梁綺惠

（佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院法學(xué)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院，廣東佛山528000）

作為社會(huì)治理的最后一公里的社區(qū)治理，相對于政府而言，是其社會(huì)治理的基礎(chǔ)。對民眾而言，社區(qū)是社會(huì)的基層組織，是日常生活共同體。從2001年開始，廣東佛山、廣州、深圳、東莞等珠三角城市先后對城郊基層社會(huì)啟動(dòng)了“村改居”的城市化進(jìn)程。各級政府通過轉(zhuǎn)變治理理念，加強(qiáng)治理主體的建設(shè)，創(chuàng)新治理方式，完善基層社會(huì)監(jiān)管等，努力使社區(qū)組織化，建立一個(gè)鄰里守望的生活和交往空間，滿足家庭的各種訴求。

一、社區(qū)治理能力概述

“治理是各種各樣的個(gè)人、團(tuán)體——公共的或個(gè)人的——處理其共同事務(wù)的總和?！保?］從本質(zhì)上說，社區(qū)治理是國家向社會(huì)讓渡公共權(quán)力的實(shí)踐。它把國家原來獨(dú)立承擔(dān)的職責(zé)權(quán)力分散到多元的社會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)對社會(huì)公共事務(wù)更加有效的管理。其重大變革在于，將單一的政府治理主體轉(zhuǎn)為多元；治理方式由行政命令轉(zhuǎn)為民主協(xié)商；治理組織結(jié)構(gòu)從垂直層級結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

所謂社區(qū)治理能力，目前學(xué)術(shù)界還沒有統(tǒng)一的界定，主要有三種說法：

一是從資源特質(zhì)的視角，強(qiáng)調(diào)社區(qū)可以通過利用和整合資源，挖掘潛能，提升社區(qū)成員的能力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的共同利益。

二是基于過程視角，強(qiáng)調(diào)社區(qū)處理過程的導(dǎo)向作用，而非特定地區(qū)、個(gè)人或者團(tuán)體所具有的財(cái)產(chǎn)。

三是基于互動(dòng)視角，強(qiáng)化特定社區(qū)內(nèi)的資源的互動(dòng)，通過包括區(qū)內(nèi)人力資本參與、協(xié)作、互動(dòng)，提出和解決社區(qū)所面臨的各種問題，增強(qiáng)社區(qū)居民的幸福感。

本文認(rèn)為社區(qū)能力是指：社區(qū)在面臨社會(huì)矛盾時(shí)所表現(xiàn)出來的解決問題的能力。包括社區(qū)內(nèi)人力資源、組織資源和社會(huì)資源的整合能力。著重關(guān)注社區(qū)居民參與性和主動(dòng)性，即如何調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)的各種資源，實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展的能力。

二、近幾年珠三角城郊基層社區(qū)治理的成效

（一）治理理念創(chuàng)新

改革初期，珠三角地方政府主要注重城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在城市化擴(kuò)張中，“只見地，不見人”，關(guān)注空間建筑形態(tài)的變化而忽略社會(huì)形態(tài)的變遷，忽視“人的城市化”，從而造成了部分村居民的特殊形態(tài)：他們雖然有租金、分紅，經(jīng)濟(jì)上甚至比城市居民富裕；但其生存能力卻處于弱勢，無田可耕，無業(yè)可就。一方面政府沒有為他們提供與城市居民同樣的社會(huì)保障，另一方面村居民不愿從事與其能力相符的勞動(dòng)密集型工作，只能以“四方城”“跑馬經(jīng)”“六合彩”為樂。面對子女的教育費(fèi)用不斷增多，出租屋收入的不穩(wěn)定，集體分紅的不確定性，村居民產(chǎn)生巨大的心理壓力，極易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。

珠三角各級政府逐漸意識(shí)到，城市化的本質(zhì)是人的城市化。只有把確保全體公民都能分享到城市發(fā)展的成果、完善城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)體系、打造宜居城市環(huán)境、增加村改居民眾表達(dá)利益訴求的機(jī)會(huì)和途經(jīng)作為政府治理的目標(biāo),才能真正實(shí)現(xiàn)城市化。因此珠三角政府通過完善行政官員政績考核標(biāo)準(zhǔn)體系、制定并實(shí)施五個(gè)一體化規(guī)劃，廣泛培育社會(huì)組織、引導(dǎo)農(nóng)民工參與社區(qū)管理、利用新技術(shù)提高社會(huì)管理水平等途徑來實(shí)現(xiàn)珠江三角洲區(qū)域內(nèi)產(chǎn)品和要素的自由流動(dòng)，提升民眾的生活水平和福利，實(shí)現(xiàn)人的城市化。

（二）社區(qū)治理主體創(chuàng)新

政府、社區(qū)組織、社會(huì)中介組織、駐社區(qū)單位和居民等利益相關(guān)者應(yīng)該是社區(qū)治理的主體。作為社會(huì)細(xì)胞的社區(qū)，其社區(qū)公共事務(wù)的屬性必然是多元性和復(fù)雜性?！吧鐓^(qū)公共事務(wù)是公共產(chǎn)品的組合而不是某項(xiàng)公共產(chǎn)品,它不僅是某一家庭或某一組織的需求,而是涉及多個(gè)家庭和多個(gè)組織的共同需求,是個(gè)體需求的集合,它涉及多個(gè)行為主體之間的復(fù)雜權(quán)利關(guān)系,需要建立一種集體選擇機(jī)制來解決個(gè)體需求表達(dá)與整合問題?！保?］珠三角普遍存在本地戶籍城市人口、原當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口以及非戶籍外來人口等三元社會(huì)結(jié)構(gòu)。積極探索多元主體參與機(jī)制，創(chuàng)新基層社會(huì)治理模式成為珠三角村改居治理的一大特色。主要做法是通過“一退、二進(jìn)、三培育”，建設(shè)一個(gè)有限政府、決策型政府、服務(wù)型政府、法治政府?！巴恕?，就是著力轉(zhuǎn)變政府職能，放棄“全能包辦、事事都管”的微觀管理，為市民、社會(huì)組織等成為真正的社會(huì)建設(shè)的主體創(chuàng)造條件。“進(jìn)”，就是政府向市民和社會(huì)組織賦權(quán)?！芭嘤保褪桥嘤用褡晕夜芾?、自我服務(wù)和自我教育能力。順德區(qū)以創(chuàng)建示范點(diǎn)為抓手，選定容桂街道試點(diǎn)，探索社區(qū)準(zhǔn)入機(jī)制，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)，讓社區(qū)自治組織回歸自治職能。強(qiáng)調(diào)“自己的家園自己建”，從而帶動(dòng)70個(gè)村（社區(qū)）居民在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下參與社區(qū)建設(shè)，通過建立鄰里中心、實(shí)習(xí)樓長制等，推動(dòng)社區(qū)議事協(xié)商和志愿服務(wù)的居民參與，解決公共問題。比如“大良友鄰”社區(qū)治理項(xiàng)目是順德特色品牌，覆蓋10個(gè)村居，以社區(qū)營造工作推動(dòng)社區(qū)、社會(huì)組織、社工機(jī)構(gòu)、社區(qū)商戶“四社”聯(lián)動(dòng)，開展鄰里互助、關(guān)心社區(qū)內(nèi)弱勢群體，共建互相關(guān)懷、互相支持的友善社區(qū)，培育71個(gè)社區(qū)組織和志愿團(tuán)體、在冊義工969人，聯(lián)動(dòng)社區(qū)資源209個(gè)，服務(wù)8萬多人次。多元主體的治理使社區(qū)的資源得到了一定程度的整合。通過構(gòu)建垂直的科層化整合和橫向的社會(huì)力量多主體參與的聯(lián)動(dòng)主體協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。社區(qū)的人與人之間的信任、理解、關(guān)愛不斷積累，參與社區(qū)事務(wù)的習(xí)慣逐步養(yǎng)成，參與社區(qū)事務(wù)的方法和渠道在增加，解決社區(qū)公共事務(wù)的能力不斷提高。如佛山南海瀝雄社區(qū)南美北區(qū)，是20世紀(jì)七八十年代國企職工退休宿舍，小區(qū)環(huán)境破舊，無人管理，天臺(tái)私占種植，雜物堆積，滋長蚊蟲；小區(qū)內(nèi)部路面坑洼破損，影響出行；小區(qū)后花園雜草叢生，難以打理。針對這些問題，瀝雄社區(qū)探索“議事協(xié)商+公之于民+響應(yīng)行動(dòng)+會(huì)議總結(jié)”的自我管理模式，小區(qū)居民共商共議攜手改善小區(qū)環(huán)境。

（三）治理方式創(chuàng)新

城郊基層社會(huì)服務(wù)離不開社區(qū)居民的大力參與。各地發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極鼓勵(lì)具有本土化、個(gè)性化的探索。如深圳成立了全國首個(gè)志愿者組織，廣東省出臺(tái)首部地方志愿服務(wù)法規(guī)，不斷完善志愿機(jī)制、推動(dòng)全民慈善行動(dòng)；佛山禪城區(qū)“一門式”行政服務(wù)改革，探索如何實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)精細(xì)化、行政效能最大化；南海區(qū)探索政經(jīng)分離，獨(dú)立運(yùn)作，通過完善社區(qū)公益性服務(wù)設(shè)施，讓城市公共服務(wù)逐步向農(nóng)村延伸，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)化；同時(shí)各村（居）成立村（居）參理事會(huì)；推選黨性強(qiáng)的企業(yè)家兼任村（居）委員，全區(qū)各村（居）實(shí)行網(wǎng)格化管理；實(shí)行“兩新”黨組織屬地化管理等等。諸如此類的措施和具體做法，為基層社會(huì)治理積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

（四）監(jiān)管大數(shù)據(jù)創(chuàng)新

“中國農(nóng)村村民自治的重要制度背景是集體財(cái)產(chǎn)制度。在中國，農(nóng)村的土地等財(cái)產(chǎn)為村集體所有。這是世界上獨(dú)具特色的財(cái)產(chǎn)制度，也成為中國鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)”。城市化推進(jìn)，致使城郊集體土地的價(jià)格不斷攀升，滋生集體土地交換各種問題，珠三角的城郊基層社會(huì)通過利用新技術(shù)，將三大平臺(tái)（農(nóng)村賬務(wù)核算會(huì)計(jì)系統(tǒng)、農(nóng)村管理信息系統(tǒng)、農(nóng)村黨風(fēng)廉政信息公開平臺(tái)）整合提升，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、動(dòng)態(tài)管理、信息公開共享的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理新機(jī)制。順德區(qū)依托基層社會(huì)治理網(wǎng)格化管理體系，實(shí)行“三員”（網(wǎng)格員、人民調(diào)解員、法律執(zhí)業(yè)人員）結(jié)合，將調(diào)解力量下沉至社區(qū)，責(zé)任落實(shí)到社區(qū)。構(gòu)建“1+8+10”智慧監(jiān)管體系。由區(qū)委政法委牽頭，8個(gè)區(qū)級部門配合，10個(gè)鎮(zhèn)（街道）聯(lián)動(dòng)，從定制、定格、定人和定責(zé)入手，本著法治的精神打造一支能治、能穩(wěn)、能控的精干隊(duì)伍，致力于利用法治思維解決群眾“最后一公里”的問題。根據(jù)全區(qū)行政區(qū)域的實(shí)際，科學(xué)合理地將全區(qū)劃分為2 579個(gè)網(wǎng)格，按照“一員一格”或“一員多格”的原則配置網(wǎng)格員，現(xiàn)有網(wǎng)格員2 134人、座席員67人。出臺(tái)《〈關(guān)于規(guī)范全區(qū)專職網(wǎng)格員隊(duì)伍管理和崗位職責(zé)的意見〉實(shí)施指引》，圍繞鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新工作，明確將基層組織建設(shè)、法治建設(shè)、化解問題等納入網(wǎng)格管理。專職網(wǎng)格員需通過崗前培訓(xùn)方能持證上崗，上崗后不定期接受日常業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括法律法規(guī)、入格業(yè)務(wù)知識(shí)、信息化系統(tǒng)操作、心理健康與溝通技巧等。

三、珠三角城郊基層社區(qū)治理的困境

近幾年基層社區(qū)，特別是珠三角社區(qū)治理發(fā)生了巨大變化，對今后基層社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)和能力都將產(chǎn)生巨大影響，目前主要在以下兩方面面臨困境：

（一）治理結(jié)構(gòu)方面

1.科學(xué)人性化的治理理念已不斷加深，但多元治理的合作理念仍需提升

以人為本，以重點(diǎn)人群為著力點(diǎn)的精準(zhǔn)服務(wù)，已深入人心。但是，城郊基層社區(qū)治理實(shí)踐是一場“脫離工業(yè)社會(huì)思維框架的運(yùn)動(dòng)”［3］，其實(shí)質(zhì)就是通過多元治理主體的合作關(guān)系，界定各主體的功能、職責(zé)，厘清其關(guān)系，但各級政府對社會(huì)治理的變革，仍習(xí)慣于“以排山倒海式的政治宣傳和行動(dòng)綱領(lǐng)促進(jìn)，仍習(xí)慣于以政府為中心”［3］，而服務(wù)型政府的核心根基在于合作制秩序，雖然珠三角各市都公布實(shí)施了重大行政決策程序規(guī)定，但行政決策規(guī)則落實(shí)不到位。表現(xiàn)在重大決策的必經(jīng)程序，如民意調(diào)查、專家論證、重大決策的法律審查、決策后評估和責(zé)任追究等機(jī)制還沒有真正、完全落實(shí)，決策的隨意性及以“長官意志”代替科學(xué)決策的不規(guī)范行為，時(shí)有發(fā)生。

2.黨建工作成為社區(qū)治理的核心工作 通過黨建引領(lǐng)，逐步增強(qiáng)社區(qū)黨組織的凝聚力，使社會(huì)組織更好地發(fā)揮作用。社會(huì)組織應(yīng)在黨建引領(lǐng)下，利用自身的獨(dú)特優(yōu)勢（如行動(dòng)的靈活性能夠快速響應(yīng)、成本的非財(cái)政性能夠減少公共財(cái)政負(fù)擔(dān)等），將其使命、活力、價(jià)值觀等更好地發(fā)揮作用以保持其草根性、可持續(xù)性及影響力來幫助政府分憂解難。在頂層設(shè)計(jì)及操作層面上，則應(yīng)對社會(huì)組織參與非常態(tài)治理的程序、權(quán)利、資源支持等方面做出可操作性的規(guī)定。

（二）治理能力方面

1.社會(huì)動(dòng)員能力依然不足 如何激發(fā)居民的內(nèi)生動(dòng)力，引導(dǎo)居民去憧憬一個(gè)美好社區(qū)，釋放居民潛在的公共責(zé)任，由針對某個(gè)公共問題的解決而引導(dǎo)居民對公共事務(wù)的持續(xù)參與？如何以公共問題為契機(jī)，鞏固社區(qū)組織內(nèi)部成員之間的感情鏈接和協(xié)商意識(shí)？如何廣泛而充分地吸納各種社會(huì)力量參與社區(qū)自治活動(dòng)，并調(diào)動(dòng)和增強(qiáng)社區(qū)居民深度自治參與的積極性和自治參與能力水平，仍然是今后珠三角社區(qū)治理能力方面必須解決的重要制度性課題。

2.人才和能力短板依然是社會(huì)組織短板 在常態(tài)下，社會(huì)組織主要作為資源支持（慈善款物的募集和配置）、志愿服務(wù)的提供和在作為購買方政府的動(dòng)員下成為社區(qū)治理的重要組成部分。但社會(huì)組織參與程度依然有限，除角色定位及服務(wù)邊界不清、社會(huì)認(rèn)同不足、保障激勵(lì)政策不夠等外部原因外，社會(huì)工作者還缺乏相關(guān)專業(yè)能力，應(yīng)對和化解危機(jī)事件的能力還顯不足等等。

3.信息庫有待完善 移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)的發(fā)展，使社區(qū)治理的數(shù)字化程度大大提升，明顯提高了社區(qū)的治理和服務(wù)能力，為社會(huì)治理的數(shù)字化打下基礎(chǔ)。如何有效地利用來之不易的信息并轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫，并制定相應(yīng)授權(quán)和限制政策，規(guī)范個(gè)人信息的使用仍是當(dāng)務(wù)之急。

四、協(xié)同治理:城郊基層社區(qū)的整合方向

托克維爾說過：“一個(gè)中央政府，不管它如何精明強(qiáng)干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個(gè)大國生活的一切細(xì)節(jié)。它辦不到這一點(diǎn)，因?yàn)檫@樣的工作超過了人力之所及。當(dāng)它要獨(dú)力創(chuàng)造那么多發(fā)條并使它們發(fā)動(dòng)的時(shí)候，其結(jié)果不是很不完美，就是徒勞無益地消耗自己的精力?！保?］

（一）政府必須完善城郊基層社區(qū)公共產(chǎn)品提供的機(jī)制和制度

無疑，城市化是一個(gè)人口集聚的過程，一個(gè)人口巨大的城市，政府不可能也不必要事無巨細(xì)地承擔(dān)。因而，無論理論界還是實(shí)踐上都不再強(qiáng)調(diào)政府作為治理唯一合法主體。但是，政府作為有關(guān)基層社會(huì)發(fā)展政策的制定者，行動(dòng)的指導(dǎo)者以及過程的監(jiān)督者，在公共資源政策的制定、使用、協(xié)調(diào)和公共服務(wù)的提供、監(jiān)督上仍有著無可替代的重要地位。因此必須首先完善城郊基層社區(qū)公共產(chǎn)品提供的機(jī)制和制度，出臺(tái)與完善土地制度、集體產(chǎn)權(quán)制度、人口管理制度、社會(huì)保障制度和就業(yè)保障制度等，這不僅僅依靠地方政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高為前提，而且還以政府管理創(chuàng)新能力的提高作為保障，這從某種意義上說，政府管理的創(chuàng)新能力是村改居能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。

（二）探索構(gòu)建城郊基層治理體系現(xiàn)代化的珠三角模式

面向未來，珠三角要強(qiáng)化有限責(zé)任政府的現(xiàn)代理念，營造政府與社會(huì)、政府與民眾良好合作的行政氛圍，探索構(gòu)建以“因地制宜、統(tǒng)分結(jié)合；固化機(jī)制、活化方式”為原則和路徑，以“協(xié)商共治、科學(xué)決策、依法治理”為支撐的基層治理體系現(xiàn)代化的珠三角模式。

“因地制宜、統(tǒng)分結(jié)合”是基本原則。一方面，珠三角各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，必須尊重各地在社會(huì)治理中的差異性，因地制宜選擇適合自身的方式、方法。另一方面，要加強(qiáng)市一級統(tǒng)籌，加強(qiáng)基層治理的頂層設(shè)計(jì)意識(shí)。

“固化機(jī)制，活化方式”是路徑，即從機(jī)制、制度上規(guī)范約束治理行為。一方面，要以“依法治理”為基本前提，以“協(xié)商機(jī)制、決策機(jī)制、考核和監(jiān)督機(jī)制”搭建“固化機(jī)制”。

“協(xié)商機(jī)制”就是要明確本轄區(qū)內(nèi)相關(guān)組織、村居民和利益群體的訴求，提供表達(dá)、交流、協(xié)商的機(jī)會(huì)，并就協(xié)商的方式、方法、程序等制定可供操作的規(guī)則和嚴(yán)密的制度。有效轉(zhuǎn)變管理部門方便自己，麻煩群眾的舊習(xí)慣。遏制部門利益，保障各項(xiàng)公共政策得到全面有效的落實(shí)。

決策機(jī)制、考核與監(jiān)督機(jī)制，必須“一體化”研制，實(shí)現(xiàn)考核、監(jiān)督貫穿于決策全過程。本轄區(qū)內(nèi)重大事項(xiàng)的決策主體，決策流程以及為決策提供服務(wù)的智囊，都需要公開、透明，向社會(huì)公布。考核和監(jiān)督機(jī)制能保證決策事項(xiàng)的順利執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)?！耙婪ㄖ卫怼笔潜ＷC協(xié)商機(jī)制、決策機(jī)制、考核和監(jiān)督機(jī)制依法依規(guī)進(jìn)行的基礎(chǔ)，是基層治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵。另一方面，要活化治理方式，各區(qū)、鎮(zhèn)街可以結(jié)合地方實(shí)際，指導(dǎo)各村居遵照因地制宜、統(tǒng)分結(jié)合的原則，制定符合本地區(qū)實(shí)際的協(xié)商、決策、考核和監(jiān)督的具體方式方法，規(guī)范程序，透明操作。

（三）大力發(fā)展非政府民間組織，使城郊基層社會(huì)生活組織化

珠三角在基層治理體系建設(shè)中積極鼓勵(lì)和吸納單位、民間組織、社區(qū)居民的參與，這無疑是值得肯定的。如果城郊農(nóng)民的轉(zhuǎn)型能夠有效地利用原有的村民自治中的基于本土文化的社區(qū)內(nèi)聚力和情感紐帶、利用村居利益的相關(guān)性、原村民的豐富的社會(huì)資源（如熟悉、信任、村規(guī)民約、權(quán)威等資源），將有效地克服民間組織的“公共性缺失”和“志愿服務(wù)缺失”的缺陷，克服社區(qū)轉(zhuǎn)型過程中失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)性隔離和制度性隔離，這將有效地實(shí)現(xiàn)社區(qū)的本質(zhì)特征即社區(qū)歸屬感的培養(yǎng)，成為基層治理創(chuàng)新的一個(gè)具有歷史意義的標(biāo)志。