高水平的就業(yè)率。

天保工程實(shí)施以來，內(nèi)蒙古森林工業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司不斷健全森林資源管護(hù)機(jī)制，創(chuàng)新森林資源監(jiān)管體制，探索森林經(jīng)營新機(jī)制；積極推進(jìn)林區(qū)生態(tài)保護(hù)建設(shè)購買服務(wù)、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能剝離、分類劃轉(zhuǎn)經(jīng)營性企業(yè)等工作進(jìn)程；始終堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，以國家森林公園、自然保護(hù)區(qū)為依托，以發(fā)展森林旅游、林下經(jīng)濟(jì)為抓手，以實(shí)現(xiàn)興林富民為目標(biāo)，積極推動(dòng)林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從前以木材生產(chǎn)為主到現(xiàn)在以生態(tài)修復(fù)為主的轉(zhuǎn)變，從以利用森林取得經(jīng)濟(jì)效益為主到以保護(hù)森林提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品為主的轉(zhuǎn)變 。

二、內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林區(qū)天保工程實(shí)施成效

(一)森林資源得到有效的保護(hù)和培育

天保工程實(shí)施以來，內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林區(qū)在木材減產(chǎn)、減停采伐和擴(kuò)大保護(hù)的基礎(chǔ)上，不斷加大管護(hù)、造林和撫育等政策措施的執(zhí)行力度，通過有效保護(hù)恢復(fù)森林資源實(shí)現(xiàn)增量提質(zhì)的目標(biāo)。

1.森林資源。天然林資源保護(hù)工程實(shí)施以來，內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)有林地面積、活立木總蓄積、林分(有林地)蓄積及森林覆蓋率分別由1998年工程建設(shè)初期第五次連清的737.6萬hm2、7.66億m3、6.40億m3、69.14%，提高到837萬hm2、10.33億m3、9.41億m3，78.39%，生態(tài)保護(hù)成效顯著。根據(jù)2018年第九次全國森林資源連續(xù)清查，內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)森林面積837.02萬hm2，森林蓄積 9.41億m3，生態(tài)保護(hù)建設(shè)卓有成效。

2.木材產(chǎn)量調(diào)減。與1997年實(shí)施天保工程前相比，累計(jì)調(diào)減木材產(chǎn)量3817.1萬m3。其中：天保工程一期2003年木材產(chǎn)量調(diào)減落實(shí)到位，到位產(chǎn)量為229.6萬m3。1998—2010年累計(jì)調(diào)減木材產(chǎn)量1669萬m3。2011年天保工程二期啟動(dòng)后，管理局木材產(chǎn)量進(jìn)一步調(diào)減，調(diào)減后木材產(chǎn)量為110萬m3，調(diào)減幅度為52%。2015年，按照我國天然林保護(hù)政策的要求，林區(qū)停止了任何形式的天然林商業(yè)性采伐。

3.森林管護(hù)。林區(qū)天保工程一期管護(hù)面積 12 122.1 萬畝，二期管護(hù)面積 14 497.38萬畝。目前，林區(qū)管護(hù)人員共有 22 192人，建成501座管護(hù)站，負(fù)責(zé)管護(hù)約4萬m2面積的森林面積。其中71座為移動(dòng)式管護(hù)站、85座為固定管護(hù)站與木材檢查站合用、68個(gè)移動(dòng)管護(hù)崗、390塊管護(hù)標(biāo)示牌已實(shí)現(xiàn)管護(hù)責(zé)任百分之百落實(shí)。

4.森林培育。天保工程一期公益林建設(shè)專項(xiàng)資金總計(jì)投入 66 179 萬元，累計(jì)完成公益林建設(shè)任務(wù) 733 591 hm2，其中，森林撫育間伐 474 679 hm2，人工更新造林 71 117 hm2，人工促進(jìn)天然更新 44 065 hm2，封山育林完成 143 702 hm2。2011—2020年期間，人工造林實(shí)際完成面積21.05萬畝，補(bǔ)植補(bǔ)造面積274.75萬畝。

圖1 內(nèi)蒙古大興安嶺國有林區(qū)1998—2015年木材產(chǎn)量(單位：萬m3)

(二)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能顯著增強(qiáng)

自天保工程全面實(shí)施以來，林區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量明顯提升，在林區(qū)涵養(yǎng)水源、保育土壤、森林營養(yǎng)物質(zhì)積累、固碳釋氧和大氣環(huán)境凈化等方面功能不斷加強(qiáng)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值量明顯提升。具體情況如表1和表2所示。

表1 內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)天保工程實(shí)施年度森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)物質(zhì)量對(duì)比

表2 內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)天保工程實(shí)施年度森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值量對(duì)比

2017年大興安嶺國有林區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)總價(jià)值量約為1997年天保工程實(shí)施初期的1.90倍，以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)總價(jià)值量來衡量，天保工程的實(shí)施，相當(dāng)于再造了一個(gè)內(nèi)蒙古大興安嶺。

(三)林區(qū)就業(yè)和民生得到有效改善

1.轉(zhuǎn)崗職工得到有效安置。天保工程實(shí)施以來，林區(qū)累計(jì)分流安置富余職工 96 698人，其中全民職工 57 227人，混崗職工 39 471人。天保工程二期啟動(dòng)后，國家林業(yè)和草原局出臺(tái)了一次性安置人員社保補(bǔ)貼政策，分三年共完成一次性安置人員7.7萬人審批，發(fā)放9億元社保補(bǔ)貼資金。

2.深遠(yuǎn)山職工搬遷工作成效突出。林區(qū)累計(jì)投入資金6.89億元，對(duì)124個(gè)建制林場進(jìn)行整合撤并，通過開展深山遠(yuǎn)山職工搬遷，實(shí)現(xiàn)總計(jì)5.22萬戶深遠(yuǎn)山林場居民的生態(tài)搬遷，既降低了相關(guān)區(qū)域的生態(tài)壓力，又改善了這部分職工的生產(chǎn)、生活條件，還有效推動(dòng)了地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

3.落實(shí)惠民政策，提高職工收入。二十年來，集團(tuán)公司不斷提高職工工資水平，在崗職工1998年年均工資僅為4302元，而2019年已經(jīng)提高到 60 218元，工資年平均增長率達(dá)10.83%。職工住房公積金比例由工資總額的6%提高到12%。最終認(rèn)定混崗集體職工5.6萬人，其中移交屬地社保5.5萬人，使4.9萬人繳費(fèi)參保，并辦理了退休手續(xù)1.5萬人。

4.積極推進(jìn)公共服務(wù)均等化。經(jīng)過積極協(xié)調(diào)，目前政府五級(jí)公路建設(shè)規(guī)劃已將林區(qū) 4611 km 公路納入其中，而以森林經(jīng)營、防火為主要用途的1.42萬km砂石路也納入了國家森林防火應(yīng)急道路建設(shè)試點(diǎn)。目前，已有36個(gè)居民林場全部通了國電，開展了街巷硬化和標(biāo)準(zhǔn)化林場建設(shè)，同時(shí)實(shí)施城鎮(zhèn)人居環(huán)境綜合整治，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步完善和公共服務(wù)逐漸優(yōu)化的基礎(chǔ)上，一體化建設(shè)趨勢正在形成。

5.扎實(shí)推進(jìn)棚戶區(qū)改造工程。2009—2017年間，投資101億元，實(shí)際開工、完成棚戶區(qū)改造、新建和維修住房約17.1萬套，實(shí)際分配入住率為95.1%。在舊房拆除返還林地7萬畝開展植樹造林，不但促進(jìn)了生態(tài)改善，還提高了40多萬群眾住房條件，使他們戶均住房面積從工程實(shí)施前的38 m2提高到了53 m2。

(四)綠色產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展

立足林區(qū)旅游資源豐富的實(shí)際，通過集團(tuán)化旅游平臺(tái)實(shí)施“旅游+”戰(zhàn)略，加快林區(qū)旅游發(fā)展。進(jìn)一步加大資源整合的力度，大力發(fā)展全域旅游、四季旅游和森林康養(yǎng)項(xiàng)目，塑造內(nèi)蒙古大興安嶺全生態(tài)旅游品牌，通過提供集觀光、體驗(yàn)、休閑及康養(yǎng)為一體的中高端生態(tài)旅游項(xiàng)目，挖掘林區(qū)發(fā)展?jié)摿ΑＴ诼糜螛I(yè)的輻射帶動(dòng)下，積極推進(jìn)特色種養(yǎng)殖、林特產(chǎn)品采集加工、種苗綠化等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，探索森林碳匯交易等生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。2017年以來，集團(tuán)引入了總計(jì)120 萬元的林業(yè)碳匯交易項(xiàng)目，為東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)踐行“兩山理論”開辟了新途徑，是內(nèi)蒙古大興安嶺實(shí)現(xiàn)將生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益的突破性成果。

三、內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林區(qū)天保工程實(shí)施存在的主要問題

(一)補(bǔ)助政策有待提標(biāo)、擴(kuò)面

1.森林管護(hù)和培育經(jīng)營的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)滯后，與實(shí)際成本差距較大，亟待提高。2011年二期工程實(shí)施迄今，森林撫育補(bǔ)助資金、補(bǔ)植補(bǔ)造和人工造林從未發(fā)生變動(dòng)，一直維持著森林撫育補(bǔ)貼資金120元/畝、補(bǔ)植補(bǔ)造300元/畝、人工造林500元/畝的水平。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活水平不斷上漲，原有補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需求。同時(shí)，日益提高的生態(tài)建設(shè)要求也使森林管護(hù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、巡護(hù)撲火、病蟲害防治及管護(hù)站建設(shè)等支出逐年增加，間接造成森林管護(hù)費(fèi)不足。此外，因全面停伐而以富余職工身份被安置到森林管護(hù)、森林防火及管護(hù)輔助等崗位的1.65萬名職工，其基本生產(chǎn)生活也需要較大的資金保障。總之，內(nèi)蒙古森工集團(tuán)公司在停伐后資金匹配的供給不足，已明顯制約了森林經(jīng)營管護(hù)。

2.社會(huì)保障政策有待完善。林區(qū)職工的住房公積金和年金支出逐年擴(kuò)大，在天然林保護(hù)工程專項(xiàng)資金中，只對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等五項(xiàng)保險(xiǎn)給予補(bǔ)助，對(duì)住房公積金和企業(yè)年金尚未給予補(bǔ)助；在富余職工安置政策方面，林區(qū)現(xiàn)有在崗混崗職工5123人，已形成事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，但停伐后國家各項(xiàng)天保工程政策并不包含該群體，導(dǎo)致混崗職工基本生活無法保障。

3.機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)有待實(shí)現(xiàn)廣覆蓋。停伐后國家僅對(duì)管理局所屬19個(gè)林業(yè)局，給予每局1500萬元的機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，森工集團(tuán)本級(jí)以及北部原始林區(qū)管護(hù)局、自然保護(hù)區(qū)管理局、國家級(jí)森林公園及國家級(jí)濕地公園、所屬事業(yè)單位等均未給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，以上單位機(jī)構(gòu)運(yùn)行無資金來源。

(二)智能化建設(shè)專項(xiàng)資金保障匱乏

近年來，按照國有林區(qū)改革的要求，林區(qū)執(zhí)行“人員只出不進(jìn)”政策，在職工人數(shù)量銳減的同時(shí)，老齡化問題不斷加重。目前平均年齡48.3歲的職工隊(duì)伍已難以滿足林區(qū)日常經(jīng)營管護(hù)、監(jiān)督監(jiān)測等工作的需要，需借助人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、3S及大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)完成相關(guān)工作。目前，國家林業(yè)和草原局正穩(wěn)步推進(jìn)天保工程效益監(jiān)測和森林管護(hù)智能化建設(shè)工作，但由于管理局資金投入不足，林區(qū)新技術(shù)應(yīng)用幾乎空白，這些都嚴(yán)重制約了相關(guān)工作的開展，亟待設(shè)立專項(xiàng)資金為林區(qū)開展此項(xiàng)工作提供資金保障。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟待提升

現(xiàn)有林區(qū)道路和橋涵大多建于20世紀(jì)五六十年代，隨著木材生產(chǎn)需要而自建自修自養(yǎng)，道路等級(jí)低，損毀嚴(yán)重。隨著全面停伐等工作的開展，道路橋涵沒有了正常資金投入渠道而逐漸失修，明顯制約了林區(qū)森林防火、病蟲害防治、資源經(jīng)營及資產(chǎn)管理等各項(xiàng)工作的正常開展。2017年國家林業(yè)和草原局啟動(dòng)重點(diǎn)國有林區(qū)管護(hù)用房建設(shè)工作，2017—2019年林區(qū)升級(jí)改造管護(hù)用房443座，建筑面積3.23萬m2，總投資 11 215 萬元，林區(qū)亟需在試點(diǎn)建設(shè)完成后，繼續(xù)實(shí)施林區(qū)管護(hù)用房建設(shè)項(xiàng)目，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，配備管護(hù)巡護(hù)、通訊設(shè)備及火場和資源監(jiān)控監(jiān)測系統(tǒng)，形成集森林管護(hù)、防火預(yù)警與指揮和病蟲害防治等森林資源經(jīng)營管護(hù)于一體的管護(hù)站(點(diǎn))。

四、重點(diǎn)國有林區(qū)改革的政策建議

(一)深化重點(diǎn)國有林區(qū)改革，激發(fā)天然林保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力

2019年7月，《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》出臺(tái)，我國天然林保護(hù)修復(fù)工作邁上新臺(tái)階。建立健全以全面保護(hù)、系統(tǒng)恢復(fù)、用途管控及權(quán)責(zé)分明為主要特征的天然林保護(hù)修復(fù)制度，進(jìn)一步明確落實(shí)天然林保護(hù)責(zé)任，通過不斷深化相關(guān)機(jī)制改革激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。作為國有林區(qū)改革的先行先試單位，內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)需要按照中央對(duì)國家生態(tài)文明建設(shè)、治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的統(tǒng)一部署和要求，在推進(jìn)政事分開、事企分開和管辦分離的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確改革方向，處理好保護(hù)、經(jīng)營與發(fā)展關(guān)系，探索構(gòu)建現(xiàn)代森林資源資產(chǎn)管理長效機(jī)制，更好地激發(fā)相關(guān)區(qū)域保護(hù)天然林的內(nèi)生動(dòng)力。

(二)統(tǒng)籌天然林保護(hù)資金使用，提高資金使用效率

從近年來經(jīng)營運(yùn)行與各項(xiàng)森林保護(hù)生態(tài)建設(shè)任務(wù)完成情況來看，由于缺少自主統(tǒng)籌調(diào)劑使用的政策，致使資金使用效率不能令人滿意。各項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金在使用中有缺、有余，部分項(xiàng)目資金嚴(yán)重不足，部分項(xiàng)目資金有較大結(jié)余。為了確保各項(xiàng)生態(tài)建設(shè)工作任務(wù)的高質(zhì)量完成，提高資金周轉(zhuǎn)水平和使用效率，建立天然林保護(hù)資金統(tǒng)籌調(diào)劑機(jī)制勢在必行。在完成中央約束性指標(biāo)完成和加強(qiáng)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，根據(jù)工作實(shí)際，在不違反林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法等相關(guān)資金管理辦法的前提下，統(tǒng)籌資金使用更好地為開展林區(qū)建設(shè)工作服務(wù)。

(三)調(diào)整和優(yōu)化天然林保護(hù)補(bǔ)助政策

結(jié)合實(shí)際需要和成本變動(dòng)，動(dòng)態(tài)調(diào)整森林管護(hù)和培育經(jīng)營的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大職工社會(huì)保障的政策補(bǔ)助范圍，切實(shí)提高林區(qū)職工的福利，有效解決混崗職工的生活保障問題，科學(xué)厘定機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大政策惠及范圍。結(jié)合內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林區(qū)以中幼齡林為主，地處草原過渡帶及農(nóng)區(qū)、林區(qū)接壤地區(qū)的地貌特點(diǎn)，把低質(zhì)低效林改造培育、大徑級(jí)用材林培育、珍稀樹種培育和封山育林等計(jì)劃納入補(bǔ)助范圍內(nèi)；適當(dāng)增加補(bǔ)植補(bǔ)造任務(wù)的投放力度，解決適宜場地較多與下達(dá)任務(wù)不足的矛盾。

(四)建立信息技術(shù)應(yīng)用與職工培訓(xùn)專項(xiàng)資金

建立專項(xiàng)資金用于智慧林業(yè)、智慧管護(hù)資金投入，降低管護(hù)人員管護(hù)強(qiáng)度和難度，提高管護(hù)廣度和精度。結(jié)合金林工程、生態(tài)大數(shù)據(jù)等項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)信息感知、統(tǒng)一管理、生態(tài)信息綜合業(yè)務(wù)辦公、林業(yè)生態(tài)資源視頻應(yīng)用、生態(tài)系統(tǒng)資源管理、防火預(yù)警與指揮、有害生物防護(hù)、安全管理的信息共享與系統(tǒng)對(duì)接。設(shè)立職工培訓(xùn)專項(xiàng)資金，用于分批分次開展不同形式、不同目標(biāo)的職工培訓(xùn)，通過投入專項(xiàng)資金開展分級(jí)化、常態(tài)化培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)更有力度的人才培養(yǎng)，提升省、縣級(jí)技術(shù)水平。

(五)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度

多舉措加大投入力度，提高林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入水平、破解內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的難題。在防火應(yīng)急道路、管護(hù)巡護(hù)、通訊設(shè)備、火場和資源監(jiān)控監(jiān)測系統(tǒng)、信息指揮系統(tǒng)等營林防火管護(hù)管控基礎(chǔ)設(shè)施方面提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提高天然林保護(hù)的科技實(shí)力。