王 明 前

(廈門(mén)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福建 廈門(mén) 361005)

史學(xué)界對(duì)晉綏抗日根據(jù)地(以下簡(jiǎn)稱(chēng)晉綏邊區(qū))政權(quán)建設(shè)問(wèn)題已經(jīng)有所關(guān)注，特別是對(duì)村政權(quán)問(wèn)題的研究取得一定成績(jī)(1)相關(guān)研究參見(jiàn)董佳《革命與鄉(xiāng)村——晉綏抗日根據(jù)地黨與村政權(quán)的二元分析》，載《歷史教學(xué)》2007年第8期；韓振國(guó)《抗戰(zhàn)初期“村選”政權(quán)結(jié)構(gòu)探析——以晉綏邊區(qū)首府興縣幾個(gè)鄉(xiāng)村為例》，載《學(xué)?！?005年第1期；岳謙厚、李衛(wèi)平《村選與根據(jù)地基層政權(quán)建設(shè)——1941年晉西北村選考析》，載《黨的文獻(xiàn)》2010年第5期；等。。但遺憾的是，現(xiàn)有研究對(duì)政權(quán)建設(shè)的主體——三三制政權(quán)和代議制政體尚缺乏必要的關(guān)注。筆者認(rèn)為，對(duì)晉綏邊區(qū)政權(quán)仍然有深入研究的必要。首先，邊區(qū)三三制民主政權(quán)建設(shè)與對(duì)代議制民主政體的探索是政權(quán)建設(shè)問(wèn)題的有機(jī)統(tǒng)一的整體。其次，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政權(quán)的正確領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)軍隊(duì)與政權(quán)的關(guān)系，也是政權(quán)民主化的重要表現(xiàn)。最后，基層政權(quán)的改造問(wèn)題不能孤立于整體政權(quán)建設(shè)的民主化方向之外，而應(yīng)使之與三三制政權(quán)建設(shè)和探索代議制政體兩個(gè)行政方向相結(jié)合，發(fā)掘其在邊區(qū)政權(quán)民主化建設(shè)全局中的實(shí)踐意義。筆者不揣淺陋，擬以上述思路為線索，全面考察晉綏邊區(qū)的政權(quán)建設(shè)，以期增加學(xué)術(shù)界對(duì)抗日根據(jù)地政治史的學(xué)術(shù)認(rèn)知。

一、晉綏邊區(qū)三三制民主政權(quán)建設(shè)

抗戰(zhàn)初期，續(xù)范亭領(lǐng)導(dǎo)的抗日民族革命總動(dòng)員委員會(huì)，“努力于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，始得稍有秩序”，為從舊政權(quán)向新政權(quán)的過(guò)渡發(fā)揮了重要橋梁作用[1]32。1937年10月1日頒布的山西省民族革命十大綱領(lǐng)宣布：“健全總動(dòng)員實(shí)施委員會(huì)，加緊動(dòng)員，改善政治?！盵2]291938年3月8日，甘泗淇撰文指出：戰(zhàn)地動(dòng)員委員會(huì)在抗戰(zhàn)時(shí)期發(fā)揮著重要的群眾動(dòng)員作用，因?yàn)椤皠?dòng)委會(huì)本身是一個(gè)進(jìn)步的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，縣政府、犧盟會(huì)、公道團(tuán)及其他民眾團(tuán)體，八路軍及其他軍隊(duì)的代表，當(dāng)?shù)孛癖娭锌谷疹I(lǐng)袖等，都參加了動(dòng)委會(huì)”，因此它“艱苦地深入民眾，組織民眾，與民眾同生死，共患難，而求得了廣大民眾的擁護(hù)”，并且“教育了廣大民眾以民主生活與相當(dāng)?shù)母纳屏嗣癖娚睢盵1]21?？傊?，“動(dòng)委會(huì)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的群眾組織，是由群眾中產(chǎn)生出來(lái)而為群眾所竭誠(chéng)擁護(hù)的”，因此，“各地動(dòng)員委員會(huì)最好一律改成總動(dòng)委會(huì)，以適應(yīng)當(dāng)前抗戰(zhàn)的需要”[1]27。

晉綏邊區(qū)建政伊始，即著手創(chuàng)建獨(dú)立自主的抗日民主政權(quán)，以作為領(lǐng)導(dǎo)群眾參加抗日斗爭(zhēng)和發(fā)展戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)的政治工具。

1937年10月22日，劉少奇電令賀龍、關(guān)向應(yīng)及華北各地黨組織：在已被日寇占領(lǐng)的地區(qū)，應(yīng)迅速建立政權(quán)，“直接用共產(chǎn)黨及八路軍政治部名義，去動(dòng)員群眾。如在當(dāng)?shù)赜杏衍娪腰h或其他政治團(tuán)體，即聯(lián)合他們，并在戰(zhàn)委會(huì)名義下共同去抗日”；“建立或改造當(dāng)?shù)氐恼蔀槊褡褰y(tǒng)一戰(zhàn)線的抗日政權(quán)。首先由當(dāng)?shù)馗鞣N武裝部隊(duì)、各黨派團(tuán)體及民眾大會(huì)選舉的代表成立臨時(shí)縣政府的委員會(huì)(名義暫不統(tǒng)一)，亦同樣處理各區(qū)村鄉(xiāng)臨時(shí)政府的委員會(huì)”；臨時(shí)政府應(yīng)“下令保障人民民主權(quán)利”，以及“頒布縣區(qū)鄉(xiāng)政府民主制的組織法，選舉法，籌備選舉，產(chǎn)生正式政府”[2]30。呂梁地區(qū)在抗戰(zhàn)爆發(fā)后，“從區(qū)行政會(huì)議，一直到縣級(jí)行政會(huì)議，都普遍地建立起來(lái)了。行政會(huì)議的人民代表，是經(jīng)過(guò)各村各界人民推選出的。被選為代表的，不只沒(méi)有任何財(cái)產(chǎn)、履歷等限制，而且也不必須要識(shí)字，最基本的精神，是人民所最擁護(hù)的、對(duì)抗戰(zhàn)最有信心的，生活是最健全的”。各級(jí)行政會(huì)議，“是各級(jí)最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，它有能力議決一切案件，交給政府執(zhí)行，或呈請(qǐng)上級(jí)政府執(zhí)行，它代表人民的意見(jiàn)與要求，同時(shí)也取了政府的報(bào)告而把它轉(zhuǎn)送給人民”[3]9。在民主政治的最基層，“村副及閭長(zhǎng)，已經(jīng)是由人民直接選舉的”[3]11。晉西北地區(qū)的抗日民主政權(quán)——晉西北行政公署，名義上隸屬于國(guó)民政府山西省政府，公開(kāi)名稱(chēng)是“山西省第二游擊區(qū)行政公署”，設(shè)正副主任各一人，下設(shè)秘書(shū)處、民政處、財(cái)經(jīng)處、教育處、建設(shè)處、司法處、經(jīng)濟(jì)總局、公安總局。專(zhuān)員公署，“組織縮小，專(zhuān)員兼中心縣長(zhǎng)”?？h政府，“亦組織縮小，縣長(zhǎng)工作重心放在區(qū)上，工作更為接近下層，更適于戰(zhàn)爭(zhēng)的環(huán)境”[2]4。

邊區(qū)政權(quán)建設(shè)以三三制原則作為行政方向。1940年9月，林楓在晉西北第二次行政會(huì)議上指出：“敵后政權(quán)的任務(wù)是抗日的、統(tǒng)一戰(zhàn)線的、民主的、群眾的，所以它既不是資產(chǎn)階級(jí)的專(zhuān)政，也不是工農(nóng)專(zhuān)政或無(wú)產(chǎn)階級(jí)的專(zhuān)政，而是抗日民主專(zhuān)政?！币虼耍瑪澈笳?quán)應(yīng)奉行三三制原則，即“敵后政權(quán)成分上，共產(chǎn)黨員占三分之一，其他各黨各派無(wú)黨無(wú)派的占三分之二”[2]238-239。1940年，周士第在總結(jié)春季反“掃蕩”戰(zhàn)斗經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出：“晉西北各級(jí)政權(quán)經(jīng)民主的改選后，政權(quán)中包括各黨各派的進(jìn)步成分，在戰(zhàn)斗中政權(quán)機(jī)關(guān)積極動(dòng)員群眾為著粉碎敵人進(jìn)攻而斗爭(zhēng)，政權(quán)機(jī)關(guān)人員領(lǐng)導(dǎo)著游擊隊(duì)、領(lǐng)導(dǎo)著群眾打游擊，表現(xiàn)出抗日的民主的統(tǒng)一戰(zhàn)線的進(jìn)步政權(quán)的威力?！盵4]481942年5月20日，晉西區(qū)黨委指示各縣：為貫徹好三三制，首先，“不要用軍政民聯(lián)席會(huì)議取消政務(wù)會(huì)”，因?yàn)椤败娬衤?lián)席會(huì)只能解決一般的中心任務(wù)問(wèn)題，還不能詳細(xì)討論軍政民各系統(tǒng)配合中心工作的本身工作”。其次，適當(dāng)運(yùn)用非黨人士，如“財(cái)政科長(zhǎng)、司法科長(zhǎng)最好用進(jìn)步分子充任，如司法科長(zhǎng)是本地人，可與鄰近縣對(duì)調(diào)，以免在當(dāng)?shù)蒯咔轭櫭妗?。最后，游擊區(qū)的政務(wù)委員會(huì)，“可因工作需要適合環(huán)境等情況更機(jī)動(dòng)些，由六人或少于六人組成之，但黨員不能超過(guò)二分之一”。此外，“敵占區(qū)、游擊區(qū)參加政府工作的中間分子，只要他能在平時(shí)進(jìn)行工作，能參加開(kāi)會(huì)，可以不隨部隊(duì)打游擊，可以隱蔽一些”[3]185-186。1942年6月1日，晉西北行署決定指出：“各級(jí)政府的政務(wù)會(huì)，為該管轄地區(qū)實(shí)現(xiàn)民主集中制領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力機(jī)關(guān)，本地區(qū)一切重大行政事項(xiàng)，必須由政務(wù)會(huì)討論決定?！盵3]2071942年10月19日通過(guò)的晉綏分局晉西北施政綱領(lǐng)宣布：“民選各級(jí)民意機(jī)關(guān)及政府，貫徹三三制，在各級(jí)民意機(jī)關(guān)及政府中共產(chǎn)黨員占三分之一，其他各抗日黨派及無(wú)黨無(wú)派的人士占三分之二。”[2]3711942年10月，林楓在晉西北臨時(shí)參議會(huì)上指出：“中國(guó)的社會(huì)，在中國(guó)資產(chǎn)階級(jí)不是多數(shù)，無(wú)產(chǎn)階級(jí)也不是多數(shù)，毛主席說(shuō)：‘中國(guó)是一個(gè)兩頭小中間大的社會(huì)’。在這樣的社會(huì)里，在政權(quán)建設(shè)中實(shí)行三三制是最好的辦法?！盵5]99

1942年，有關(guān)各級(jí)行政機(jī)構(gòu)組織細(xì)則的法令先后頒布，為邊區(qū)政權(quán)建設(shè)奠定下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

1942年11月7日頒布的晉西北行政公署組織大綱規(guī)定：“晉西北行政公署為晉西北最高行政機(jī)關(guān)”；“行政公署設(shè)行政委員會(huì)，由正副主任委員各一人，行政委員十九人組成之，于每屆晉西北臨時(shí)參議會(huì)選舉之”；“行政委員會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行晉西北臨時(shí)參議會(huì)之決議，并決定有關(guān)行政工作之重大事宜”；“在行政委員會(huì)休會(huì)期間，由正副主任委員、秘書(shū)長(zhǎng)、各處處長(zhǎng)、高等法院院長(zhǎng)組織政務(wù)會(huì)議，處理日常行政工作”；“行政委員會(huì)每三月開(kāi)會(huì)一次，必要時(shí)得延期或召集臨時(shí)會(huì)議”；休會(huì)期間，“須經(jīng)常向行署提供意見(jiàn)，在行政委員會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)外不負(fù)行政上之責(zé)任”[6]442-443。1942年11月頒布的晉西北行政督察專(zhuān)員公署組織條例規(guī)定：“晉西北行政公署為適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境，視行政上之需要，得于各地區(qū)設(shè)置行政督察專(zhuān)員公署”；“專(zhuān)署設(shè)專(zhuān)員一人。轄區(qū)較大，工作繁重者，得增設(shè)副專(zhuān)員一人”；“專(zhuān)署政務(wù)會(huì)議由專(zhuān)員(及副專(zhuān)員)、秘書(shū)、各科科長(zhǎng)組成之，處理日常行政工作事宜”；“游擊區(qū)、敵占區(qū)之專(zhuān)署之科、局等，為適應(yīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境兼并之”[6]444-445。1942年11月頒布的晉西北縣區(qū)村各級(jí)政府組織條例規(guī)定：“縣政府設(shè)縣行政委員會(huì)，由委員三至九人組成之，均由縣臨時(shí)參議會(huì)選舉之，呈請(qǐng)行署加委，縣長(zhǎng)為當(dāng)然主席委員。在縣臨時(shí)參議會(huì)未成立以前，縣長(zhǎng)及行政委員，由行署委任之”；“休會(huì)期間，對(duì)區(qū)、村行政工作有意見(jiàn)時(shí)，須提交縣行政委員會(huì)或縣政府討論決定之，個(gè)人無(wú)直接處理權(quán)”；“縣行政委員會(huì)，每三月開(kāi)會(huì)一次”；“縣行政委員之任期，與參議員同，連選得連任。在本屆期滿而調(diào)升或失職時(shí)，由縣臨時(shí)參議會(huì)改選之，在縣臨時(shí)參議會(huì)休會(huì)期間，由行署委人代理之”[6]446。

大青山抗日游擊根據(jù)地及綏察區(qū)的政權(quán)建設(shè)基本與晉西北同步，但是具有鮮明的游擊區(qū)斗爭(zhēng)環(huán)境特點(diǎn)。

游擊區(qū)創(chuàng)建時(shí)期，挺進(jìn)大青山的一二〇師部隊(duì)即開(kāi)始創(chuàng)建獨(dú)立自主的抗日民主政權(quán)，一方面堅(jiān)決驅(qū)逐反共的國(guó)民黨頑固當(dāng)局，另一方面對(duì)具有合作意向的國(guó)民黨當(dāng)局政權(quán)機(jī)構(gòu)加以改造。1938年10月13日，一二〇師司令部致電周士第等：“在綏活動(dòng)地區(qū)無(wú)縣長(zhǎng)的地方，我們應(yīng)首先委任縣長(zhǎng)，取得政權(quán)統(tǒng)治，爭(zhēng)取合法?！盵7]681939年1月9日，關(guān)向應(yīng)致函李井泉指出：“對(duì)于傅作義委去之專(zhuān)員縣長(zhǎng)，應(yīng)尊重他們，遇事與之協(xié)商，推動(dòng)其進(jìn)步與改造，使之真正成為統(tǒng)一戰(zhàn)線的抗日政權(quán)。在那里我們應(yīng)積極參加政府工作，解決群眾困難。政府亦應(yīng)適合長(zhǎng)期游擊戰(zhàn)爭(zhēng)的特點(diǎn)，但仍可以組織行政委員會(huì)與行政會(huì)議，爭(zhēng)取做到區(qū)村長(zhǎng)以至縣長(zhǎng)民選，實(shí)施民主。”[8]21-221939年5月2日，一二〇師師部電令李井泉等：“對(duì)于張遐民與趙勵(lì)師所委派那些縣長(zhǎng)區(qū)村長(zhǎng)應(yīng)以群眾力量從各方面排斥打擊與驅(qū)逐之，使政權(quán)保持在我們手里?！盵7]691939年12月，大青山支隊(duì)總結(jié)報(bào)告指出：“積極建立進(jìn)步政權(quán)，開(kāi)始派區(qū)縣長(zhǎng)，發(fā)動(dòng)群眾，清算貪污賬，調(diào)換其區(qū)鄉(xiāng)長(zhǎng)”[8]91；“要幫助地方工作，首先取得政權(quán)，實(shí)際組織群眾，加強(qiáng)地方游擊隊(duì)，使之能鞏固起來(lái)，單獨(dú)活動(dòng)。這必須排擠并改造舊政權(quán)”[8]96。

為使政權(quán)更適應(yīng)游擊戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，1940年8月4日，一二〇師師部電令姚喆等：在綏遠(yuǎn)敵占區(qū)，“在黨領(lǐng)導(dǎo)下的政權(quán)也只能建立在游擊隊(duì)與游擊小組活動(dòng)的基礎(chǔ)上，不能離開(kāi)我們而單獨(dú)的存在。因此，政權(quán)的各負(fù)責(zé)人均應(yīng)于游擊隊(duì)游擊小組共同進(jìn)行與積極的領(lǐng)導(dǎo)游擊戰(zhàn)爭(zhēng)”[7]80。盡管建政環(huán)境并不理想，綏察區(qū)政權(quán)建設(shè)仍然堅(jiān)決貫徹中央的三三制原則。1941年7月，綏察行署布告宣布：“本政府，乃為各個(gè)抗日的階級(jí)對(duì)日寇漢奸的聯(lián)合政權(quán)，絕非某一黨派所專(zhuān)有。故凡各黨、各派、各民族、各階級(jí)抗日而又贊成民主者，均歡迎參加政府工作。”[7]2451941年8月24日，綏察區(qū)委決定指出：“各級(jí)縣級(jí)以上政府機(jī)關(guān)，應(yīng)以聘請(qǐng)、選舉等形式吸收一切抗戰(zhàn)有功的士紳名流，以及其他友黨人員參加政府工作?！盵7]2281942年2月5日，晉西區(qū)黨委指示綏遠(yuǎn)工作指出：綏遠(yuǎn)政權(quán)建設(shè)“在三三制的執(zhí)行上，應(yīng)比根據(jù)地更廣泛些。具體說(shuō)，政權(quán)中的共產(chǎn)黨員可以少于三分之一?！盵7]301942年10月，綏察行署報(bào)告稱(chēng)：今后民政工作，“繼續(xù)貫徹‘三三制’，建立各級(jí)之政務(wù)委員會(huì)，進(jìn)一步成立縣參議會(huì)，并逐步完全區(qū)選縣選，以推進(jìn)民主建設(shè)”[7]304。1943年3月14日，晉綏分局指示塞北工委：“我政權(quán)中可以吸收國(guó)民黨員，但應(yīng)選擇能實(shí)行三大政策者，某些黨務(wù)工作人員欲利用合法地位進(jìn)行反共工作者，則不應(yīng)吸收?！盵7]431943年3月16日，綏西區(qū)專(zhuān)署向蘇謙益報(bào)稱(chēng)：“這里的政權(quán)活動(dòng)方式之一對(duì)外行文及社會(huì)關(guān)系上，總之在政治號(hào)召上仍用其名義，以團(tuán)結(jié)群眾及各階層人士而擴(kuò)大影響。在活動(dòng)上采用連隊(duì)或游擊隊(duì)番號(hào)較為適宜，如完全取消其名義不大妥當(dāng)。政權(quán)名義上的政治作用目前仍有很大意義?！盵7]3691943年6月10日，蘇謙益在行署政權(quán)工作報(bào)告中指出：“綏遠(yuǎn)政權(quán)的建立，是經(jīng)過(guò)黨、政、軍以及群眾游擊戰(zhàn)爭(zhēng)的開(kāi)展結(jié)合起來(lái)。游擊戰(zhàn)爭(zhēng)保證政權(quán)的存在，臨時(shí)政權(quán)又保持了游擊戰(zhàn)爭(zhēng)的堅(jiān)持。”政權(quán)具有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)：“區(qū)級(jí)以上都是共產(chǎn)黨員，區(qū)級(jí)以下主要是開(kāi)明的進(jìn)步勢(shì)力兩面派的人員。這說(shuō)明了黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)，同時(shí)黨又沒(méi)有包辦政權(quán)?！盵7]339大青山游擊根據(jù)地靈活地掌握“三三制”原則，如“聘請(qǐng)?jiān)谌罕娭杏新曂娜藶閰⒆h員，但不一定要出來(lái)辦事，散布我們的影響，以長(zhǎng)期打算”；“在精神上進(jìn)行擴(kuò)大宣傳，傾聽(tīng)群眾的意見(jiàn)，不要單純地拒絕，不要無(wú)故地去給人家戴帽子”[7]345。1943年，綏察行政公署總結(jié)指出：“綏遠(yuǎn)的政府工作，是在敵占區(qū)中對(duì)敵進(jìn)行公開(kāi)的斗爭(zhēng)的，也就是從群眾性的游擊戰(zhàn)爭(zhēng)產(chǎn)生，因此它是在高度的游擊活動(dòng)下存在的。為了能夠適應(yīng)戰(zhàn)斗環(huán)境，于是區(qū)級(jí)以上每個(gè)政府機(jī)關(guān)單位就是一個(gè)實(shí)際的游擊單位?！币虼耍靶惺鸶刹拷?jīng)常分散專(zhuān)署、縣署及區(qū)，專(zhuān)署干部分散于縣區(qū)，縣府干部分散于區(qū)，對(duì)一個(gè)地區(qū)實(shí)行分工負(fù)責(zé)的辦法，并且行署專(zhuān)署輪流和縣區(qū)相隨行動(dòng)，縣府輪流和各區(qū)行動(dòng)，因之隨時(shí)可以給以具體的幫助，解決困難問(wèn)題，并在幫助工作中給以檢查了解下級(jí)行政工作情形”。區(qū)以上政權(quán)確立了黨對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，表現(xiàn)為：“區(qū)長(zhǎng)以上的干部大都是共產(chǎn)黨員和極少數(shù)的進(jìn)步分子，區(qū)的助理員及工作員是進(jìn)步分子占了最大多數(shù)而有少數(shù)的中間分子、個(gè)別的共產(chǎn)黨員?！笨傊椷h(yuǎn)的抗日政府“只是一個(gè)抗日游擊政府，而不是抗日民主政權(quán)，是從群眾性的游擊戰(zhàn)爭(zhēng)中產(chǎn)生，依靠游擊活動(dòng)，同時(shí)依靠敵區(qū)中廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，爭(zhēng)取鄉(xiāng)政權(quán)改造而存在的，行使其職權(quán)，并對(duì)敵斗爭(zhēng)”[7]309-311。

晉綏邊區(qū)的政權(quán)建設(shè)還對(duì)民族區(qū)域自治作了有益探索。1938年11月22日，中共中央指示綏蒙工作，要求：“在蒙旗境內(nèi)漢人居住區(qū)域，不宜直接建立漢人行政制度，只能用抗日救國(guó)會(huì)名義，使之發(fā)揮群眾團(tuán)體與政權(quán)雙重作用，以避免蒙人誤會(huì)。”[2]641940年7月制定的中央西北工作委員會(huì)關(guān)于抗戰(zhàn)中蒙古民族問(wèn)題提綱宣布：“在敵后方，蒙古民族有權(quán)組織各盟、部、旗、群的抗日政權(quán)，并成立統(tǒng)一的蒙古地方政府，建立抗日的根據(jù)地”；“蒙古民族有管理自己事務(wù)之權(quán)，各省、縣不得干涉各盟旗政府管轄區(qū)域一切政治、經(jīng)濟(jì)、文化職權(quán)的行使”；“在蒙古地方設(shè)縣、治局，必須在蒙人自愿與自主的原則下，反對(duì)大漢族主義的強(qiáng)迫設(shè)施。原來(lái)蒙古地方已設(shè)縣與治局者，應(yīng)有蒙人參加。一切稅收應(yīng)有定額，并劃作蒙古民族政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育的費(fèi)用”；“取消或調(diào)整各級(jí)管理蒙古事務(wù)的駢枝機(jī)關(guān)，而設(shè)立內(nèi)蒙人組成的中央管理蒙古事務(wù)的委員會(huì)”；“凡蒙古民族與其他各民族雜居的地方，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)設(shè)置由當(dāng)?shù)孛晒琶褡迦藛T組成的委員會(huì)，作為市、縣政府的一個(gè)部門(mén)，管理和他們有關(guān)的事務(wù)，調(diào)節(jié)蒙漢關(guān)系”[2]111-112。1940年，李井泉撰文指出：察綏地區(qū)戰(zhàn)地委員會(huì)，“已為群眾熱烈擁護(hù)之領(lǐng)導(dǎo)抗戰(zhàn)的組織”。作為統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的群眾組織，“為了抗戰(zhàn)的利益，為了不消失抗日政權(quán)的作用，也不得不接替許多行政工作”[5]386。1941年10月1日頒布的綏察行政公署施政綱領(lǐng)宣布：“在民族雜居地區(qū)，可設(shè)立蒙、回、滿民族行政部門(mén)，專(zhuān)門(mén)處理民族自身問(wèn)題；在純一民族居住地區(qū)，幫助建立抗日政權(quán)，該政權(quán)之政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化諸設(shè)施，不隨意加以干預(yù)?！盵2]270-2711941年10月1日頒布的綏察行政公署告境內(nèi)各民族書(shū)宣布：抗日政府“反對(duì)一切大漢族主義，為了親密團(tuán)結(jié)各民族，消除民族隔閡，因此在各個(gè)民族聚居的地方，各民族有權(quán)選派代表，參加政府工作，且設(shè)立民族專(zhuān)管部門(mén)，由各民族選出負(fù)責(zé)者，專(zhuān)理各個(gè)民族自身問(wèn)題。在純民族居住地區(qū)，各個(gè)民族都有權(quán)組織抗日地方政府與建立抗日武裝”[2]274。1945年8月11日，綏蒙政府在討論蒙古工作時(shí)指出：“加強(qiáng)對(duì)蒙古人的宣傳，使了解我們的政策，使蒙古人都能知道有自己的政府，爭(zhēng)取蒙古人參加政府工作”；“爭(zhēng)取王公，改造政權(quán)，首先爭(zhēng)取他們參加新政權(quán)。如何改造之，看我們發(fā)動(dòng)群眾斗爭(zhēng)的程度來(lái)決定”；“蒙古人集中的地方，應(yīng)研究建立蒙政權(quán)，如綏中。其次，關(guān)于蒙古工作的組織與領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)從上到下建立制度”；“蒙古行政工作，政府里可以設(shè)蒙古政務(wù)委員會(huì)，土默特旗可以建立政府”；“關(guān)于對(duì)蒙古政策，烏盟各旗可舊有形式吸收于政府中來(lái)，其他各旗可進(jìn)行改造”；“土默特旗現(xiàn)在的政權(quán)問(wèn)題，按現(xiàn)在情形可不處理……至于其他各盟旗，將來(lái)可成為政府直屬地方組織”；“至于盟旗地方的漢人在盟旗政權(quán)中還應(yīng)照顧，成立一定的事務(wù)機(jī)關(guān)”[8]293-295。

二、對(duì)代議制民主政體的探索

對(duì)代議制民主政體的探索，是晉綏邊區(qū)政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容。在普遍民主選舉基礎(chǔ)上產(chǎn)生的代議制政體各級(jí)參議會(huì)，是抗日根據(jù)地人民主權(quán)的來(lái)源，是中國(guó)共產(chǎn)黨人倡導(dǎo)的新民主主義政治的主要政權(quán)組織形式，也是未來(lái)人民代表大會(huì)制度的雛形。

1940年2月5日，山西省政府第二游擊區(qū)行政公署布告宣布：“區(qū)村政權(quán)實(shí)行民選，積極籌備各縣參政會(huì)，實(shí)行選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決等革命民權(quán)?！盵2]2311941年10月1日，林楓在晉西北第三次行政會(huì)議上指出：臨時(shí)參議會(huì)將于1942年初成立?！斑@個(gè)會(huì)議的組織是三三制的，共產(chǎn)黨參加競(jìng)選，并希望國(guó)民黨及其他抗日黨派也參加競(jìng)選”；“這個(gè)會(huì)議是一個(gè)有權(quán)力的參議會(huì)，是晉西的真正民意機(jī)關(guān)，它是決定晉西北一切政策法令并選舉政府人員的機(jī)關(guān)”[3]108。

1942年是邊區(qū)代議制民主政體正式確立的年份。在這一年，各項(xiàng)相關(guān)制度法規(guī)相繼頒布，為邊區(qū)代議制政體的運(yùn)作提供了法律保障。1942年10月，晉西北臨時(shí)參議會(huì)創(chuàng)建，“實(shí)現(xiàn)了‘三三制’的新民主主義制度，選出了林議長(zhǎng)、續(xù)、武主任領(lǐng)導(dǎo)下的一元化的新政權(quán)”[1]33。

1942年2月1日頒布的晉西北臨時(shí)參議會(huì)參議員產(chǎn)生辦法規(guī)定：“凡在晉西北境內(nèi)之人民，不分民族、階級(jí)、黨派、信仰、性別、職業(yè)、文化程度、居住年限，年在十八歲以上者，均有選舉及被選舉晉西北臨時(shí)參議員之權(quán)”；“晉西北參議員之選舉，采取直接選舉與間接選舉兩種，凡抗日軍隊(duì)、中等以上學(xué)校學(xué)生、中等以上學(xué)校教職員、文化團(tuán)體、新聞界、行政區(qū)級(jí)以上機(jī)關(guān)團(tuán)體內(nèi)之公民，由于居住集中，得直接選舉”。選舉名額分配：3萬(wàn)人口以上縣份，每增加3萬(wàn)人增加1名；婦女團(tuán)體10名，軍隊(duì)9名，工會(huì)及工廠工人5名，中等以上學(xué)校2名，小學(xué)教員2名；中等以上學(xué)校教職員2名，新聞界2名，文化團(tuán)體2名，商界3名，行政區(qū)級(jí)以上機(jī)關(guān)5名。此外，公署在本區(qū)名流學(xué)者和少數(shù)民族領(lǐng)袖中聘請(qǐng)不超過(guò)10名。行署政務(wù)會(huì)議出席人9人均為參議員。選舉組織方面，總的籌備工作“由行署邀請(qǐng)各黨、各派、各抗日軍隊(duì)、各救國(guó)團(tuán)體及各界之代表，組成晉西北臨時(shí)參議會(huì)籌備委員會(huì)”。各行政區(qū)、各縣依上例組成行政區(qū)、縣選舉委員會(huì)。其他委托各群眾團(tuán)體組織。選舉辦法規(guī)定：“各縣臨時(shí)參議員選舉代表會(huì)，由各該縣每行政村之公民代表一人及縣區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)團(tuán)體之代表二人組成之”；“各行政村公民代表，由各該村村民代表會(huì)之代表選舉之”；“敵占區(qū)、游擊區(qū)及未經(jīng)村選之行政村，其代表由村政民擴(kuò)干聯(lián)席會(huì)議推選之，其不能公開(kāi)推選者，由縣選委會(huì)聘請(qǐng)之”；“各級(jí)選舉，有因環(huán)境特殊，不能召開(kāi)全縣代表會(huì)者，可劃分地區(qū)，分別選舉，匯總揭曉”。候選與競(jìng)選方面規(guī)定：“各黨、各派、各群眾團(tuán)體及個(gè)人均有提出候選人進(jìn)行競(jìng)選之權(quán)”；“候選人從事競(jìng)選，受法律保護(hù)，任何人不得加以干涉或限制”[6]423-427。1942年4月頒布的晉西北政權(quán)組織條例規(guī)定：“村國(guó)民大會(huì)為村政權(quán)之最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由全體村公民組織之，村代表會(huì)為村國(guó)民大會(huì)閉幕后之村政權(quán)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由各自然村公民選舉之代表組織之，行使村國(guó)民大會(huì)全部職權(quán)”；“村國(guó)民大會(huì)會(huì)議主席、副主席各一人。主席、副主席兼任村代表會(huì)之主席、副主席”；“村國(guó)民大會(huì)主席與副主席由村國(guó)民大會(huì)或村代表會(huì)選舉之，村國(guó)民代表由各自然村公民選舉之”；“村國(guó)民大會(huì)及村代表會(huì)之例會(huì)及臨時(shí)會(huì)之決議交村公所執(zhí)行”；“村國(guó)民大會(huì)每年開(kāi)例會(huì)一次，村代表會(huì)每三個(gè)月開(kāi)例會(huì)一次”；“村公民以自由結(jié)合為原則，同時(shí)照顧人事地域關(guān)系，劃分為公民小組”[6]438-439。1942年10月6日頒布的晉西北臨時(shí)參議會(huì)組織條例規(guī)定：“晉西北臨時(shí)參議會(huì)為本區(qū)最高人民權(quán)力機(jī)關(guān)”；“臨時(shí)參議會(huì)設(shè)議長(zhǎng)一人、副議長(zhǎng)二人主持全會(huì)工作，議長(zhǎng)副議長(zhǎng)由參議員用無(wú)記名投票法選舉之”；“臨時(shí)參議會(huì)得視工作之需要，聘請(qǐng)專(zhuān)家成立各種專(zhuān)門(mén)委員會(huì)”；“臨時(shí)參議會(huì)每年開(kāi)例會(huì)一次”；“臨時(shí)參議會(huì)之決議案，送交晉西北行政公署執(zhí)行之。如在執(zhí)行中發(fā)生困難時(shí)，由晉西北行政公署提交常駐委員會(huì)修改，交下次臨時(shí)參議會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí)提請(qǐng)追認(rèn)”；“臨時(shí)參議會(huì)設(shè)駐會(huì)參議員九人，組成常駐委員會(huì)，于大會(huì)閉會(huì)期間處理會(huì)內(nèi)日常事務(wù)，監(jiān)督執(zhí)行決議，負(fù)責(zé)召集臨時(shí)會(huì)議”；“參議員之任期為三年，連選得連任之，參議員遇有失職或因其他事故不能繼續(xù)任職時(shí)，由候補(bǔ)參議員一次遞補(bǔ)，如無(wú)候補(bǔ)參議員時(shí)，由原選舉單位補(bǔ)選之，其為政府聘請(qǐng)者，由政府補(bǔ)聘之”；“臨時(shí)參議會(huì)參議員，在會(huì)議時(shí)所發(fā)言論及所為之表決，對(duì)外不負(fù)責(zé)任，其因遭受迫害或侮辱者，當(dāng)受法律保障”；“臨時(shí)參議會(huì)參議員，在閉會(huì)期間須與常駐委員會(huì)取得密切聯(lián)系，吸收人民意見(jiàn)，隨時(shí)向常駐委員會(huì)報(bào)告，且須以區(qū)域或機(jī)關(guān)團(tuán)體為單位，組織參議員小組，完成其應(yīng)負(fù)任務(wù)，惟參議員個(gè)人對(duì)外不負(fù)干預(yù)行政之責(zé)任”；“下級(jí)民意機(jī)關(guān)決議之案件，如晉西北臨時(shí)參議會(huì)議為不當(dāng)時(shí)，得通知晉西北行政公署下令停止執(zhí)行”[6]452-454。1942年11月頒布的晉西北臨時(shí)參議會(huì)常駐委員會(huì)組織條例規(guī)定：“常駐委員會(huì)除議長(zhǎng)、副議長(zhǎng)二人為當(dāng)然駐會(huì)議員外”，還須依照臨時(shí)參議會(huì)組織條例，“于議員中推選五人至九人，共駐會(huì)參議員九人至十三人組成之”；“常駐委員會(huì)委員之改選，于每屆大會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí)為之，連選得連任之”；“常駐委員會(huì)之委員，如在任期內(nèi)，因故出缺去職或罷免時(shí)，由候補(bǔ)常駐議員遞補(bǔ)。如因故暫時(shí)缺席時(shí)，亦可委托候補(bǔ)常駐議員代理”[6]455-456。

邊區(qū)領(lǐng)導(dǎo)層積極宣傳代議制政體的實(shí)踐意義，鼓勵(lì)黨員和群眾尊重參議會(huì)，支持參議會(huì)的工作。

1942年7月30日，綏察行署指示：在聘任參議員后，首先應(yīng)“經(jīng)常秘密地征求其意見(jiàn)。對(duì)于政府的法令工作以及干部在工作中群眾中的情形可以經(jīng)常征求他們的意見(jiàn)，而群眾的困難，黑暗的不平的事情，群眾的反映，軍民紀(jì)律，一般群眾對(duì)政府的認(rèn)識(shí)等，可以經(jīng)常從他們那里得到反映”；其次，“應(yīng)該經(jīng)常從他們的政策法令以及中心工作與口頭傳達(dá)，或以文件送閱使其了解政府，從而幫助政府”；最后，應(yīng)“適當(dāng)?shù)亟o予參議員具體工作”，如“政府最好將調(diào)解借糧紛爭(zhēng)的任務(wù)給予參議員”[7]292。1942年10月，林楓在晉西北臨時(shí)參議會(huì)上指出：為表示共產(chǎn)黨執(zhí)行三三制原則的誠(chéng)意，正式參議員145人，選舉時(shí)共產(chǎn)黨員49人當(dāng)選，僅超出1人。但共產(chǎn)黨即退出2人[2]369。1942年11月，劉少白在晉西北臨時(shí)參議會(huì)上指出：政府與議會(huì)的“一元化”，就是“政府人員是從議會(huì)中產(chǎn)生出來(lái)，政府所行的一切政策法令，也是從議會(huì)中決定出來(lái)的”[3]219。1942年12月7日，晉西北行署命令：在參議會(huì)閉會(huì)期間，“參議員有隨時(shí)吸收人民意見(jiàn)反映給常駐會(huì)之責(zé)，在避免直接干預(yù)情況下進(jìn)行”；“參議員為執(zhí)行政府法令的模范，積極執(zhí)行政府法令，以身作則，為人民表率”[3]231。

隨著抗戰(zhàn)勝利前景的日趨明朗，邊區(qū)代議制政體的建設(shè)步入成熟階段。1945年4月1日，晉綏邊區(qū)行署決定指出：首先，“選舉運(yùn)動(dòng)中必須貫徹‘三三制’政策與重視英雄模范在建設(shè)邊區(qū)中的作用，要向選民廣泛深入宣傳，發(fā)動(dòng)并組織各階層人民的競(jìng)選浪潮，使在實(shí)際事業(yè)中產(chǎn)生為人民衷心愛(ài)戴的各階層優(yōu)秀代表”，并且“應(yīng)有一定數(shù)量的與廣大婦女有聯(lián)系的婦女領(lǐng)袖當(dāng)選”。其次，“須將民主運(yùn)動(dòng)深入到淪陷區(qū)去，吸收淪陷區(qū)忠誠(chéng)抗日的士紳參加縣議會(huì)與邊區(qū)參議會(huì)，經(jīng)過(guò)民主選舉運(yùn)動(dòng)，使抗日民主政權(quán)與淪陷區(qū)同胞發(fā)生更密切的聯(lián)系”。最后，決定要求：“邊區(qū)參議員、縣議員一次選出。鞏固縣份實(shí)行普選，由人民直接選舉。行政村分散投票開(kāi)票，區(qū)縣集中揭曉。邊緣區(qū)淪陷區(qū)縣份，因敵情關(guān)系，暫行間接選舉，由人民分區(qū)普選代表，集中縣級(jí)選舉機(jī)關(guān)選舉。對(duì)完全不能進(jìn)行選舉之?dāng)辰y(tǒng)治區(qū)域，得由選舉機(jī)關(guān)遴選推薦，經(jīng)政府批準(zhǔn)聘請(qǐng)之?！盵5]52-531945年4月5日頒布的晉綏邊區(qū)參議會(huì)選舉條例規(guī)定：原則上，“邊區(qū)參議會(huì)采取普遍、直接、平等、無(wú)記名投票法選舉之；淪陷區(qū)邊緣區(qū)不能直接選舉者得行間接選舉。”關(guān)于選舉資格，條例規(guī)定：“凡在邊區(qū)境內(nèi)之人民不分性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)、階級(jí)、黨派、宗教、民族、文化程度、居住年限，年滿十八歲經(jīng)登記后均有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。”選舉單位方面，“邊區(qū)參議員以縣為單位選舉之”，具體名額分配：3萬(wàn)人口以下縣5名，以上每增加1萬(wàn)人增選1名。淪陷區(qū)每縣1至5名，不能選舉者由行署聘任。淪陷區(qū)城市太原、大同、歸綏、包頭等各1至3名，不能選舉者由行署聘請(qǐng)。部隊(duì)、文化團(tuán)體、中等以上學(xué)校，分區(qū)以上機(jī)關(guān)部隊(duì)所領(lǐng)導(dǎo)的工廠、各少數(shù)民族單獨(dú)進(jìn)行選舉，名額分配：軍隊(duì)22名，文化團(tuán)體、中等以上學(xué)校6名，工廠5名。蒙、回、滿少數(shù)民族及日、韓民族每900人選1名，每增加500人增選1名，不能選舉者由行署聘請(qǐng)。條例鼓勵(lì)競(jìng)選，規(guī)定：“各抗日黨派、民眾團(tuán)體及公民自由組合，均得提出候選名單，在不妨害選舉秩序下自由競(jìng)選?！盵1]393-394同日頒布的晉綏邊區(qū)縣議會(huì)選舉條例規(guī)定：“縣議員以區(qū)、市為單位選舉之?！泵~分配：3萬(wàn)人口以下縣35名，以上每增加2000人增選1名。淪陷區(qū)不能選舉者由縣政府聘請(qǐng)?？h境內(nèi)駐軍、文化團(tuán)體、中等以上學(xué)校單獨(dú)選舉，名額分配：軍隊(duì)1至3名，文化團(tuán)體及中等以上學(xué)校1名[1]396-397。

邊區(qū)黨和政府還對(duì)少數(shù)民族參與代議制政體建設(shè)提供專(zhuān)門(mén)政策支持。1940年7月制定的中央西北工作委員會(huì)關(guān)于抗戰(zhàn)中蒙古民族問(wèn)題提綱宣布：“國(guó)民參政會(huì)應(yīng)增加蒙人參議員，同時(shí)蒙古地方應(yīng)組織回民參議會(huì)。綏、寧、青、新各省國(guó)民參議會(huì)及凡有蒙古民族居住的市、縣參議會(huì)，也應(yīng)參加適當(dāng)數(shù)目之蒙人參議員?！盵2]112

三、基層政權(quán)的改造

邊區(qū)基層政權(quán)的建設(shè)，一方面盡可能體現(xiàn)三三制原則，另一方面，為保障基本群眾參政，削弱地主和富農(nóng)的傳統(tǒng)政治優(yōu)勢(shì)，邊區(qū)領(lǐng)導(dǎo)層通過(guò)普及和推進(jìn)群眾參加民主選舉，提高廣大基本群眾參政的積極性，直接改造基層政權(quán)。

1941年3月19日，續(xù)范亭在第二游擊區(qū)行署成立一周年紀(jì)念會(huì)上提出：“今年必須完成村選，認(rèn)真改造與健全村政權(quán)，逐漸建立各級(jí)參政會(huì)，并且要認(rèn)真實(shí)施三三制?！盵2]2531941年10月1日，武新宇在邊區(qū)第三次行政會(huì)議上指出：首先，自然村的政權(quán)工作，應(yīng)做到：“主任代表是自然行政負(fù)責(zé)人秉承村公所的命令辦理行政事務(wù)”；“有關(guān)全自然村事宜必須通過(guò)公民小組會(huì)議或公民大會(huì)討論執(zhí)行”；“自然村代表團(tuán)半月開(kāi)會(huì)一次，必要時(shí)臨時(shí)召集，主任代表負(fù)責(zé)召集責(zé)任”；“召開(kāi)村務(wù)會(huì)議，確定集體領(lǐng)導(dǎo)分工負(fù)責(zé)及會(huì)議制度與工作制度的建立”；“村務(wù)會(huì)議及各委員會(huì)議各每月兩次”[3]141。其次，村選工作應(yīng)成為經(jīng)常中心工作之一，要求：“明年三月底全部完成村選工作，按期作出村選總結(jié)”；“在公糧工作時(shí)期配合村選工作；已進(jìn)行村選者在公糧工作中健全村政權(quán)”[3]145。但是，綏察區(qū)基層政權(quán)改造可以不與晉西北同步。1942年2月5日，晉西區(qū)黨委在指示綏遠(yuǎn)工作時(shí)指出：綏遠(yuǎn)“鄉(xiāng)政權(quán)基本上應(yīng)該是革命的兩面派”，區(qū)政府“除了能武裝活動(dòng)的區(qū)域外，也不必普遍建立”[7]30。

相關(guān)政策法規(guī)相繼頒布，為基層政權(quán)改造提供直接法律保障。1940年10月頒布的晉西北村選條例規(guī)定：“主席(村長(zhǎng))副主席(即副村長(zhǎng))由村國(guó)民大會(huì)或村代表選舉之，村代表由自然村公民選舉之”；“主席副主席即村代表制選舉，均以直接普選制，無(wú)記名投票法進(jìn)行”。選民資格，要求“凡在晉西北境內(nèi)之人民，不分性別、職業(yè)、民族、階級(jí)、黨派、文化程度、居住年限，年滿十八歲，登記為村公民者，均有選舉權(quán)與被選舉權(quán)”。選舉名額方面，規(guī)定：“村代表之選舉以自然村公民為單位，應(yīng)選代表制數(shù)目與應(yīng)劃分公民小組之?dāng)?shù)目相同”；“漢族與少數(shù)民族聚居之村，少數(shù)民族之公民得單獨(dú)進(jìn)行選舉”；“少數(shù)民族得不按地域，自由結(jié)合為公民小組，受其本民族代表之領(lǐng)導(dǎo)”。候選人及競(jìng)選方面，規(guī)定：“凡本村各抗日黨派、群眾團(tuán)體及公民自由組合，均有提出村長(zhǎng)與村代表候選名單，在不妨害選舉秩序下有自由競(jìng)選之權(quán)”；“村選舉委員會(huì)，村公所及其上級(jí)政府，在村選中，不得提出任何候選人名單”。改選方面，規(guī)定：原則上“主席副主席與村代表每年改選一次”。選舉組織方面規(guī)定：“村選委員會(huì)為領(lǐng)導(dǎo)村選機(jī)關(guān)”；由村長(zhǎng)、民政委員會(huì)長(zhǎng)、村自衛(wèi)隊(duì)長(zhǎng)，以及農(nóng)工青各救國(guó)會(huì)、小學(xué)教員、婦救代表各1名組成[6]316-318。1942年4月頒布的晉西北政權(quán)組織條例規(guī)定：“行政村設(shè)村公所。村公所為村政權(quán)執(zhí)行機(jī)關(guān)”；“村長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)村公所各委員會(huì)工作，綜理全村政務(wù)”；“村長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)村公所每半月召開(kāi)村務(wù)會(huì)議一次，村務(wù)會(huì)議由村長(zhǎng)書(shū)記各委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)村自衛(wèi)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)組織之，由村長(zhǎng)負(fù)責(zé)召集之責(zé)”[6]440-441。

晉西北基層政權(quán)在民主選舉的基礎(chǔ)上，也基本實(shí)現(xiàn)了三三制。根據(jù)1941年村選11縣55村統(tǒng)計(jì)，主任代表中，44%是中農(nóng)，38%是貧雇農(nóng)和農(nóng)村工人，16%是地主、富農(nóng)。村長(zhǎng)中，32%是中農(nóng)，53%是貧農(nóng)，14%是地主、富農(nóng)[2]20。到1941年10月，邊區(qū)村政權(quán)普遍經(jīng)過(guò)民主選舉。“左右涼”完成100%，“清平”完成72.2%，“右山懷”61.7%，“和右”22%。281個(gè)村，有130多個(gè)經(jīng)過(guò)了民主選舉，占42%[2]228-229。1941年8月24日，綏察區(qū)委決定指出：“縣政府由各縣認(rèn)真負(fù)責(zé)改造，發(fā)動(dòng)工農(nóng)小資產(chǎn)階級(jí)參政，罷免流氓土棍，吸收公正士紳參加政府?！盵7]2281941年村選，根據(jù)42個(gè)行政村統(tǒng)計(jì)，參選率75%以上。當(dāng)選代表1926名，地主、富農(nóng)占16.7%，中農(nóng)36.3%，貧農(nóng)、雇農(nóng)、工人45%。51名村主任代表，地主占2.5%，富農(nóng)13.5%，中農(nóng)44.4%，貧農(nóng)33.4%，雇農(nóng)3.1%、工人1.6%。村選結(jié)果，“使進(jìn)步勢(shì)力得到了進(jìn)一步的發(fā)展，使封建勢(shì)力受到了嚴(yán)重的打擊，使舊的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)徹底的改造，更爭(zhēng)取了并鞏固了中間分子”[2]340-341。另根據(jù)上述11縣55村統(tǒng)計(jì)，主任代表，地主、富農(nóng)占16%，中農(nóng)44%，貧雇農(nóng)、工人38%。村長(zhǎng)中，地主、富農(nóng)占14%，中農(nóng)32%，貧農(nóng)53%[2]386。截至1942年5月，“除敵占區(qū)外，絕大部分的村政權(quán)，是經(jīng)過(guò)選舉而產(chǎn)生的，是直接由人民中間產(chǎn)生出來(lái)的，人民可隨時(shí)撤換其中不稱(chēng)職的干部，執(zhí)行其罷免權(quán)，村政權(quán)是民意機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的統(tǒng)一體。廢除了舊的鄰閭制，村政權(quán)是各階層聯(lián)合參加的，就是縣政府、專(zhuān)員公署、行政公署，也都是包含著各黨派各階層的抗日人士，真正地符合了‘三三制’的精神”[5]41。

隨著抗戰(zhàn)勝利的來(lái)臨，邊區(qū)基層政權(quán)改造進(jìn)入深入發(fā)展的新階段。1945年6月13日，晉綏分局致電中央、八路軍總部稱(chēng)：“目前我在平綏路南地區(qū)的方針，應(yīng)是抓緊這一有利時(shí)機(jī)，積極放手發(fā)動(dòng)群眾，迅速打下基礎(chǔ)，建設(shè)根據(jù)地。應(yīng)從減租增資與清算斗爭(zhēng)中發(fā)動(dòng)群眾，改造政權(quán)，變兩面負(fù)擔(dān)村莊為一面負(fù)擔(dān)村莊。”[8]2591945年夏，陶林縣委總結(jié)指出：“在我活動(dòng)地區(qū)內(nèi)，改造了政權(quán)，把不好的分子用群眾力量打擊下去，換成群眾或好黨員擔(dān)任，用選舉或指定的方式。”[8]279

四、確立黨對(duì)政權(quán)的正確領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)政權(quán)與軍隊(duì)的關(guān)系

黨對(duì)政權(quán)工作的正確領(lǐng)導(dǎo)，一方面表現(xiàn)在黨對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是通過(guò)代議制政體和政府中的黨團(tuán)來(lái)實(shí)現(xiàn)，是政治方向上的領(lǐng)導(dǎo)，而非直接干預(yù)其行政事務(wù)；另一方面，黨對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，要求在政權(quán)工作的黨員尊重和團(tuán)結(jié)政權(quán)中的非黨人士，以自己的先鋒示范作用和模范廉潔作風(fēng)，影響他們支持黨的政策。

1941年8月24日，綏察區(qū)黨委決定指出：“要有統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作作風(fēng)，可善于團(tuán)結(jié)非黨人士。自己要以公務(wù)員面目出現(xiàn)，對(duì)非黨人士不可要求其完全與我們的黨員一樣。政府中黨員不可故意一切‘八路化’，孤標(biāo)立異，使非黨人士不愿與我們接近。”[7]2321942年2月5日，晉西區(qū)黨委指示綏遠(yuǎn)工作指出：“黨對(duì)政權(quán)應(yīng)注意政治上、政策上的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)經(jīng)過(guò)政權(quán)中的黨員去實(shí)現(xiàn)黨的主張。黨員尊重行政系統(tǒng)的獨(dú)立性，不應(yīng)包辦代替、直接干預(yù)行政，這并不是說(shuō)行政中的黨員可以向黨獨(dú)立?！盵7]311942年5月20日，晉西區(qū)黨委指示各縣：為貫徹三三制，“不要由黨團(tuán)會(huì)代替政務(wù)會(huì)。政務(wù)委員會(huì)，在內(nèi)地區(qū)的專(zhuān)署縣府，可由九人組成，限黨員三人參加組成黨團(tuán)。其他黨團(tuán)，不管其職務(wù)如何，不參加政務(wù)會(huì)，經(jīng)過(guò)支部經(jīng)過(guò)行政工作團(tuán)結(jié)非黨人士，向他們宣傳解釋黨的主張，配合與保持黨團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)及其決議的實(shí)現(xiàn)”[3]185。正確的黨政關(guān)系，首先是“黨委尊重三三制政權(quán)的獨(dú)立性，但政權(quán)中的黨團(tuán)黨員要服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能對(duì)黨獨(dú)立”；“若黨團(tuán)對(duì)黨委的決定或指示有不同的意見(jiàn)，可向黨委提出，黨團(tuán)可再向黨團(tuán)解釋或修改原來(lái)的決定，或請(qǐng)示上級(jí)黨委。但原決定在未修改以前，黨團(tuán)要執(zhí)行黨委的意見(jiàn)”。其次，“黨委與黨團(tuán)都要認(rèn)真地注意非黨人士的意見(jiàn)”；“若黨團(tuán)黨員不能在政務(wù)會(huì)上通過(guò)黨委的決定，要把非黨人士的意見(jiàn)反映給黨委，黨委不能說(shuō)黨員無(wú)能，要幫助黨員執(zhí)行并考慮原來(lái)的決議”。最后，“黨團(tuán)可以向黨委提出意見(jiàn)，要向黨解釋?zhuān)⒖烧?qǐng)求轉(zhuǎn)達(dá)上級(jí)黨委，黨委不能壓制黨員的意見(jiàn)，并要把黨團(tuán)黨員堅(jiān)持的意見(jiàn)轉(zhuǎn)達(dá)上級(jí)黨委”[3]187-188。

軍隊(duì)曾經(jīng)在創(chuàng)建政權(quán)過(guò)程中發(fā)揮過(guò)積極作用。邊區(qū)黨和政府提倡軍隊(duì)尊重政府、政府愛(ài)護(hù)軍隊(duì)的良好軍政關(guān)系。1940年7月，賀龍撰文指出：“在敵人后方，軍隊(duì)、政府和人民是三位一體的。軍隊(duì)是保護(hù)政府和人民利益的軍隊(duì)，政府是愛(ài)護(hù)軍隊(duì)和人民的政府，人民是愛(ài)護(hù)政府和軍隊(duì)的人民。”[5]2261942年2月5日，晉西區(qū)黨委在指示綏遠(yuǎn)工作時(shí)指出：“部隊(duì)不尊重行政系統(tǒng)是不對(duì)的”，“政府對(duì)部隊(duì)的供給負(fù)責(zé)不夠也是不對(duì)的”。總之，“黨政、軍政干部應(yīng)同心協(xié)力互相幫助，互相尊重，互相了解，互相原諒，在原則問(wèn)題上則應(yīng)經(jīng)過(guò)組織討論以至斗爭(zhēng)”[7]32。1942年5月20日，晉西區(qū)黨委指示各縣：“武裝是政權(quán)的支柱，應(yīng)該掩護(hù)自己的政權(quán)，但政權(quán)亦應(yīng)該照顧目前軍事上的困難，一方面不要對(duì)武裝要求太苛，另一方面本身組織也不要太啰唆?！敝劣凇坝械囊晕溲b開(kāi)辟了新的地區(qū)，不交給地方政權(quán)，以武裝代收的公糧、貸款、煙草罰款不交給政府收據(jù)”的現(xiàn)象是不尊重自己政權(quán)的現(xiàn)象，“不應(yīng)該再產(chǎn)生了”[3]187。

綜上所述，抗戰(zhàn)初期，抗日民族革命總動(dòng)員委員會(huì)，為從舊政權(quán)向新政權(quán)的過(guò)渡發(fā)揮了重要橋梁作用。晉綏邊區(qū)政權(quán)建立伊始，即著手創(chuàng)建獨(dú)立自主的抗日民主政權(quán)。邊區(qū)政權(quán)建設(shè)以三三制原則作為行政方向。1942年，有關(guān)各級(jí)行政機(jī)構(gòu)組織細(xì)則的法令先后頒布，為邊區(qū)政權(quán)建設(shè)奠定下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。大青山抗日游擊根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)基本與晉西北同步，但是具有鮮明的游擊區(qū)斗爭(zhēng)環(huán)境特點(diǎn)。晉綏邊區(qū)的政權(quán)建設(shè)還對(duì)民族區(qū)域自治作了有益探索。對(duì)代議制民主政體的探索，是晉綏邊區(qū)政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容。在普遍民主選舉基礎(chǔ)上產(chǎn)生的代議制政體各級(jí)參議會(huì)，是邊區(qū)人民主權(quán)的來(lái)源。1942年是邊區(qū)代議制民主政體正式確立的年份。各項(xiàng)相關(guān)制度法規(guī)相繼頒布，為邊區(qū)代議制政體的運(yùn)作提供了法律保障。邊區(qū)基層政權(quán)的建設(shè)，一方面盡可能體現(xiàn)三三制原則，另一方面，通過(guò)普及和推進(jìn)群眾參加民主選舉，直接改造基層政權(quán)。黨對(duì)政權(quán)工作的正確領(lǐng)導(dǎo)，一方面表現(xiàn)在黨對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是通過(guò)代議制政體和政府中的黨團(tuán)來(lái)實(shí)現(xiàn)，是政治方向上的領(lǐng)導(dǎo)，而非直接干預(yù)其行政事務(wù)；另一方面，黨對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，要求在政權(quán)工作的黨員尊重和團(tuán)結(jié)政權(quán)中的非黨人士，以自己的先鋒示范作用和模范廉潔作風(fēng)，影響他們支持黨的政策。邊區(qū)黨和政府提倡軍隊(duì)尊重政府、政府愛(ài)護(hù)軍隊(duì)的良好軍政關(guān)系。