杜垚

摘要：針對(duì)PPP基本程序，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委（以下簡(jiǎn)稱“兩部門”）政策文件均做出了具體規(guī)定。文章就兩者分別論述，分析當(dāng)前我國(guó)PPP基本程序存在的問(wèn)題，并站在社會(huì)資本方角度提出應(yīng)對(duì)建議。由于財(cái)金〔2019〕10號(hào)文是財(cái)政部發(fā)行的文件，文章依據(jù)財(cái)政部PPP操作流程的5個(gè)階段、19個(gè)操作步驟，逐層、逐步系統(tǒng)分析。從實(shí)際執(zhí)行的情形，選取主要問(wèn)題，分析財(cái)金〔2019〕10號(hào)文對(duì)社會(huì)資本方PPP實(shí)操的影響，并給出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)金〔2019〕10號(hào)文;社會(huì)資本方;PPP實(shí)操

一、政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目一般性審批和決策程序

針對(duì)PPP基本程序，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委（以下簡(jiǎn)稱“兩部門”）政策文件均做出了具體規(guī)定。具體情況以及比較分析如下。

（一）財(cái)政部PPP操作流程

根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）的規(guī)定，PPP操作程序可分為5個(gè)階段、19個(gè)操作步驟，如圖1所示。

（二）國(guó)家發(fā)改委PPP操作流程

根據(jù)發(fā)改委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)），PPP操作程序可分為4個(gè)階段、14個(gè)操作步驟，如圖2所示。

（三）存在的問(wèn)題

1. 監(jiān)管界限模糊，增大執(zhí)行成本

由于兩部門監(jiān)管界限模糊，很多重合領(lǐng)域，一方出臺(tái)文件，另一部門監(jiān)管領(lǐng)域的項(xiàng)目也要履行;兩部門就同一領(lǐng)域均出臺(tái)文件，若存在一定的偏差、不明確或相矛盾之處，則該領(lǐng)域項(xiàng)目都要執(zhí)行，且存在疑慮，增大了執(zhí)行成本和政策風(fēng)險(xiǎn)。

2. 部分具體操作步驟存在爭(zhēng)議

例如項(xiàng)目篩選等問(wèn)題，往往僅說(shuō)明“不能做什么”，或“可以做什么”但范圍不齊全，而尚未明確“滿足哪些充分必要條件是可以做的”。這也就增大了PPP基本程序的執(zhí)行難度、政策風(fēng)險(xiǎn)，特別是財(cái)金〔2019〕10號(hào)文提出，將導(dǎo)致一批不合格項(xiàng)目退庫(kù)整改，甚至終止。

（四）對(duì)策建議

1. 審慎遵守政策，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)金〔2019〕10號(hào)文提出，PPP項(xiàng)目庫(kù)“可進(jìn)可出”，不合格項(xiàng)目退庫(kù)整改，甚至終止。因此，建議社會(huì)資本方現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)嚴(yán)控公司項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，在操作程序執(zhí)行成本合理的情況下，審慎遵守政策，避免較大風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

2. 深入學(xué)習(xí)政策，加強(qiáng)與監(jiān)管部門溝通

社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與公司投資部、融資部、法律部、戰(zhàn)略部等內(nèi)部部門的溝通，深入學(xué)習(xí)政策。

同時(shí)，通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞胶屯緩?，加?qiáng)與監(jiān)管部門溝通，就不明確的問(wèn)題提前確認(rèn)，就不明朗的政策導(dǎo)向提前預(yù)警。同時(shí)，緊跟國(guó)家戰(zhàn)略政策導(dǎo)向，對(duì)于國(guó)家支持領(lǐng)域大膽嘗試、開拓。

二、財(cái)金〔2019〕10號(hào)文對(duì)社會(huì)資本方PPP實(shí)操的影響

（一）項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備階段

1. 審慎選擇政府項(xiàng)目

社會(huì)資本方在選擇PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)論證該P(yáng)PP項(xiàng)目是否存在“政府支出責(zé)任過(guò)多、過(guò)重加大財(cái)政支出壓力”、“假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)”的情況，若存在應(yīng)當(dāng)審慎處理，不予考慮。緊跟政策導(dǎo)向，從源頭把控風(fēng)險(xiǎn)。

2. 摸清政府額度，抓住機(jī)遇

社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)摸清負(fù)責(zé)區(qū)域各地地方政府的“財(cái)政支出責(zé)任占比”等相關(guān)指標(biāo)情況，確定其是否存在“新項(xiàng)目入庫(kù)”額度。若存在，社會(huì)資本方可考慮提前接洽可能入庫(kù)的備選項(xiàng)目，甚至適當(dāng)助其入庫(kù)，抓住先機(jī);若不存在，則關(guān)注現(xiàn)有入庫(kù)項(xiàng)目;若當(dāng)?shù)卣唐趦?nèi)不存在“新項(xiàng)目入庫(kù)”額度、且現(xiàn)有入庫(kù)項(xiàng)目不值得關(guān)注，則應(yīng)當(dāng)適當(dāng)分配資源，支持其他地區(qū)。充分做到知己知彼，因地制宜。

3. 關(guān)注使用者付費(fèi)比例

由于財(cái)政部關(guān)注“切實(shí)防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)”，規(guī)定“項(xiàng)目?jī)?nèi)容無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫(kù)”。因此，社會(huì)資本方在項(xiàng)目選擇時(shí)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注這一要求。甚至在風(fēng)險(xiǎn)可控、收益合理的情況下，可以考慮優(yōu)先選擇使用者付費(fèi)比例較高的項(xiàng)目。

4. 社會(huì)資本方應(yīng)聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域

財(cái)金〔2019〕10號(hào)文對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行了多項(xiàng)規(guī)范，致使社會(huì)資本方可選擇項(xiàng)目將有所減少。社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目選擇時(shí)，可根據(jù)自身能力及優(yōu)勢(shì)，滿足公司內(nèi)部的投資原則的同時(shí)，響應(yīng)“聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域”的號(hào)召，“優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項(xiàng)目”，確保不存在項(xiàng)目選擇上的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）項(xiàng)目采購(gòu)階段

1.投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)壓力加大

財(cái)金〔2019〕10號(hào)文“鼓勵(lì)民資和外資參與”、“同等條件下對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目給予優(yōu)先支持”、“研究完善中國(guó)PPP基金績(jī)效考核辦法，將投資民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目作為重要考核指標(biāo)”等舉措，將導(dǎo)致同等條件下，各地政府優(yōu)選選擇民營(yíng)企業(yè)。目前PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方以國(guó)企為主，國(guó)企的投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)壓力將加大。

為此，建議社會(huì)資本方中的國(guó)企、央企等大型企業(yè)可采取差異化戰(zhàn)略，或側(cè)重高端市場(chǎng)，彰顯社會(huì)資本方雄厚實(shí)力和專業(yè)技術(shù)，或增加技術(shù)及質(zhì)量要求高、難度較大的PPP項(xiàng)目的投標(biāo)，突顯國(guó)企在技術(shù)資質(zhì)等各方面的優(yōu)勢(shì)，從而提升競(jìng)爭(zhēng)力和自身實(shí)力。同時(shí)，可提升與各地政府的溝通，提升用戶滿意度。

2. 政府違約風(fēng)險(xiǎn)有所下降

財(cái)金〔2019〕10號(hào)文規(guī)定“PPP項(xiàng)目財(cái)政支出納入預(yù)算管理”，降低了政府違約風(fēng)險(xiǎn)，在簽署相關(guān)采購(gòu)協(xié)議時(shí)，社會(huì)資本方可列明此項(xiàng)條款。

3. 風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任明確

首次明確“社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)”， 社會(huì)資本方可將重點(diǎn)放在“投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)”方面。

同時(shí)，文件要求不得“回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益的”，這無(wú)疑將增大社會(huì)資本方的投資風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社會(huì)資本方項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與把控等內(nèi)部流程提出了更高的要求。

（三）項(xiàng)目執(zhí)行、移交階段

1. 付費(fèi)機(jī)制趨嚴(yán)，社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)加大

財(cái)金〔2019〕10號(hào)文規(guī)定“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”，將使社會(huì)資本方面臨較大的資金周轉(zhuǎn)壓力、投資和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)壓力。部分項(xiàng)目前期沒有產(chǎn)出，需要等到運(yùn)營(yíng)中后期方可慢慢實(shí)現(xiàn)，以往可全過(guò)程均攤，即先支付部分。但根據(jù)此項(xiàng)規(guī)定，社會(huì)資本方在前期將無(wú)法獲得投資回報(bào)，這將使社會(huì)資本方面臨較大的資金周轉(zhuǎn)壓力，同時(shí)，融資成本也會(huì)增加。

再者，一旦PPP項(xiàng)目開展過(guò)程中，出現(xiàn)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)致使項(xiàng)目產(chǎn)出下降、終止甚至沒有產(chǎn)出，將致使社會(huì)資本方投資回報(bào)降低、虧損甚至前期投入變?yōu)槌翛]成本，未能獲得收入。這一情形需要進(jìn)一步研究，通過(guò)項(xiàng)目選擇、金融工具、合同條款等方式，以降低或轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

2. 融資環(huán)境改善，獲政府支持

財(cái)金〔2019〕10號(hào)文提出“鼓勵(lì)通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式”，這一提議將使PPP項(xiàng)目融資環(huán)境得到改善。同等情況下，社會(huì)資本方可優(yōu)先選擇上述融資方式。

3. 審慎管理信息披露

財(cái)金〔2019〕10號(hào)文對(duì)PPP項(xiàng)目全流程的網(wǎng)上信息披露，提出了極高的要求。社會(huì)資本方在遵守相關(guān)政策規(guī)范的同時(shí)，也需要保持審慎和警惕的態(tài)度。因?yàn)橐坏┻x擇公示，則一般情況下，已公示信息將無(wú)法更改，社會(huì)資本方將面臨被動(dòng)局面。如果后期出現(xiàn)計(jì)劃變動(dòng)、工程進(jìn)展延遲、新的投資機(jī)會(huì)等其他情況，將形成諸多掣肘，靈活性和主動(dòng)性將下降。因此，在遵守國(guó)家相關(guān)政策原則的情況下，應(yīng)當(dāng)在系統(tǒng)公示時(shí)有長(zhǎng)遠(yuǎn)考量，審慎審核，保留一定的活動(dòng)空間，尤其關(guān)鍵問(wèn)題無(wú)需過(guò)于詳盡。

（作者單位：北京工商大學(xué)）