張美玲，胡樂文

（湖南科技大學法學與公共管理學院，湖南湘潭411201）

當前，市場風險已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主要風險，農(nóng)產(chǎn)品國際市場的競爭壓力越來越大，對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展提出了較大挑戰(zhàn)。自2015年國內(nèi)首單農(nóng)產(chǎn)品價格保險（即“保險+期貨”模式）試點以來，此后各省相繼開展農(nóng)產(chǎn)品價格保險試點工作?！皟?yōu)化‘保險+期貨’試點模式”被列入強化農(nóng)村保障措施的重點工作。通過價格保險為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保駕護航，逐漸將農(nóng)業(yè)直補過渡為保費補貼，出臺規(guī)范穩(wěn)定的價格保險保費補貼法律制度，完善農(nóng)業(yè)保險立法已成為極為迫切的任務(wù)。

一、農(nóng)產(chǎn)品價格保險保費補貼的必要性

（一）縮小城鄉(xiāng)差距，提高農(nóng)民收入

從年人均可支配收入來看，2019年城鎮(zhèn)居民為42 359元，農(nóng)村居民為16 021元，城鄉(xiāng)居民收入比為2.64。［1］可見，城鄉(xiāng)收入差距仍然較大，對農(nóng)產(chǎn)品價格保險保費進行財政補貼能夠降低農(nóng)民的投保成本，刺激價格保險投保需求，進而通過價格保險的開展避免農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)活動時受到太大的市場風險沖擊，提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，間接提高農(nóng)民收入。而且與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險相比，農(nóng)產(chǎn)品價格保險保障程度較高，風險分散更徹底，能更好地維護農(nóng)民權(quán)益。對農(nóng)產(chǎn)品價格保險保費進行財政補貼是縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有利舉措。

（二）發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，維護糧食和食物安全

對農(nóng)業(yè)價格保險保費進行財政補貼，為農(nóng)業(yè)前端生產(chǎn)風險和后端農(nóng)產(chǎn)品市場風險提供雙重保障，能使我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟走上良性循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展道路，加強國民經(jīng)濟基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化水平。其次，糧食是否充足既關(guān)系到人民的口糧安全問題，從更深層次上看又關(guān)系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展，還與和諧社會構(gòu)建的目標休戚相關(guān)。

（三）保費負擔過重，商業(yè)性農(nóng)業(yè)價格保險市場難以出現(xiàn)

下面我們從農(nóng)產(chǎn)品價格保險的供求關(guān)系進行分析。

首先，從供給角度來看，作為商業(yè)保險公司，營利是其重要目標。然而，農(nóng)產(chǎn)品價格保險承保的是市場風險，眾所周知，市場具有盲目性、滯后性、不穩(wěn)定性，尤其是伴隨農(nóng)產(chǎn)品流通機制的改革以及價格管制的逐漸放開，農(nóng)產(chǎn)品價格忽高忽低，甚至劇烈波動，都是難以避免的。因此商業(yè)性保險公司會采取較高的保費定價策略，但定價過高又沒有補貼，難以形成供求穩(wěn)定的保險市場。

其次，農(nóng)產(chǎn)品價格保險的需求通常是無彈性的［2］，從農(nóng)民自費購買農(nóng)產(chǎn)品價格保險的意愿來看，價格保險由于保費較高，風險損失高，單個農(nóng)業(yè)經(jīng)營者很難抵御農(nóng)業(yè)頻繁的風險襲擊，農(nóng)產(chǎn)品價格保險較高的保費將會讓農(nóng)民難以承受。如果沒有政府對農(nóng)產(chǎn)品價格保險保費進行大量財政投入，一個商業(yè)性農(nóng)業(yè)價格保險市場將會難以出現(xiàn)。因此，無論從價格保險市場供給還是需求來看，沒有政府財政補貼，價格保險很難開展。正如有學者所指出的，在美國70多年來爭論的焦點問題不是政府是否應(yīng)當向農(nóng)民提供保險援助，而是政府以何種方式更有效地提供援助，最大程度地發(fā)揮財政資金的使用效率。［3］

（四）提升資金使用效率十分必要

在農(nóng)產(chǎn)品競爭的國際市場中，當政府執(zhí)行某項農(nóng)業(yè)政策時，“黃箱”政策容易導致貿(mào)易扭曲，針對性往往較強，而綠箱政策相對溫和，沒有那么強烈的針對性。如果由政府對農(nóng)戶進行直接補貼，則屬于“黃箱”政策的范圍，容易引起貿(mào)易爭端，而且直接補貼如需要逐級逐層下發(fā)，容易影響資金使用效率。而通過農(nóng)產(chǎn)品價格保險投入一定的財政比例，能在一定程度上符合“綠箱政策”的要求，更能充分發(fā)揮市場的作用，并且提高財政資金的使用效率。

二、界定保費補貼主體、補貼受體、補貼品種

（一）補貼主體

從現(xiàn)有規(guī)定審視，農(nóng)產(chǎn)品價格保險保費由誰補貼，當前的相關(guān)政策法律規(guī)定還不夠完善。首先，從2016年《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》來看，價格保險被列入“有條件的地方可穩(wěn)步探索”的范圍（第11條），由此產(chǎn)生的保費由地方政府給予一定比例的補貼，這一規(guī)定將價格保險歸口地方財政管理。其次，《關(guān)于2019年度金融支農(nóng)創(chuàng)新試點政府購買服務(wù)有關(guān)事宜的通知》這一政策性文件首次提出以“政府購買服務(wù)”方式支持農(nóng)村發(fā)展，在其列舉的重點選題方向中，將價格指數(shù)、收入等保險產(chǎn)品創(chuàng)新囊括其中。但這一做法仍有不足之處，一是穩(wěn)定性問題，雖然保險公司或期貨公司均可申請，但以一年為一個計算單位，短期操作，缺乏穩(wěn)定性與連貫性；二是試點面極為有限，一省僅選擇至多4個試點項目，難以規(guī)?；_展；三是補貼受體不夠明晰，農(nóng)戶、保險公司、期貨公司均有可能，是作為保費補貼還是費用補貼也不夠明確。

從實踐考察，我國已經(jīng)有20個省份開始了農(nóng)產(chǎn)品價格保險的試點工作，但目前保險范圍較小，未形成固定的經(jīng)營模式。筆者認為，有必要增加中央政府作為保費補貼主體，采用“中央財政+地方財政”的雙層梯度補貼結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟相對落后地區(qū)對農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險進行大力補貼時，難免心有余而力不足，因此，僅僅將農(nóng)產(chǎn)品價格保險的補貼責任歸于地方政府欠妥。如果農(nóng)產(chǎn)品價格保險保費補貼都由地方政府負擔，對某些省份而言，會給地方財政帶來沉重負擔。以重慶市水稻種植為例，其保障水平設(shè)為20700元/公頃，保險費為1035元/公頃。目前，農(nóng)戶與地方財政分別負擔30%、70%，農(nóng)戶、市縣地方財政負擔都很沉重。［4］

（二）補貼受體

在保費補貼受體遴選上，學術(shù)界向來有爭議。有的學者認為補貼受體僅為農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者［5］，也有學者認為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、農(nóng)業(yè)加工商、農(nóng)業(yè)貿(mào)易商均可投保價格保險，都屬于保費補貼受體［6］。筆者認為農(nóng)產(chǎn)品價格保險保費補貼受體應(yīng)該是農(nóng)戶，而且應(yīng)為實際種植者。理由有三，一是作為農(nóng)產(chǎn)品的種植者，在產(chǎn)量增加的前提下，如果價格波動頻繁且持續(xù)下跌，可能面臨“增產(chǎn)不增收”的情形；二是與農(nóng)業(yè)加工商相比，農(nóng)產(chǎn)品的種植者位于生產(chǎn)一線，農(nóng)業(yè)種植受到自然條件的影響，處于先天弱勢地位，無法與農(nóng)業(yè)加工商相抗衡。故此，保費補貼受體應(yīng)限定為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者；三是與土地出租方相比，實際種植者不僅要支付土地租金，還要付出其他生產(chǎn)成本，農(nóng)產(chǎn)品又受價格波動影響，未來收益無法穩(wěn)定預(yù)期，而土地出租方可以按照約定如數(shù)收取租金，無論市場行情向好還是下跌，均不受影響，保費補貼給實際種植者，才能確保其收入，提高其種植積極性。

（三）補貼品種

對哪些農(nóng)產(chǎn)品開展價格保險，是非常棘手的問題。由于價格保險與既往較為成熟的農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險有所不同，價格保險的賠付風險過高，再保險環(huán)節(jié)不得不以期貨市場轉(zhuǎn)嫁風險為基礎(chǔ),具體為：保險公司與期貨公司風險管理子公司簽訂場外期權(quán)合約，然后由對方在期貨市場對沖風險。因此，補貼品種的范圍受到期貨市場已上市期貨期權(quán)品種的限制。但這并不意味價格保險要一味地、被動地受到期貨市場的牽制，相反，可以主動、有規(guī)劃地引導期貨市場推陳出新，創(chuàng)新上市品種。

根據(jù)現(xiàn)有試點經(jīng)驗，我們認為，補貼品種確定方面，應(yīng)遵守以下基本原則：第一，穩(wěn)步擴大現(xiàn)有期貨期權(quán)品種的農(nóng)產(chǎn)品價格保險試點。這些產(chǎn)品包括：鄭州商品交易所已上市的13種農(nóng)產(chǎn)品期貨（棉花、白糖、粳稻、蘋果、紅棗等），大連商品交易所已上市的11種農(nóng)產(chǎn)品期貨（玉米、黃大豆、雞蛋等），上海期貨交易所的天然橡膠。第二，繼續(xù)推出新的農(nóng)產(chǎn)品期權(quán)品種。當前農(nóng)產(chǎn)品期貨有25種，然而對應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品期權(quán)僅有6種（棉花、白糖、菜籽粕、豆粕、玉米、天然橡膠），由于期權(quán)品種的不足，使期貨風險管理子公司在對沖風險時，大多數(shù)情況下只能選擇期貨復(fù)制期權(quán)的方式予以對沖。根據(jù)有關(guān)測算，選擇期貨復(fù)制期權(quán)的方式對沖，操作成本提高30%［7］，成本的陡增最終又會以增加保費的方式轉(zhuǎn)由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者負擔，這是制度設(shè)計時應(yīng)當避免的。第三，制定農(nóng)產(chǎn)品期貨品種上市中長期規(guī)劃。按照一般的邏輯，有對應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品期貨的就可以開展價格保險，沒有對應(yīng)期貨品種的就排除，這無疑會加劇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間收入的差距。紅棗期貨的上市，為農(nóng)產(chǎn)品價格保險的開展提供了新的思路。從2019年紅棗價格保險來看，我國首單紅棗“保險+期貨”項目的簽約時間為2019年4月29日（紅棗期貨上市前一天），為新疆若羌縣10萬千克紅棗提供價格保險，浙商期貨-太保產(chǎn)險項目團隊將保險期限設(shè)定為4月30日至8月30日。在此單中，紅棗期貨的上市與紅棗價格保險的推出在時間上實現(xiàn)了無縫對接。當前，仍有不少農(nóng)產(chǎn)品沒有對應(yīng)的期貨合約，開展價格保險的步伐就難以邁開。有學者認為我國期貨品種上市可以制定“負面清單制度”，以激發(fā)市場活力。［8］這種方案無疑會大大加快期貨品種的上市速度，但在我國期貨品種上市審批制模式下實施的條件仍不成熟。本文建議，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，可以考慮出臺期貨品種上市規(guī)劃清單，以三年為一周期，使期貨品種上市更清晰、預(yù)測性更強、實施更到位。就近期來看，應(yīng)重點考慮生豬、柑橘、茶籽油、淡水魚等大宗農(nóng)產(chǎn)品期貨上市，以順利開展農(nóng)產(chǎn)品價格保險，并拓寬保費可補貼的品種范圍。

三、農(nóng)產(chǎn)品價格保險補貼比例之厘定

農(nóng)產(chǎn)品價格保險保費補貼比例是財政支持的核心內(nèi)容，需要結(jié)合WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議以及各國做法綜合考量與科學設(shè)置。如果補貼比例過高，可能受到WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議規(guī)制；如果補貼比例過低，則難以“撬動”價格保險市場的平穩(wěn)運行，因為價格保險仍面臨供給與需求的雙重不足。

（一）我國農(nóng)產(chǎn)品價格保險試點案例分析

從我國農(nóng)產(chǎn)品價格保險試點做法來看，保費補貼比例大致有以下三種模式。

一是“政府完全補貼模式”。在2017年云南省文山州富寧縣甘蔗價格保險試點案中，鄭州商品交易所以“保險+期貨”項目資金的形式承擔保費90%（可申請中央財政試點資金），當?shù)卣Ц侗ＹM10%，保險受益人為當?shù)貜氖赂收岱N植的貧困戶，農(nóng)戶實現(xiàn)了保費“零”支付。

二是“政府-企業(yè)-農(nóng)戶互擔模式”。從2015年12月廣西糖料蔗價格指數(shù)保險試點案例來看，保費的分擔比例為：廣西壯族自治區(qū)政府和農(nóng)業(yè)部財政補貼80%、糖廠承擔10%、農(nóng)戶自費繳納10%。［9］

三是“政府-農(nóng)戶共擔模式”。在保費的分擔比例上，各地試點做法并不統(tǒng)一，投保人自負比例從10%-60%不等。例如，在2016年嫩江地區(qū)玉米期貨價格保險試點中，地方政府財政補貼80%、農(nóng)戶自費繳納20%；在2017年遼寧省玉米價格保險試點中，政府財政補貼70%、農(nóng)戶自費繳納30%；2016年青島雞蛋價格保險試點中，地方政府財政補貼60%、農(nóng)戶自費繳納40%。［10］2018年海南白沙縣全國首單“橡膠增極保險”保費的分擔方式為：縣財政補貼90%、農(nóng)戶自費繳納10%；海南天然橡膠產(chǎn)業(yè)集團收入保險試點中，投保人海南天然橡膠產(chǎn)業(yè)集團負擔保費的60%，地方政府財政承擔40%。

綜上可見，目前農(nóng)產(chǎn)品價格保險試點中保費補貼比例地區(qū)差異很大，沒有統(tǒng)一的補貼比例，可復(fù)制性不強，這不利于“保險+期貨”的全面推廣，也不利于金融精準扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。究其原因，一方面欠缺對農(nóng)產(chǎn)品價格保險的專門立法，如2016年《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》第11條并未將價格保險試點產(chǎn)生的保險費納入中央財政，而是鼓勵地方財政部門給予一定比例補貼，價格保險試點做法難以統(tǒng)一。雖然《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于開展2018年度金融支農(nóng)服務(wù)創(chuàng)新試點的通知》做出了試行性的補充，價格保險試點可申請中央財政資金200～500萬元，但設(shè)置了最高補貼限額，即每個試點中央財政支持資金不超過總投入的50%。自由裁量的空間較大，補貼效率不高這一難題仍然難以攻克。另一方面，地方財力分布不均，在最需價格保險扶持的中西部地區(qū)往往價格保險市場的推動力卻很弱，這也影響到價格保險的購買意愿，如果能提高補貼比例則能有效提高農(nóng)產(chǎn)品價格保險的購買需求。

（二）我國農(nóng)產(chǎn)品價格保險保費補貼比例制度的完善建議

規(guī)范化的法律手段是使農(nóng)產(chǎn)品價格保險發(fā)揮強農(nóng)富農(nóng)作用的有效保障。首先，應(yīng)明確補貼比例確立的基本原則。筆者認為，補貼比例設(shè)置應(yīng)遵循地區(qū)差異化補貼原則、品種類型化補貼原則。在地區(qū)差異化補貼設(shè)計上，由于西部、中部、東部經(jīng)濟發(fā)展水平不同，地方財政負擔能力過于懸殊，因此，中央財政補貼比例從西到東、從經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)到沿海地區(qū)應(yīng)呈遞減安排。在品種類型化補貼方面，建議按大宗農(nóng)產(chǎn)品、小宗農(nóng)產(chǎn)品區(qū)分確立不同的比例。因為兩類農(nóng)產(chǎn)品在對國家經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略意義、期貨市場風險對沖機制上差異較大。其次，補貼比例的具體確定。關(guān)于補貼比例設(shè)置，在美國，農(nóng)業(yè)保險平均保費補貼率達65%；在巴西，農(nóng)業(yè)保險保費補貼率介于35%-55%之間［11］；在日本，農(nóng)業(yè)保險保費補貼比例一般在50%-80%之間［12］。這些國家的保費補貼比例可供我國參考。

關(guān)于保費如何補貼，主要是中央和地方的兩級補貼。一是中央財政如何補貼，因為各地的財政情況不盡相同，因此，可區(qū)分不同地區(qū)采取不同的補貼比例，較為富裕的地區(qū)補貼40%，相對落后的補貼60%。二是關(guān)于地方財政如何補貼，考慮到農(nóng)戶對農(nóng)產(chǎn)品價格保險的接納程度和前期的農(nóng)產(chǎn)品價格保險推廣程度，在前5年，地方政府承擔比例可相對高一些，農(nóng)戶承擔的比例低一些，后5年則將農(nóng)戶自身承擔的比例適當提高一些。

在作物分類上，由于小宗農(nóng)產(chǎn)品的期貨期權(quán)市場法律建設(shè)相對滯后，只能比對相似性較高的農(nóng)產(chǎn)品期貨予以風險對沖，這樣的操作成本很高，并且如果對兩類農(nóng)產(chǎn)品之間的相關(guān)性、可替代性判斷不準，能否成功對沖很難預(yù)料，風險不能有效分散必然帶來更高的賠付成本，因此開展價格保險的風險更大，所以保險公司會通過增加保費總規(guī)模的方式來降低賠付風險，如果與大宗農(nóng)產(chǎn)品保費補貼比例不加區(qū)分，則農(nóng)戶實際承擔的保費會增加。因此，建議在對小宗農(nóng)產(chǎn)品價格保險保費補貼進行規(guī)制時，相應(yīng)地將農(nóng)戶自負比例降低一點，以實現(xiàn)與大宗農(nóng)產(chǎn)品種植者相當?shù)谋ＹM負擔水平。

四、農(nóng)產(chǎn)品價格保險保費補貼監(jiān)管主體的落實

農(nóng)產(chǎn)品價格保險依靠財政補貼來推動，其安全運行直接關(guān)系到財政資金的使用效率，有必要構(gòu)建規(guī)范的保費監(jiān)管法律制度?！掇r(nóng)業(yè)保險條例》第4條規(guī)定：“國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)實施監(jiān)督管理?！比欢?，對于農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)（含價格保險）的法定監(jiān)管主體，各界分歧較大，產(chǎn)生了以下幾種觀點：農(nóng)業(yè)風險管理局監(jiān)管說［13］、保監(jiān)會監(jiān)管說［14］、財政部監(jiān)管說。筆者認為，應(yīng)當根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品價格保險的本質(zhì)特征來合理確定監(jiān)管主體。

首先，從農(nóng)產(chǎn)品價格保險的性質(zhì)來看，屬于政策性保險范疇。區(qū)別于商業(yè)性保險的盈利目的，政策性農(nóng)業(yè)保險不僅要實現(xiàn)投保人個人利益的一般性目的，更要實現(xiàn)國家層面上的戰(zhàn)略性目的，如實現(xiàn)農(nóng)業(yè)安全、平衡產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進農(nóng)民增收、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等。其次，從保費負擔者來看，商業(yè)性保險的保費由投保人全額負擔，而農(nóng)產(chǎn)品價格保險在保費負擔結(jié)構(gòu)上，各級政府承擔了絕大部分保費，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者負擔的比例很小。再次，農(nóng)產(chǎn)品價格保險涉及的經(jīng)濟和法律關(guān)系比較復(fù)雜。在商業(yè)性保險中，政府并不參與市場交易活動。而在農(nóng)產(chǎn)品價格保險中，政府雖然不是保險合同的當事人，但在某種意義上卻是“第一推動力”，美國和加拿大的價格保險都是以國家專業(yè)保險機構(gòu)為主導的模式，政府對農(nóng)產(chǎn)品價格保險干預(yù)程度比較大，國家對政策性農(nóng)業(yè)保險進行宏觀的管理。［15］政府不僅要投入龐大的財政資金，還需要對農(nóng)產(chǎn)品價格保險進行全局性掌控。因此，農(nóng)產(chǎn)品價格保險的經(jīng)濟法律關(guān)系不僅包括“投保人——保險公司”之間的關(guān)系，還涉及“保險人——政府”“投保人——政府”之間的關(guān)系，當然，這里所提及的政府，在保費補貼領(lǐng)域，主要為各級財政部門。

綜上可見，農(nóng)產(chǎn)品價格保險的監(jiān)管，不是簡單羅列為銀保監(jiān)會的職能即可奏效，這極易與商業(yè)性保險混同。故此，筆者認為，保費補貼發(fā)放的流程應(yīng)由財政部監(jiān)管；投保與理賠行為應(yīng)由銀保監(jiān)會進行監(jiān)管。由此，基于農(nóng)產(chǎn)品價格保險屬于政策性保險的本質(zhì)，依監(jiān)管對象不同確立由財政部與銀保監(jiān)會分工合作的監(jiān)管體制，更能確保監(jiān)管有力、有效。