馮 媛

(香港大學(xué) 法律學(xué)院，香港 999077)

促進(jìn)性別平等作為國家的責(zé)任，它不僅是原則，更應(yīng)具體體現(xiàn)在法規(guī)政策的制定和落實的舉措及其成效上。國家要履行好這個使命，就必須建規(guī)立制，以標(biāo)本兼治的方法保障工作的順利開展。經(jīng)過200多年的世界婦女運動和1975年以來的歷次聯(lián)合國婦女大會，這已成為國際社會的一個基本共識。

聯(lián)合國1995年在北京召開的第四次世界婦女大會所通過的《行動綱領(lǐng)》，進(jìn)一步將國家機制建設(shè)作為一個優(yōu)先關(guān)注領(lǐng)域，確定了具體的戰(zhàn)略目標(biāo)和措施。此后，每五年一次的后續(xù)行動評審(簡稱“北京+5”“北京+10”……“北京+25”)，國家機制的建設(shè)情況是政府需要提交的國家報告和民間積極提交的“影子報告”中必不可少的內(nèi)容。是否建立和加強促進(jìn)性別平等的國家機制，這個機制運作如何，已然成為衡量一國促進(jìn)婦女地位和性別平等的政治意愿和實際行動的重要指標(biāo)。促進(jìn)性別平等的國家機制，相當(dāng)于一個基礎(chǔ)設(shè)施，而要為性別平等打好基礎(chǔ)，國家就需要履行自己作為主要責(zé)任方的一種義務(wù)。有無基礎(chǔ)設(shè)施，反映了一個國家的履責(zé)意愿；基礎(chǔ)設(shè)施是否健全、是否強有力，運轉(zhuǎn)是否有成效，體現(xiàn)的則是一個國家履職能力的強弱。在這個大背景下，本文在介紹促進(jìn)性別平等的國家機制基本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，考察中國國家機制的設(shè)立過程，初步探討其特點，同時根據(jù)自己多年來的親身經(jīng)歷和全面觀察，回顧和思考民間婦女團體是如何參與并推動國家機制建設(shè)的。

一、承諾：建設(shè)有效的國家機制

1979年12月聯(lián)合國大會通過、1981年9月3日正式生效、目前已有189個國家同意受其條款約束的《消除對婦女一切形式歧視公約》(簡稱為《婦女公約》或《消歧公約》)，是國家建立機制的國際法依據(jù)。締結(jié)公約，目的就是“立即用一切適當(dāng)辦法，推行政策，消除對婦女的歧視”。公約第二條明確列出了一些辦法，包括審議、廢止既有的歧視性法律，出臺新的法律、政策和措施。1988年，聯(lián)合國消除對婦女歧視委員會——消歧公約的執(zhí)行機構(gòu)——第七屆會議通過的《第6號一般性建議——有效的國家機制和宣傳》，建議各締約國加強機制建設(shè)，并在履約報告中列入所采取的行動。條約機構(gòu)的一般性意見或建議，是對公約的闡釋，或?qū)喖s國履約的督導(dǎo)，是公約所代表的國際標(biāo)準(zhǔn)的有機組成部分。這個建議在第一條明確指出，要在高級政府一級建立和/或加強有效的國家機制、機構(gòu)和程序，并賦之以充分的資源、承諾和授權(quán)。具體包括：就政府各項政策對婦女的影響提供咨詢意見；全面監(jiān)測婦女的狀況；幫助擬訂新政策和有效地執(zhí)行消除歧視的戰(zhàn)略和措施。

1995年，北京世婦會通過的《行動綱領(lǐng)》對“國家機制”這一概念進(jìn)行了詳盡闡述，并成為《行動綱領(lǐng)》12個優(yōu)先關(guān)注的領(lǐng)域之一。其中，“提高婦女地位的機制”一章提出了三個戰(zhàn)略目標(biāo)和若干應(yīng)采取的行動，對機制是什么、做什么、怎么做有多角度、全方位的具體概括。三個戰(zhàn)略目標(biāo)分別是：設(shè)立或加強國家機構(gòu)及其他政府機構(gòu)；將性別觀點納入所有立法、公共政策方案和項目；搜集并傳播按性別分列的數(shù)據(jù)和信息以用于規(guī)劃和評估。可見，國家機制不僅僅指某一個或幾個機構(gòu)，而且包括所有機構(gòu)及其工作過程——所有立法、政策方案和項目都要納入性別觀點，并將性別平等的觀點納入所有政策領(lǐng)域的主流(簡稱“將性別觀點納入決策主流”或“性別主流化”)，強調(diào)分性別數(shù)據(jù)和信息的編制、傳播和使用，以用于規(guī)劃和評價。國家機構(gòu)有效運作的必要條件包括：盡可能設(shè)置在政府最高級別，直屬一個內(nèi)閣部長；組織機制或進(jìn)程應(yīng)斟酌情況便利下放規(guī)劃、執(zhí)行和監(jiān)測權(quán)力，以期帶動自下而上各非政府組織和社區(qū)組織的參與；預(yù)算和專業(yè)能力方面具有足夠資源；有機會影響所有政府政策的制訂。在處理建立提高婦女地位的機制問題時，各國政府和其他行動者應(yīng)將性別觀點納入所有政策和方案的主流，在決策之前就要分析對婦女和男性各有什么不同的影響。

提高婦女地位的國家機構(gòu)，根據(jù)北京世婦會《行動綱領(lǐng)》，其層級和任務(wù)授權(quán)為：應(yīng)建立在盡可能最高的政府級別，負(fù)責(zé)人可以是內(nèi)閣部長一級的官員；未建立的要建立，已建立的應(yīng)加強，這些機構(gòu)應(yīng)有明確授權(quán)、擁有影響政策和制定及審查立法的適當(dāng)資源、能力和職權(quán)；應(yīng)進(jìn)行政策分析，并從事倡導(dǎo)、傳播、協(xié)調(diào)和監(jiān)測執(zhí)行情況；為工作人員提供培訓(xùn)，以便從性別觀點設(shè)計和分析數(shù)據(jù)；制訂各種程序，使機構(gòu)能盡早收集關(guān)于整個政府的政策問題的有關(guān)資料，并在政府內(nèi)部制定政策和審查進(jìn)程中不斷利用這種資料；定期向立法機關(guān)提交性別議題納入主流的進(jìn)展報告；鼓勵和促進(jìn)廣泛而不同的體制的行動者積極參與。作為中央政策協(xié)調(diào)單位，國家機構(gòu)的主要任務(wù)是支持政府各部門將“性別主流化”。具體而言，就是為制訂和執(zhí)行男女平等的政府政策提供便利，通過擬訂適當(dāng)?shù)膽?zhàn)略和方法促進(jìn)中央政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)與合作，確保所有決策進(jìn)程都將性別觀點納入主流；促進(jìn)或建立同下列各方面的合作關(guān)系：政府有關(guān)部門、婦女問題和研究中心、學(xué)術(shù)和教育機構(gòu)、私營部門、媒體、非政府組織，特別是婦女組織以及民間社會的所有其他行動者；從事各方面的法律改革活動，如家庭、就業(yè)條件、社會保障、所得稅、教育機會平等、促進(jìn)提高婦女地位的積極措施、有利于平等的態(tài)度和文化的觀點，以及在法律政策和方案編制的改革中提倡性別觀點；促使更多婦女作為積極分子和受益者參與提高所有人的生活素質(zhì)的發(fā)展進(jìn)程；同提高婦女地位領(lǐng)域中的國家、區(qū)域和國際機構(gòu)建立直接聯(lián)系；向政府機構(gòu)提供培訓(xùn)和咨詢服務(wù)，以便將性別觀點納入決策方案中。

今天，至少有 193個國家設(shè)立了專門的性別平等機構(gòu)或協(xié)調(diào)中心，它們已列入聯(lián)合國婦女署持有的各國性別平等的國家機構(gòu)名錄。(1)聯(lián)合國：審查和評價《北京宣言》和《行動綱要》以及大會第二十三屆特別會議成果文件的執(zhí)行情況秘書長的報告(E/CN.6/2015/3 )，2014年12月15日。在不同國家，這些機構(gòu)形式有所不同，有的國家是部級機構(gòu)(如越南的婦女進(jìn)步國家委員會，其他國家的名稱有性別平等委員會、婦女事務(wù)部等)，有的國家則隸屬于總統(tǒng)辦公室，或其他部門(如司法部、社會發(fā)展部)。到21世紀(jì)第一個十年結(jié)束之際，2010年世界各國的報告顯示出繼續(xù)存在兩種趨勢。其一，促進(jìn)性別平等的國家機構(gòu)既保持頂層在位，還要橫向夯實和逐級下沉，在協(xié)調(diào)中心或主管性別平等的具體部門之外，還要有司級、部級和多部門的機構(gòu)以及州、市和地方政府的問責(zé)機構(gòu)；在最基層的行政級別也設(shè)立了“咨詢/協(xié)商理事會”這樣的體制/機制，使得各級政府共同承擔(dān)促進(jìn)性別平等的責(zé)任。如韓國形成了由總統(tǒng)、中央政府部門、地方政府部門三個層次組成的促進(jìn)性別平等的國家機構(gòu)。中央政府部門包括性別平等部、與性別問題相關(guān)的6個政府部門、其他政府部門，6個政府部門均設(shè)立性別平等辦公室，其他政府部門則設(shè)有指派的性別平等辦公室，地方政府相應(yīng)地設(shè)有性別平等局。(2)余永躍、雒麗：《促進(jìn)性別平等，各國頂層設(shè)計新進(jìn)展》，《中國婦女報》2020年1月8日。其二，立法部門建立了促進(jìn)性別平等的體制/機制。如議會中設(shè)立的性別平等問題核心小組或常設(shè)委員會，以評估擬議立法對婦女和性別平等的影響，提出有關(guān)消除對婦女歧視的立法并為之游說。此類機構(gòu)有助于對行政系統(tǒng)內(nèi)各部門執(zhí)行在國家政策框架內(nèi)訂立的兩性平等目標(biāo)進(jìn)行問責(zé)。與此同時，全球很多國家的機制普遍面臨短板，如缺乏足夠的財政資源，技術(shù)能力水平低，決策權(quán)力不夠并在政府內(nèi)能見度低，以及缺乏優(yōu)先處理將性別觀點納入所有政府政策和方案主流的政治意愿。(3)聯(lián)合國：審查和評價《北京宣言》和《行動綱要》以及大會第二十三屆特別會議成果文件的執(zhí)行情況秘書長的報告(E/CN.6/2015/3 )，2014年12月15日因此，要使領(lǐng)導(dǎo)層真正直面這些問題，具有堅定的政治意愿，還需要來自多方面的更大推動力。

二、特色：中國性別平等機構(gòu)的設(shè)置

婦女兒童工作委員會在中國提高婦女地位國家機制中居于最顯著的地位。就中國的具體情形來說，機制建設(shè)與機構(gòu)設(shè)置密切相關(guān)。從30年來婦女兒童工作委員會的名稱和職能的具體表述以及機構(gòu)安排的變與不變中，可以折射出中國性別平等國家機構(gòu)的某些特色。

國務(wù)院婦女兒童工作委員會建立之初(1990年)，名稱與現(xiàn)在略有不同，叫“婦女兒童工作協(xié)調(diào)委員會”。“協(xié)調(diào)”二字體現(xiàn)了這個機構(gòu)的主要任務(wù)是“協(xié)調(diào)”需要政府部門解決與婦女兒童工作有關(guān)的一些問題。國務(wù)院“婦女兒童工作協(xié)調(diào)委員會”成立之前，我國一直沒有這方面的專門機構(gòu)。從全球角度回望歷史，那正是中國相繼面臨對婦女和兒童兩個國際公約作出承諾的時段。婦女公約方面，如上文介紹，1988年聯(lián)合國消除對婦女歧視委員會通過的《第6號一般性建議——有效的國家機制和宣傳》，向締約國提出了建立和加強有效的國家機制問題，并在履約報告中需要列入所采取的行動的議題。消除對婦女歧視委員會成員中，一直有中國政府提名的專家。中國這時也即將接受委員會對自己履行《消除對婦女一切形式歧視公約》情況的第二次審議，《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》正在制定之中，這是履行公約的承諾、將公約化為國內(nèi)法的舉措。《兒童權(quán)利公約》也已經(jīng)于1989年11月20日的聯(lián)合國大會通過，1990年9月2日生效；中國將于1990年8月簽署、1991年12月29日由全國人大常委會批準(zhǔn)、1992年公約在中國生效。

此前，中國提高婦女地位的機構(gòu)，無一在政府序列之內(nèi)(20世紀(jì)30年代初短暫建立在中共領(lǐng)導(dǎo)的蘇維埃政府內(nèi)的“改善婦女生活委員會”是個例外)。其中，中華全國婦女聯(lián)合會(簡稱全國婦聯(lián))是最早建立，也是最主要的機構(gòu)，1949年成立時名為“民主婦聯(lián)”，覆蓋各族各界婦女，組織設(shè)置從中央直至最基層的城市居委會和農(nóng)村，有“橫向到邊，縱向到底”之稱。全國婦聯(lián)作為群團組織，是中共中央直屬機關(guān)，隸屬于黨的序列。全國政協(xié)的婦女組1956年建立，屬于當(dāng)時增設(shè)的3個工作組之一。(4)政協(xié)第一屆至第六屆全國委員會工作機構(gòu)的主要形式是“工作組”。1956年4月27日，政協(xié)第二屆全國委員會常務(wù)委員會第二十一次會議決定在原有的8個工作組的基礎(chǔ)上增設(shè)3個組，即醫(yī)藥衛(wèi)生組、民族組、婦女組。1988年4月工作組改設(shè)為專門委員會，婦女不再單列而成為婦女青年委員會，主要任務(wù)是監(jiān)督有關(guān)法律、法規(guī)的落實，提出進(jìn)一步完善的建議；開展有關(guān)調(diào)查研究，并提出政策建議。全國人民代表大會內(nèi)務(wù)司法委員會的婦女兒童專門小組，則于1989年4月成立，由人民代表和實際工作者及有權(quán)威、有影響的專家學(xué)者組成，主要任務(wù)是負(fù)責(zé)辦理、審議和提出有關(guān)維護婦女兒童合法權(quán)益的議案和法律案，督促檢查有關(guān)婦女兒童法律執(zhí)行情況，調(diào)查研究有關(guān)維護婦女兒童權(quán)益的重大問題，提出改進(jìn)婦女兒童工作的建議。后來該小組發(fā)展為全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會的婦女兒童青少年室。2018年，全國人大的機構(gòu)調(diào)整中，原內(nèi)務(wù)司法委員會一分為二，成為監(jiān)察和司法委員會和社會建設(shè)委員會，工青婦室轉(zhuǎn)到社會建設(shè)委員會。

國務(wù)院婦女兒童工作委員會(簡稱“國務(wù)院婦兒工委”)這個現(xiàn)有名稱，始于1993年8月4日。委員會更名，去掉“協(xié)調(diào)”二字的同時，其授權(quán)范圍也增加了“推動”的職能，即負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和推動政府有關(guān)部門執(zhí)行婦女兒童的各項法律、法規(guī)和政策措施，發(fā)展婦女兒童事業(yè)。負(fù)責(zé)人仍然是國務(wù)委員或副總理。

現(xiàn)有資料表明，1990年末到1991年，中國已經(jīng)準(zhǔn)備申辦聯(lián)合國第四次世界婦女大會。1992年3月，聯(lián)合國婦女地位委員會做出決議，確定北京為世婦會東道主。1993年國務(wù)院婦女兒童工作委員會得名時，北京世婦會上要通過的《行動綱領(lǐng)》已現(xiàn)犖犖大端。因此當(dāng)時正在草擬、協(xié)商中的世婦會《行動綱領(lǐng)》列出了到20世紀(jì)末要實現(xiàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，以及各相關(guān)方(各國政府、國際社會和民間社會，包括非政府組織和私營部門)應(yīng)該采取的行動?；蛟S可以推斷，國務(wù)院婦女兒童工作委員這個新名字，可以更好地彰顯中國政府當(dāng)好東道主的積極意愿，在新中國提高了婦女地位的歷史自豪感的基礎(chǔ)上，以與國際社會接軌的方式強化國家機構(gòu)，迎接世婦會在中國的召開。從1990年成立國務(wù)院婦女兒童工作協(xié)調(diào)委員會，到1993年更名并增加“推動”的職能，中國提高婦女地位的國家機構(gòu)經(jīng)歷了在中央政府最高層次創(chuàng)設(shè)，再到1997年基本逐級覆蓋到各地縣市，完成了對自身歷史的超越，在’95世婦會這個歷史契機的推動下，實現(xiàn)了和國際社會的接軌。而國務(wù)委員或副總理以及地方各級政府負(fù)責(zé)人擔(dān)任主任的安排，也達(dá)到乃至超越了北京世婦會《行動綱領(lǐng)》中描述的內(nèi)閣部長級別的情況。

在超越歷史、與國際社會接軌的同時，強化傳統(tǒng)是性別平等機構(gòu)的另一個特色。具體體現(xiàn)在三方面：首先，機構(gòu)名稱上的傳統(tǒng)意涵。將婦女和兒童這兩個群體串聯(lián)和并列，沿襲的是慣性思維，而這兩個群體除生育方面的天然聯(lián)系外，并不必然要處處相提并論；兒童首要的是被保護的權(quán)利，兒童自己不能完全行使自己的權(quán)利，往往需要監(jiān)護人代為行使法律方面的權(quán)利；婦女權(quán)利最需要的是得到切實保障，除女童外，婦女是完全的民事權(quán)利主體，必須本人授權(quán)別人才能代為行使其權(quán)利。其次，機構(gòu)設(shè)置上的傳統(tǒng)因素。婦兒工委的辦公室設(shè)在婦聯(lián)。各級婦兒工委的主任由政府負(fù)責(zé)人擔(dān)任，主理日常工作的辦公室主任由婦聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)兼任，常務(wù)副主任和副主任則幾乎都出自婦聯(lián)。和婦聯(lián)這種緊密的關(guān)聯(lián)，也體現(xiàn)了傳統(tǒng)的延續(xù)。再次，機構(gòu)演進(jìn)中的傳統(tǒng)回歸。在“男女平等基本國策”的論述中，婦聯(lián)的傳統(tǒng)主角地位繼續(xù)加強。婦兒工委設(shè)立后，婦聯(lián)的重要性和資源繼續(xù)增加，尤其是21世紀(jì)之后逐漸在各地實現(xiàn)的婦女發(fā)展基金，財政以每個婦女每年一元的標(biāo)準(zhǔn)撥付到各地婦聯(lián)，婦聯(lián)的實力日漸增強?？梢哉f，具有中國特色的婦女機構(gòu)的設(shè)置，既在自身歷史脈絡(luò)上超越和強化，又和世界在形式和意涵上接軌。

三、推動：自下而上參與機制建設(shè)

促進(jìn)性別平等和爭取婦女權(quán)利，負(fù)有首要責(zé)任的是政府，婦女組織是政府的合作伙伴。一代代民間和學(xué)術(shù)界的婦女在參與和弘揚’95世婦會及其平行的NGO論壇精神中實現(xiàn)了自我賦權(quán)，一改傳統(tǒng)的習(xí)慣性認(rèn)知，以對國家機制的新的理解，自下而上地推動其完善和發(fā)揮效用。這里，僅以筆者有所涉足的領(lǐng)域，勾畫近20年來通過社會力量來促進(jìn)國家機制發(fā)展方面的概況。

民間婦女組織和學(xué)術(shù)界的婦女由于其身份和自我定位，往往更多關(guān)注國家機構(gòu)不如人意、國家機制不夠有效的一面，注重以建設(shè)性的方式來表達(dá)意見和建議。由于歷史和現(xiàn)實的制約因素，中國民間婦女組織仍然處于數(shù)量很少、資源不足、力量微弱、渠道不暢、聲音局促等狀況。盡管如此，有男女平等作為官方的意識形態(tài)、憲法原則和基本國策，有作為’95世婦會東道國和消歧公約締約國的國際承諾，民間婦女群體擁有對自己工作的正當(dāng)性和合法性的自信和底氣，加之’95以來和國際社會保持接軌，更多婦女特別是青年人掌握外文、普通人國際接觸增加等帶來的種種便利，使自下而上推進(jìn)國家機制建設(shè)成為可能。

通過社會力量推動國家強化性別平等體制/機制的努力，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，呼吁將“國婦工委”升級為常設(shè)實體機構(gòu)，加強性別統(tǒng)計。在1990年2月成立時，國務(wù)院婦女兒童工作協(xié)調(diào)委員會，更名自全國兒童少年工作協(xié)調(diào)委員會(1981年3月成立)。值得考究的是，與國婦工委的負(fù)責(zé)人均為現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)不同，1990年2月成立的“中國關(guān)心下一代工作委員會”(簡稱“關(guān)工委”)的負(fù)責(zé)人是從“第一線”退下的領(lǐng)導(dǎo)干部，此外兩個機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員級別大致相當(dāng)，關(guān)工委仍有一批國家機構(gòu)和群團的現(xiàn)職中層干部。雖然沒有列入政府序列，關(guān)工委和兩個國務(wù)院機構(gòu)在同一地點辦公，工作會議密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國婦工委。此外，共青團中央也設(shè)有兒童工作相關(guān)部門和事業(yè)單位。與其他類似機構(gòu)相比，1993年8月，國務(wù)院有議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)26個，其中只有婦兒工委和殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會設(shè)在群團組織，其余都設(shè)置在政府部門。(5)《國務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)設(shè)置的通知》(國發(fā)〔2003〕10號)，2003年3月21日。殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會，1993年9月成立；2006年4月6日去掉“協(xié)調(diào)”二字(《國務(wù)院辦公廳關(guān)于國務(wù)院殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會更名及調(diào)整有關(guān)組成人員的通知》)，具體工作由中殘聯(lián)承擔(dān)。http://www.gov.cn/zwgk/2006-04/17/content_255982.htm.后來成立的全國老齡工作委員會，辦公機構(gòu)設(shè)在民政部，對內(nèi)有政府身份，在國際上主要以協(xié)會名義活動，是“一套班子兩塊牌子”。(6)老齡委1999年10月20日成立；中編辦2005年18號文件明文合署辦公：在國內(nèi)以老齡委辦公室的名義開展工作，在國際上主要以老齡協(xié)會的名義開展國際交流與合作。老齡辦的主要人事安排：辦理、研究提出方針政策和擬定實施辦法，督促、協(xié)調(diào)，搜集信息，調(diào)查研究?！叭珖淆g工作委員會”辦公室設(shè)在民政部。見2003年6月7日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整全國老齡工作委員會組成人員的通知》(國辦發(fā)〔2003〕55號；《國務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置的通知》(國發(fā)〔2008〕13號)增加“與中國老齡協(xié)會合署辦公”(http://www.gov.cn/gongbao/content/2008/content_987920.htm)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整全國老齡工作委員會組成人員的通知》(國辦發(fā)〔2018〕96號，2018年9月30日)調(diào)整為，辦公室設(shè)在衛(wèi)健委，辦公室主任由衛(wèi)健委主任兼任，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-10/16/content_5331231.htm.

這樣的機構(gòu)設(shè)置，客觀體現(xiàn)了兒童問題更重要，而“婦女問題由婦女組織自己解決”的傳統(tǒng)思路，與’95世婦會《行動綱領(lǐng)》的承諾有一定距離。為此，2004年5月，北京世婦會10周年全球評估之際，在京的各非政府婦女組織代表、婦女活動家、專家學(xué)者、社會熱心人士，在全國婦聯(lián)和中國婦女研究會的召集下，開始醞釀中國非政府婦女組織對北京世婦會的后續(xù)行動評估報告(亦簡稱《紫皮書》)。后來遞交到聯(lián)合國并發(fā)表于國務(wù)院婦兒工委網(wǎng)站的“紫皮書”，在國家機制部分肯定其成就的同時，指出了存在的問題與障礙：政府授權(quán)不足，影響國務(wù)院婦女兒童工作委員會的權(quán)威性。國務(wù)院婦兒工委作為“非常設(shè)機構(gòu)”“協(xié)調(diào)和推動”性別平等，沒有組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督檢查職能，人力、財力資源不足；沒有足夠的能力和權(quán)威去“支持政府各部門將性別平等的觀點納入所有政策領(lǐng)域的主流”；有的決策者認(rèn)為，性別平等就是婦女問題，婦女問題應(yīng)由婦女組織和婦女自己解決。對此，《紫皮書》提出的對策與建議主要包括：將“男女平等基本國策”納入國家法律和中央政府及各部門的規(guī)章制度，明確其內(nèi)涵、執(zhí)行程序、執(zhí)行和監(jiān)督主體；在2005年修訂《婦女權(quán)益保障法》時，就國家和地方各級提高婦女地位機構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)、權(quán)限、資源等予以明確規(guī)定，如將國務(wù)院婦兒工委更名為國家性別平等工作委員會或性別平等工作部，設(shè)在政府最高級別，作為推動執(zhí)行和監(jiān)測男女平等國策及婦女發(fā)展綱要的實體機構(gòu)；在政府部門設(shè)立性別平等顧問、專員和巡視員及性別平等工作協(xié)調(diào)機構(gòu)等。(7)詳見國務(wù)院婦兒工委網(wǎng)站http://www.nwccw.gov.cn/2017-04/11/content_155758.htm“中國非政府婦女組織《紫皮書》”。

與《紫皮書》的建議相呼應(yīng)，“社會性別與發(fā)展在中國網(wǎng)絡(luò)”2005年2月23日發(fā)表了《我們的聲音》。紅楓婦女咨詢服務(wù)中心、河南社區(qū)研究中心、廣西婦女理論研究會、浙江社會科學(xué)院婦女和家庭研究中心等來自全國40多個婦女群體共同提出：考慮建立國家層面的機會平等委員會或平等部和相應(yīng)的地方性的機制，建立性別預(yù)算、性別審計和有效的監(jiān)測評估機制，承諾并落實人大代表和行政機構(gòu)負(fù)責(zé)人中有30%是女性，完善反對性別暴力的法律規(guī)定與干預(yù)機制，改善邊遠(yuǎn)地區(qū)和邊緣群體尤其是其中婦女和女童獲得經(jīng)濟、教育和保健資源的狀況，鼓勵媒體更加廣泛深入地報道婦女和社會性別議題。(8)2005年2月24日《中國婦女報》刊載了這個建議的主要內(nèi)容。2006年和2007年秋天連續(xù)舉辦的“全球消除貧困聯(lián)盟——中國論壇”在其政策建言中，先后重申了“社會性別與發(fā)展在中國”的上述建議。

上述聲音雖然在國家層面沒有得到回響，但在地方則出現(xiàn)了實例。2012年6月28日通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)性別平等促進(jìn)條例》(2013年1月1日施行，2019年4月24日修正)，創(chuàng)設(shè)了“性別平等促進(jìn)工作機構(gòu)”，具體規(guī)定包括：定期監(jiān)測、評估全市性別平等工作情況，發(fā)布監(jiān)測、評估報告；協(xié)調(diào)相關(guān)部門實施社會性別預(yù)算、社會性別審計和社會性別統(tǒng)計；對本市涉及性別平等的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行社會性別分析或者指導(dǎo)相關(guān)單位進(jìn)行分析；擬定消除性別歧視的政策；受理并按照規(guī)定辦理有關(guān)投訴；法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。(9)《深圳經(jīng)濟特區(qū)性別平等促進(jìn)條例》，深圳政府在線，2019年6月19日，http://www.sz.gov.cn/zfgb/2019/gb1103_3/content/post_4978779.html.據(jù)悉，2017年7月10日，根據(jù)《深圳市機構(gòu)編制委員會關(guān)于市婦兒工委辦加掛牌子的批復(fù)》文件，深圳市性別平等促進(jìn)工作機構(gòu)已掛牌成立。(10)《落實“消除性別歧視”目標(biāo)的三大實施途徑》，2018年3月13日，http://paper.cnwomen.com.cn/content/2018-03/13/047161.html?sh=top.盡管該機構(gòu)的具體信息無法檢索到，但它的出現(xiàn)，無疑體現(xiàn)了某種進(jìn)展。

第二，開展研究和試點，推進(jìn)性別預(yù)算和性別審計等制度化或機制化，促進(jìn)性別主流化。也是在“北京+10”(2005年)前后，多方力量不約而同地在國內(nèi)普及性別預(yù)算的概念，以求在國家、部門、地區(qū)各層面的資源分配中納入性別平等的視角。例如，“社會性別與發(fā)展在中國網(wǎng)絡(luò)”匯集了一組關(guān)于性別預(yù)算的譯文，全面介紹概念、進(jìn)展、方法和實例。翻譯這些文章的是一個以年輕人為主體的“社會性別與發(fā)展資源小組”。它的發(fā)起者是’95世婦會時參加NGO論壇的大學(xué)生和研究生。再如，2005年12月國際行動援助北京辦公室和河北省張家口市人大、市婦聯(lián)共同舉辦“公共預(yù)算基礎(chǔ)知識培訓(xùn)研討班”。當(dāng)時，從社會性別視角對預(yù)算進(jìn)行評估已在全球40多個國家開展，石家莊市開展的性別預(yù)算項目在我國尚屬首次。這次培訓(xùn)之后，張北、尚義、康保、崇禮、涿鹿、懷安六縣計劃走出性別預(yù)算的第一步——從性別視角考察公共支出及其效應(yīng)。他們分別從以下角度開展調(diào)研：預(yù)算資金在敬老院中的分配及使用情況，農(nóng)村婦女實用科技培訓(xùn)情況，現(xiàn)行政策對下崗女性再就業(yè)的影響，女性初中受教育情況，計劃生育費用與婦女的生殖健康需求以及婦女參政議政。2008年初，基于調(diào)研數(shù)據(jù)和實例的政策建議，以提案議案的形式分別遞交給上述各縣和張家口市、全國人大和政協(xié)會議，并以專題分享的方式介紹給關(guān)心此議題的各界同仁。此后，河南焦作財政局和浙江溫州的基層人大先后開展了性別預(yù)算的試點，為公共財政的討論積累了初步的本土經(jīng)驗。

性別審計的概念也在這一時期被介紹給一些學(xué)術(shù)機構(gòu)和政府部門。性別審計是實現(xiàn)’95世婦會行動綱領(lǐng)倡導(dǎo)的社會性別主流化的一個重要工具。它通過參與性的方式，以一個部門或機構(gòu)內(nèi)部人員為主，在外部專家的協(xié)作下，對本部門/機構(gòu)的規(guī)章、制度、運作、戰(zhàn)略、計劃和各項工作的具體實施進(jìn)行評估、反思和做出改進(jìn)計劃，使其政策、措施、運作具有性別平等意識，從而確保其政策實施和工作效果能促進(jìn)性別平等。具體來講，2007年，西安交通大學(xué)和中國人民大學(xué)人口與發(fā)展領(lǐng)域的學(xué)者在國家計生委為扭轉(zhuǎn)男孩偏好而進(jìn)行的項目中，吸納婦女民間群體的專家參與，從政策、規(guī)定相互協(xié)調(diào)的角度，采用了性別審計的有關(guān)方法，在福建安溪、浙江德清對當(dāng)?shù)氐挠嬌?、措施和工作開展檢視，以整體性的思路對各項政策進(jìn)行協(xié)調(diào)，完善出生性別比失衡的治理對策。筆者在擔(dān)任國際行動援助中國辦公室婦女賦權(quán)和性別平等主題協(xié)調(diào)員期間，試圖推動更多地方開展性別審計。如2008年4月在中華女子學(xué)院的第16期學(xué)術(shù)沙龍上介紹性別審計的概念和方法，為推動性別審計提供契機；與國家計生委有關(guān)部門探討在當(dāng)時轟轟烈烈展開的新農(nóng)村建設(shè)中，如何從性別平等的新家庭建設(shè)切入，在試點縣以性別審計作為工具，來促進(jìn)計生部門進(jìn)一步重視性別平等；2008年11月，舉辦了有基層計生干部參加的在社區(qū)運用這些工作方法的培訓(xùn)者培訓(xùn)。再如，2008年，北京大學(xué)法學(xué)院婦女法律研究與服務(wù)中心(后更名為“眾澤中心”)參與了對國際金融組織(世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和國際金融公司)在華投資項目的性別審計。其對世界銀行“福建公路投資項目”的性別審計實地考察報告于2010年發(fā)表，呈現(xiàn)了項目對男女性別關(guān)系、婦女生產(chǎn)生活和婦女家庭角色地位改變等方面的影響。

整體來看，婦女民間力量對性別審計的上述推動，有的未能繼續(xù)，有的只見耕耘未見收獲。而歷史的奇妙在于一旦天時地利人和的因素齊備，就會開花結(jié)果。如今，政策法規(guī)性別評估機制已經(jīng)在國內(nèi)普遍建立。2012年江蘇省婦聯(lián)率先成功倡導(dǎo)，2013年中國婦女第十一次全國代表大會上，被確立為新形勢下婦聯(lián)組織的重要工作任務(wù)。經(jīng)過各級地方婦聯(lián)和國務(wù)院婦兒工委辦公室的主動作為，積極實踐，進(jìn)展迅速，2015年有14個省(11)中國法規(guī)政策性別平等評估機制的理論與實踐研究，中國婦女報，2015年12月21日，http://www.women.org.cn/art/2015/12/21/art_25_131464.html.、2017年有25個省(12)黃小希：我國已有25個省區(qū)市建立法規(guī)政策性別平等評估機制，新華社，2017年3月31日，http://m.xinhuanet.com/2017-03/31/c_1120734707.htm.、2018年底有30個省先后成立了評估工作機構(gòu)，制定了評估工作規(guī)則，每年制定評估工作計劃，依據(jù)評估規(guī)則和計劃開展評估工作。評估機構(gòu)一般通過參與涉及婦女權(quán)益的法規(guī)政策的調(diào)研、論證、起草等工作，從社會性別視角提出意見，切實保障婦女合法權(quán)益在其中得以充分體現(xiàn)。(13)黃小希：我國已有25個省區(qū)市建立法規(guī)政策性別平等評估機制，新華社，2017年3月31日，http://m.xinhuanet.com/2017-03/31/c_1120734707.htm

不斷完善的提高婦女地位的國家機制，是國家真正重視推動性別平等和婦女發(fā)展的重要標(biāo)志。目前，中國已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟體，在全球舞臺上發(fā)揮著日益重要的影響。我國婦女地位和性別平等狀況雖然在一些方面有了很大進(jìn)步，但仍然面臨進(jìn)展不平衡、有些領(lǐng)域停滯乃至退步的挑戰(zhàn)，周邊國家和地區(qū)以及一些不發(fā)達(dá)國家在’95世婦會后加快了努力，后來居上，一度領(lǐng)先世界的某些中國指標(biāo)，現(xiàn)在落在全球平均水平線上，現(xiàn)狀呼喚一個強有力的提高婦女地位的國家機制，在全社會性別平等的推動中發(fā)揮作用。