葛勇平，田 雪

（1．2. 河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京，211100）

海洋環(huán)境具有流動(dòng)性強(qiáng)但自凈能力逐漸降低的特點(diǎn)，人類的廣泛利用以及資源勘探活動(dòng)將對(duì)其造成多重?fù)p害。若欲盡量避免危害結(jié)果，必須進(jìn)行事先的科學(xué)評(píng)估與預(yù)防。對(duì)此，早在2002年可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會(huì)議上，就有代表呼吁，要求維持重要、脆弱的海洋和沿海地區(qū)包括國(guó)家管轄范圍以外地區(qū)的生產(chǎn)力和生物多樣性。由此，根據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“聯(lián)大”）在第59/24號(hào)決議第73段設(shè)立不限成員名額非正式特設(shè)工作組，以便研究在國(guó)家管轄范圍以外地區(qū)養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用海洋生物多樣性涉及的問題。

針對(duì)海洋環(huán)境不斷惡化，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度（Environmental Impact Assessment System，簡(jiǎn)稱EIAs）可以起到預(yù)防人類活動(dòng)造成不利影響、保護(hù)海洋環(huán)境的作用，并且能夠提前預(yù)知與評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，采取相應(yīng)的防護(hù)措施。因此，國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域（Areas Beyond National Jurisdiction，簡(jiǎn)稱ABNJ）的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度成為國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性（Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，簡(jiǎn)稱BBNJ）談判中的重要議題。①如無(wú)特殊說(shuō)明，本文所使用的EIAs in ABNJ 均指在國(guó)家管轄范圍外的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。

聯(lián)大根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）的規(guī)定，于2017年7月10日—21日在聯(lián)合國(guó)總部召開關(guān)于養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性擬具有法律約束力的國(guó)際文書的籌備委員會(huì)第四次會(huì)議，在7月21日第47次會(huì)議上，籌備委員會(huì)以協(xié)商一致的方式通過了BBNJ的最終建議性文件。文件明確了BBNJ相關(guān)活動(dòng)原則上必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序等具體內(nèi)容，但仍未解決國(guó)家管轄范圍外區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度（以下簡(jiǎn)稱EIAs in ABNJ）是應(yīng)由國(guó)家開展還是應(yīng)該予以“國(guó)際化”，即參與主體多元化等問題。各方在EIAs in ABNJ進(jìn)行評(píng)價(jià)的最低標(biāo)準(zhǔn)和要求上也存在較大爭(zhēng)議。

一、BBNJ國(guó)際文書草案中的核心要素

根據(jù)《公約》第206條和習(xí)慣國(guó)際法，BBNJ國(guó)際文書草案規(guī)定，各國(guó)有義務(wù)評(píng)估在其管轄或控制下計(jì)劃開展的活動(dòng)對(duì)國(guó)家管轄范圍外區(qū)域的潛在影響，主要包括四方面的要素：指導(dǎo)原則和工作方針、進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)、需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的活動(dòng)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序。

（一）指導(dǎo)原則和工作方針

環(huán)境影響評(píng)價(jià)有助于對(duì)國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋可持續(xù)利用生物多樣性的保護(hù)。應(yīng)當(dāng)包括以下指導(dǎo)原則：預(yù)防性原則、污染者付費(fèi)原則、國(guó)際合作原則以及零凈損失原則。而可能需要考慮的工作方針包括：生態(tài)系統(tǒng)方法、綜合辦法、利用現(xiàn)有最佳科學(xué)方法、透明度、包容性、咨詢、公平、效果、代內(nèi)和代際公平、保護(hù)和保全海洋環(huán)境的責(zé)任、管理工作。[1]29-30

（二）進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)

在“《公約》下國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的具有法律約束力的國(guó)際文書草案要素的精簡(jiǎn)說(shuō)明”中簡(jiǎn)介了進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)。履行該義務(wù)取決于國(guó)家對(duì)活動(dòng)的管轄和控制，以許可或資助的方式對(duì)某一特定活動(dòng)實(shí)行有效控制，而不是簡(jiǎn)單地通過船旗國(guó)控制活動(dòng)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)可以由第三方執(zhí)行，例如研究機(jī)構(gòu)或私營(yíng)公司在國(guó)家的指導(dǎo)和控制下進(jìn)行。[1]29

（三）需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的活動(dòng)

被要求進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的活動(dòng)包括所有在國(guó)家管轄范圍外區(qū)域進(jìn)行的活動(dòng)以及某些特定情況：（1）根據(jù)《公約》第206條“各國(guó)如果有合理根據(jù)認(rèn)為在其管轄或控制下的計(jì)劃中的活動(dòng)可能對(duì)海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化”；（2）比《公約》更嚴(yán)格的要求，包活“有害”的變化；（3）“輕微或短暫的影響”作為一個(gè)初步的閾值要求初步評(píng)價(jià)，確定是否為顯著影響，再由正式的環(huán)評(píng)報(bào)告作出結(jié)論；（4）不僅僅是“次要的或暫時(shí)的效果”。

脆弱性區(qū)域（包括EBSAs、VMEs、PSSAs、MPAs在內(nèi)）②脆弱性區(qū)域指脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)（Vulnerable Marine Ecosystems，簡(jiǎn)稱VMEs）、生態(tài)或生物敏感地區(qū)（Ecologically or Biologically Sensitive Areas，簡(jiǎn)稱EBSAs）、特別敏感海域（Particularly Sensitive Sea Areas，簡(jiǎn)稱PSSAs）、海洋保護(hù)區(qū)（Marine Protected Areas，簡(jiǎn)稱MPAs）。由特定閾值決定：（1）開發(fā)活動(dòng)要求環(huán)評(píng)的指示清單（cf． Espoo Convention, Appendix III），清單無(wú)法律約束力；（2）制定一個(gè)免除環(huán)境評(píng)價(jià)的清單，清單可指導(dǎo)環(huán)評(píng)責(zé)任制度的發(fā)展，締約方會(huì)議可以審查或者更新清單，以反映新出現(xiàn)的用途和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展情況。

如果國(guó)家管轄范圍外地區(qū)的活動(dòng)已被現(xiàn)有義務(wù)和協(xié)定所涵蓋：（1）這種情形下不是必須進(jìn)行環(huán)評(píng)；（2）但并不是說(shuō)，這些活動(dòng)都不必進(jìn)行環(huán)評(píng)，在ABMTs③區(qū)域管理工具（Area-Based Management Tools，簡(jiǎn)稱ABMTs）。應(yīng)用領(lǐng)域或脆弱性區(qū)域，則需要進(jìn)行環(huán)評(píng)。

是否會(huì)與全球進(jìn)程相關(guān)（例如海洋酸化、全球變暖），這取決于許多因素，當(dāng)前由有關(guān)主管國(guó)際機(jī)構(gòu)開展調(diào)節(jié)?？紤]累計(jì)影響，包括氣候變化，導(dǎo)致海洋酸化、脫氧等，應(yīng)盡可能地切實(shí)評(píng)估累計(jì)影響。

（四）環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序

一般程序步驟包括：篩查、確定范圍、采用現(xiàn)有的最優(yōu)科學(xué)資料，包括傳統(tǒng)知識(shí)，對(duì)影響進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)、公告和協(xié)商、發(fā)布報(bào)告和向公眾提供報(bào)告、審議報(bào)告、發(fā)布決策文件、獲取資料、檢測(cè)和審查。各國(guó)須按照《公約》第204條對(duì)正在開展的活動(dòng)的環(huán)評(píng)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)管。

二、EIAs in ABNJ現(xiàn)有法律框架的缺陷

EIAs in ABNJ義務(wù)的首次提出，是在聯(lián)合國(guó)1974年頒布的《環(huán)境規(guī)劃署環(huán)境影響評(píng)價(jià)目標(biāo)和原則》中。當(dāng)前的國(guó)際性法律文書以《公約》和《生物多樣性公約》為代表，這些公約具有法律拘束力，但在強(qiáng)制執(zhí)行方面，效率和效力弱于國(guó)內(nèi)法律。在技術(shù)層面，也尚未形成完整的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系。在BBNJ的國(guó)際討論中，雖然確定了對(duì)在國(guó)家管轄范圍外區(qū)域開展的活動(dòng)必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但是，在主體范圍上仍存在爭(zhēng)論，對(duì)于國(guó)家權(quán)利和義務(wù)、進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)等仍存在許多缺陷，在遵守和執(zhí)行方面也存在不足。

（一）關(guān)于決策及實(shí)施主體的辯駁

目前，國(guó)際上沒有統(tǒng)一的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序來(lái)實(shí)施《公約》的相關(guān)義務(wù)（第204、205和 206條），因此，對(duì)國(guó)家管轄范圍外地區(qū)相關(guān)活動(dòng)的潛在影響，特別是與活動(dòng)累積效應(yīng)有關(guān)的潛在影響目前難以評(píng)估。在歐盟及其成員國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的書面意見中，主張開展國(guó)家管轄范圍外區(qū)域的活動(dòng)，需要在區(qū)域?qū)用娴膰?guó)家間合作，要么在現(xiàn)有的區(qū)域性制度下，要么建立全球性機(jī)構(gòu)，有利于實(shí)施協(xié)定，改善國(guó)家間合作。[2]

而中國(guó)在提交的就國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的具有國(guó)際法律約束力的文書草案內(nèi)容的書面材料中表明：根據(jù)《公約》第206條的規(guī)定，中國(guó)政府認(rèn)為，環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制主體應(yīng)該是國(guó)家，由國(guó)家規(guī)劃進(jìn)行海洋活動(dòng)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是國(guó)家管轄或控制下的計(jì)劃的“活動(dòng)”，對(duì)其進(jìn)行戰(zhàn)略性環(huán)境影響評(píng)價(jià)是不適當(dāng)?shù)?。啟?dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的門檻是“有理由相信，這種活動(dòng)”可能造成重大污染或重大有害。[3]

筆者認(rèn)為，相對(duì)于國(guó)際化環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的效率低下，由國(guó)家來(lái)掌握和開展國(guó)家管轄范圍外區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)更加便于操作。主權(quán)國(guó)家是最核心、最有力的治理者和推動(dòng)者，且國(guó)家利益是各項(xiàng)國(guó)際協(xié)定必須逾越的門檻，否則，國(guó)家反對(duì)，或者不參與，會(huì)導(dǎo)致國(guó)際協(xié)定執(zhí)行困難。而政府間國(guó)際組織、全球公民社會(huì)組織往往存在權(quán)威性不足和能力、財(cái)力不足的弊病。從現(xiàn)有可供參考的國(guó)家管轄范圍外海域環(huán)評(píng)制度來(lái)看，主權(quán)國(guó)家是BBNJ環(huán)評(píng)制度最核心的治理主體。[4]各國(guó)已有國(guó)內(nèi)的環(huán)境評(píng)價(jià)制度，有各國(guó)自己的標(biāo)準(zhǔn)、程序以及體系，通過加強(qiáng)與借鑒國(guó)內(nèi)立法來(lái)開展EIAs in ABNJ的相關(guān)活動(dòng)也較容易達(dá)成，并且具有更好的執(zhí)行力和后續(xù)規(guī)范措施。各國(guó)的接受程度較大，也有利于各國(guó)以“主人翁”的態(tài)度更好兼顧國(guó)家利益與國(guó)際社會(huì)環(huán)境利益。

（二）缺乏一個(gè)全球性詳細(xì)的法律約束機(jī)制

《公約》僅描述了一般條款和進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一般義務(wù)，而對(duì)于“空間污染或海洋環(huán)境的重大變化和有害環(huán)境”以及“合理根據(jù)”等都沒有詳細(xì)定義和規(guī)定?！渡锒鄻有怨s》中EIAs in ABNJ的內(nèi)容僅是對(duì)《公約》的補(bǔ)充，而《跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》《南極條約》體系、《北極環(huán)境影響評(píng)價(jià)準(zhǔn)則》等區(qū)域性法律文書僅適用于特定的區(qū)域，無(wú)法強(qiáng)制要求各締約方在國(guó)家管轄范圍外區(qū)域進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

（三）未對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行義務(wù)區(qū)分

無(wú)論是《公約》等國(guó)際性法律文書，還是《跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》（又稱《埃斯波公約》）等區(qū)域性的法律文書，其中都強(qiáng)調(diào)了在國(guó)家管轄范圍外區(qū)域開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)或跨界活動(dòng)開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)要依靠國(guó)家間合作和國(guó)際交流。EIAs in ABNJ的開展很大程度上必須依靠深度國(guó)際合作，但發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技能力及環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面的發(fā)展都存在一定差距。現(xiàn)有的EIAs in ABNJ的法律框架對(duì)于進(jìn)行環(huán)評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)和程序的規(guī)定過于籠統(tǒng)。

發(fā)展中國(guó)家的環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)往往低于發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)于一個(gè)相同的活動(dòng)發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家在環(huán)評(píng)的程序、內(nèi)容、對(duì)影響的結(jié)論上也往往存在差異。若采用相同或發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)國(guó)家可能以環(huán)境影響評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)為由，阻礙發(fā)展中國(guó)家的項(xiàng)目開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）缺乏執(zhí)行力和監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)前的國(guó)際法律文書缺乏執(zhí)行力。例如《聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署環(huán)境影響評(píng)價(jià)目標(biāo)和原則》，該文書沒有法律效力，無(wú)法確保文件中的目標(biāo)和原則可以得到各國(guó)的實(shí)施，特別是在國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的活動(dòng)。另外，《公約》第204條規(guī)定，“各國(guó)應(yīng)在符合其他國(guó)家權(quán)利的情形下，在實(shí)際可行范圍內(nèi)，盡可能”作出環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告。這種“盡可能”的用語(yǔ)實(shí)際上給不想執(zhí)行EIAs in ABNJ的國(guó)家提供了一個(gè)很好的拒絕理由。

雖然1994年《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱《1994年協(xié)定》）（第一部分第7款）明確將環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為承包方的義務(wù)，但《1994年協(xié)定》在實(shí)踐中的執(zhí)行效果與預(yù)期有差距。因?yàn)閾?dān)保國(guó)可以通過對(duì)《1994年協(xié)定》的不同解釋和制定相關(guān)國(guó)內(nèi)法擺脫與承包方的連帶責(zé)任。[5]《生物多樣性公約》要求各國(guó)在BBNJ保護(hù)的問題上加強(qiáng)合作，但是沒有制定具體的合作機(jī)制，各國(guó)很難有效履行、落實(shí)這一規(guī)定，并監(jiān)督執(zhí)行。

三、對(duì)EIAs in ABNJ的完善建議

現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度及全球機(jī)制對(duì)于海洋環(huán)境的保護(hù)具有預(yù)先防范的作用。針對(duì)前述不足，可以考慮從以下五個(gè)方面推動(dòng)完善該制度。

（一）加強(qiáng)國(guó)家對(duì)EIAs in ABNJ的主導(dǎo)

全球利益、價(jià)值和倫理目前仍處于生長(zhǎng)發(fā)育的階段，國(guó)家仍然是人類賴以生存發(fā)展的首要政治、經(jīng)濟(jì)和文化空間。[6]各國(guó)對(duì)于其在國(guó)家管轄范圍外進(jìn)行的各項(xiàng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)屬于該國(guó)主權(quán)的管理內(nèi)容；相反，如果由國(guó)際機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)各國(guó)活動(dòng)進(jìn)行管理，將可能會(huì)限制國(guó)家主權(quán)。從現(xiàn)有可供參考的國(guó)家管轄范圍外海域環(huán)評(píng)制度來(lái)看，環(huán)評(píng)啟動(dòng)決定權(quán)、環(huán)評(píng)執(zhí)行權(quán)、擬議活動(dòng)能否繼續(xù)展開的決策權(quán)等大多由主權(quán)國(guó)家掌握?！爸鳈?quán)國(guó)家主導(dǎo)”是現(xiàn)有制度的重要特征。而美國(guó)、歐盟和77國(guó)集團(tuán)在其提交的BBNJ協(xié)定草案建議中均指出，應(yīng)參考現(xiàn)行有效的國(guó)家管轄范圍外海洋環(huán)評(píng)制度，為BBNJ環(huán)評(píng)制度提供借鑒，預(yù)示著BBNJ協(xié)定中環(huán)評(píng)制度“主權(quán)國(guó)家主導(dǎo)”的發(fā)展趨勢(shì)。[4]

BBNJ國(guó)際協(xié)定籌備委員會(huì)第四屆會(huì)議報(bào)告中也明確指出，根據(jù)UNCLOS第206條與國(guó)際習(xí)慣法，BBNJ國(guó)際協(xié)定將規(guī)定各國(guó)有義務(wù)評(píng)價(jià)其管轄下或控制下的擬議活動(dòng)在國(guó)家管轄范圍外區(qū)域的潛在影響。各主權(quán)國(guó)家對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)后續(xù)活動(dòng)的審查和監(jiān)測(cè)可以通過國(guó)內(nèi)立法等方式，具有現(xiàn)實(shí)可行性和約束力。同時(shí)，主權(quán)國(guó)家也是執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)決策的主體，更加了解決策要求等相關(guān)情況，由國(guó)家進(jìn)行主導(dǎo)，可以形成決策-審查-監(jiān)測(cè)一體化，更具有連貫性與整體性，避免出現(xiàn)第三方機(jī)構(gòu)信息掌握不及時(shí)、不全面或者重復(fù)評(píng)價(jià)等問題，可以更有效執(zhí)行EIAs in ABNJ。

（二）加快全球協(xié)議的談判進(jìn)程

鑒于目前關(guān)于《公約》下國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的具有法律約束力的國(guó)際文書的籌備狀況，BBNJ的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在許多原則性的分歧，這些分歧反映了各國(guó)不同的政治利益和矛盾。國(guó)際組織在法律文書的制訂過程中應(yīng)注重平衡各方利益，增進(jìn)對(duì)各國(guó)對(duì)立沖突的調(diào)和，而不是回避爭(zhēng)議的熱點(diǎn)問題。全球性問題日益突出，需要國(guó)家間加強(qiáng)共同治理的能力，國(guó)際社會(huì)應(yīng)同舟共濟(jì)，協(xié)同處理威脅人類生存的國(guó)際問題。[7]環(huán)境影響評(píng)價(jià)問題作為BBNJ的核心問題之一，須通過各國(guó)共同努力，加快推進(jìn)具有法律約束力的國(guó)際文書的制訂與談判。

（三） 區(qū)分發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的義務(wù)

現(xiàn)有的EIAs in ABNJ的法律框架中，對(duì)于進(jìn)行環(huán)評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)和程序的規(guī)定過于籠統(tǒng)。在BBNJ的具有法律約束力法律文件的制訂中，對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的義務(wù)進(jìn)行區(qū)分，對(duì)于需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的項(xiàng)目和活動(dòng)，應(yīng)尊重和照顧發(fā)展中國(guó)家的利益，靈活確定進(jìn)行環(huán)評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)。例如，科技和經(jīng)濟(jì)實(shí)力與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家，應(yīng)該承擔(dān)比發(fā)展中國(guó)家相對(duì)較嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和義務(wù)，這樣防止強(qiáng)國(guó)對(duì)弱國(guó)的發(fā)展進(jìn)行阻礙，如此體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)上的公平。在發(fā)展中國(guó)家的利益得到更好地維護(hù)的同時(shí)，可以激發(fā)各國(guó)參與和推進(jìn)EIAs in ABNJ的積極性，促進(jìn)相關(guān)協(xié)定的執(zhí)行和實(shí)施。

（四）實(shí)施國(guó)家責(zé)任制度

國(guó)家責(zé)任制度是對(duì)違反國(guó)際條約的國(guó)家采取的一種懲罰性的措施。2001年《預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的跨界損害條款草案》明確規(guī)定，一國(guó)實(shí)施國(guó)際法不加禁止的行為，若該行為有可能造成跨界環(huán)境損害時(shí)，國(guó)家負(fù)有預(yù)防義務(wù)；如果違反這一國(guó)際義務(wù)，將引起國(guó)家責(zé)任。國(guó)際社會(huì)必須通過法律，規(guī)制國(guó)家對(duì)國(guó)家管轄范圍外區(qū)域活動(dòng)不實(shí)施環(huán)評(píng)的行為，確定國(guó)家應(yīng)履行的義務(wù)和責(zé)任。④"Prevention of Transboundary Harm from Hazardous Activities"(2001).Article 3 Prevention:The state of origin shall take all appropriate measures to prevent significant transboundary harm or at any event to minimize the risk thereof.

在國(guó)家管轄范圍外區(qū)域的環(huán)評(píng)中確立國(guó)家責(zé)任制度，是對(duì)各國(guó)是否執(zhí)行EIA in ABNJ的良好監(jiān)督，國(guó)家因未進(jìn)行環(huán)評(píng)而造成重大環(huán)境不利影響的責(zé)任，不能因主權(quán)國(guó)家而免除，而是要確立“繼續(xù)履行”“停止和不重復(fù)”和“賠償”等責(zé)任承擔(dān)形式的落實(shí)。

（五）建立EIAs in ABNJ的監(jiān)督機(jī)制

建議建立全球化的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，EIAs in ABNJ并沒有專門的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，因而無(wú)法有效監(jiān)督和確保條約的遵守與執(zhí)行。筆者認(rèn)為，可以借鑒《南極條約》體系下的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)⑤南極條約協(xié)商會(huì)議（ATCM）是關(guān)于南極地區(qū)管理的國(guó)際性論壇，由南極條約協(xié)商國(guó)召開的外交會(huì)議。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開展需要接受南極條約協(xié)商會(huì)議的管理和監(jiān)督。，建立一個(gè)全球化的針對(duì)EIAs in ABNJ的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可由BBNJ政府間會(huì)議及其授權(quán)機(jī)構(gòu)來(lái)履行監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

按照聯(lián)合國(guó)72/249號(hào)決議，政府間會(huì)議對(duì)BBNJ一攬子問題進(jìn)行討論，會(huì)議對(duì)聯(lián)合國(guó)所有成員開放，其他成員或組織有權(quán)作為觀察員參加。目前，BBNJ政府間會(huì)議已經(jīng)召開了三次大會(huì)，對(duì)BBNJ所涉四項(xiàng)問題進(jìn)行討論，持續(xù)更新BBNJ國(guó)際協(xié)定草案案文，會(huì)議運(yùn)行機(jī)制也得到不斷發(fā)展和完善。

由BBNJ政府間會(huì)議及其授權(quán)機(jī)構(gòu)承擔(dān)對(duì)EIAs in ABNJ的監(jiān)督職能是最可行的現(xiàn)實(shí)選擇，且具有一定的適用性和權(quán)威性。首先，各國(guó)已經(jīng)廣泛接受和參與及認(rèn)可了BBNJ政府間會(huì)議，通過BBNJ政府間會(huì)議這一平臺(tái)交流信息、共享技術(shù)以及討論各國(guó)意志具有有效性。其次，各國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開展執(zhí)行等狀態(tài)的信息，應(yīng)對(duì)BBNJ政府間會(huì)議進(jìn)行報(bào)告，啟動(dòng)公開透明的報(bào)告平臺(tái)，促進(jìn)各締約國(guó)之間的信息交流和互相監(jiān)督，發(fā)達(dá)國(guó)家也可以通過BBNJ政府間會(huì)議對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行資金或技術(shù)上的支持和幫助。最后，在BBNJ國(guó)際協(xié)定中賦予BBNJ政府間會(huì)議及其授權(quán)機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督、管理和限制權(quán)限，對(duì)于違反EIAs in ABNJ從事活動(dòng)的組織或者個(gè)人進(jìn)行警告或?qū)嵤┫拗菩源胧?，并依法要求未?zhí)行EIAs in ABNJ而造成環(huán)境損害的國(guó)家承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境損害責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

BBNJ國(guó)際文書草案案文規(guī)定，各國(guó)有義務(wù)評(píng)估在其管轄或控制下計(jì)劃開展的活動(dòng)對(duì)國(guó)家管轄范圍外區(qū)域環(huán)境的潛在影響，主要包括指導(dǎo)原則和工作方針、進(jìn)行環(huán)評(píng)的義務(wù)、需要進(jìn)行環(huán)評(píng)的活動(dòng)和環(huán)評(píng)程序等四項(xiàng)核心要素。

在BBNJ的國(guó)際討論中，雖然對(duì)進(jìn)行環(huán)評(píng)意見一致，但是仍存在一些爭(zhēng)論和不足。關(guān)于機(jī)制主體，有國(guó)際化和國(guó)家化兩種意見。歐盟及其成員主張，在現(xiàn)有的區(qū)域性制度下，或者建立全球性機(jī)構(gòu)。中國(guó)認(rèn)為，環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制的主體應(yīng)該是國(guó)家。其他缺陷包括缺乏一個(gè)全球性詳細(xì)的法律約束機(jī)制、未對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行義務(wù)區(qū)分、缺乏執(zhí)行力和監(jiān)督機(jī)制等。

筆者提出五點(diǎn)完善建議，包括加強(qiáng)國(guó)家的主導(dǎo)、加快國(guó)際社會(huì)的談判進(jìn)程、區(qū)分發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的義務(wù)、健全實(shí)施國(guó)家責(zé)任制度、建立全球化監(jiān)督機(jī)構(gòu)等，以便實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)制度在國(guó)家管轄范圍外區(qū)域的有效實(shí)施。

國(guó)家管轄范圍外區(qū)域的環(huán)評(píng)制度涉及不同國(guó)家的不同利益，因此，解決爭(zhēng)議問題和彌補(bǔ)缺陷將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。世界各國(guó)應(yīng)共同努力，推動(dòng)保護(hù)國(guó)家管轄范圍外區(qū)域的生物多樣性。由于新冠肺炎疫情，原定2020年3月召開的BBNJ政府間談判第四次會(huì)議被迫延期。這更顯示出全球各國(guó)相關(guān)聯(lián)的程度愈來(lái)愈深，此類全球性問題需要世界各國(guó)加強(qiáng)交流、加強(qiáng)合作。中國(guó)應(yīng)一如既往積極參與BBNJ問題的談判和國(guó)際合作，在堅(jiān)定不移維護(hù)國(guó)家利益的同時(shí)，為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)BBNJ的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題形成中國(guó)方案。