○浙江農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 范志豪 石道金

改革開放以來，我國堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，把生態(tài)文明的建設(shè)提升到國家戰(zhàn)略高度。為進一步加強生態(tài)文明建設(shè)，黨的十九大提出當(dāng)前我國生態(tài)文明建設(shè)的要求之一是要建立起以國家公園為主體的自然保護地體系，現(xiàn)已在三江源、東北虎豹等十個項目進行國家公園體制試點工作。建設(shè)國家公園是生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的重要一步，有利于推進地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，促進與國外生態(tài)文化的交流。國外國家公園建設(shè)已經(jīng)較為成熟，澳大利亞各州在20世紀(jì)就分別成立和管理國家公園(Wescott，1991)。其他具有典型代表的是美國的荒野路徑模式和英國蘇格蘭的保護自然景觀提升旅游服務(wù)(Barker Adam，2008；Hall，2009)。Bell(2005)研究北愛爾蘭國家公園模式設(shè)計提出經(jīng)濟發(fā)展與自然保護需要達到平衡，這點對我國有重要借鑒。此外，Tuan Phong Ly(2016)分析越南的國家公園模式，研究越南公園管理模式向東南亞其他國家的可移植性。我國國家公園建設(shè)起步較晚，在立法和管理等方面缺乏經(jīng)驗，需在實踐中探索一條適合中國的發(fā)展模式。本文對國家公園管理過程中集體林地的處置問題進行討論，以錢江源國家公園為例，設(shè)計國家公園的建設(shè)管理新模式方案，并針對此提出政策建議，以期為國家公園的建設(shè)和管理提供理論參考，提高國家公園的管理效率，促進國家公園為主體的自然保護區(qū)體系順利形成，有序推進我國生態(tài)文明事業(yè)的發(fā)展。

一、生態(tài)文明建設(shè)與構(gòu)建國家公園體系

“生態(tài)文明”首次出現(xiàn)于黨的十七大報告，強調(diào)將建設(shè)生態(tài)文明作為全面實現(xiàn)小康社會的新要求之一，逐步把工作的重心轉(zhuǎn)向生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)上來。十八大報告用了一個章節(jié)指出要大力推進生態(tài)文明建設(shè)，將生態(tài)文明建設(shè)的地位提高到同經(jīng)濟、政治、文化、社會同一層面。這一改變意味著將來較長時間內(nèi)我國都將保持以節(jié)約資源、保護環(huán)境、自然恢復(fù)為整體方向，把推動綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展作為當(dāng)前階段的經(jīng)濟發(fā)展思路。以犧牲自然環(huán)境為代價創(chuàng)造經(jīng)濟發(fā)展的時代已經(jīng)過去，亟需改變先污染后治理的不當(dāng)做法，從源頭著手治理污染，避免出現(xiàn)“上游污染，下游治理”的情況。十九大報告從實踐出發(fā)，提出要對國土生態(tài)安全加以保護，打造以國家公園為主體的自然保護地體系。符合推進綠色發(fā)展和生態(tài)保護要求，在構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度的同時解決突出的環(huán)境問題，完善生態(tài)環(huán)境管理制度。王連勇(2014)在美國歷史經(jīng)驗的啟示下建議打造中華國家公園體系，而事實上中央已有設(shè)立國家公園的考慮，在2015年發(fā)改委轉(zhuǎn)批《建立國家公園體制試點方案》，進行了第一批國家公園體制試點，分別為三江源、大熊貓、東北虎豹、云南普達措、湖北神農(nóng)架、浙江錢江源、湖南南山、福建武夷山、北京長城、祁連山十處國家公園體制試點。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后發(fā)布了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》和《建立國家公園體制總體方案》，加快了國家公園正式成立的腳步。截至2020年，第一批國家公園體制試點已基本完成，完成準(zhǔn)備工作迎接驗收，正式成立的時間不久可期。打造國家公園的主要目的是為了建立一種公眾參與的保護模式，增加全民參與生態(tài)環(huán)境保護的意識，從而充分發(fā)揮全民共享的理念和生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，同時為建設(shè)富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國奠定生態(tài)根基。以發(fā)展的眼光來看，國家公園的建設(shè)其意義深遠，立足點更高，是我國民族長久生存發(fā)展的重要保障，能夠為子孫后代積累下寶貴的資源和更多的生物資產(chǎn)。生態(tài)文明建設(shè)絕非只是一段時期的政策規(guī)劃，其目的是在于描繪一幅生態(tài)文明的藍圖，把將來每一階段我國的生態(tài)發(fā)展的做法都寫入在內(nèi)，力求打造美麗中國，這意味著今后的生態(tài)文明政策會在現(xiàn)規(guī)劃的基礎(chǔ)上進行延續(xù)和發(fā)展，也意味著生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展將是我國歷史長河中的一道長久鮮亮的印記?，F(xiàn)有的研究表明完善生態(tài)補償與集體林產(chǎn)權(quán)制度是國家公園建設(shè)的基礎(chǔ)，鄒麗梅(2015)、杜翠萍(2018)闡述了三權(quán)分置下集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的法學(xué)關(guān)系及其主體權(quán)責(zé)與定位；董正愛(2020)從立法層面建議調(diào)整自然保護地法律法規(guī)，結(jié)合當(dāng)前的權(quán)屬與補償制度出臺國家公園法，讓國家公園的管理有法可依，有規(guī)可循。自然保護地的形成是我國建設(shè)城市群的天然保護屏障，更為我國建設(shè)社會主義生態(tài)文明強國奠定根基，其中國家公園的建設(shè)對我國走生態(tài)文明道路而言至關(guān)重要，在當(dāng)前國家公園試點工作即將驗收之際，有針對性地對國家公園集體林管理出現(xiàn)的問題進行研究解決，對國家公園集體林管理模式的革新是非常有必要的。

二、錢江源國家公園集體林管理現(xiàn)狀及問題

1.案例背景及區(qū)位介紹

錢江源國家公園位于浙江省開化縣西北部，與江西省婺源縣、德興市，安徽省休寧縣相毗鄰。規(guī)劃錢江源國家公園區(qū)域時，將古田山國家級自然保護區(qū)、錢江源國家森林公園、錢江源省級風(fēng)景名勝區(qū)以及上述自然保護地之間的連接地帶劃入了國家公園內(nèi)，面積約252 km2，涉及齊溪鎮(zhèn)、何田鄉(xiāng)、長虹鄉(xiāng)、蘇莊鎮(zhèn)4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包括21個行政村、72個自然村，總?cè)丝?744人。作為長三角經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)唯一的國家公園體制試點區(qū)，擁有集中連片面積達 1550 hm2的低海拔原生常綠闊葉林及多樣的生物種類，對長三角經(jīng)濟帶的發(fā)展而言尤為重要。

2.實行集體林地地役權(quán)改革

開化縣政府對錢江源國家公園體制試點一直持非常積極的態(tài)度，根據(jù)國家公園建設(shè)需要，妥善落實保護區(qū)內(nèi)禁止生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)定。當(dāng)?shù)卣瑖夜珗@管委會多次討論研究，堅持因地制宜的原則，決定采用名為“地役權(quán)改革”(限制土地所有者、承包者、經(jīng)營者和使用者的權(quán)利)試點方式來對集體林地進行管理，秦天寶(2019)認(rèn)為地役權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)國有土地占主體地位，實施具有彈性。因此，錢江源國家公園管委會同21個行政村簽訂山林管理協(xié)議，山林所有權(quán)不變，錢江源國家公園管委會對該林地?fù)碛泄芾頇?quán)，地役權(quán)設(shè)定年限與開化縣山林承包年限相一致，每年向村集體支付集體林地地役權(quán)改革補償，標(biāo)準(zhǔn)為48.2元/畝·年，其中包含公共管護和管理費用5元/畝·年，地役權(quán)補償金43.2元/畝·年，由政府組織專家研究制定，其來源是原公益林補償專項資金。村集體統(tǒng)管山的補償資金歸村委會統(tǒng)一支配使用，村小組集體統(tǒng)管山補償金歸村小組統(tǒng)籌安排。原則上應(yīng)將70%發(fā)放給本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。山林權(quán)屬為個人的，補償金發(fā)放到戶。統(tǒng)管山林是全村(組)的村民共有山林，村民享有統(tǒng)管山林的收益權(quán)，支付方式定為每年一付。村委會設(shè)置補償資金專賬，同時建立補償金認(rèn)領(lǐng)簽收制度，將認(rèn)領(lǐng)簽收情況造冊登記、錄入檔案，有效加強了補償資金的發(fā)放和管理。

地役權(quán)改革的做法實際與集體林政府租賃非常類似，集體林租賃的模式在整個浙江的公益林建設(shè)中已經(jīng)廣泛使用，可以提高林農(nóng)獲得的生態(tài)補償，緩解重點生態(tài)區(qū)位內(nèi)林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營與生態(tài)建設(shè)間的社會矛盾，同時有利于國家公園對森林等生態(tài)資源的高效管理。在生態(tài)建設(shè)方面，國家公園指導(dǎo)意見中指出的國家公園國有林面積需達到一定的比例要求的問題，錢江源國家公園采用的地役權(quán)改革方式，緩解了因南方集體林區(qū)國有林面積占比偏少而導(dǎo)致的國家公園國有林比例偏低的問題。集體林地役權(quán)改革試點以來，2018年擴大國有林面積27.55萬畝，其中租賃的面積更是達到48.25萬畝，大幅度擴大了公益林面積，在與村集體簽署租賃協(xié)議的同時，對生態(tài)保護建設(shè)是一次非常有效的宣傳，使當(dāng)?shù)乩习傩盏纳鷳B(tài)保護意識進一步得到加強。

3.集體林處置意愿調(diào)查

對農(nóng)戶集體林處置的意愿進行調(diào)查，主要考慮三種處置類型的意愿程度調(diào)查和意愿價格調(diào)查，第一種是集體林所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)的全部贖買，第二種是集體林經(jīng)營權(quán)租賃，第三種僅贖買集體林的采伐權(quán)。

分別對浙江衢州開化錢江源國家公園范圍內(nèi)的齊溪、蘇莊兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的里秧田、左溪、西坑口、橫中、毛坦等五個村共計79戶林農(nóng)家庭進行隨機抽樣走訪，發(fā)放集體林的贖買、租賃意向問卷。對數(shù)據(jù)進行篩選，去掉5戶數(shù)據(jù)缺失問卷，整理的結(jié)果如表1所示。

表1 農(nóng)戶對集體林處置的意愿

從這部分國家公園范圍內(nèi)農(nóng)戶對集體林處置意愿情況來看，大多數(shù)農(nóng)戶對當(dāng)前村集體林的管理不夠滿意，相當(dāng)一部分的農(nóng)戶不愿意維持現(xiàn)狀，從中可以看出，國家公園內(nèi)農(nóng)戶對拿少量的公益林補償金不滿意，希望集體林改革的意愿較為強烈。

78.38%的農(nóng)戶更傾向于政府對集體林全部贖買，也有20.27%的農(nóng)戶表明不愿意被政府贖買，主要是受心理因素影響，祖祖輩輩生長的山林，有較為濃烈的鄉(xiāng)土情結(jié)，不愿意改變權(quán)屬。這點與續(xù)繼(2015)、謝屹等(2014)用回歸模型分析影響林農(nóng)流轉(zhuǎn)意愿的影響因素，發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益不高的影響最高，其他家庭稟賦也有相關(guān)影響的結(jié)果相符。相對于全部贖買，農(nóng)戶對集體林的租賃意愿更為強烈，86.49%的農(nóng)戶均表示比較愿意出租集體林的經(jīng)營權(quán)，主要原因是年輕一代大多數(shù)離開農(nóng)村前往城市務(wù)工，農(nóng)村勞動力不足，再加上國家公園內(nèi)限制經(jīng)營，林地管理不便，收益日益降低。而出租林地的方案下，林地的租金相比補償金更可觀，林地所有權(quán)依舊是村集體所有，更讓農(nóng)戶們所接受。第三種方式，是通過贖買集體林的采伐權(quán)來限制農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營，20.27%的農(nóng)戶表示了愿意，56.76%的農(nóng)戶表示意愿一般，無所謂，表示不愿意的農(nóng)戶僅為22.97%，從而可以看出，大多數(shù)農(nóng)戶對于這種做法的意愿是非常搖擺的，如果林業(yè)部門對此進行足夠的宣傳，增加農(nóng)戶對此種做法的了解程度，那么相信愿意接受采伐權(quán)贖買的農(nóng)戶數(shù)量將大大得到提升。在此意愿基礎(chǔ)上，進一步獲取了農(nóng)戶們對贖買及租賃的心理意愿最低最高價格，對全部贖買的農(nóng)戶意愿最低價取均值為4.827萬元/畝，意愿最高價取均值為7.704萬元/畝，租賃最低意愿租金取均值為0.297萬元/畝，最高意愿租金取均值為0.457萬元/畝。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶自身的意愿價格比市場價格高出不少，這一現(xiàn)象能夠充分體現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)民的物質(zhì)需求上升，每年發(fā)放少量現(xiàn)金補償不能滿足農(nóng)民的生活需求，更不能解決現(xiàn)存的集體林經(jīng)營與保護間的矛盾，然而這同時也說明雖然林農(nóng)參與的意愿強烈，但是通過政府贖買集體林的做法還需要大量的資金支持才能夠?qū)嵤?/p>

4.集體林管理現(xiàn)狀分析

當(dāng)?shù)貙儆谥攸c生態(tài)區(qū)位，公益林補償金為48.2元/畝，已經(jīng)超過其他一般地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，但農(nóng)戶普遍認(rèn)為補償標(biāo)準(zhǔn)過低。應(yīng)當(dāng)考慮采用贖買的方式代替現(xiàn)有的公益林補償，在此基礎(chǔ)上進行了農(nóng)戶的意愿調(diào)查。農(nóng)戶意愿調(diào)查的分析結(jié)果與錢江源國家公園的林業(yè)部門早前調(diào)研情況基本吻合。開化過去幾年也試圖采用贖買的方式解決國家公園內(nèi)集體林的處置問題，請機構(gòu)專家進行過集體林贖買相關(guān)的評估，但是粗略測算發(fā)現(xiàn)贖買的價格平均約1.4萬一畝，27.5萬畝的集體林需要40多億資金，資金的缺口實在太過巨大。而最近幾年來百姓生活水平需求和物價水平的快速上漲，不難推算贖買資金的需求將會比評估時多出不少?；谝陨锨闆r分析，僅依靠開化縣現(xiàn)有的財政條件由政府出資將國家公園內(nèi)全部村集體林進行贖買的方案仍難以實現(xiàn)。

錢江源國家公園的區(qū)位優(yōu)勢特別明顯，生態(tài)功能的發(fā)揮對長三角城市群尤為重要。目前錢江源國家公園開創(chuàng)的地役權(quán)改革試點通過限制集體林地的經(jīng)營權(quán)，達到了國家公園內(nèi)禁止生產(chǎn)經(jīng)營活動的要求。主要解決的是林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營與國家公園生態(tài)保護間的矛盾，其成功的關(guān)鍵在于通過租賃方式每年給到農(nóng)戶的租金(補償金)比原有的公益林補償標(biāo)準(zhǔn)更高，部分實現(xiàn)了農(nóng)戶通過林地獲得必要生活開支的期望，同時也調(diào)動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶保護森林促進生態(tài)保護的積極性。

5.需要進一步改善的問題

第一，目前地役權(quán)改革只能夠暫時緩解林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營和國家公園生態(tài)保護間的矛盾，將來租金(補償金)是否仍能滿足農(nóng)戶日益提高的生活水平需求尚不可知，缺乏租金(補償金)的動態(tài)調(diào)節(jié)機制，解決后續(xù)租賃資金來源問題是當(dāng)務(wù)之急。第二，為了國家生態(tài)安全的考慮，國家公園的發(fā)展要求國有林?jǐn)?shù)量上達到絕對優(yōu)勢，目前國家公園內(nèi)國有林的比例仍需要進一步提高，因此在條件允許的情況下，應(yīng)當(dāng)考慮將集體所有的林地通過政府贖買所有權(quán)的方式變更為國有林地，更利于國家公園的管理和維護生態(tài)安全，但贖買集體林最大的困難仍然是資金問題。第三，在國家公園中仍然有少部分地區(qū)還存在林農(nóng)適度經(jīng)營毛竹、油茶、茶葉等經(jīng)濟效益比較高的林地，大多是當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)的主要收入來源。雖這部分林地規(guī)模不大，但是這類的經(jīng)營與國家公園有關(guān)規(guī)定不符，也并沒有得到國家公園管委會的特許經(jīng)營許可，從長遠來看依然存在隱患，極有可能誘發(fā)火災(zāi)、蟲害等不良后果。因此，這類林地應(yīng)當(dāng)由專業(yè)機構(gòu)和人員進行評估，確定其經(jīng)營對國家公園的風(fēng)險，對風(fēng)險較低的考慮特許經(jīng)營，增加農(nóng)戶參與國家公園建設(shè)的積極性，對風(fēng)險較高的應(yīng)當(dāng)考慮通過改造林種等方式，禁止林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營，給林農(nóng)生態(tài)補償，令其主要發(fā)揮生態(tài)作用。

三、錢江源國家公園集體林管理新模式設(shè)計

針對錢江源國家公園試點過程中集體林管理出現(xiàn)的問題進行分析，其中存在的最為主要矛盾是國家公園建設(shè)所需要的集體林生態(tài)保護與村集體林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營之間的矛盾。同時，錢江源國家公園地處南方集體林區(qū)，有擴大國有林比例的潛在需求，因此對國家公園內(nèi)村集體的集體林權(quán)設(shè)計一系列妥善的管理方案，以期能夠起到緩解此類矛盾的作用，為其他國家公園建設(shè)提供借鑒參考。借鑒寇夢茜(2020)提出的我國國家公園的分區(qū)經(jīng)營管理，可以在嚴(yán)格控制區(qū)下分荒野保護區(qū)和生態(tài)保育區(qū)，在一般控制區(qū)分保護利用區(qū)和綜合發(fā)展區(qū)。根據(jù)其觀點，對錢江源國家公園集體林管理帶來了一大啟示就是國家公園并非全部不能開發(fā)經(jīng)營，根據(jù)不同區(qū)位的重要性，在非核心區(qū)內(nèi)適當(dāng)?shù)拈_發(fā)和建設(shè)國外已有成功的先例。在綜合發(fā)展區(qū)內(nèi)，當(dāng)?shù)氐牧洲r(nóng)可以依靠國家公園的生態(tài)資源。基于此，改變現(xiàn)有國家公園內(nèi)不允許開發(fā)經(jīng)營一刀切的做法，調(diào)整現(xiàn)有的國家公園區(qū)劃進行分區(qū)管理是非常有必要的。

錢江源國家公園集體林管理總體的設(shè)計思路是在調(diào)整分區(qū)的基礎(chǔ)之上，現(xiàn)有集體林處于嚴(yán)格控制區(qū)內(nèi)的，有四種方式可以進行：

第一類是集體林所有權(quán)贖買。這種方法適用于核心區(qū)和嚴(yán)格控制區(qū)，通常采取做法是直接贖買，按雙方約定的價格一次性將林木所有權(quán)、使用權(quán)和林地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))收歸國有，林地所有權(quán)仍歸村集體所有。這種做法贖買的對象主要是地上的林木及林地的經(jīng)營權(quán)，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲辛?，從而起到森林的生態(tài)保護作用。但實際操作上采取直接贖買的代價較為高昂，適用于面積較小的重要區(qū)位進行。現(xiàn)有的直接贖買由于相關(guān)法律規(guī)定和約束，不涉及林地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，僅針對林木的所有權(quán)和林地的使用權(quán)，在簽訂合同時往往設(shè)有年限，合同到期后林地該如何處理也沒有明確的規(guī)定，將來容易產(chǎn)生更多權(quán)屬糾紛，因此并非真正意義上的贖買。而國家公園作為國家重要的生態(tài)區(qū)位，同時也是國家生態(tài)戰(zhàn)略布局中重要一環(huán)，可以嘗試采取真正意義上的贖買，在對集體林地管理上更進一步，征得村集體全體開會同意后，向國家進行申報審批，將林地的所有權(quán)由集體轉(zhuǎn)變?yōu)閲校环矫媸沟脟夜珗@內(nèi)國有林比例得到提升，更好的發(fā)揮生態(tài)作用，另一方面也能夠避免將來可能出現(xiàn)的林地權(quán)屬糾紛問題。對于林地權(quán)屬的變更及補償，可以參照現(xiàn)有較為成熟的征地政策，更能保障林農(nóng)的權(quán)益。但這種做法在操作上主要難點在于需要大量的贖買資金以及村集體所有成員自愿完成交易，需要將宣傳和協(xié)商的工作落實徹底。另一種是部分贖買，僅贖買林木的采伐權(quán)。由于我國規(guī)定林木生產(chǎn)需要采伐證，從而產(chǎn)生了采伐權(quán)的概念，將林木的采伐權(quán)進行贖買，林農(nóng)就無法砍伐與生產(chǎn)經(jīng)營，從而起到保護林木的作用。僅贖買林木的采伐權(quán)的做法，最大的優(yōu)點是相對于全部贖買所需的贖買資金大大降低，減輕了財政的壓力，而對于林農(nóng)來說，林木生產(chǎn)經(jīng)營扣除砍伐、運輸?shù)瘸杀究赡懿蝗鐚⒘帜静煞?quán)出讓給政府獲得的收益更多，必定更容易被林農(nóng)所接受。

第二類是集體林置換。集體林置換是指為更好地保護重點生態(tài)區(qū)位的生態(tài)環(huán)境，將重點生態(tài)區(qū)位內(nèi)集體林與非重點生態(tài)區(qū)位國有林按約定條件進行對換的過程。國家公園的嚴(yán)格控制區(qū)內(nèi)禁止生產(chǎn)經(jīng)營，林農(nóng)如果想繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營的，則考慮采取這種集體林置換的措施，先擬定置換方案，由林業(yè)部門會同國土資源局討論，請第三方機構(gòu)對林地進行評估，對置換方案進行擬定。同村集體或個人對置換方案進行協(xié)商談判。談判包括被置換林地面積，差價補償，評估標(biāo)準(zhǔn)，新?lián)Q林地等情況。最終審核批準(zhǔn)后，依據(jù)協(xié)商內(nèi)容與林農(nóng)簽訂合同，對林地權(quán)屬完成變更登記。這種做法的優(yōu)點在于林農(nóng)可以繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營，不用擔(dān)心生計問題，并且置換后的林地權(quán)屬完全為國家所有，避免將來出現(xiàn)權(quán)屬糾紛。這種方法較適宜生活于國家公園核心區(qū)域或嚴(yán)格控制區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶，缺少必要的公共設(shè)施，生活與經(jīng)營較為不便，農(nóng)戶處于貧困狀態(tài)。采取易地搬遷的方法，同時將重點保護的林地置換出來，讓這一類貧困農(nóng)戶搬遷到生活便利的地帶，既能保障他們的生活需求并且響應(yīng)國家扶貧政策令他們脫離貧困，又能夠使得國家公園內(nèi)的生態(tài)得到保護，是一舉多得的措施。實施此方案的一大難點在于，符合置換條件的林地數(shù)量有限，比起直接贖買手續(xù)更為復(fù)雜，是一種較適合不愿接受贖買方案林農(nóng)的方案。

第三類是集體林租賃。集體林租賃是通過租賃的形式取得集體林林木使用權(quán)和林地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))，并給予林權(quán)所有者適當(dāng)租金補償。目前浙江等地普遍采取這一類的做法，錢江源國家公園的地役權(quán)改革主要采取集體林租賃的方式，考慮到錢江源國家公園所在南方林區(qū)面積較大，直接贖買的資金缺口較大，在這種現(xiàn)實條件下一定時間內(nèi)約定采取租賃集體林的方式來解決生態(tài)保護和林農(nóng)經(jīng)濟利益的矛盾是較為合適的，對于今后政府采取贖買集體林對林農(nóng)來說更加容易接受，能夠起到一種良好的過渡作用?，F(xiàn)有的租賃手段還存在諸多不足，需要改進。一是缺乏租金的動態(tài)調(diào)節(jié)機制，現(xiàn)有大多數(shù)做法都是一錘子買賣，約定較長年限的租金不變，這對林農(nóng)可能會造成經(jīng)濟損失，一定程度會打擊到林農(nóng)的積極性，日后造成矛盾，不利于租賃的長期發(fā)展。應(yīng)當(dāng)建立健全一種長效的租金調(diào)節(jié)機制，跟隨市場逐年增加租金，讓林農(nóng)獲得更多的租金補償收入，使得集體林租賃能夠長久進行下去。二是缺乏后續(xù)的租金來源，現(xiàn)在的來源依靠地方政府財政調(diào)撥，對地方財政來說壓力巨大，應(yīng)當(dāng)建立一項集體林租賃專項基金，從景區(qū)門票收入、社會募集、金融市場等更多渠道來源獲得。

第四類是集體林改造升級。集體林升級分林種改造、樹齡改造，對部分生態(tài)效益差的林種與過熟林進行適當(dāng)采伐，在此基礎(chǔ)上種植替換成生態(tài)效益好的闊葉林、針葉林，逐步成為闊葉樹林或混交林。福建等地的桉樹林集體林改造項目就是改造升級的一個優(yōu)良先例。目前錢江源國家公園內(nèi)四散分布著少量林地是林農(nóng)經(jīng)營的油茶、菜籽、茶葉等經(jīng)濟作物，其中位于核心區(qū)域內(nèi)的生態(tài)效益普遍偏低且不利于國家公園生態(tài)的保護，應(yīng)當(dāng)由政府出資鼓勵林農(nóng)改造這部分經(jīng)濟作物變?yōu)殚熑~林，非核心區(qū)域的在評估不影響生態(tài)的情況下，適當(dāng)發(fā)放特許經(jīng)營牌照，打造合規(guī)合法的營商模式。

四、結(jié)論與建議

打造以國家公園為主導(dǎo)的自然保護地體系是我國生態(tài)文明建設(shè)中一次重要戰(zhàn)略安排，其發(fā)揮的生態(tài)作用不可替代。我國國家公園建設(shè)雖然相比國外起步較遲，但我國擁有得天獨厚的生態(tài)資源及地理優(yōu)勢，國家公園的建設(shè)擁有黨中央和國家的高度重視和支持，相信能夠做到后來者居上。

1.主要的研究結(jié)論

(1)近年來國家公園的高速建設(shè)及擴張，國家公園的面積已有巨大提升，大量集體林被規(guī)劃入了國家公園內(nèi)，但對村集體林的權(quán)屬一直未有明確規(guī)定，從而產(chǎn)生了一系列的權(quán)屬矛盾，使得國家公園要生態(tài)保護與林農(nóng)要生產(chǎn)經(jīng)營之間產(chǎn)生了矛盾。優(yōu)先解決集體林權(quán)屬矛盾是國家公園集體林管理的主要任務(wù)。

(2) 國家公園的國有林比例偏低，國家公園具備提升國有林面積的潛在動力，擴大國有林的比例能夠保障我國的國家生態(tài)國土安全，并為國家公園森林進行有序管理提供便利。因此，通過不同的贖買方式來增加國有林比例是當(dāng)前集體林管理的主要工作內(nèi)容之一。

(3) 林農(nóng)在國家公園內(nèi)的自主生產(chǎn)經(jīng)營十分不利于國家公園的生態(tài)安全，政府部門只能對其窗口式指導(dǎo)，政策無法落實，對國家公園的管理增加了難度。在此基礎(chǔ)上，通過對錢江源國家公園林區(qū)附近的農(nóng)戶集體林處置意愿進行分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)戶對政府出資贖買、租賃集體林等模式的處置方案意愿較為強烈，從意愿角度來看群眾急于改變低補償現(xiàn)狀，其中對政府贖買、租賃集體林的支持尤為明顯。由此推測，在國家公園內(nèi)采取政府贖買、租賃集體林的做法除了是國家公園管理需要以外，是擁有較好的社會基礎(chǔ)的，通過市場化的手段公平自愿的方式，實施起來也更能夠被老百姓接受。

2.國家公園集體林管理的建議

(1)健全國家公園集體林管理相關(guān)的法律法規(guī)。國家建設(shè)國家公園應(yīng)當(dāng)配套出臺相應(yīng)的國家公園法，擬定國家公園的管理規(guī)范，從而嚴(yán)格執(zhí)行管理。同時應(yīng)當(dāng)出臺集體林、集體林贖買、租賃的相關(guān)法律法規(guī)，為國家公園內(nèi)集體林、集體林贖買提供法律依據(jù)，從而建立重點生態(tài)區(qū)位集體林贖買的長效機制，科學(xué)創(chuàng)建贖買體系、對贖買的流程嚴(yán)格把關(guān)，健全贖買方式、定價方式的選擇依據(jù)，對贖買資金科學(xué)統(tǒng)籌管理，充分尊重農(nóng)民的意愿，真正實現(xiàn)公平、公正、科學(xué)、透明的贖買過程，為群眾謀福祉。

(2)重新劃定國家公園新增區(qū)域性質(zhì)，實行分區(qū)管理。伴隨國家公園建設(shè)的高速發(fā)展，現(xiàn)有的國家公園面積已由試點之初擴張新增了不少面積，在規(guī)劃擴大國家公園界限后，也出現(xiàn)了重新劃定國家公園新增區(qū)域性質(zhì)的需要。重新劃定嚴(yán)格控制區(qū)和一般控制區(qū)，增加在國家公園嚴(yán)格控制區(qū)下分荒野保護區(qū)和生態(tài)保育區(qū)，在一般控制區(qū)分保護利用區(qū)和綜合發(fā)展區(qū)，實行分區(qū)管理，適度開發(fā)向公眾開放有利于國家公園的科教宣傳和旅游建設(shè)。

(3)創(chuàng)建多元化的國家公園集體林管理模式?，F(xiàn)有的公益林補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，應(yīng)當(dāng)逐步考慮采取集體林贖買的方式代替現(xiàn)有公益林補償，保障農(nóng)戶的利益。以此為管理方向，在國家公園分區(qū)管理的基礎(chǔ)上，在嚴(yán)格控制區(qū)禁止一切生產(chǎn)經(jīng)營活動，采取政府贖買、租賃集體林等方式限制嚴(yán)格控制區(qū)域內(nèi)林農(nóng)的生產(chǎn)經(jīng)營，并給予補償。在條件成熟后，進一步有序擴大政府贖買集體林的范圍，擴大國家公園內(nèi)國有林地比例。采取集體林置換和易地搬遷的方式，把國家公園內(nèi)生產(chǎn)生活不便的林農(nóng)遷移至國家公園外，既有利于國家公園的生態(tài)安全，又能夠響應(yīng)國家扶貧政策，對農(nóng)戶的生存能力提供保障。采取改造升級的方式，將不利于國家公園生態(tài)安全或林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營的生態(tài)效益較低的樹種移除改造為生態(tài)效益較好的樹種，打造闊葉林或闊葉針葉混交林。在一般控制區(qū)的綜合發(fā)展區(qū)，適當(dāng)安排特許經(jīng)營發(fā)展林下經(jīng)濟，開放生態(tài)旅游，打造科學(xué)有序的營商模式，促進周邊林農(nóng)增加經(jīng)濟收入，進一步享受到生態(tài)帶來的紅利。

(4)建立科學(xué)的國家公園財政資金運行機制。國家公園直屬于國家管轄，所有運行管理的資金應(yīng)直接由中央財政設(shè)立預(yù)算，每年撥付資金。對國家公園資金運行應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守國家相關(guān)法律規(guī)定，建立長效財政資金運行機制，各部門科學(xué)合理分工。對于國家公園內(nèi)采取的政府贖買、租賃、置換、改造集體林等一系列措施所需的資金設(shè)立專項基金，主要由中央財政出資，同時擴大資金來源渠道，可以鼓勵社會資金的支持、景區(qū)門票收入、發(fā)行生態(tài)彩票、開展綠色金融債券等方式籌集資金。