彭麗琴 李嵐

摘? 要：我國(guó)近年來(lái)對(duì)于環(huán)境保護(hù)和發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的重視程度逐漸提高，并出臺(tái)了一系列政策以保護(hù)生態(tài)環(huán)境。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度作為其中比較關(guān)鍵的兩項(xiàng)制度，對(duì)于治理污染源排放和減緩環(huán)境惡化有著至關(guān)重要的作用，而將兩者進(jìn)行有機(jī)銜接更是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵。本文闡述了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制銜接的意義及兩者銜接當(dāng)前存在的技術(shù)難點(diǎn)，并針對(duì)這些難點(diǎn)提出了針對(duì)性的解決措施。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià);排污許可制;銜接路徑

引言：在國(guó)家提倡發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)的新時(shí)代，企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展道路必須嚴(yán)格執(zhí)行污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國(guó)2016年出臺(tái)的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，排污許可制度的建設(shè)將成為我國(guó)新時(shí)期環(huán)境治理、污染源控制的關(guān)鍵制度，國(guó)家通過(guò)法律法規(guī)和相關(guān)政策，對(duì)污染物的排放制定符合科學(xué)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，控制污染物排放的總量以及排放的途徑，通過(guò)實(shí)施收費(fèi)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污權(quán)分割等措施有效地對(duì)企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的污染物進(jìn)行控制。這里還需要提到一項(xiàng)與污染排放相關(guān)的制度，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)污染源的危害進(jìn)行分級(jí)等措施，以確保對(duì)不同程度的污染源采取不同的對(duì)應(yīng)措施和排放途徑。企業(yè)和國(guó)家想要對(duì)污染源進(jìn)行有效科學(xué)地控制，必須做到將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度建設(shè)有機(jī)結(jié)合，通過(guò)兩者的銜接，具體情況具體分析，針對(duì)性地給出相關(guān)的解決措施。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度之間關(guān)系密切，相輔相成，前者是后者的基礎(chǔ)和前提，后者是前者的保障，為前者提供法律依據(jù)和解決措施。兩種制度的實(shí)施不能分割開(kāi)來(lái)，需要根據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)他們進(jìn)行銜接，然后在具體的污染源排放過(guò)程中落地實(shí)施。

一、銜接的必要性

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度作為我國(guó)目前管控環(huán)境污染的兩項(xiàng)最重要的制度，對(duì)于控制污染總量、污染指數(shù)至關(guān)重要，對(duì)這兩項(xiàng)制度進(jìn)行良好地實(shí)施和應(yīng)用，不僅從企業(yè)角度可以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從群眾和自然環(huán)境的角度來(lái)看，也很大程度上減緩了生態(tài)環(huán)境和居民居住環(huán)境惡化的趨勢(shì)。[1]環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度主要是通過(guò)在前期階段進(jìn)行干預(yù)，通過(guò)相關(guān)技術(shù)人員對(duì)具體項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能產(chǎn)生的污染源、污染排放等數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估，預(yù)測(cè)分析對(duì)環(huán)境可能造成的影響。針對(duì)得出的結(jié)果進(jìn)行討論，防患于未然，提出應(yīng)急預(yù)案，并給出相應(yīng)的減輕污染的解決方案，同時(shí)在具體項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中對(duì)施工進(jìn)行全程的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的監(jiān)控。排污許可制度則是政府相關(guān)部門(mén)根據(jù)企業(yè)上交的項(xiàng)目申請(qǐng)預(yù)案，預(yù)案中需要注明可能產(chǎn)生的污染源、污染排放途徑，在進(jìn)行具體的評(píng)估之后由相關(guān)部門(mén)下發(fā)排污許可證，只有在獲取許可證之后，項(xiàng)目才能夠開(kāi)始實(shí)施。這兩項(xiàng)制度雖然功能不同，實(shí)施主體和方法也大相徑庭，但是兩者都是在通過(guò)不同的方法達(dá)到同樣的目標(biāo)——減輕污染，保護(hù)自然環(huán)境，而且兩者都是通過(guò)控制污染源來(lái)進(jìn)行的，因此兩者的有機(jī)銜接能夠更好地達(dá)成目標(biāo)。[2]

二、兩者之間的差別

1.法律地位層面的差別

環(huán)境影響制度和排污許可制度存在不少的差異，首先比較明顯的就是兩者在法律地位上具備的差別。前者是由專(zhuān)項(xiàng)法律聲明的硬性規(guī)定，我國(guó)在上個(gè)世紀(jì)就已經(jīng)出臺(tái)了關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的制度，隨著法律的發(fā)展和對(duì)于環(huán)境保護(hù)重視程度的提高，相關(guān)的法律也同步不斷地完善補(bǔ)充;后者是政策上的一種許可，具體表現(xiàn)形式為相關(guān)部門(mén)對(duì)企業(yè)的許可證明。

2.源頭預(yù)防觀念的差別

源頭預(yù)防觀念主要針污染物排放的前期階段，是環(huán)境影評(píng)評(píng)價(jià)制度中非常重要的一點(diǎn)，同時(shí)也是還未引起廣泛重視的一點(diǎn)。傳統(tǒng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度缺乏全面性和普適性，尤其是我國(guó)排污許可制度還沒(méi)有廣泛應(yīng)用在各個(gè)地區(qū)，制度的具體規(guī)定內(nèi)容也不夠完善，因此很多地區(qū)僅針對(duì)廢水、廢氣類(lèi)型的污染物排放有相關(guān)的排放標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于噪音污染、固體廢棄物以及其他的特殊污染源等都沒(méi)有做出詳細(xì)的規(guī)定，這些疏漏都會(huì)對(duì)后續(xù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的進(jìn)行造成影響。[3]針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，首先在實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的時(shí)候，不僅要對(duì)最后的污染物處理和排放進(jìn)行干預(yù)，需要對(duì)企業(yè)所有與污染物排放相關(guān)的節(jié)點(diǎn)進(jìn)行全程、實(shí)時(shí)的監(jiān)督管理，對(duì)整體污染排放的流程和生產(chǎn)環(huán)節(jié)需要用到的原材料等都要提高重視程度。同時(shí)需要將源頭預(yù)防作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的工作重點(diǎn)，盡最大可能地避免、減輕污染物在源頭進(jìn)行排放的現(xiàn)狀。

三、環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制銜接的難點(diǎn)

1.基本內(nèi)容不一致

上文提到，促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，降低污染排放的關(guān)鍵是將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度進(jìn)行有機(jī)銜接，但是不僅現(xiàn)階段存在應(yīng)用上的通病，還存在很多難點(diǎn)難以解決。環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件作為企業(yè)申請(qǐng)排污許可證的基礎(chǔ)和依據(jù)，兩者能夠進(jìn)行內(nèi)容上的銜接能夠保證申報(bào)工作的高效運(yùn)行。但是前者特有的編制格式、參數(shù)等具體內(nèi)容雖然覆蓋了具體的申報(bào)要求，卻在格式內(nèi)容上與后者并不一致，為申報(bào)工作增添了難度，通常需要第三方機(jī)構(gòu)的介入來(lái)完成申報(bào)工作，不僅在成本和時(shí)間上有所影響，也浪費(fèi)了相關(guān)部門(mén)和企業(yè)的人力資源。

2.管理要求分散

排污許可證的申請(qǐng)核發(fā)流程繁瑣，需要核對(duì)的內(nèi)容條款數(shù)量多，例如核發(fā)人員需要對(duì)申報(bào)企業(yè)的污染源種類(lèi)，大氣、水、噪聲等環(huán)境，企業(yè)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)，生產(chǎn)方式，企業(yè)規(guī)模，污染排放源頭等進(jìn)行逐條核對(duì)。本身的工作量就非常龐大，但是現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件對(duì)于這些要求的羅列非常散亂，通常這個(gè)章節(jié)列出幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，其他的標(biāo)準(zhǔn)又分散到下一個(gè)章節(jié)，對(duì)工作人員的熟練度提出了很高的要求。原本排污許可核發(fā)就存在數(shù)量大、時(shí)間緊迫的問(wèn)題，標(biāo)準(zhǔn)的分散更是導(dǎo)致這個(gè)問(wèn)題難上加難，在這種環(huán)境下，很難要求排污許可核發(fā)工作能夠有差異性地根據(jù)不同企業(yè)的生產(chǎn)特征和排污方式進(jìn)行特殊定制。[4]

3.技術(shù)規(guī)范脫節(jié)

兩者的技術(shù)脫節(jié)問(wèn)題也是銜接的一大難點(diǎn)。首先，兩者在關(guān)鍵技術(shù)核算存在差異，例如企業(yè)的污染因子（包括常規(guī)因子和特征因子）、減輕污染源的針對(duì)性措施、污染排放量總數(shù)等。除此之外，目前還沒(méi)有完善的技術(shù)規(guī)范守則，覆蓋的行業(yè)領(lǐng)域也存在一定的局限性，造成很多企業(yè)在申請(qǐng)排污許可證的時(shí)候由于技術(shù)脫節(jié)帶來(lái)申領(lǐng)難、審批難的問(wèn)題。

4.時(shí)間節(jié)點(diǎn)不明確

除了上述這些問(wèn)題之外，新舊版的不同規(guī)定也對(duì)排污許可證的核發(fā)帶來(lái)了不少問(wèn)題。由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的發(fā)展時(shí)間較長(zhǎng)，隨著我國(guó)污染排放觀念的不斷前進(jìn)，該制度也在不斷地更新，而新版的排污許可制度則是按照已經(jīng)出臺(tái)的污染源名錄進(jìn)行核發(fā)，還沒(méi)有覆蓋到所有行業(yè)，存在一定的局限性。除此之外，在實(shí)際情況中，核發(fā)單位由于相關(guān)的政策文件規(guī)定不明確，各個(gè)地區(qū)也沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法，因此經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)核發(fā)機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間由于核算標(biāo)準(zhǔn)不一致產(chǎn)生糾紛的情況。兩者之間由于新舊矛盾無(wú)法完美銜接，需要通過(guò)設(shè)置過(guò)渡期和對(duì)應(yīng)的過(guò)渡期管理方法，不能“一刀切”斬?cái)鄡烧咧g銜接融合的可能性。

5.管理平臺(tái)不統(tǒng)一

兩者的管理平臺(tái)不統(tǒng)一也是銜接困難的重要原因。兩者原本應(yīng)該互為基礎(chǔ)和理論依據(jù)，但是在實(shí)際情況中，數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)于信息技術(shù)的應(yīng)用效率較低，信息無(wú)法做到共享、一致，對(duì)于排污許可證的核發(fā)帶來(lái)了較大的困難。除此之外由于平臺(tái)缺乏可靠的數(shù)據(jù)資料，操作人員在進(jìn)行核發(fā)許可證的過(guò)程中需要手工填寫(xiě)、逐項(xiàng)審查，大大降低了許可證核發(fā)的效率和準(zhǔn)確率，是對(duì)人力、物力資源的巨大浪費(fèi)。

四、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度銜接排序許可制度的對(duì)策

1.基本內(nèi)容銜接

首先需要確保兩者制度內(nèi)容上能夠進(jìn)行銜接，這就需要對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件內(nèi)容進(jìn)行仔細(xì)地審查、修改，做到與排污制度的要求內(nèi)容一一核對(duì)，以提高核發(fā)流程的效率和準(zhǔn)確率，降低工作人員的工作難度。例如將環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中的每個(gè)章節(jié)進(jìn)行重新篩選，對(duì)舊版的內(nèi)容進(jìn)行匯總，在文件中列出要求匯總表，與排污許可證中要求的企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、原材料特征、大氣污染排放信息、固體廢棄物排放信息、污染排放源、污染排放時(shí)間節(jié)點(diǎn)等關(guān)鍵信息以一一對(duì)應(yīng)，確保內(nèi)容上能夠做到無(wú)縫銜接。

2.管理要求銜接

除了內(nèi)容之外，還需要仔細(xì)審查排污許可制度的管理要求，確保影響評(píng)價(jià)文件輸出的內(nèi)容能夠完全符合排污許可證的管理要求。通過(guò)管理上的統(tǒng)一，可以大大降低許可證核發(fā)的工作難度，縮減原先繁瑣的流程，減少核發(fā)時(shí)間，給了工作人員更大的自由度來(lái)實(shí)現(xiàn)“一企一證”，針對(duì)企業(yè)的具體生產(chǎn)情況制定針對(duì)性的、個(gè)性化的排污許可證件。這一點(diǎn)的操作可以效仿上文制度銜接的措施，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的章節(jié)形成統(tǒng)一的管理文件，和許可證要求的大氣環(huán)境、水資源、固體廢棄物、噪聲環(huán)境管理等進(jìn)行對(duì)應(yīng)銜接。[5]

3.技術(shù)規(guī)范銜接

對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度的核算標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行同步編制，也是促進(jìn)兩者銜接的關(guān)鍵。根據(jù)現(xiàn)有的實(shí)際情況，我國(guó)對(duì)于排污許可制度的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)來(lái)說(shuō)較為細(xì)致，例如目前已經(jīng)被覆蓋的鋼鐵、氮肥、有色金屬等行業(yè)已經(jīng)針對(duì)排污許可核發(fā)標(biāo)準(zhǔn)給出了比較具體的系數(shù)指標(biāo)，包括上文提到過(guò)的企業(yè)產(chǎn)排污系數(shù)、常規(guī)因子和特征因子的污染系數(shù)、污染源排放總量和排放強(qiáng)度等。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度可以借鑒這些有參考價(jià)值的數(shù)據(jù)，統(tǒng)一兩者的核算標(biāo)準(zhǔn)，尤其是有些制度中已經(jīng)給出了經(jīng)過(guò)討論分析之后得出的針對(duì)具體的污染源排放的具備可操作性的解決措施。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于兩者的有序銜接有很大的幫助，避免了由于標(biāo)準(zhǔn)矛盾而導(dǎo)致企業(yè)和核發(fā)部門(mén)可能發(fā)生的糾紛。

4.時(shí)間節(jié)點(diǎn)銜接

把握環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度兩者的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，根據(jù)不同企業(yè)的具體情況和文件規(guī)定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過(guò)渡期，是推動(dòng)制度之間實(shí)現(xiàn)良好銜接的重點(diǎn)。過(guò)渡期的設(shè)置需要根據(jù)企業(yè)的具體情況進(jìn)行分類(lèi)對(duì)待，主要是根據(jù)是否核發(fā)排污許可證進(jìn)行劃分，這里需要格外注意的是行業(yè)內(nèi)的新興企業(yè)，包括新建的和改擴(kuò)建的企業(yè)，需要考察原企業(yè)的核發(fā)情況進(jìn)行分類(lèi)，做到制度個(gè)性化、差異化。對(duì)于已核發(fā)許可證的新建、擴(kuò)建企業(yè)，需要根據(jù)文件要求，做好兩者的銜接工作，具體措施可以參考上下文提到的幾項(xiàng)措施;而尚未核發(fā)許可證的新建、擴(kuò)建企業(yè)則需要根據(jù)當(dāng)?shù)爻雠_(tái)的最新的關(guān)于排污許可證的核算標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范準(zhǔn)則來(lái)編寫(xiě)企業(yè)的具體環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，需要對(duì)于企業(yè)的產(chǎn)排污系數(shù)、污染源年排放總量等信息進(jìn)行匯總，在許可證下發(fā)之后同步開(kāi)展銜接工作。這里需要注意的是，工作人員在核發(fā)排污許可證參考企業(yè)編制的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件時(shí)，必須對(duì)于批復(fù)日期仔細(xì)審查，確保核發(fā)按照指定日期的核發(fā)文件流程執(zhí)行。

5.管理平臺(tái)銜接

管理平臺(tái)不統(tǒng)一導(dǎo)致環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度無(wú)法進(jìn)行良好的銜接，并且對(duì)于核發(fā)人員的工作效率、準(zhǔn)確率都產(chǎn)生了很大的障礙?？紤]到我國(guó)目前排污許可證的核發(fā)系統(tǒng)相對(duì)來(lái)說(shuō)已經(jīng)較為完善，而環(huán)境影響評(píng)價(jià)系統(tǒng)卻沒(méi)有充分地應(yīng)用現(xiàn)有的信息技術(shù)，整個(gè)平臺(tái)總體而言存在表單簡(jiǎn)單、無(wú)法匹配的問(wèn)題，導(dǎo)致工作人員需要多次填報(bào)，甚至需要第三方機(jī)構(gòu)介入完成申報(bào)。根據(jù)這個(gè)問(wèn)題，需要對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)系統(tǒng)進(jìn)行整改和擴(kuò)充，對(duì)申請(qǐng)表單的內(nèi)容進(jìn)行更新，使其能夠與排污許可申請(qǐng)中需要用到的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行匹配，包括主要產(chǎn)品及產(chǎn)能表、污染源排放表、污染年排放量總量、產(chǎn)排污系數(shù)等信息。這樣企業(yè)僅需要填報(bào)一次表格就可以同時(shí)完成環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可的審批，節(jié)約了人力資源，也提高了工作人員的核發(fā)效率。

五、小結(jié)

隨著經(jīng)濟(jì)化、信息化的蓬勃發(fā)展，我國(guó)開(kāi)始發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，各行各業(yè)開(kāi)始尋求可持續(xù)發(fā)展道路，嚴(yán)格控制污染物，提高污染物排放標(biāo)準(zhǔn)成為新時(shí)代提高核心競(jìng)爭(zhēng)力的重點(diǎn)，而解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵就是做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度的銜接工作。雖然銜接工作目前存在著基本內(nèi)容、管理要求、管理平臺(tái)不一致，時(shí)間、技術(shù)脫節(jié)的問(wèn)題，但采取針對(duì)性的解決措施，建設(shè)以排污許可措施為核心的污染源監(jiān)管體系，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，是推動(dòng)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)相關(guān)行業(yè)提高經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)鍵，同時(shí)也有助于保護(hù)環(huán)境，提高群眾居住標(biāo)準(zhǔn)。

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