何憲

[摘 要]中國進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展階段，亟需把人口多的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為人才資源豐富的優(yōu)勢。這一轉(zhuǎn)化對人才資源的配置方式提出了很高的要求。新中國成立以來，人才資源配置經(jīng)歷了從計(jì)劃配置到市場對人才資源配置起“基礎(chǔ)性作用”和“決定性作用”的改革歷程。當(dāng)前，人才資源配置還存在不足和問題，必須加快改革，進(jìn)一步完善體制機(jī)制，真正讓市場在人才資源配置中起決定性作用。

[關(guān)鍵詞]人才資源;市場化配置

[中圖分類號]C962

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1674-0599（2020）01-0026-09

中國已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，創(chuàng)新是發(fā)展的關(guān)鍵，是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。這就亟需把人口大國轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y源強(qiáng)國。黨的十九大報告提出：“人才是實(shí)現(xiàn)民族振興，贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源?！盵1]人才問題可以簡單地分為教育培養(yǎng)和配置使用兩個方面。教育培養(yǎng)和配置使用相比，人才的配置使用更重要、更基礎(chǔ)、更關(guān)鍵。配置使用不好，培養(yǎng)再多的人才也形不成實(shí)際的生產(chǎn)力和競爭力。反過來，如果配置使用得好，將會創(chuàng)造出對人才的需求，刺激對人才的培養(yǎng)。所以，人才合理配置使用比人才的培養(yǎng)處于更加重要的位置，需要給予更多的關(guān)注，進(jìn)行更深入的研究。

一、人才資源配置方式改革歷程

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，對人才資源實(shí)行嚴(yán)格的統(tǒng)包統(tǒng)配制度。單位沒有用人自主權(quán)，只有接收的義務(wù)，沒有選擇的權(quán)利，分配什么人來就用什么人;個人沒有選擇工作和單位的自主權(quán)，組織分配到哪就到哪，組織分配做什么就做什么。學(xué)生畢業(yè)后就業(yè)和工作，統(tǒng)統(tǒng)由學(xué)校統(tǒng)一進(jìn)行分配，分配到哪個地區(qū)、什么單位，個人沒有任何選擇權(quán)，公布前沒有任何知情權(quán)。到了工作單位后，個人沒有任何辭職的權(quán)利，工作調(diào)動需要組織批準(zhǔn)且經(jīng)過極為嚴(yán)格的程序。這種資源配置的方式使資源得不到合理的利用，造成了大量的人才浪費(fèi)。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，中國人才資源的配置方式也發(fā)生了巨大的變化。從計(jì)劃配置方式向市場配置方式的轉(zhuǎn)變，大致經(jīng)過了以下幾個時期。

（一）計(jì)劃配置方式松動時期（1978—1992年）

黨的十一屆三中全會后，政治上撥亂反正，經(jīng)濟(jì)上調(diào)整恢復(fù)，改革開放拉開序幕。一方面是社會對人才的需要迅速上升，另一方面舊的人才管理體制又把人才約束得很死。于是，“星期日工程師”的現(xiàn)象應(yīng)運(yùn)而生——一大批大城市的技術(shù)人才，利用周未的時間，到中小城市和農(nóng)村，為新興的中小企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供技術(shù)服務(wù)。這是早期的帶有市場性質(zhì)的個人兼職行為，得到當(dāng)時各方面的充分肯定。這種現(xiàn)象在全國不少地區(qū)都出現(xiàn)，但以上海和江浙地區(qū)最為典型。

八十年代初，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放各項(xiàng)事業(yè)的推進(jìn)，特別是外商投資企業(yè)的進(jìn)入和民營企業(yè)的興起，亟需大批專業(yè)技術(shù)人員。而當(dāng)時的計(jì)劃分配制度和人才的單位所有制，使各類專業(yè)技術(shù)人才和管理人才很難到非國有經(jīng)濟(jì)工作。整個社會人才積壓和人才短缺并存的矛盾十分突出。針對這種情況，國家開始出臺政策支持帶有市場性質(zhì)的人才流動。1983年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于科技人員合理流動的若干規(guī)定》，1986年又發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)科技人員合理流動的通知》，在整個人才管理體制沒有改革的情況下，制定具體政策規(guī)定，允許部分人員從體制內(nèi)的單位向外商投資企業(yè)和民營企業(yè)流動。應(yīng)當(dāng)肯定，這種人才流動的放活將統(tǒng)包統(tǒng)配制度打開了一個缺口，是人才資源配置向市場化發(fā)展過程中的重要一步。在國家政策的支持和鼓勵下，一些專業(yè)技術(shù)人員和管理人員離開體制，由原單位辭職到外資企業(yè)、民營企業(yè)工作。

國家支持人才流動的政策出臺后，大規(guī)模的人才流動逐步在全國興起。與此相適應(yīng)，為人才流動提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，脫穎而出。1983年全國第一家人才流動服務(wù)機(jī)構(gòu)在沈陽建立。很快，全國各地陸續(xù)建立起人才流動服務(wù)中心。人才流動服務(wù)中心是政府人事部門的服務(wù)機(jī)構(gòu)，既行使人才流動行政管理的職能，也具有向人才流動提供社會服務(wù)的功能。外商投資企業(yè)和民營企業(yè)沒有保管國家干部檔案的權(quán)利，而這個時期，檔案對人才還極為重要，不僅是干部身份的依據(jù)，還涉及人才的專業(yè)技術(shù)職稱的評定、辦理出國手續(xù)的政審，甚至作為所在單位開具辦理結(jié)婚手續(xù)的證明等。檔案沒有地方存放、相關(guān)問題沒有機(jī)構(gòu)來解決，人才流動就難以實(shí)現(xiàn)。因此各級人才中心提供的人事檔案和人事關(guān)系管理等各項(xiàng)服務(wù)，為流動人員解決了后顧之憂，是人才流動得以發(fā)展的重要條件。隨著人才流動的發(fā)展，人才流動中心除了管理流動人才檔案和相關(guān)人事代理外，還承擔(dān)舉辦人才交流大會、進(jìn)行人才流動爭議仲裁、制定當(dāng)?shù)匾M(jìn)人才的優(yōu)惠政策等職能。在推動人才流動發(fā)展的過程中，各級人才流動服務(wù)機(jī)構(gòu)做出了卓越的貢獻(xiàn)。

在初次就業(yè)市場改革方面，1985年5月中央發(fā)布《關(guān)于教育體制改革的決定》，要求開始試行“雙向選擇”的畢業(yè)生就業(yè)制度的改革。雙向選擇指在國家包分配的前提下，在一定的范圍內(nèi)，畢業(yè)生可以選擇單位、單位可以選擇畢業(yè)生，這是為逐步放開初次就業(yè)市場進(jìn)行的積極探索，對改善人才資源的配置有重要意義。1986年，國家教委、勞動人事部等有關(guān)部門聯(lián)合提出《高等學(xué)校畢業(yè)生分配制度改革方案》（通稱“中期改革方案”），提出中國高校畢業(yè)生就業(yè)制度改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)是：在國家就業(yè)方針、政策指導(dǎo)下，逐步實(shí)行畢業(yè)生自主擇業(yè)，用人單位擇優(yōu)錄用的制度。該方案率先在清華大學(xué)、上海交通大學(xué)等高校試行并總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)。 1989年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《國家教委關(guān)于改革高等學(xué)校畢業(yè)分配制度的報告》和《高等學(xué)校畢業(yè)分配制度改革方案》。同年，又有100多所高校按上述兩個文件精神，起步實(shí)施“一定范圍內(nèi)的雙向選擇”的就業(yè)辦法。

盡管有這些改革措施，但整個人才資源配置還處于后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，舊的統(tǒng)包統(tǒng)配制度還占統(tǒng)治地位。人才流動的難度還很大，單位不批準(zhǔn)，流動就面臨極大的風(fēng)險，人才流動的很多政策還不配套、不完善;初次就業(yè)的市場化還在探索過程中，畢業(yè)生的擇業(yè)權(quán)、單位的擇人權(quán)沒有完全落實(shí)，畢業(yè)生即使找到單位，仍然以學(xué)校的分配計(jì)劃為準(zhǔn)，學(xué)校仍然對每一個學(xué)生實(shí)行兜底包分配。

（二）[JP3]配置方式轉(zhuǎn)型時期（1992—2013年）[JP]1992年，鄧小平同志南巡講話后，改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入快車道，人才流動工作也面臨新的形勢。黨的十四大明確提出要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，使市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。這對人才資源配置的市場化提出了要求。人才市場的概念被普遍接受，人才市場建設(shè)取得長足進(jìn)步。人才資源開始從計(jì)劃配置向市場配置轉(zhuǎn)型。

1993年，全國首屆人才交流大會在北京召開，時任中共中央政治局常委的胡錦濤同志出席會議，全國31個?。▍^(qū)、市）全部由省委、省政府組團(tuán)參加，各部委也派出了陣容強(qiáng)大的代表團(tuán)。在人才交流大會期間，還運(yùn)用各種媒體進(jìn)行了大規(guī)模的人才流動宣傳。這次全國人才交流大會規(guī)模龐大，參加人員和單位來自全國各地，意向成交以萬計(jì)，在人才交流的歷史上可謂空前;更重要的是造成了極大社會影響，在人才資源市場化過程中，具有里程碑意義。它標(biāo)志著南巡講話后人才流動開始進(jìn)入了一個全新的時期。 1994年，中共中央組織部、人事部聯(lián)合下發(fā)了《加快培育和發(fā)展我國人才市場的意見》，明確了中國人才市場發(fā)展的思路、目標(biāo)和步驟，文件提出培育發(fā)展人才市場的總體目標(biāo)是：實(shí)現(xiàn)個人自主、單位自主擇人，市場調(diào)節(jié)供求，社會服務(wù)完善、社會保障健全，在國家宏觀調(diào)控下，使市場在人才資源配置方面起基礎(chǔ)性作用。文件對確立人才與單位在人才市場中的主體地位、發(fā)揮市場調(diào)節(jié)手段的作用、健全社會化服務(wù)體系和社會保障制度等都提出了具體要求。這是人才資源配置轉(zhuǎn)型的綱領(lǐng)性文件，對人才市場建設(shè)和人才資源配置方式的轉(zhuǎn)型都起到了極為重要的作用，可以說開啟了人才市場建設(shè)的新時代。

以區(qū)域性人才市場為代表的全國人才市場體系逐步建立。人才市場的概念上世紀(jì)八十年代就已經(jīng)提出和使用，有的地方還掛起了人才市場的牌子。但是那時還是零零星星的、以行政區(qū)劃來設(shè)立的，不符合人才合理配置的要求。1994年7月，經(jīng)人事部批準(zhǔn)，中國第一批區(qū)域性人才市場——中國沈陽人才市場、中國北方人才市場（天津）、中國上海人才市場成立，隨后一批區(qū)域性人才市場和專業(yè)性人才市場相繼誕生，加上各地區(qū)各部門建立的各級各類人才市場，形成了全國的人才市場體系。人才市場除了為人才招聘建立專門的場所、定期和不定期舉辦人才交流大會以外，還為人才的求職、人事關(guān)系管理、爭議仲裁等提供全方位服務(wù)。在區(qū)域性人才市場的帶領(lǐng)下，中國人才市場的建設(shè)進(jìn)入一個大發(fā)展時期，無論從市場場所的面積、條件，還是市場服務(wù)的水平、質(zhì)量都上了一個大臺階。

高校畢業(yè)生就業(yè)制度改革邁出重要改革步子。1993年2月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中國教育改革和發(fā)展綱要》，要求通過“供需見面和一定范圍內(nèi)雙向選擇”的過渡，進(jìn)一步促進(jìn)畢業(yè)生“面向人才市場、自主擇業(yè)新就業(yè)制度”的建立。1995年，國家教委發(fā)布《關(guān)于1995年進(jìn)行普通高等學(xué)校招生和畢業(yè)生就業(yè)制度改革的意見》，要求中央部門所屬高校對并軌后所招學(xué)生由畢業(yè)時原則上在本系統(tǒng)、本行業(yè)內(nèi)自主擇業(yè)逐步過渡到大多數(shù)畢業(yè)時自主擇業(yè)，在2000年基本實(shí)現(xiàn)高校畢業(yè)生就業(yè)制度改革。1997年，國家教委發(fā)布《普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作暫行規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)定自主擇業(yè)下的工作程序，明確了政府部門、高校、畢業(yè)生的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)。1998年，首批并軌改革后招收的大學(xué)生畢業(yè)進(jìn)入社會。至此，除少數(shù)定向招生、特招生在國家規(guī)定范圍內(nèi)就業(yè)，絕大多數(shù)畢業(yè)生實(shí)現(xiàn)了自主就業(yè)。與此同時，高校的畢業(yè)分配處分別改為就業(yè)指導(dǎo)處，更新工作觀念，改變工作方法，逐步適應(yīng)了不包分配后的職能轉(zhuǎn)變，在畢業(yè)生就業(yè)過程中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。在經(jīng)歷了供需見面、雙向選擇等過渡方式后，高校及中專畢業(yè)生逐步完成了包分配的就業(yè)制度的改革，建立起了市場化的自主就業(yè)制度。

2002年3月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了教育部、公安部、人事部、勞動保障部四部委《關(guān)于進(jìn)一步深化普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)制度改革有關(guān)問題的意見》，提出了認(rèn)清形勢，深化改革，進(jìn)一步完善高校畢業(yè)生就業(yè)工作管理體制，加快調(diào)整人才結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步拓寬畢業(yè)生到基層就業(yè)的渠道等重要指導(dǎo)思想。同時，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》，正式在全國推行聘用制度。這兩個方面的改革，進(jìn)一步落實(shí)個人擇業(yè)自主權(quán)和單位用人自主權(quán)，標(biāo)志著人才資源配置方式進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型時期。

這一時期，在整個國家建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的大背景和總體要求下，相關(guān)部門順應(yīng)改革的大勢，出臺一系列改革措施，引導(dǎo)社會、學(xué)校、學(xué)生、家長和用人單位順利實(shí)現(xiàn)了高校畢業(yè)生從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的包分配到市場經(jīng)濟(jì)的自主就業(yè)制度轉(zhuǎn)型，初步在用人單位建立了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的用人制度。

（三）市場配置方式的完善時期（2013年—）

2013年，黨的十八屆三中全會通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了要使市場在資源配置中起決定性作用，這是對市場機(jī)制在中國經(jīng)濟(jì)中的新定位。對人才資源配置來說，市場起決定性作用意味著進(jìn)入了市場配置方式的完善時期。

2016年3月，中共中央印發(fā)《關(guān)于深化人才機(jī)制體制改革的意見》，這是在人才工作方面落實(shí)十八屆三中全會要求的綱領(lǐng)性文件。在文件的“指導(dǎo)思想”部分中提出，要遵循社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和人才成長規(guī)律，破除束縛人才發(fā)展的思想和體制機(jī)制障礙;在文件的“基本原則”部分中提出，要突出市場導(dǎo)向，充分發(fā)揮市場在人才配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。文件在推進(jìn)人才管理體制改革、改進(jìn)人才培養(yǎng)支持機(jī)制、創(chuàng)新人才評價機(jī)制、健全人才順暢流動機(jī)制、強(qiáng)化人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激勵機(jī)制、構(gòu)建具有國際競爭力的引才用才機(jī)制等方面提出了明確的要求?？梢哉f，市場配置方式的完善時期的主要任務(wù)，就是貫徹落實(shí)這一文件提出的各項(xiàng)要求。文件發(fā)布后，一些具體的改革措施陸續(xù)出臺，拉開了完善市場配置方式的序幕。

2018年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)人才評價機(jī)制改革的意見》。人才評價是人才市場的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，過去的人才評價標(biāo)準(zhǔn)比較單一，評價手段比較簡單，行政化色彩比較濃厚，意見提出了實(shí)行分類評價、科學(xué)設(shè)置評價標(biāo)準(zhǔn)、改進(jìn)人才評價方式、暢通人才評價渠道、完善人才評價管理體制等改革要求，推動人才評價制度深化改革。

2017年1月，教育部辦公廳發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)持正確導(dǎo)向促進(jìn)高校高層次人才合理流動的通知》，通知針對之前一段時間高校之間人才競爭出現(xiàn)的一些問題，提出了堅(jiān)持正確的人才流動導(dǎo)向，科學(xué)合理統(tǒng)籌人才薪酬待遇，認(rèn)真進(jìn)行規(guī)范管理等要求，鼓勵高校建立協(xié)商溝通機(jī)制，探索建立人才成果合理共享機(jī)制和人才流動中對前期培養(yǎng)投入的補(bǔ)償機(jī)制。

2018年5月，國務(wù)院發(fā)布《人力資源市場暫行條例》，這是國務(wù)院首次以條例的形式對人力資源市場的管理進(jìn)行規(guī)范。該條例對人力資源市場的培育、市場服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理、市場活動的規(guī)范等方面的問題作出相應(yīng)規(guī)定，使求職者個人、用人單位、各類中介機(jī)構(gòu)在市場的活動法律準(zhǔn)則，市場管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)更加明確和清晰，對形成平等競爭、規(guī)范有序、誠實(shí)信用的市場環(huán)境意義重大。

同整個改革進(jìn)入深水區(qū)一樣，這一時期的改革都是啃硬骨頭，難度比前兩個時期更大。雖然市場的決定性作用已經(jīng)提出了幾年，從改革的進(jìn)程看，這一時期可以說還僅僅是剛開始。

二、對當(dāng)前人才資源市場配置現(xiàn)狀的評估

經(jīng)過40多年的努力，中國人才資源的計(jì)劃配置向市場配置的轉(zhuǎn)型已經(jīng)基本完成，計(jì)劃體制已經(jīng)退出歷史舞臺，市場機(jī)制已經(jīng)在人才資源配置中發(fā)揮主要作用。作出這個判斷的依據(jù)是：

第一，個人有了充分的擇業(yè)自主權(quán)。國家不再對個人選擇工作進(jìn)行干預(yù)，不再給高校和中專畢業(yè)生分配工作，不再要求個人服從國家分配，不再通過指令性計(jì)劃強(qiáng)制性地要求到某個地方去工作。到哪個地區(qū)、哪個單位工作，選擇什么崗位，都由畢業(yè)生自己做出決定，由畢業(yè)生和用人單位雙向選擇。學(xué)校、政府只提供相應(yīng)服務(wù)，不再進(jìn)行干預(yù)。參加工作后，如果對工作不滿意，個人可以辭職，除有協(xié)議確定服務(wù)期外，單位不會阻攔不放。除國有單位存在檔案問題外，其他用人單位無法阻礙人才流動。

第二，單位有基本的用人自主權(quán)。國家不再下達(dá)統(tǒng)一的用人計(jì)劃，單位用多少人，用什么人，不同性質(zhì)的用人單位根據(jù)不同的規(guī)則確定。企業(yè)用人基本自主，根據(jù)企業(yè)自身的發(fā)展需要確定用人計(jì)劃，按照崗位的要求自主招聘人員。事業(yè)單位在國家確定的編制內(nèi)，經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行公開招聘，自行確定符合條件的人選。公務(wù)員按照制定的招錄計(jì)劃進(jìn)行統(tǒng)一的公開考試，根據(jù)公平、公開、公正的原則擇優(yōu)錄用。目前除了軍隊(duì)退役人員的安置外，國家已經(jīng)不再強(qiáng)制性要求用人單位接收人員。

第三，人才市場價格自由浮動。除機(jī)關(guān)和事業(yè)單位外，國家不再直接確定各類人員的工資，不直接干預(yù)市場價格。國家每年發(fā)布帶有法律效力的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，各行各業(yè)的工資隨行就市，根據(jù)市場供求情況自由浮動。各用人單位根據(jù)市場價格確定用人，各類人才根據(jù)市場價格選擇單位和崗位。同時，通過市場價格浮動調(diào)節(jié)市場供求，發(fā)揮對長線專業(yè)的培養(yǎng)進(jìn)行抑制、對短線專業(yè)的培養(yǎng)進(jìn)行引導(dǎo)的作用。

由此可見，人才資源的配置確實(shí)已經(jīng)從依靠計(jì)劃體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽渴袌鰴C(jī)制。同時，人才資源的配置得到了很大程度改善，人才資源的使用效率顯著提高。市場機(jī)制已經(jīng)站穩(wěn)了腳根，要回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)統(tǒng)包統(tǒng)配的方式已經(jīng)不可能了。

這是不是意味著我們在人才資源配置上已經(jīng)做得很好，沒有什么問題了呢？回答是否定的。我們的市場還是一個初級的市場，人才資源機(jī)制雖然轉(zhuǎn)型了，但市場配置的效果還不是很好，效率還不是很高，人才資源的短缺、閑置和過度使用等問題還不同程度存在，人才資源配置使用得不好的情況，幾乎到處都可以發(fā)現(xiàn)。

一方面有部分工作沒人做，另一方面有部分人沒工作做?，F(xiàn)在很多服務(wù)性的工作都跟不上社會發(fā)展的需要。比如護(hù)理工作、家政工作、社區(qū)服務(wù)等工作。而與此同時，由于國企改革及對破產(chǎn)倒閉企業(yè)職工保護(hù)等原因，中國實(shí)際退休年齡偏低，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，中國平均退休年齡不到55歲，是目前世界上退休年齡最早的國家。此外，還有很多因征地拆遷離開農(nóng)村的人員、特殊工種提前退休的人員、滿30年工齡提前退休的人員等等。那么多年齡不大、身體也很健康的人員，就完全不工作了，對社會來說是一種浪費(fèi);對個人來說，這么早就不工作，不僅減少了收入，還降低了個人存在的社會價值。有工作沒人做、有人沒工作做，最典型地表現(xiàn)在醫(yī)院的病房護(hù)理工作上。對病人的護(hù)理是醫(yī)院醫(yī)療工作的重要組成部分，在發(fā)達(dá)國家護(hù)理工作完全是由醫(yī)院承擔(dān)的，但在中國，醫(yī)院護(hù)士嚴(yán)重不足，護(hù)理工作變成了病人家屬的事。只要一人住院，家庭就陷入混亂，親戚朋友全部上陣，這造成了病人家屬的巨大負(fù)擔(dān)，也造成了病房的擁擠和混亂，病人、醫(yī)務(wù)人員、護(hù)工、家屬都在病房出入，嚴(yán)重影響了醫(yī)療所需要的良好環(huán)境。而與此同時，社會有很多年紀(jì)不大、身體健康、精力充沛的退休人員沒有事可做，有不少人員很適合做護(hù)理工作，有的甚至做過護(hù)理工作，但社會卻不能把他們引導(dǎo)到護(hù)理工作崗位上來。

一方面經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展亟需科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，另一方面相當(dāng)多的科學(xué)技術(shù)人才在體制內(nèi)又走不出去。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到目前的階段，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的關(guān)鍵是高科技，而中國的科學(xué)技術(shù)人員，絕大部分是在事業(yè)單位，大部分在學(xué)校和科研院所。因此，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主體應(yīng)當(dāng)是事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)人員。但是，中國事業(yè)單位雖然已經(jīng)實(shí)行了聘用制，但尚未形成市場化的用人制度。從本世紀(jì)初開始，中國在事業(yè)單位推行聘用制。近二十年過去了，80%以上的事業(yè)單位已經(jīng)進(jìn)行了聘用制改革，建立了帶有合同性質(zhì)的聘用制度。但事業(yè)單位的聘用制并沒有從根本上改變事業(yè)單位的用人制度，聘用制的作用主要體現(xiàn)在單位內(nèi)部崗位聘用上，事業(yè)單位干部身份的相關(guān)制度仍然沒有撼動，事業(yè)單位能進(jìn)能出機(jī)制體制還是未能建立起來。單位沒有用的人，不需要的人，想通過人員的聘用制度讓他們離開單位，仍然是不可能的。其結(jié)果是，這些人在單位不能充分發(fā)揮作用，是資源的浪費(fèi)，同時也占用了單位的編制指標(biāo)，單位難以引進(jìn)所需的人才，影響單位的發(fā)展。不僅如此，聘用制的實(shí)施，不僅沒有打破身份，而且事業(yè)單位比改革前更強(qiáng)化了身份，編內(nèi)人員、聘用人員、派遣人員，同工不同酬，編內(nèi)人員不上班也比編外人員工資高。事業(yè)單位有3100萬人，是高層次人才最集中的地方，事業(yè)單位這種狀況造成的人才浪費(fèi)不可低估。在國家需要創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，而大量科技人員又在事業(yè)單位不愿離職的情況下，最近幾年，各地又出臺鼓勵專業(yè)技術(shù)人員保留事業(yè)身份進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，回到了80年代的停薪留職方式。

一方面相當(dāng)部分在職公務(wù)員高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，加班加點(diǎn)節(jié)假日得不到休息已是常態(tài)，另一方面基層干部提前離崗導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的管理人才閑置?，F(xiàn)在很多基層公務(wù)員的工作壓力大，工作時間長，工作“白加黑”“五加二”，每天工作十多個小時，周末也得不到休息，身體健康受到嚴(yán)重影響，家庭得不到應(yīng)有的照顧。但與此同時，為了讓出領(lǐng)導(dǎo)職位，讓更年輕的同志發(fā)揮作用，各地都有成文或不成文的規(guī)定，未到退休年齡都提前離崗，基本不再上班?？h級機(jī)關(guān)的科級干部，一般在50—55歲之間即離崗休息。據(jù)調(diào)查，幾乎每個縣都程度不同地存在這一問題，一個縣少則幾十個，多則一二百名公務(wù)員處于離崗休息狀態(tài)。如某縣公務(wù)員和參公人員共1268人，其中提前離崗達(dá)282人，占整個公務(wù)員和參公人員的22.2%。五分之一的人員提前離崗無所事事，這是人力資源的一個極大浪費(fèi)。一方面，基層編制本來就非常有限，這么多人占著編制不在崗，人為造成了基層干部數(shù)量的短缺;另一方面，作為這個年齡的管理人才，情況熟悉、經(jīng)驗(yàn)豐富、精力充沛，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最需要的寶貴人才，而卻閑置在那里，作用得不到發(fā)揮，甚至成為消極因素。近兩年，中央要求停止提前離崗，但由于一下子停止會造成干部結(jié)構(gòu)上的問題，許多地區(qū)實(shí)際還是實(shí)行提前離崗制度，只是年齡稍微后推了一些。這個問題依然存在。

既然人才資源配置方式的轉(zhuǎn)型已經(jīng)完成，為什么在人才資源的配置和使用方面還存在這么多問題呢？

三、正確理解“市場在人才資源配置中發(fā)揮決定性作用”

從1992年10月黨的十四大提出“要使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，到2013年黨的十八屆三中全會首次提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，體現(xiàn)了我們對社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律認(rèn)識的深化。市場經(jīng)濟(jì)是一個逐步發(fā)展和完善的過程，不可能一建立就立即進(jìn)入一個很高的形態(tài)。市場從起“基礎(chǔ)性作用”到起“決定性作用”，實(shí)質(zhì)上就是市場經(jīng)濟(jì)從低級形態(tài)向高級形態(tài)發(fā)展一個標(biāo)志。一般來說，市場起決定性作用與基礎(chǔ)性作用相比，在以下幾個方面有根本的不同。一是市場機(jī)制起作用的領(lǐng)域更廣，二是市場機(jī)制的作用更充分，三是對市場的干預(yù)和制約進(jìn)一步減少，四是市場的開放度更高。[2]但對各種不同的資源市場來說，可能面臨的問題不同，需要解決的問題不一樣。

人才資源是重要資源，是第一資源，是戰(zhàn)略資源。在較長的時間內(nèi)，我們的提法一直是市場在人才資源配置中起基礎(chǔ)性作用。比如2003年12月26日發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》，提出“根據(jù)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，全面推進(jìn)機(jī)制健全、運(yùn)行規(guī)范、服務(wù)周到、指導(dǎo)監(jiān)督有力的人才市場體系建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮市場在人才資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。 2010年4月1日發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要〉的通知》，提出“進(jìn)一步破除人才流動的體制性障礙，制定發(fā)揮市場配置人才資源基礎(chǔ)性作用的政策措施”。2016年3月21日《中共中央關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》發(fā)布，提出了“充分發(fā)揮市場在人才資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用”。怎么來理解市場在人才資源配置中的決定性作用呢？這是簡單地根據(jù)整個經(jīng)濟(jì)體制改革的要求而改變提法，還是有其深刻的內(nèi)涵？

目前，人才資源配置方式的轉(zhuǎn)型已經(jīng)完成，人才資源的配置已由依賴計(jì)劃，轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾囀袌?，即現(xiàn)在已經(jīng)是通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)人才資源的配置。但是，配置方式的轉(zhuǎn)型，只能說明配置機(jī)制的轉(zhuǎn)變，并不能確保轉(zhuǎn)型后的市場機(jī)制就能很好運(yùn)轉(zhuǎn)，達(dá)到資源的最佳配置。人才資源涉及的是有主觀能動性的人，通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)合理配置，比一般的物資涉及的問題更多，情況更加復(fù)雜。人才資源配置方式雖然已經(jīng)轉(zhuǎn)型，但是讓市場充分發(fā)揮作用的條件仍然受到限制，使人才資源實(shí)現(xiàn)最佳配置和最充分的使用還有相當(dāng)?shù)木嚯x。人才資源配置既有一般資源配置存在的問題，也有人才資源的特殊性引發(fā)的獨(dú)特問題，人才市場更需要從市場起“決定性作用”的角度進(jìn)行審視。[3]市場機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)人才資源的有效配置，需要市場主體、市場中介和政府的準(zhǔn)確定位，才能確保讓市場機(jī)制充分發(fā)揮作用，達(dá)到人才資源的最佳配置。[4]用市場在資源配置中起“決定性作用”來要求，從市場經(jīng)濟(jì)更高的形態(tài)來審視，中國的人才資源配置機(jī)制還存在以下幾個方面的問題。

（一）市場主體不到位

用人單位和人才是市場的兩個主體，市場機(jī)制要發(fā)揮好作用，一是個人要有充分的擇業(yè)自主權(quán)，二是單位要有充分的用人自主權(quán)。應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)過40多年來的改革，個人已經(jīng)有了充分的擇業(yè)自主權(quán)，無論初次就業(yè)還是再次就業(yè)，個人完全可以根據(jù)自己的意愿進(jìn)行選擇。但是單位用人自主權(quán)的情況就比較復(fù)雜了。從整個人才市場來看，體制外的民營經(jīng)濟(jì)、外資企業(yè)用人已經(jīng)完全市場化，單位具有充分的用人自主權(quán)。但體制內(nèi)的單位用人還只是半市場化，在國有企業(yè)、事業(yè)單位、黨政機(jī)關(guān)中，一般來說，個人具有充分的擇業(yè)自主權(quán)，但單位實(shí)際上不具有完全的用人自主權(quán)。最主要的表現(xiàn)，就是體制內(nèi)的單位招聘容易辭退難，一旦成為正式員工，單位就基本不能解職辭退，只要沒有犯大錯，就可以工作到退休。這個現(xiàn)象機(jī)關(guān)事業(yè)單位最嚴(yán)重，國有企業(yè)也一樣存在這個問題。我們把這種狀況稱為人才市場的雙軌制，是一種典型的不完全市場現(xiàn)象。

個人擇業(yè)自主權(quán)是社會進(jìn)步，是人才資源合理配置的前提條件，這方面大家都有共同的認(rèn)識，采取的改革措施容易得到支持。但單位用人自主權(quán)的落實(shí)，不容易得到充分的理解和支持。一般認(rèn)為，單位用人自主權(quán)，不就是讓單位可以解聘人、辭退人嗎？解聘、辭退幾個人有那么重要嗎？確實(shí)，即使單位真有了完全的用人自主權(quán)，也可能辭退不了幾個人。但單位用人自主權(quán)的目的，不是要辭退幾個人的問題，而是一種重要的機(jī)制。有這種機(jī)制，單位不需要或者作用發(fā)揮得不好的人，就會在這種機(jī)制的作用下，主動考慮離開單位，尋找自己能夠施展才能的地方。而沒有這種機(jī)制，就會對單位形成一種依賴，反正單位也不會把我怎么樣，作用發(fā)揮得不好也不可能因此而離去。看起來好像是體制內(nèi)單位的一種優(yōu)勢，但實(shí)際上，對個人來說沒有這種壓力，會導(dǎo)致得過且過混日子，對社會來說，就會造成人才資源的極大浪費(fèi)。

市場在人才資源配置中的決定性作用，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在市場機(jī)制在絕大部分的人才資源配置中發(fā)揮作用。但是，體制內(nèi)的單位用人不是一個小數(shù)。根據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，2017年全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員總數(shù)17644萬人，其中，國有單位就業(yè)人員總數(shù)6064萬人，國有單位就業(yè)人員總數(shù)占城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員總數(shù)的34.37%。如果超過三分之一的就業(yè)人員都沒有完全市場化，那么我們的人才資源配置中的市場決定性作用，就得打一個大大的問號了。因此，單位用人自主權(quán)不到位，是影響人才資源合理配置和合理使用的一個重要因素。

（二）政府的作用不到位

市場起決定性作用的關(guān)鍵是政府。中共中央印發(fā)的《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》提出要發(fā)揮“兩個作用”，即要充分發(fā)揮市場在人才資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這兩個作用中，首先是要發(fā)揮好政府的作用。這里的政府作用實(shí)際有兩層含義，第一是通過政府的作用為市場發(fā)揮作用創(chuàng)造條件，第二是在市場失靈的情況下，由政府的作用來彌補(bǔ)。[5]第一個政府的作用是關(guān)鍵，沒有政府這個作用的發(fā)揮，創(chuàng)造不出市場發(fā)揮作用的條件，市場也就無法發(fā)揮作用，也談不上在市場發(fā)揮作用后，市場失靈時政府發(fā)揮作用的問題。在政府第二個作用的發(fā)揮方面，是不成問題的，這個方面政府有很多手段和經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然也面臨新的挑戰(zhàn)。因此，我們講政府的作用不到位，主要是指政府要深化人才管理體制機(jī)制改革，發(fā)揮政府的作用，加快市場機(jī)制的建設(shè)，為市場在人才資源配置中起決定性作用創(chuàng)造條件。

政府引導(dǎo)不夠的問題。人才資源的合理配置需要政府發(fā)揮作用，進(jìn)行政策引導(dǎo)、輿論引導(dǎo)、典型引導(dǎo)。在退休人才的作用發(fā)揮上，大量年富力強(qiáng)的人退休后，政府能采取有效措施來引導(dǎo)他們發(fā)揮余熱，為社會繼續(xù)做貢獻(xiàn)。退休人員的生活方式是需要引導(dǎo)的，放任式的管理，已經(jīng)出現(xiàn)了很多問題。能為社會做貢獻(xiàn)而又不做貢獻(xiàn)，這就是人力資源的浪費(fèi)，也是一個不可忽視的社會問題。

政府干預(yù)過多的問題。政府管得過多、管得過細(xì)，影響了市場機(jī)制作用的發(fā)揮。以醫(yī)院護(hù)士問題為例，為什么醫(yī)院的護(hù)士少，讓家屬來承擔(dān)護(hù)理工作呢？主要有兩個原因。一是醫(yī)院的編制不夠，一般來說，現(xiàn)在醫(yī)院的編制都是十多年前下達(dá)的，而在近一二十年，醫(yī)院已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，醫(yī)院規(guī)模擴(kuò)大，病床數(shù)量大幅度增加，但編制還是多年前下達(dá)的數(shù)量，編制限制了護(hù)士人數(shù)的增加。二是政府確定醫(yī)院的病床收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而這個標(biāo)準(zhǔn)也是多年未變的，目前的醫(yī)院病床費(fèi)，要大大低于社會上的普通賓館床位費(fèi)。而與此同時，護(hù)士的工資也在不斷增加，因此，收費(fèi)那么低的情況下，只能減少護(hù)士，只好把許多護(hù)理工作讓家屬來承擔(dān)了。國家能不能不對醫(yī)院管得那么多、那么細(xì)呢？編制的核心問題是財(cái)政支出問題，目前公立醫(yī)院的絕大部分收入都是醫(yī)療服務(wù)收入，醫(yī)務(wù)人員的工資收入已經(jīng)不是靠財(cái)政撥款了，為什么還要把編制管得那么嚴(yán)呢？

（三）社會服務(wù)不到位

高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)，與高度發(fā)達(dá)的社會服務(wù)是聯(lián)系在一起的?，F(xiàn)階段中國的人才市場服務(wù)還是粗放的，分類是不清晰的。很多人想工作而沒有去工作，是因?yàn)闆]有為他們提供必要服務(wù)的市場中介。要充分發(fā)揮各類人才的作用，特別是針對中國退休年齡偏小、退休人員比較年輕的現(xiàn)狀，除了現(xiàn)有的各級各類人才中介機(jī)構(gòu)、職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)外，還需要有針對性的各種類型的中介服務(wù)。從工作時間上，有提供全日制工作的，也有提供半日制的，也有靈活性的，一周工作時間可變的可調(diào)的;從提供工作的性質(zhì)上來看，可以有按市場價格給予正常報酬的，也有只給生活補(bǔ)助、誤餐補(bǔ)助的，甚至還有完全自愿性質(zhì)的;從中介的類型看，有企業(yè)性質(zhì)的中介，也有政府辦的公共服務(wù)性的，還有民間社團(tuán)辦的公益性的中介。

（四）社會觀念不到位

一般說來，我們談?wù)撌袌鼋?jīng)濟(jì)機(jī)制，談?wù)撡Y源的合理配置，應(yīng)當(dāng)說與社會觀念沒有太大的關(guān)系，市場機(jī)制是客觀的東西，觀念是一種主觀的東西。但是人才資源的合理配置和充分利用，與人們的思想觀念是有某種聯(lián)系的。從這個意義上講的市場經(jīng)濟(jì)也是社會經(jīng)濟(jì)，人才資源的充分利用也是需要社會觀念予以支撐的。在就業(yè)的很多問題上，就缺少必要的社會支持，缺少社會共識。比如，對年齡大的人員工作，社會上很多人不理解、不支持。在國外，年齡大的空乘、護(hù)士、飯店服務(wù)員是很常見的，但在中國社會不認(rèn)可，從事這項(xiàng)工作的人員自己也不認(rèn)可。觀念的問題不是一朝一夕就能改變的，這是一項(xiàng)長期的任務(wù)。

四、加快改革，讓市場在人才資源配置中起決定作用

社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要相應(yīng)的人才支撐。在人才的總量既定的情況下，人才的配置使用就是人才資源的關(guān)鍵問題。同樣的人才總量，由于配置的不同，發(fā)揮作用的差別是很大的。因此，需要加快改革，進(jìn)一步完善體制機(jī)制，真正讓市場在人才資源配置中起決定性作用。

一要進(jìn)一步解放思想。改進(jìn)人才資源的配置和使用，首先需要我們解放思想，需要觀念更新。很多東西不是做不到，而是我們自己的思想禁錮。比如說領(lǐng)導(dǎo)干部退休后的人才資源開發(fā)使用就是一個非常值得研究的問題。特別是在中國目前需要加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要有管理經(jīng)驗(yàn)的人才的階段，更值得認(rèn)真研究這一問題。

二要加快人才管理體制改革?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》對各項(xiàng)相關(guān)改革提出具體和明確的要求，關(guān)鍵是要抓好落實(shí)。落實(shí)其中提出的“推動人才管理部門簡政放權(quán)，對用人主體的過度干預(yù)，建立政府人才管理服務(wù)權(quán)力清單和責(zé)任清單，清理和規(guī)范人才、評價、流動等環(huán)節(jié)中的行政審批和收費(fèi)事項(xiàng)”。落實(shí)其中提出的“全面落實(shí)國有企業(yè)、高校、科研院所等企事業(yè)單位和社會組織的用人自主權(quán)，創(chuàng)新事業(yè)單位編制管理方式”等要求。人才資源合理配置的要求是，人員要流動起來，人才這潭水活起來，人才資源才能配置好，使用好。這個道理很簡單，個人在流動中，找到最適合自己的職業(yè)和工作，單位在人才的流動中找到最需要的人才。從總體上看，體制外的人員流動是比較暢通的，流動率比較高。但體制內(nèi)的人員流動還比較難，流動率偏低，影響了人才資源的合理配置。公務(wù)員也需要流動起來，與事業(yè)和企業(yè)及其他非營利性機(jī)構(gòu)流動起來。公務(wù)員制度設(shè)計(jì)之初，提出了公務(wù)員要實(shí)行常任制，沒有過錯不能免職和辭退。這個問題可能需要重新認(rèn)識。西方公務(wù)員制度非常強(qiáng)調(diào)常任制，這是基于西方政治體制是政黨輪流執(zhí)政，需要一個穩(wěn)定的公務(wù)員隊(duì)伍，以避免政黨更換造成的國家管理混亂。中國是共產(chǎn)黨長期執(zhí)政國家，不存在政黨更替的問題，不需要形成一個超穩(wěn)定的公務(wù)員隊(duì)伍。相反，加強(qiáng)公務(wù)員與事業(yè)、企業(yè)以及其他社會組織的干部交流，確保公務(wù)員來源的多樣化，增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的合理性，對公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)意義重大。事業(yè)單位的改革還不到位，黨的十八屆三中全會提出的建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的問題，還沒有邁出實(shí)質(zhì)性步子，探索醫(yī)院不再實(shí)行編制管理的試點(diǎn)也進(jìn)展不快，需要加大改革力度。

三要增加制度的彈性，減少一刀切。中國勞動力短缺的時代很快就要到來，或者說正在到來。但我們還仍然按過去的做法，把那些有工作能力、有工作意愿的人趕下崗，實(shí)行強(qiáng)制退休制度。我們的制度不夠靈活，要么在崗位繼續(xù)工作，全日制全工時，要么就回家休息一點(diǎn)事不做?？刹豢梢园阎贫仍O(shè)計(jì)得更靈活一些，隨著年齡的增加，工作時間可以更短一些，休息時間休假時間可以更長一些，年紀(jì)更大的時候，還可以做一些對社會有益的工作，只要社會需要，個人愿意，都可以利用起來，組織起來。退休人員的作用發(fā)揮不僅是人力資源的充分利用的問題，而且當(dāng)年齡比較大的時候，能夠還為社會做力所能及的工作，說明他們對這個社會還是有價值的，這無論是對老年人的精神健康還是身體健康都是有好處的。要做到這一點(diǎn)，需要制定靈活的政策，建立相應(yīng)的激勵機(jī)制，建立各類社會組織，鼓勵人們盡量晚退休，鼓勵辦理了退休手續(xù)的人繼續(xù)發(fā)揮作用，為社會做貢獻(xiàn)。要建立健全社會養(yǎng)老保險，制度設(shè)計(jì)要鼓勵多工作、長工作，而現(xiàn)在的實(shí)際情況是，相當(dāng)多的人退休后的待遇比工作時的工資還高，因此越早退休越合算，這必須盡快改革。

四要進(jìn)一步落實(shí)個人擇業(yè)權(quán)和單位用人權(quán)。由于特殊的原因，落實(shí)單位用人自主權(quán)這是一個有相當(dāng)難度的工作，這就導(dǎo)致了體制內(nèi)的編內(nèi)人員超穩(wěn)定狀態(tài)。信訪、維穩(wěn)等工作的原則是，“誰的孩子誰抱走”，這就使體制內(nèi)的單位領(lǐng)導(dǎo)處于比較尷尬的情況。即使給了用人自主權(quán)，一旦因用人糾紛出現(xiàn)的不穩(wěn)定，那還是領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。在這種情況下，即使真的實(shí)行聘用制，可能實(shí)現(xiàn)單位的用人自主權(quán)也相當(dāng)困難。應(yīng)當(dāng)說，所有的國有單位在人員能進(jìn)能出方面都面臨問題，機(jī)關(guān)事業(yè)單位是這樣，國有企業(yè)也是這樣。實(shí)質(zhì)上這為我們提供了一個選擇：要么就要承受不完全的用人自主權(quán)帶來的人才資源配置的不合理的代價，要么就要容忍用人自主權(quán)帶來的那么一些所謂的不穩(wěn)定成本。隨著中國勞動力短缺問題日趨嚴(yán)重，不落實(shí)用人自主權(quán)帶來的人力資源浪費(fèi)的成本會不斷上升，會促使我們想辦法解決用人自主權(quán)的問題。從長遠(yuǎn)看，用人出現(xiàn)的糾紛需要法制化的用人制度來解決。在體制內(nèi)的用人占比相當(dāng)大的情況下，如果體制內(nèi)的用人都不能實(shí)現(xiàn)用人單位的用人自主權(quán)，中國人才資源合理配置和使用就大大打折扣了。因此，我們必須逐步在法制的軌道上，逐步解決用人單位自主權(quán)的落實(shí)問題。

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