樊曉嬌

(廣東第二師范學(xué)院 學(xué)前教育學(xué)院，廣東 廣州 510303)

一、研究緣起

學(xué)前教育是構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)教育體系的開(kāi)端，也是健全國(guó)家現(xiàn)代治理體系的重要內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告首提“幼有所育”戰(zhàn)略，既包含公平的取向，也有質(zhì)量上的追求。當(dāng)前，學(xué)前教育仍是我國(guó)教育體系的短板，教育資源不平衡不充分問(wèn)題依然嚴(yán)峻，加快形成完善的現(xiàn)代學(xué)前教育治理格局勢(shì)在必行。相較之下，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織較早啟動(dòng)了對(duì)學(xué)前教育的研究，在過(guò)去十年間，經(jīng)合組織國(guó)家出現(xiàn)了擴(kuò)大學(xué)前教育服務(wù)的趨勢(shì)，政府的干預(yù)力度持續(xù)增大，學(xué)前教育作為公共物品的屬性愈發(fā)明顯，在公平性、可獲得性、可承受性和高質(zhì)量方面取得了良好成效，這為我國(guó)學(xué)前教育治理發(fā)展提供了多樣化參考。

我國(guó)早期教育研究經(jīng)歷了改革開(kāi)放后的逐步恢復(fù)到進(jìn)入21世紀(jì)后的高速發(fā)展變遷，2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》出臺(tái)之后，學(xué)前教育事業(yè)受到前所未有的重視。反映我國(guó)學(xué)前教育現(xiàn)狀的研究成果開(kāi)始增多，例如：岳經(jīng)綸和范昕對(duì)1949年以來(lái)我國(guó)兒童照顧政策和體系進(jìn)行了全面梳理，提出了當(dāng)前“照顧危機(jī)”問(wèn)題以及背后的人口結(jié)構(gòu)變化、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和家庭形態(tài)變遷的原因。(1)岳經(jīng)綸，范昕.中國(guó)兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構(gòu)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2018，(9).陳純槿和范潔瓊從教育均衡的視角對(duì)全國(guó)31個(gè)省級(jí)地區(qū)的學(xué)前教育綜合發(fā)展水平進(jìn)行了比較，發(fā)現(xiàn)近十年來(lái)省際教育公共投入不均衡狀況并沒(méi)有明顯變化，城鄉(xiāng)之間的學(xué)前教育質(zhì)量差異還存在持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。(2)陳純槿，范潔瓊.我國(guó)學(xué)前教育綜合發(fā)展水平的省際比較與分析[J].學(xué)前教育研究，2018，(12).袁同成比較了我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家在兒童照顧時(shí)間成本分擔(dān)機(jī)制上的異同，指出當(dāng)前國(guó)際學(xué)前教育發(fā)展趨勢(shì)是借助國(guó)家和市場(chǎng)力量降低家庭的照顧水平，而我國(guó)在全面二孩政策后家庭照顧時(shí)間顯著增加，但分擔(dān)結(jié)構(gòu)不均衡導(dǎo)致女性的生育壓力持續(xù)增大。(3)袁同成.兒童照顧時(shí)間成本分擔(dān)模式的國(guó)際比較與中國(guó)關(guān)照[J].學(xué)前教育研究，2019，(11).范明麗和洪秀敏在對(duì)十九大后我國(guó)學(xué)前教育新政策進(jìn)行分析后指出，今后學(xué)前教育的改革方向應(yīng)該是在確保公平的前提下，明確政府主導(dǎo)責(zé)任，重新配置地方各級(jí)權(quán)責(zé)，實(shí)行學(xué)前教育績(jī)效管理，并分階段分區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)改革。(4)范明麗，洪秀敏.我國(guó)學(xué)前教育管理體制改革的歷程與方向——改革開(kāi)放40周年回眸與展望[J].學(xué)前教育研究，2019，(1).總體來(lái)說(shuō)，對(duì)我國(guó)學(xué)前教育治理發(fā)展研究主要包括擴(kuò)大學(xué)前教育資源供給、優(yōu)化現(xiàn)有學(xué)前教育機(jī)構(gòu)布局、重構(gòu)學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制、探索健全質(zhì)量評(píng)估、加強(qiáng)學(xué)前教育師資隊(duì)伍建設(shè)等方面。

為解決困擾我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，近年來(lái)我國(guó)學(xué)者十分重視介紹、比較和吸收經(jīng)合組織國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。例如，針對(duì)我國(guó)學(xué)前教育決策機(jī)制不明晰的問(wèn)題，胡福貞等通過(guò)回顧美、英、法等國(guó)學(xué)前教育政策的演變歷程，提出應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)其從“雙軌制”管理到一體化管理的思路，倡導(dǎo)整合性的教育管理理念(5)胡福貞，覃莉，宋蓉.當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)前教育保教政策演變及啟示[J].教育科學(xué)，2016，(6).。劉智成和曹珊指出我國(guó)學(xué)前教育缺乏質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，提出借鑒經(jīng)合組織《強(qiáng)壯開(kāi)端》報(bào)告中關(guān)于學(xué)前教育質(zhì)量工具包的內(nèi)容，從明確政府責(zé)任、促進(jìn)家庭社會(huì)對(duì)學(xué)前教育的參與、建立質(zhì)量評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)等方面進(jìn)行改進(jìn)。(6)劉智成，曹珊.強(qiáng)勢(shì)開(kāi)端Ⅲ：背景、內(nèi)容及啟示[J].學(xué)前教育研究，2013，(5).劉磊和畢鈺在優(yōu)化我國(guó)教育機(jī)構(gòu)布局問(wèn)題上，比較了歐盟主要國(guó)家對(duì)私立機(jī)構(gòu)發(fā)展的不同策略，建議采取以英國(guó)為代表的后福利制度主義的合同外包策略。(7)劉磊，畢鈺.歐盟國(guó)家發(fā)展私立學(xué)前機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)探究[J].比較教育研究，2015，(12).霍力巖等對(duì)比了中國(guó)與經(jīng)合組織國(guó)家在毛入園率、公共財(cái)政投入比例、生均經(jīng)費(fèi)等方面的差別,發(fā)現(xiàn)仍存在明顯差距，建議拓寬學(xué)前教育資源，提高學(xué)前教育整體投入。(8)霍力巖，孫薔薔，陳雅川.中國(guó)與OECD國(guó)家學(xué)前教育發(fā)展的比較研究[J].基礎(chǔ)教育，2017，(3).呂武關(guān)注我國(guó)學(xué)前教育的家庭教育成本，介紹了經(jīng)合組織國(guó)家多種方式降低家庭教育負(fù)擔(dān)比重的具體策略，建議在保證公立幼兒園機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大對(duì)私立機(jī)構(gòu)的支持。(9)呂武.近年OECD國(guó)家幼兒教育經(jīng)費(fèi)投入趨勢(shì)研究——基于《Education at a Glance：OECD Indicators 2010～2015》報(bào)告的分析[J].外國(guó)中小學(xué)教育，2016，(12).田方、黃瑾考察經(jīng)合組織國(guó)家的早期教育課程設(shè)計(jì),發(fā)現(xiàn)其通過(guò)共建幼小課程教學(xué)方法以避免教學(xué)質(zhì)量發(fā)生衰退，并建議我國(guó)從制度建設(shè)和有效監(jiān)測(cè)等方面進(jìn)行改進(jìn)等。(10)田方,黃瑾.高質(zhì)量早期教育成效何以延續(xù)?——OECD國(guó)家早期教育和保育課程框架的特征分析及啟示[J].中國(guó)教育學(xué)刊，2020，(5).總體而言，現(xiàn)有研究偏重以中微觀視角討論國(guó)際學(xué)前教育的具體問(wèn)題，還沒(méi)有從治理的視角進(jìn)行宏觀透析，對(duì)經(jīng)合組織國(guó)家改革背后的邏輯和各項(xiàng)改革之間的關(guān)聯(lián)性闡釋不夠，所考察國(guó)家也多集中于英、美、澳大利亞等國(guó)，對(duì)其他經(jīng)合組織國(guó)家著墨較少。對(duì)此，本文嘗試從治理的角度分析當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)狀及困局，并以經(jīng)合組織國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為鏡鑒，提出應(yīng)對(duì)之道。

二、學(xué)前教育治理相關(guān)概念解析

盡管學(xué)前教育在促進(jìn)幼兒認(rèn)知能力方面的價(jià)值已經(jīng)被廣為接受，但實(shí)現(xiàn)低門(mén)檻和高質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)并非易事，“學(xué)前教育治理”概念的提出正是對(duì)這個(gè)問(wèn)題的系統(tǒng)性回答。大體上，學(xué)前教育治理覆蓋旨在影響學(xué)前教育供給和需求兩端的制度設(shè)計(jì)和具體政策，包括但不限于直接提供學(xué)前教育服務(wù)、向市場(chǎng)機(jī)構(gòu)提供財(cái)政支持、對(duì)適齡家庭給予育兒補(bǔ)貼、制訂育兒假期等等。學(xué)前教育治理的核心在于如何在行政部門(mén)內(nèi)部、跨層級(jí)政府之間、公共部門(mén)與私人部門(mén)之間進(jìn)行決策分配和責(zé)任劃分。(11)SB Kamerman.Early childhood education and care:an overview of developments in the OECD countries[J].International Journal of Educational Research,2000,(33).

(一)治理與教育治理

“治理”在一般意義上指協(xié)調(diào)社會(huì)生活的方法和途徑，治理理論反映的是20世紀(jì)80年代西方國(guó)家政府迫于內(nèi)外雙重壓力而進(jìn)行的變革，外部壓力是指由于全球經(jīng)濟(jì)一體、超國(guó)家組織協(xié)同以及跨國(guó)間政策擴(kuò)散和交流增加而導(dǎo)致的政府結(jié)構(gòu)變化，而內(nèi)部壓力則源自決策過(guò)程中更多的參與者、中層政府的興起、國(guó)家權(quán)力的下放和碎片化以及私人部門(mén)對(duì)公共政策的介入。(12)Andrew C.，M.Goldsmith.From local government to local governance-and beyond?[J].International Political Science Review,1998,(2).治理的重心在于協(xié)調(diào)過(guò)程，強(qiáng)調(diào)公私部門(mén)的持續(xù)互動(dòng)。(13)俞可平.治理和善治：一種新的政治分析框架[J].南京社會(huì)科學(xué)，2001，(9).治理涉及市場(chǎng)治理、等級(jí)治理和網(wǎng)絡(luò)治理，其中，市場(chǎng)治理利用供求關(guān)系機(jī)制調(diào)度公共資源，等級(jí)治理通過(guò)傳統(tǒng)的自上而下的官僚體制進(jìn)行組織，而網(wǎng)絡(luò)治理則以扁平化類(lèi)型協(xié)調(diào)不同行動(dòng)者的非正式關(guān)系。在教育政策領(lǐng)域，治理被視為在內(nèi)部壓力下激發(fā)的公共管理類(lèi)型變革，教育治理意味著多元化的教育治理主體，不同參與者間的伙伴關(guān)系，公私部門(mén)之間界限的模糊化，以及在明晰的教育目標(biāo)之下更具彈性的教育政策。遵循善治的理念，教育治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“好的教育”：最低要求是規(guī)范教育秩序、提高教育效率，最高要求是提升教育效能、實(shí)現(xiàn)教育公平。教育治理體系就是體現(xiàn)上述教育治理理念和目標(biāo)的制度安排。

(二)學(xué)前教育治理

教育治理研究在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)幾乎完全忽略了幼兒早期的教育，這與教育的發(fā)展歷史有關(guān)。在西方，早期教育發(fā)端于19世紀(jì)初期的私人慈善運(yùn)動(dòng)，主要是為有特殊需要的兒童提供生命保護(hù)和生活照料。二戰(zhàn)后，伴隨福利國(guó)家的興起，幼兒保護(hù)與兒童教育開(kāi)始納入公共事務(wù)范疇，但最初僅僅是作為對(duì)貧困家庭子女或處境不利兒童的一項(xiàng)社會(huì)救濟(jì)措施。這也解釋了為何早期教育未獲得如同義務(wù)教育般的重視：后者是真正的“教育”系統(tǒng)范疇，而前者不過(guò)是社會(huì)保障或公民健康事務(wù)。(14)Astiz,M.F.,Wiseman,A.W.，Baker,D.P.Slouching towards decentralization:consequences of globalization for curricular control in national education systems[J].Comparative Education Review,2002,(1).

學(xué)前教育治理是指各級(jí)政府、公共部門(mén)和私人機(jī)構(gòu)在實(shí)施和管理學(xué)前教育政策以及相關(guān)服務(wù)上所做的努力。學(xué)前教育治理在20世紀(jì)90年代后逐步成為教育研究與實(shí)踐的重要議程，原因可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：首先，大腦科學(xué)研究表明，生命的頭幾年對(duì)個(gè)體的學(xué)習(xí)能力和環(huán)境適應(yīng)能力至關(guān)重要，對(duì)早期教育的投入無(wú)論對(duì)個(gè)人還是國(guó)家來(lái)說(shuō)都具有重大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)回報(bào)；其次，一個(gè)易于獲得并且可靠的幼兒保教系統(tǒng)有利于提高婦女就業(yè)水平，提高家庭收入并升級(jí)消費(fèi)水平，這又為兒童成長(zhǎng)提供更為優(yōu)渥的條件；再次，早期教育有助于阻斷貧困的代際傳播，推動(dòng)生命周期的起點(diǎn)公平與社會(huì)階層間的流動(dòng)；最后，現(xiàn)代早期教育治理是對(duì)傳統(tǒng)“保育”和“幼小銜接”兩套體系的重新整合，在行政體制設(shè)計(jì)上尤為復(fù)雜。(15)閆坤，孟艷.教育阻斷貧困代際傳遞類(lèi)型的國(guó)際比較研究[J].國(guó)外社會(huì)科學(xué)，2019，(6).

當(dāng)前對(duì)早期教育治理的重要性認(rèn)知在于相關(guān)服務(wù)是否易于獲得和負(fù)擔(dān)得起，是否符合教育質(zhì)量的設(shè)計(jì)要求，是否滿(mǎn)足當(dāng)?shù)亟逃枨?，以及是否能推?dòng)教育公平。在政府層面，早期教育治理是協(xié)調(diào)不同行政部門(mén)之間和各級(jí)政府之間的教育計(jì)劃，確保教育目標(biāo)更為一致。在社會(huì)層面，早期教育治理應(yīng)當(dāng)有助于更好地匹配服務(wù)供給側(cè)與需求側(cè)兩端，促進(jìn)早期教育資源在不同地區(qū)間自由流動(dòng)。在家庭層面，早期教育治理是要確保不同類(lèi)型的家庭都能獲得教育服務(wù)。

(三)學(xué)前教育治理體系

學(xué)前教育治理體系是對(duì)全部學(xué)前教育參與者的合作過(guò)程的規(guī)范性描述。參照我國(guó)學(xué)界對(duì)于“教育治理體系”的定義，學(xué)前教育治理體系是指以學(xué)前教育制度為主體，體現(xiàn)學(xué)前教育價(jià)值取向，并貫徹相應(yīng)的學(xué)前教育政策的系統(tǒng)。(16)陳金芳，萬(wàn)作芳.教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的幾點(diǎn)思考[J].教育研究，2016，(10).對(duì)“治理體系”的關(guān)注意味著將視角從對(duì)具體學(xué)前教育政策(如課程設(shè)置、財(cái)政補(bǔ)貼)或獨(dú)立項(xiàng)目(如創(chuàng)新計(jì)劃、評(píng)估指標(biāo))轉(zhuǎn)向?qū)暧^架構(gòu)的審視，即討論所有的學(xué)前教育發(fā)生過(guò)程是如何被“粘合”進(jìn)一個(gè)相互依賴(lài)與協(xié)同的安排之中。

從經(jīng)合組織國(guó)家近年來(lái)的發(fā)展動(dòng)態(tài)來(lái)看，對(duì)學(xué)前教育的持續(xù)重視使得各國(guó)不斷改進(jìn)其治理體系，共同目標(biāo)為更大的服務(wù)覆蓋面、更高質(zhì)量的服務(wù)內(nèi)容、更連貫一致的政策銜接。但在不同國(guó)家之間，學(xué)前教育治理體系差異很大，體系的基本形態(tài)與其行政傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)，并依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律及意識(shí)形態(tài)變遷而不斷修正，其結(jié)果就是形成了一個(gè)糅雜多種機(jī)制安排、多級(jí)治理和多個(gè)參與主體的復(fù)雜組合。而在我國(guó)，學(xué)前教育治理體系包括學(xué)前教育管理體制、辦園體制和政策保障體系三部分，其中管理體制是指落實(shí)各級(jí)政府主導(dǎo)的管理和監(jiān)督責(zé)任機(jī)制，辦園體制是指各類(lèi)不同性質(zhì)幼兒園的發(fā)展路徑和總體布局，政策保障體制則是指圍繞學(xué)前教育立法所開(kāi)展的有關(guān)機(jī)構(gòu)規(guī)劃、資源配置、課程體系、師資隊(duì)伍建設(shè)等的法規(guī)體系。

三、我國(guó)學(xué)前教育治理現(xiàn)狀和主要問(wèn)題

我國(guó)學(xué)前教育自20世紀(jì)80年代開(kāi)始重新獲得發(fā)展，在“優(yōu)生優(yōu)育”理念的倡導(dǎo)下，學(xué)前教育特別是幼兒托管事業(yè)快速成長(zhǎng)，集體辦園和機(jī)關(guān)單位辦園是這一時(shí)期的主要辦園方式。但隨著學(xué)前教育在20世紀(jì)末逐步進(jìn)入市場(chǎng)化，學(xué)前教育服務(wù)尤其是3歲之前的教育服務(wù)改由社會(huì)力量供給，家庭教育負(fù)擔(dān)隨之增大。(17)洪秀敏，陶鑫萌.改革開(kāi)放40年我國(guó)0～3歲早期教育服務(wù)的政策與實(shí)踐[J].學(xué)前教育研究，2019，(2).2010年，隨著國(guó)家教育改革規(guī)劃和學(xué)前教育發(fā)展意見(jiàn)的頒布，確立了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的教育治理體系建設(shè)方向，學(xué)前教育開(kāi)啟了新一輪大發(fā)展和大跨越。黨的十八大后，在“幼有所育”和教育公平理念的指導(dǎo)下，學(xué)前教育投入有了大幅增長(zhǎng)，服務(wù)能力和教育普及水平快速提升，基本建立起學(xué)前教育公共服務(wù)體系。

(一)當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育治理現(xiàn)狀

依據(jù)國(guó)家學(xué)前教育規(guī)劃要求，我國(guó)學(xué)前教育的目標(biāo)包括普及、普惠和優(yōu)質(zhì)3個(gè)方向，廣覆蓋、?；臼前l(fā)展原則。教育部2019年中國(guó)學(xué)前教育年度報(bào)告顯示，為了確保學(xué)前教育快速普及，中央財(cái)政安排168.5億專(zhuān)項(xiàng)教育資金，通過(guò)資源擴(kuò)容工程向?qū)W前教育資源薄弱的省市提供定向支持。隨著各項(xiàng)投入明顯提升，2018年底我國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)到81.7%，普惠性幼兒園覆蓋率為73.1%，兩項(xiàng)數(shù)據(jù)逐步接近國(guó)務(wù)院所提出的85%和80%的目標(biāo)。歷年《中國(guó)學(xué)前教育統(tǒng)計(jì)公報(bào)》表明，2019年全國(guó)共有注冊(cè)各類(lèi)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)28.12萬(wàn)所，而該數(shù)據(jù)最早可追溯的1992年為17.25萬(wàn)所，即過(guò)去20余年我國(guó)幼兒園機(jī)構(gòu)年均新增數(shù)量達(dá)4000多所；2019年在園幼兒4713.88萬(wàn)人，毛入園率為83.4%，而1990年兩項(xiàng)數(shù)據(jù)分別為1972萬(wàn)人和32.6%，近30年入園率提高了將近50%。此外，全國(guó)學(xué)前教育教職工491萬(wàn)余人，專(zhuān)任教師276萬(wàn)余人，均為改革開(kāi)放以來(lái)的最高。

為將學(xué)前教育從“增量”轉(zhuǎn)向“提質(zhì)”，我國(guó)重點(diǎn)從教學(xué)大綱和師資建設(shè)兩個(gè)領(lǐng)域著手推動(dòng)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展。2012年教育部制定《3～6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》，首次從健康、語(yǔ)言、社會(huì)、科學(xué)、藝術(shù)等角度描述不同階段兒童的發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，推廣生活認(rèn)知和游戲課程的教育理念，初步遏制了教學(xué)方式和教學(xué)內(nèi)容“小學(xué)化”趨勢(shì)。同時(shí)，為解決學(xué)前教育教師隊(duì)伍不足的瓶頸，近年來(lái)我國(guó)通過(guò)擴(kuò)大教師編制、轉(zhuǎn)崗、落實(shí)師范生對(duì)口入職等方式補(bǔ)充教師，并在各省探索非在編教師工資待遇保障制度，農(nóng)村地區(qū)非在編教師薪酬逐步納入財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，通過(guò)擴(kuò)大幼師“國(guó)培計(jì)劃”、規(guī)范新教師入職培訓(xùn)和非對(duì)口專(zhuān)業(yè)教師轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、設(shè)置教師行為準(zhǔn)則等方式，促進(jìn)師資水平的提升。

(二)我國(guó)學(xué)前教育治理存在的問(wèn)題

1.政府在治理中的職能分散與監(jiān)督缺位

盡管我國(guó)學(xué)前教育較之過(guò)去有了明顯發(fā)展，但發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題依然突出，表現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源供給十分緊張，城鄉(xiāng)間學(xué)前教育發(fā)展水平仍有較大差距，監(jiān)管體制也比較薄弱。這與政府在學(xué)前教育治理中的主體職責(zé)不明晰、多部門(mén)間職能分散卻又存在明顯缺位有密切關(guān)系。當(dāng)前，除教育部對(duì)學(xué)前教育政策和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理外，還有多個(gè)部委參與學(xué)前教育服務(wù)，例如，發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)制定學(xué)前教育總體規(guī)劃，衛(wèi)生健康部門(mén)督導(dǎo)學(xué)前教育健康保健以及3周歲以下兒童的托育工作，城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)承擔(dān)教學(xué)用地和配套設(shè)施的建設(shè)和驗(yàn)收，人力資源與社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)教師的薪酬待遇和職稱(chēng)評(píng)聘，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)民辦幼兒園的收費(fèi)狀況進(jìn)行監(jiān)督，此外財(cái)政、民政以及宣傳、政法等機(jī)構(gòu)也擁有學(xué)前教育的部分治理權(quán)。過(guò)多部門(mén)參與學(xué)前教育治理在實(shí)踐中帶來(lái)兩個(gè)主要問(wèn)題，一個(gè)是財(cái)政資金的使用過(guò)于分散，往往是用于校園硬件建設(shè)上的投入較多，而用于提高教學(xué)品質(zhì)、教師待遇、兒童技能拓展項(xiàng)目等關(guān)鍵領(lǐng)域上的投入較少；另一個(gè)是決策沖突和協(xié)調(diào)難的問(wèn)題，一個(gè)典型例子是小區(qū)配套幼兒園建設(shè)，由于多個(gè)部門(mén)間在審批程序上還沒(méi)有形成并行聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，難以做到規(guī)劃、建設(shè)和投入使用同步推進(jìn)，新校園“建而不用”的情況屢有出現(xiàn)。多部門(mén)分散管理還造成學(xué)前教育監(jiān)督環(huán)節(jié)的缺位問(wèn)題，由于各部委在分管領(lǐng)域都擁有部分監(jiān)督責(zé)任，客觀上削弱了教育部門(mén)的監(jiān)管意愿，尤其是在最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)即教育內(nèi)容的質(zhì)量監(jiān)督上存在明顯短板。調(diào)查顯示，目前我國(guó)共有27個(gè)省份沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的學(xué)前教育監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)管責(zé)任多交由兼職人員落實(shí)，即便是少數(shù)設(shè)立了專(zhuān)職機(jī)構(gòu)的地方也僅擁有2～3個(gè)編制，難以滿(mǎn)足質(zhì)量監(jiān)管的要求，由此造成一些幼兒園特別是民辦幼兒園在課程內(nèi)容、教師資質(zhì)、教學(xué)設(shè)施等與教學(xué)質(zhì)量直接相關(guān)的環(huán)節(jié)上缺乏制度性的監(jiān)督。

2.地方對(duì)學(xué)前教育治理參與的積極性不高

“入(公辦)園難”和“入(民辦)園貴”是當(dāng)前學(xué)前教育廣受詬病的兩大難題，而地方對(duì)學(xué)前教育治理的參與度不高則是其中重要根源。按照我國(guó)學(xué)前教育規(guī)劃的設(shè)計(jì)，學(xué)前教育服務(wù)實(shí)行屬地化管理原則，地方政府是發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任主體，省、市兩級(jí)政府負(fù)責(zé)制定地方性教育規(guī)劃和相關(guān)配套措施，區(qū)、縣級(jí)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行本區(qū)域?qū)W前教育的各項(xiàng)工作。但在實(shí)踐中，由于財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，地方政府對(duì)發(fā)展學(xué)前教育的積極性不高。在2010年以前，不僅學(xué)前教育的財(cái)政投入總量低，而且教育支出完全由地方政府承擔(dān)，城市地區(qū)由區(qū)、縣政府籌集，農(nóng)村地區(qū)則由鄉(xiāng)級(jí)政府籌集，中央幾乎沒(méi)有任何財(cái)政支持。(18)張志勇.亟須通過(guò)學(xué)前教育立法破解“六大難題”[J].人民教育，2018，(9).2010年以后，這一情況得到了部分改變，不僅新增教育投入向?qū)W前教育傾斜，且中央和省、市都增設(shè)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，但學(xué)前教育投入占全部教育投入的比重仍然偏低，且地域間分布極不平均，越到基層所承擔(dān)的學(xué)前教育成本越高?！吨袊?guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2018年地方學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入平均占當(dāng)?shù)亟逃?cái)政總投入4%左右，各地方對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政供給水平很大程度上取決于地方自身財(cái)力，其中北京、上海等少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)比重達(dá)到9%，而大部分地區(qū)均低于4%，東北地區(qū)以及西南等省份這一比例只有2%。面對(duì)財(cái)力緊缺的情況，各地方對(duì)公辦園生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定普遍偏低，統(tǒng)計(jì)顯示共有11個(gè)省份的年度生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于600元，個(gè)別省份甚至只有300元左右，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足學(xué)前教育的實(shí)際支出需求。

除了支出壓力以外，學(xué)前教育不屬于義務(wù)教育，在教育考核體系中顯示度不強(qiáng)，也是造成地方政府對(duì)學(xué)前教育參與度不高的原因。在非義務(wù)教育體系中，高中教育更能體現(xiàn)地方教育政績(jī)，與高考升學(xué)率等指標(biāo)相比，學(xué)前教育入園率等指標(biāo)在地方教育部門(mén)的考核位階中較低，在地方治理的“錦標(biāo)賽模式”下，學(xué)前教育容易成為被忽視的領(lǐng)域。在這一思維下，地方政府更愿意通過(guò)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)、將民辦幼兒園轉(zhuǎn)為普惠幼兒園等較為簡(jiǎn)單的方式提高學(xué)前教育普及程度，而不是通過(guò)提高公辦幼兒園、集體辦園比例等方式解決入園難問(wèn)題。

3.學(xué)前教育機(jī)構(gòu)過(guò)度市場(chǎng)化的挑戰(zhàn)

在財(cái)政投入總體偏低而地方對(duì)學(xué)前教育辦學(xué)積極性不高的情況下，我國(guó)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化的速度加快，自2005年起，民辦幼兒園進(jìn)入快速生長(zhǎng)時(shí)期，每年新增幼兒園中超過(guò)一半為民辦幼兒園，超過(guò)四分之三的新增幼兒選擇入讀民辦幼兒園，可以認(rèn)為我國(guó)學(xué)前教育入學(xué)率的攀升主要是依靠民辦機(jī)構(gòu)推動(dòng)。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年我國(guó)共有各類(lèi)性質(zhì)注冊(cè)幼兒園281174所，其中民辦幼兒園173236所，占全部幼兒園的61.6%，而由地方教育部門(mén)開(kāi)辦的公立幼兒園為90015所，僅占32.0%，在西部省份地區(qū)，公辦幼兒園比例更低，而如果算上更多不在冊(cè)的民辦幼兒園數(shù)量，公辦和民辦幼兒園之間的數(shù)量差距更大。事實(shí)上，在許多貧困區(qū)縣往往只有一到兩所公立性質(zhì)幼兒園，其余絕大多數(shù)是民辦，公立幼兒園在當(dāng)?shù)赜绊懥Σ桓摺?/p>

學(xué)前教育市場(chǎng)化是提高入園率、滿(mǎn)足不同層次家庭教育需求的有效補(bǔ)充，但過(guò)度市場(chǎng)化也帶來(lái)了諸多問(wèn)題。不少民辦園在局部地區(qū)形成了某種程度的市場(chǎng)壟斷，價(jià)格逐年上漲，月均數(shù)千甚至上萬(wàn)的“天價(jià)園”比比皆是。對(duì)此，職能部門(mén)要么不聞不問(wèn)、任其發(fā)展，要么在矛盾積累、輿論聚焦的情況下簡(jiǎn)單“一刀切”予以關(guān)停，造成在學(xué)幼兒的失學(xué)問(wèn)題。過(guò)度市場(chǎng)化還對(duì)我國(guó)學(xué)前教育質(zhì)量提出了挑戰(zhàn)：一是進(jìn)一步削弱了政府對(duì)學(xué)前教育的參與意愿，對(duì)學(xué)前教育的發(fā)展把控力和監(jiān)督力也隨之下降；二是加劇了部分民辦園教學(xué)內(nèi)容“小學(xué)化”傾向；三增加了家庭撫育支出，間接阻礙了家庭生育意愿；四是有損學(xué)前教育的公益性定位，違背教育公平的發(fā)展目標(biāo)。此外，由于監(jiān)督覆蓋面不足，許多民辦園在辦學(xué)資金去向、教職人員遴選、教學(xué)場(chǎng)地安全等環(huán)節(jié)存在隱患，容易引發(fā)重大公共事件。

四、經(jīng)合組織國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育治理存在的三大瓶頸問(wèn)題，也是世界學(xué)前教育治理普遍存在的難題，經(jīng)合組織及其成員國(guó)在多年前即已開(kāi)始探尋對(duì)這些問(wèn)題的解決之道。1998年，經(jīng)合組織啟動(dòng)了兒童早期教育和護(hù)理研究(Early Childhood Education and Care，ECEC)，旨在分析教育制度與教育政策對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量的影響，為各國(guó)應(yīng)對(duì)治理困境提供行動(dòng)方案。在該研究的指導(dǎo)下，經(jīng)合組織成員國(guó)相繼進(jìn)行了學(xué)前教育治理改革，取得了明顯成效?；仡欉^(guò)去20年來(lái)經(jīng)合組織國(guó)家的改革路徑可以發(fā)現(xiàn)，其學(xué)前教育治理存在3個(gè)關(guān)鍵策略：行政整合、權(quán)力下放、適度市場(chǎng)化。盡管不同國(guó)家在側(cè)重點(diǎn)上有所差異，但多數(shù)國(guó)家都遵循了這3個(gè)發(fā)展策略。

(一)行政職能整合策略

經(jīng)合組織國(guó)家學(xué)前教育的行政劃分一般分為兩種，一種是雙層行政模式，另一種是一體化或整合行政模式。在雙層行政模式下，國(guó)家根據(jù)兒童的年齡將相關(guān)職能劃分為“護(hù)理”和“教育”兩類(lèi)，并建立了不同的行政部門(mén)與之對(duì)應(yīng)。通常來(lái)說(shuō)，“護(hù)理”服務(wù)由社會(huì)福利部門(mén)或公共健康衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)，而“教育”服務(wù)則由教育部門(mén)負(fù)責(zé)。一些傳統(tǒng)歐洲國(guó)家如法國(guó)、意大利、荷蘭等迄今為止仍然保留著這種保育-教育相分離的行政結(jié)構(gòu)。在某些情況下，可能會(huì)有多個(gè)機(jī)構(gòu)或公共項(xiàng)目同時(shí)指向同一類(lèi)兒童群體，造成一定程度的資源浪費(fèi)。經(jīng)合組織的研究表明，這種涇渭分明的治理模式還經(jīng)常引起學(xué)前教育法規(guī)、資金以及課程體系的平行甚至相互抵觸，對(duì)于幼兒而言則意味著每隔數(shù)年便要在不同的教學(xué)體系中進(jìn)行切換，從而帶來(lái)身心上的不適應(yīng)。(19)OECD.Starting Strong:early childhood education and care[R].Paris:OECD Publishing,2001.此外，國(guó)家對(duì)兩個(gè)階段教育工作者的職業(yè)定位和薪金也大不相同，處于“護(hù)理”階段的兒童教育服務(wù)傾向于雇傭衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)出身的工作者，其薪酬相對(duì)較低，而在“教育”階段幾乎都由主修教育專(zhuān)業(yè)的教師負(fù)責(zé)，其薪酬也更為豐厚。(20)Clara Silvaa,et al.ECEC in the European Union:analysis and governance of ECEC systems of four member states[J].Open Journal per la formazione in rete,2018,(1).

為克服雙層行政模式的弊端，越來(lái)越多的國(guó)家采用或轉(zhuǎn)向一體化的行政治理結(jié)構(gòu)，學(xué)前教育逐漸發(fā)展為結(jié)合照料護(hù)理和知識(shí)技能獲得，并在教育部主持下整合全部幼兒教育的服務(wù)。在這一結(jié)構(gòu)中，全學(xué)齡前階段的教育服務(wù)供給被組織為一個(gè)連續(xù)的綜合體系，包括單一決策權(quán)、集中管轄、課程連續(xù)性、不受地域影響的受教育權(quán)、統(tǒng)一的師資認(rèn)證、形態(tài)相近的服務(wù)供給機(jī)構(gòu)、一視同仁的財(cái)政支持、同一的教育目標(biāo)。(21)Peter Moss.For a new public early childhood education[J].Forum,2015,(2).在北歐國(guó)家如挪威、丹麥等，教育部為6周歲以下兒童提供所有的學(xué)前教育服務(wù)，針對(duì)嬰幼兒的發(fā)展規(guī)劃、教學(xué)場(chǎng)地、教學(xué)設(shè)計(jì)、開(kāi)放時(shí)間與高年齡段兒童的服務(wù)往往相似，兒童往往與接受過(guò)相同專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)的教員一起，遵循相同的教學(xué)指南，學(xué)前教育的費(fèi)用政策在不同階段也大致持平。瑞典是最早將幼兒保育和教育進(jìn)行融合的國(guó)家，自1996年將社會(huì)責(zé)任部的家庭日托班、休閑活動(dòng)中心、學(xué)前班等名目繁多的機(jī)構(gòu)移交教育部統(tǒng)一管理后，瑞典創(chuàng)建了一個(gè)完整的學(xué)前教育課程體系，在整個(gè)學(xué)前教育階段執(zhí)行相同的教育主題，對(duì)所有階段的教師重新進(jìn)行資格認(rèn)定。盡管在政治和哲學(xué)層面對(duì)于將學(xué)前教育完全納入現(xiàn)行教育制度存在一定的爭(zhēng)議，譬如擔(dān)心這種合并會(huì)使對(duì)兒童的身心健康政策和其他福利項(xiàng)目邊緣化，又或者在一定程度上限制了學(xué)前教育的傳統(tǒng)教學(xué)方法，但更多的研究表明，與多部門(mén)分頭治理的結(jié)構(gòu)相比，一體化結(jié)構(gòu)是擴(kuò)大學(xué)前教育可獲得性、公平性以及減少兒童在不同階段間多次轉(zhuǎn)化適應(yīng)的理想選擇。(22)A Meade，V Podmore.Early childhood education policy co-ordination under the auspices of the Department/Ministry of Education[R].Paris:Unesco Workshop,2002.

(二)治理權(quán)下放策略

與國(guó)家層面的行政職能集中化的策略相匹配，大多數(shù)經(jīng)合組織國(guó)家正逐步將學(xué)前教育服務(wù)的供給權(quán)和問(wèn)責(zé)權(quán)轉(zhuǎn)移給地方政府，這是一種徹底的分權(quán)策略(decentralization as devolution)，而不是簡(jiǎn)單地由地方代為執(zhí)行的委托分權(quán)(decentralization as delegation)，目的是發(fā)揮地方教育資源特色和優(yōu)勢(shì)、推動(dòng)決策者接近服務(wù)接受者、促進(jìn)決策民主化以及減少官僚主義。(23)G E Karlsen.Decentralized centralism:framework for a better understanding of governance in the field of education[J].Journal of Education Policy,2000,(5).經(jīng)合組織在其系列報(bào)告《強(qiáng)壯開(kāi)端》中提出了學(xué)前教育服務(wù)的4個(gè)主要分權(quán)維度，即教育公共資金配置權(quán)、最低教學(xué)條件要求設(shè)置權(quán)、課程開(kāi)發(fā)與教材編撰權(quán)、質(zhì)量監(jiān)督權(quán)，依照這4個(gè)維度對(duì)經(jīng)合組織國(guó)家的治理權(quán)下放狀況進(jìn)行評(píng)估。結(jié)果顯示，除愛(ài)爾蘭、捷克和新西蘭等3個(gè)成員國(guó)保持著中央對(duì)學(xué)前教育的完全治理權(quán)外，其余國(guó)家均在不同程度上進(jìn)行了權(quán)力下放改革。其中，美國(guó)、英國(guó)、加拿大、德國(guó)等主要經(jīng)合組織國(guó)家采取了以州(省或大區(qū))為主導(dǎo)的學(xué)前教育治理方式，國(guó)家一級(jí)政府不再以具體決策、規(guī)定、監(jiān)管或評(píng)估等手段掌控學(xué)前教育發(fā)展，而是通過(guò)一個(gè)框架性文件和廣泛的培育目標(biāo)來(lái)指導(dǎo)地方教育發(fā)展方向，國(guó)家議會(huì)通常采取整筆不帶條件的撥款方式將教育資金轉(zhuǎn)移給地方支配，而州議會(huì)擁有教育稅收決定權(quán)，可以自行擬定學(xué)前教育法規(guī)，州政府則決定不同性質(zhì)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的比重，制定差異化的教學(xué)課程和學(xué)習(xí)時(shí)間。(24)Michiel S.Vries.The rise and fall of decentralization:A comparative analysis of arguments and practices in European countries[J].European Journal of Political Research,2000,(38).挪威、瑞典、芬蘭以及日本和韓國(guó)等成員國(guó)采用的則是分權(quán)直達(dá)市一級(jí)的策略，州(省或郡)一級(jí)沒(méi)有教育管轄權(quán)，市議會(huì)以及市政府被授權(quán)征收學(xué)前教育相關(guān)稅費(fèi)，自主決定教材選擇和教學(xué)方式。

放松中央控制的積極影響是有利于各地方根據(jù)自身傳統(tǒng)和資源特色進(jìn)行教學(xué)安排，同時(shí)使得學(xué)前教育利益相關(guān)者特別是父母有效地參與到學(xué)前教育的質(zhì)量提升和監(jiān)督工作中。盡管一些國(guó)家如法國(guó)、意大利和比利時(shí)等在中央層面保留了對(duì)學(xué)前教育治理的法定監(jiān)督權(quán)，但更多地國(guó)家傾向于交由地方政府、教育協(xié)會(huì)以及社區(qū)、家長(zhǎng)委員會(huì)等組織對(duì)學(xué)前教育進(jìn)行監(jiān)督問(wèn)責(zé)。在這些國(guó)家中，地方教學(xué)顧問(wèn)、教師和家長(zhǎng)能夠一起確定教學(xué)方案并記錄目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)度，家長(zhǎng)是當(dāng)?shù)亟逃芾砦瘑T會(huì)的主要成員，可以就師生配比、課程計(jì)劃等作出決定。當(dāng)然，伴隨著治理權(quán)的下放，經(jīng)合組織國(guó)家面臨著一個(gè)共同的難題，就是如何在提高教育自治權(quán)與解決不同地區(qū)間教育公平之間取得平衡。農(nóng)村地區(qū)、貧困地帶和需要額外支持的兒童學(xué)校(如少數(shù)民族和特殊教育學(xué)校)往往會(huì)成為改革中獲益較少的一方，地方必須有足夠的資金和強(qiáng)有力的政策導(dǎo)向?qū)@些地方的學(xué)前教育進(jìn)行兜底。(25)Kroger T.The dilemma of municipalities:Scandinavian approaches to child day-care provision[J].Journal of Social Policy,2015,(4).

(三)適度市場(chǎng)化策略

學(xué)前教育機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化或私立化(privatization)是近年來(lái)備受關(guān)注的話(huà)題，適度市場(chǎng)化或者說(shuō)是可控的市場(chǎng)化逐漸成為發(fā)展的共識(shí)。按照經(jīng)合組織的劃分標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)分為3類(lèi)，即公立學(xué)校、公助私立學(xué)校(government-dependent private institutions)、完全獨(dú)立的私立學(xué)校(independent private institutions)，經(jīng)合組織認(rèn)定只要學(xué)校接受來(lái)自公共財(cái)政的資助占其全部運(yùn)營(yíng)收入的一半以下，即可視為獨(dú)立的私立學(xué)校，而實(shí)際上幾乎所有的經(jīng)合組織國(guó)家都獲得了公共資金的支持，只是所占比例高低不同。(26)OECD.Starting Strong 2017:Key OECD Indicators on Early Childhood Education and Care[R].Paris:OECD Publishing,2017.當(dāng)然，在大多數(shù)國(guó)家，私立教育機(jī)構(gòu)大多屬于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，營(yíng)利機(jī)構(gòu)規(guī)模很小，并且要獲得公共資金補(bǔ)貼必須遵守相關(guān)的教育法規(guī)，滿(mǎn)足政府制定的基本辦園標(biāo)準(zhǔn)，這也說(shuō)明學(xué)前教育在經(jīng)合組織國(guó)家中更多的被認(rèn)為是一種公共物品，而不管是否由公共部門(mén)提供。

受新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，大多數(shù)經(jīng)合組織國(guó)家都允許非營(yíng)利和營(yíng)利機(jī)構(gòu)參與學(xué)前教育供給服務(wù)，不過(guò)不同國(guó)家的市場(chǎng)化程度差異很大，且市場(chǎng)化策略的目標(biāo)各有不同。來(lái)自經(jīng)合組織的統(tǒng)計(jì)報(bào)告表明，英國(guó)、德國(guó)、日本和以色列等國(guó)家，3周歲以下兒童的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)有80%以上屬于私立學(xué)校，3～6周歲兒童的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)中也有一半以上屬于私立性質(zhì)。在這些國(guó)家看來(lái)，市場(chǎng)化是豐富家庭教育選擇、改善教育服務(wù)質(zhì)量的治理工具，政府通過(guò)大量教育撥款和嚴(yán)格的教育標(biāo)準(zhǔn)控制，實(shí)際上將私立學(xué)前教育內(nèi)化為公共資源，同時(shí)也借助市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)者的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)工具來(lái)提高教育機(jī)構(gòu)的供給效率和創(chuàng)新能力。新西蘭和愛(ài)爾蘭則是兩個(gè)幾乎完全依靠私立機(jī)構(gòu)提供教育服務(wù)的國(guó)家，對(duì)它們來(lái)說(shuō)市場(chǎng)化的目的在于快速提高學(xué)前教育的普及率，尤其是向那些難以獲得主流服務(wù)的少數(shù)群體兒童提供教育服務(wù)。在法國(guó)、西班牙、意大利等傳統(tǒng)大陸國(guó)家，因其教育哲學(xué)強(qiáng)調(diào)平等優(yōu)先、保障兒童權(quán)利，對(duì)市場(chǎng)化策略采取了較為謹(jǐn)慎的態(tài)度，幼兒入讀私立機(jī)構(gòu)的比例一般不超過(guò)30%，呈現(xiàn)出以公立為主、私立為輔的混合結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)化策略的目的偏重于發(fā)展特色教育。(27)Ingela Naumann.Towards the marketization of early childhood education and care?Recent developments in Sweden and the United Kingdom[J].Nordic Journal of Social Research,2011,(2).

值得一提的是，近年來(lái)私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的不斷擴(kuò)張引發(fā)了經(jīng)合組織內(nèi)部的廣泛討論，焦點(diǎn)主要是對(duì)學(xué)前教育服務(wù)監(jiān)督不足和質(zhì)量下降的擔(dān)憂(yōu)。經(jīng)合組織曾多次提出市場(chǎng)化與持續(xù)低質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)之間的聯(lián)系，認(rèn)為只關(guān)注服務(wù)群體的擴(kuò)大很可能導(dǎo)致政府失去對(duì)這一階段教育的掌控，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)既不會(huì)帶來(lái)社會(huì)生產(chǎn)力收益，也不能滿(mǎn)足兒童健康成長(zhǎng)的要求，還會(huì)帶來(lái)“市場(chǎng)失靈”的后果，因而呼吁各國(guó)重新審視對(duì)私立學(xué)校的約束機(jī)制，并建立更強(qiáng)有力的監(jiān)督。

五、經(jīng)合組織國(guó)家經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示及建議

(一)經(jīng)合組織國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的啟示

當(dāng)前經(jīng)合組織及其成員國(guó)對(duì)學(xué)前教育治理的發(fā)展趨勢(shì)是邁向更為連貫的0～6周歲全齡段課程、更趨于一致的教育目標(biāo)、更大的公共資源投入、更高標(biāo)準(zhǔn)的教師資格，以及構(gòu)建多方協(xié)同共治的教育服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督。在學(xué)前教育治理的3個(gè)關(guān)鍵策略，即行政整合、治理權(quán)下放和適度市場(chǎng)化上，大多數(shù)經(jīng)合組織國(guó)家遵循了相近的發(fā)展路徑。得益于學(xué)前教育治理方式的提升，這些國(guó)家在學(xué)前教育普及率、公共財(cái)政投入占比、生均經(jīng)費(fèi)、課程系統(tǒng)化、師資隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化水平等關(guān)鍵指標(biāo)上均有了長(zhǎng)足提升，對(duì)當(dāng)前我國(guó)深化學(xué)前教育治理改革提供了有價(jià)值的參考。

1.從經(jīng)合組織各國(guó)的學(xué)前教育行政結(jié)構(gòu)組織來(lái)看，國(guó)家一級(jí)參與學(xué)前教育治理決策和服務(wù)實(shí)施的部委數(shù)量很關(guān)鍵，部門(mén)參與“越少便是越好”基本獲得認(rèn)同。許多國(guó)家已經(jīng)完成了從多頭分管到“保育護(hù)理”和“學(xué)前教育”雙軌并行，再到全年齡段一體化行政的治理變革，這種變革在前期必須付出相對(duì)較高的整合成本，例如部門(mén)職能的轉(zhuǎn)移、機(jī)構(gòu)人員的調(diào)配、多套教育法規(guī)的融合修正以及教育工作者的再培訓(xùn)，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看集中化的行政體系更有利于克服不同教育階段的課程鴻溝，更好地保障幼兒的受教育權(quán)，并提升學(xué)前教育領(lǐng)域在國(guó)家政策議程中的優(yōu)先地位。將學(xué)前教育職能移交給教育部門(mén)也意味著學(xué)前教育特別是低齡幼兒教育真正成為教育體系的一部分，而不僅僅是由家庭自行決定和提供的備選項(xiàng)目，這對(duì)那些不具備教育條件的家庭來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一個(gè)促進(jìn)起點(diǎn)公平的契機(jī)。然而，隨著學(xué)前教育和初等教育的融合度越來(lái)越高，一些傳統(tǒng)的學(xué)前教育教學(xué)方法可能會(huì)被侵蝕，“學(xué)歷化”“小學(xué)化”跡象可能會(huì)加重，這就需要在教學(xué)目標(biāo)導(dǎo)向上加以約束。

2.與教育行政一體化改革同步協(xié)調(diào)，將更多的治理職責(zé)和權(quán)限下放到省(州)一級(jí)政府甚至是更低級(jí)別政府的策略更有效地滿(mǎn)足了不同地區(qū)的教育需求和情況。經(jīng)合組織倡導(dǎo)中央部門(mén)不再指定必須遵循的具體教學(xué)內(nèi)容或者教學(xué)方式，而是應(yīng)當(dāng)設(shè)定廣泛的教育目標(biāo)，并提供限制性更少的轉(zhuǎn)移性撥款。地方應(yīng)當(dāng)掌握一定的教育公共資金來(lái)源，例如專(zhuān)項(xiàng)稅費(fèi)或其他募集方式，并可以就學(xué)前教育學(xué)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、課程安排等問(wèn)題，與教育利益相關(guān)者(社區(qū)成員、父母、教學(xué)工作者)共同協(xié)商。針對(duì)部分地區(qū)教學(xué)資源力量薄弱的狀況，中央政府可以制定特別條款以扶持和規(guī)范這類(lèi)地區(qū)的教學(xué)，作為解決地方自主與保證全國(guó)教育公平之間的補(bǔ)充手段。值得仔細(xì)斟酌的是對(duì)于教學(xué)質(zhì)量的監(jiān)督權(quán)劃分問(wèn)題，目前存在兩種截然不同的聲音，一種主張認(rèn)為應(yīng)當(dāng)為中央部門(mén)保留這一職能，以確保各地區(qū)之間的學(xué)前教育水平大致相當(dāng)；另一種主張則認(rèn)為監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)由學(xué)校教學(xué)督導(dǎo)與家長(zhǎng)委員會(huì)負(fù)責(zé)，目的是提高監(jiān)督的針對(duì)性?？紤]到當(dāng)前我國(guó)各地學(xué)前教育發(fā)展?fàn)顩r不平衡較為突出，且教學(xué)機(jī)構(gòu)在自我監(jiān)督能力上并不完善，保留中央一級(jí)的教育監(jiān)督權(quán)較為合理。

3.市場(chǎng)化(私立化)是應(yīng)對(duì)教育公共資金短缺、緩解學(xué)前教育供求矛盾、豐富家庭教育選擇的可行途徑，但應(yīng)當(dāng)保持適度可控的范圍。在經(jīng)合組織國(guó)家中，盡管存在營(yíng)利性的教育機(jī)構(gòu)，但絕大多數(shù)國(guó)家將學(xué)前教育定位為基本公共服務(wù)，因而所有類(lèi)型的機(jī)構(gòu)都必須遵守本國(guó)的教育法規(guī)，并與主流教育方向和價(jià)值觀保持一致。政府會(huì)對(duì)符合條件的私立機(jī)構(gòu)提供與公立機(jī)構(gòu)一致的政策支持以及經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，同時(shí)也會(huì)制定最高價(jià)格管制避免“天價(jià)幼兒園”出現(xiàn)，在特殊情況下還會(huì)為經(jīng)營(yíng)不善的私立機(jī)構(gòu)提供紓困援助，這些舉措的目的就是保證在不同類(lèi)型學(xué)校就讀的兒童擁有同等的受教育機(jī)會(huì)。教育機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化也會(huì)帶來(lái)一些挑戰(zhàn)，比如部分私立學(xué)園會(huì)變相降低教學(xué)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)或縮減教學(xué)人員配置，這需要通過(guò)完善建園標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)教學(xué)督查等予以應(yīng)對(duì)。市場(chǎng)化并非放任自流和野蠻生長(zhǎng)，相反，市場(chǎng)化要求更周密的約束安排和更有力的引導(dǎo)。

(二)建議

學(xué)前教育治理是國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，是黨和國(guó)家致力于解決當(dāng)前重大民生“痛點(diǎn)”的莊嚴(yán)承諾。改革開(kāi)放后特別是近十年以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但整體上看，受制于歷史遺留原因和制度設(shè)計(jì)等影響，學(xué)前教育仍是我國(guó)教育體系中的短項(xiàng)，其中突出的問(wèn)題是職能部門(mén)過(guò)于分散、協(xié)同效果不佳，地方政府有責(zé)無(wú)權(quán)、推動(dòng)學(xué)前教育發(fā)展的意愿不強(qiáng)，以及依賴(lài)民辦私立供給、學(xué)前教育的公共屬性不明顯。而經(jīng)合組織及其成員國(guó)在多年探索的過(guò)程中對(duì)上述問(wèn)題上提出了解決之道，即通過(guò)減少行政部門(mén)參與提高教育決策效率和行動(dòng)力，通過(guò)增強(qiáng)地方權(quán)限帶動(dòng)地方學(xué)前教育探索積極性，通過(guò)規(guī)范私立教學(xué)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)抵御過(guò)度市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)?；诮?jīng)合組織國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)學(xué)前教育治理提出以下建議：

1.明確學(xué)前教育的主導(dǎo)部門(mén)及其職責(zé)

借鑒經(jīng)合組織提出的對(duì)學(xué)前教育行政職能進(jìn)行有效集中的建議，應(yīng)當(dāng)在中央層面明確學(xué)前教育的主導(dǎo)部門(mén)及其職責(zé)。按照我國(guó)當(dāng)前的教育職能劃分，短期內(nèi)可以實(shí)施以教育部為主導(dǎo)，發(fā)展改革、衛(wèi)生健康、社會(huì)保障等部門(mén)配合的一主多輔結(jié)構(gòu)，中長(zhǎng)期則宜過(guò)渡為教育部門(mén)單一管理的結(jié)構(gòu)。為確保學(xué)前教育發(fā)展方向的一致性，解決當(dāng)前教育方向不明、課程散亂的狀況，宜由教育部制訂全國(guó)學(xué)前教育課程指導(dǎo)意見(jiàn)，明確學(xué)前教育的培育目標(biāo)和基本原則。

2.擴(kuò)大地方對(duì)學(xué)前教育的自主權(quán)

借鑒經(jīng)合組織國(guó)家在擴(kuò)大地方政府教育治理權(quán)力上取得的成效，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)地方政府參與學(xué)前教育服務(wù)積極性不高、能力不足的現(xiàn)狀，宜建立央地合作、以省級(jí)為主的治理模式，重點(diǎn)改善地方政府的財(cái)力困境，將學(xué)前教育發(fā)展納入教育考核當(dāng)中。在體制機(jī)制上，應(yīng)當(dāng)允許地方政府自行擬定學(xué)前教育法規(guī)，鼓勵(lì)不同地方在學(xué)制安排、入學(xué)年限、課程形式等領(lǐng)域有所突破。在提高地方辦園能力上，除繼續(xù)擴(kuò)大中央教育轉(zhuǎn)移支付外，應(yīng)當(dāng)允許地方積極開(kāi)拓學(xué)前教育資源，多渠道挖掘教育空間。在具體教學(xué)模式上，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)先行地區(qū)結(jié)合自身?xiàng)l件和區(qū)域文化自主探索學(xué)前教育課程體系。

3.警惕過(guò)度市場(chǎng)化陷阱

應(yīng)當(dāng)將教育市場(chǎng)化作為我國(guó)學(xué)前教育多元布局的有效補(bǔ)充，而不是過(guò)度依賴(lài)市場(chǎng)推動(dòng)學(xué)前教育普及。為及早解決學(xué)前教育服務(wù)供給不足問(wèn)題，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量參與學(xué)前教育發(fā)展必不可少，但應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“公辦園+普惠性民辦園+集體辦園”為主導(dǎo)的教育布局，堅(jiān)持學(xué)前教育作為公益性事業(yè)的特征。對(duì)于營(yíng)利性民辦幼兒園，一方面要允許其按照市場(chǎng)規(guī)律發(fā)展，另一方面也要對(duì)其辦園理念和教學(xué)目標(biāo)進(jìn)行引導(dǎo)，同時(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控工作，對(duì)其資金去向和師資背景進(jìn)行摸底排查。

4.為后續(xù)改革預(yù)留空間

對(duì)于一些當(dāng)下尚未引起重大關(guān)切、但在部分經(jīng)合組織國(guó)家中已經(jīng)呈現(xiàn)的問(wèn)題，建議在未來(lái)《學(xué)前教育法》立法工作中予以考慮。比如是否考慮安排學(xué)前教育家庭補(bǔ)貼，其適用范圍如何確定，不同家庭的申領(lǐng)資格是否有所區(qū)別等等。又比如在推動(dòng)0～3周歲階段與3～6周歲階段之間的保育體系銜接、幼小銜接前一年的預(yù)備期等節(jié)點(diǎn)上，是否借鑒經(jīng)合組織所提倡的全年齡段統(tǒng)一規(guī)劃模式，抑或延續(xù)當(dāng)前不同階段區(qū)別對(duì)待的方式，或者交由地方自行決策。此外在探索社區(qū)辦園、建立學(xué)前教育質(zhì)量評(píng)估、提高學(xué)前教育師資門(mén)檻等方面，也需要納入未來(lái)規(guī)劃考慮中。