譚光萬 劉 旭 王雯玥 楊建倉 祁葆滋

（1 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081；2 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院作物科學(xué)研究所，北京 100081）

2000 年頒布的《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）是我國種植業(yè)第一部法律。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，種子行業(yè)新情況和新問題的出現(xiàn)，《種子法》也逐步進行修改和調(diào)整。在歷經(jīng)2004 年、2013 年、2015 年3 次修訂后，最新《種子法》于2016 年1 月1 日正式開始實施。新《種子法》的頒布在種子行業(yè)引發(fā)諸多關(guān)注和報道，然而目前對我國首部《種子法》制定歷程則少有論及。1978 年，戴松恩院士便提議制定《種子法》，是我國較早提出制定《種子法》的專家。他積極推動《種子法》立法，他的諸多建議被我國首部《種子管理條例》所采納，為我國種子管理工作的法制化作出了貢獻。

1 戴松恩院士簡介

戴松恩（1907-1987），男，江蘇常熟人。著名細胞遺傳學(xué)家，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院作物科學(xué)研究所研究員，中國科學(xué)院學(xué)部委員（院士）。1931 年畢業(yè)于金陵大學(xué)農(nóng)學(xué)院，1936 年獲康奈爾大學(xué)博士學(xué)位，1955 年當(dāng)選為中國科學(xué)院學(xué)部委員（院士）。曾任中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院作物育種栽培研究所研究員、副所長，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院副秘書長、研究生院副院長，中國農(nóng)學(xué)會常務(wù)理事、第三屆全國人大代表、第五、六屆全國政協(xié)委員等職。早期從事小麥育種、細胞遺傳和抗赤霉病研究，參與選育中國第一批小麥優(yōu)良品種，也曾開展玉米、煙草、油菜育種等研究。1978年開始，在我國率先主持開展小麥非整倍體的研究，為作物遺傳育種研究的縱深發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。戴松恩院士畢生從事農(nóng)業(yè)科研事業(yè)，為我國作物遺傳育種研究作出了杰出貢獻。

2 較早提議制定《種子法》

2.1 時代背景新中國成立以后，黨和政府非常重視農(nóng)作物種子的收集、繁育和管理工作。1950 年、1956 年開展了第一次大規(guī)模的地方品種征集。1956年7 月，農(nóng)業(yè)部成立種子管理局。據(jù)統(tǒng)計，至1958 年初，全國共收集到40 多種大田作物的近20 萬份（含重復(fù)）種子材料[1]。為了對全國的種子工作加強管理，1962 年11 月，中共中央國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強種子工作的決定》，強調(diào)“種子工作，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶根本性的基本建設(shè)，不容忽視，不能放松”。針對當(dāng)時“有不少地方，不少作物，出現(xiàn)了種子混雜退化、帶病、帶蟲和品種單一”的問題，從生產(chǎn)隊、農(nóng)業(yè)科學(xué)研究單位、示范繁殖農(nóng)場、種子站、糧食、商業(yè)等部門提出應(yīng)對措施，以加強對良種的選育和管理工作。我國種子管理工作逐步走向規(guī)范。但是，此后由于“文化大革命”的影響，我國種子工作破壞嚴重，很多單位保存的農(nóng)作物種子都丟失，全國出現(xiàn)了種子多、亂、雜的局面。1974 年經(jīng)檢測統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)于1962-1963 年收集的17000 余份蔬菜種質(zhì)資源中，大約有1/3 左右失去了發(fā)芽力[2]。面對這一嚴峻局面，1978年5月20日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)林部《關(guān)于加強種子工作的報告》。該報告指出當(dāng)時存在“大田品種‘多亂雜’；不少地方還缺少早熟、高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、抗逆性強的品種；種子工作缺少一套科學(xué)的管理制度；多數(shù)省、地還沒有種子生產(chǎn)基地，縣以下的種子生產(chǎn)基地也不健全、不夠用、種子加工機械化基本上還是一個空白”。提出充分發(fā)揮現(xiàn)有良種的增產(chǎn)作用，不斷選育出接班品種；成立種子公司，加快良種推廣速度；建立種子生產(chǎn)基地，健全良種繁育推廣體系；搞好種子機械生產(chǎn)，加速實現(xiàn)種子加工機械化；加強領(lǐng)導(dǎo)，建立健全管理制度5個方面的意見來加強全國的種子工作。1978 年8 月，國務(wù)院批準(zhǔn)成立中國種子公司，我國種子管理的制度體系開始逐漸成型，但是當(dāng)時依然沒有提出設(shè)立專門的種子管理法規(guī)。戴松恩曾有在美國留學(xué)和農(nóng)業(yè)考察的經(jīng)歷，以及對當(dāng)時我國種子工作存在問題的深入了解，敏銳地感覺到亟需對我國種子工作進行規(guī)范化的管理，于是向相關(guān)部門提出建議迅速制定《中華人民共和國種子法》。

2.2 參加全國農(nóng)業(yè)學(xué)術(shù)討論會，首次提出制定《種子法》1978 年3 月18 日，全國科學(xué)大會在北京人民大會堂召開，科學(xué)的春天到來。為了貫徹全國科學(xué)大會精神，1978 年7 月6-17 日，中國農(nóng)學(xué)會在山西太原舉辦了“全國農(nóng)業(yè)學(xué)術(shù)討論會暨中國農(nóng)學(xué)會第三屆全國代表大會”。中國農(nóng)學(xué)會下屬的作物學(xué)會、園藝學(xué)會、畜牧獸醫(yī)學(xué)會、植物保護學(xué)會、蠶學(xué)會、茶葉學(xué)會和熱帶作物學(xué)會等分科學(xué)會的700 多名代表參加，加上農(nóng)業(yè)勞模、科技工作者和領(lǐng)導(dǎo)干部，共計1400 多人，共收到了學(xué)術(shù)論文和資料560多篇，是中國農(nóng)學(xué)會成立后召開的最大規(guī)模的學(xué)術(shù)會議[3]。戴松恩參加了中國作物學(xué)會的學(xué)術(shù)討論，首次建議當(dāng)時的農(nóng)林部種子局，制定《中華人民共和國種子法》。他在會上分析了我國當(dāng)時種子管理工作存在的問題，建議“農(nóng)林部種子局，根據(jù)我國國情，參考國外經(jīng)驗，在今年拿出《中華人民共和國種子法（討論稿）》，廣泛征求意見，明年修改定稿，報請政府批準(zhǔn)執(zhí)行。在制定《種子法》的同時，當(dāng)前迫切需要恢復(fù)和健全良種審定制度，建立良種繁育基地，在優(yōu)種優(yōu)價和種子質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面，做出明確規(guī)定。良種審定委員會宜由行政單位主持，科研單位配合，并吸收有關(guān)專家、教授及農(nóng)業(yè)勞模組成，迅速扭轉(zhuǎn)我國種子工作的混亂狀態(tài)”[4]。戴松恩的這些建議引起了與會專家的關(guān)注。戴松恩是新中國較早公開提出制定《種子法》建議的專家。此后，他三次撰文，推動《種子法》的制定工作。

2.3 三次撰文，呼吁盡快立法1978 年，他撰寫了“建議農(nóng)林部迅速制定《種子法》”的文章（圖1）。該文從分析美國與墨西哥培育優(yōu)良玉米、小麥品種取得的成就出發(fā)，認為“培育優(yōu)良作物品種具有充分發(fā)揮作物的內(nèi)在遺傳因素的作用，是提高產(chǎn)量、改進品質(zhì)的一種最有效、最經(jīng)濟的途徑，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)基礎(chǔ)。”隨后，戴松恩指出“世界各國在重視培育新品種的同時，重視制定《種子法》，把良種的選育、鑒定、繁殖、推廣、管理等制度作為法律規(guī)定下來，嚴格執(zhí)行，這樣才能把良種增產(chǎn)作用充分地發(fā)揮出來”。戴松恩總結(jié)了日本、美國、加拿大等國在作物良種審定和管理上的經(jīng)驗，特別指出墨西哥在1961 年制定的全國種子法，有比較完善的育種與推廣渠道，使得墨西哥良種繁育推廣較快，種子質(zhì)量較好。戴松恩認為制定《種子法》的根本目的在于通過立法規(guī)范管理種子工作，充分發(fā)揮優(yōu)良作物品種在農(nóng)業(yè)增產(chǎn)上的作用，推動我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。

在總結(jié)國外種子管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，戴松恩在該文中進一步分析了我國種子管理的基本情況。雖然解放以后，我國初步建立一套良種繁育推廣體系和管理制度，發(fā)揮了積極作用。但是“文化大革命”期間，“尚未完善的良種管理制度被取消了，多年來良種繁育無基地，推廣無渠道，這就造成了良種的混亂、退化，嚴重影響了良種增產(chǎn)潛力的發(fā)揮。有的地區(qū)良種純度降至70%以下；有的地區(qū)甚至‘以糧代種，種糧不分’；有些老品種長期以來未被更換，結(jié)果良種不良。此外，種子凈度低，秕粒、病粒、雜質(zhì)未加清除，導(dǎo)致發(fā)芽率降低。這一切造成目前推廣用種的‘多、雜、亂’。針對這種情況，許多省份，如山西等先后成立了品種審定委員會，并在全國范圍內(nèi)成立了種子公司，加強良種管理工作”。但總體而言，戴松恩認為，當(dāng)時種子工作還不能適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化發(fā)展的要求，針對這些問題，他提出了3 條建議[5]。

（1）迅速制定適合我國情況的《種子法》。我國解放快30 年了，還沒有一部《種子法》。建議農(nóng)林部種子局迅速組織力量，根據(jù)我國具體情況，參考國外先進經(jīng)驗，在今年內(nèi)制定出《中華人民共和國種子法（討論稿）》，廣泛征求意見，明年修改定稿，報請國務(wù)院批準(zhǔn)執(zhí)行。

（2）在制定種子法的同時，當(dāng)前迫切需要恢復(fù)和健全良種審定、繁育、推廣等管理制度，組織良種審定委員會，建立良種繁育基地，在優(yōu)種優(yōu)價和種子質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面作出明確規(guī)定。要恢復(fù)品種區(qū)域試驗制度，良種審定委員會根據(jù)區(qū)域試驗的可靠資料對良種區(qū)域化作出決定。為了杜絕病害的傳播，對國外進口的種子和國內(nèi)地區(qū)間調(diào)劑的種子，都必須實行嚴格的檢疫制度。

（3）目前有重點地建立一些科學(xué)化的良種倉庫和良種軋花廠，逐步向良種生產(chǎn)專業(yè)化、加工機械化、管理科學(xué)化、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化的目標(biāo)發(fā)展。

從戴松恩提出的這些建議中可以看出，他認為制定適合我國國情的《種子法》最為重要和迫切。

此后，戴松恩又撰寫了“關(guān)于迅速制定《種子法》的建議”，并寄送全國科學(xué)技術(shù)協(xié)會（今中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會）。1978 年9 月25 日，戴松恩的建議被全國科協(xié)研究室采納，作為當(dāng)期封面文章刊登在《科技工作者建議》上（圖2），并報送國家領(lǐng)導(dǎo)人和相關(guān)部門審閱[6]。

1978 年11 月22 日，戴松恩完成了對“關(guān)于迅速制定《種子法》的建議”的再次修改（圖3）。在這份建議稿中，戴松恩補充了關(guān)于《種子法》內(nèi)容方面的建議，他提出“要在這部《種子法》中明確規(guī)定育種和推廣兩條渠道，及其相互關(guān)系，特別對良種繁育、推廣、管理方面明文規(guī)定國家種子機構(gòu)包括各級種子局、各級種子公司、省地縣良種示范繁育場、公社、大隊良種場隊的性質(zhì)任務(wù)，以及良種區(qū)域試驗、良種審定、良種搭配、種子檢驗（包括檢疫）、種子貯藏、種子推廣和獎懲等制度的原則精神?？傊凇斗N子法》里要明確規(guī)定那些必要的條文，并必須嚴格執(zhí)行，執(zhí)行好的受到獎勵，執(zhí)行不好的受到懲處”[7]。此外，戴松恩還新提出農(nóng)林部恢復(fù)“科學(xué)技術(shù)委員會”的建議。戴松恩完成修改“關(guān)于迅速制定《種子法》的建議”后，便將其抄送至《人民日報》科教部王友恭①王友恭曾任人民日報記者、《中國科學(xué)報》副總編輯、中國科技新聞學(xué)會副理事長，希望能夠刊發(fā)，引起相關(guān)部門的重視。

1979 年2 月2 日，《人民日報》發(fā)文報道：“中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院研究員戴松恩呼吁盡快制定《種子法》，把良種的選育、鑒定、繁殖、推廣、管理等用法律形式固定下來。他說，這是克服目前我國農(nóng)作物種子‘多、雜、亂’現(xiàn)象，使種子工作適應(yīng)社會主義大農(nóng)業(yè)發(fā)展需要急待解決的問題”[8]。

3 部分建議被《種子管理條例》采納

1979 年，國家科委和農(nóng)業(yè)部發(fā)出了“關(guān)于開展農(nóng)作物品種資源補充征集”的通知，要求各地迅速行動，及早部署開展農(nóng)作物品種資源的征集工作。由此開始，我國第二次大規(guī)模的群眾性作物種質(zhì)資源收集工作全面展開。隨著全國各地收集的作物品種資源增多，完善和加強我國種子管理工作更為迫切。在戴松恩等專家的建議和國家相關(guān)部門的推動下，1981 年12 月15-21 日，全國農(nóng)作物品種審定委員會成立大會在北京召開。新成立的全國農(nóng)作物品種審定委員會由179 名委員構(gòu)成，常務(wù)委員47 名，75%以上的委員是研究農(nóng)作物的專家、教授和科技人員。委員會下設(shè)水稻、小麥、玉米、高梁和谷子、甘薯和馬鈴薯、棉麻、大豆和油料、蔬菜等8 個專業(yè)小組。委員會的主要任務(wù)是審定品種（包括新育成或新引進的品種）在生產(chǎn)上應(yīng)用的經(jīng)濟價值、適應(yīng)地區(qū)以及相應(yīng)的栽培技術(shù)，提出示范、繁殖、推廣的建議。在成立大會上，全國農(nóng)作物品種審定委員會審議通過了《全國農(nóng)作物品種審定試行條例》，并討論擬定了1982 年品種審定工作計劃[9]。1982 年2 月，農(nóng)牧漁業(yè)部（今農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）頒發(fā)了《全國農(nóng)作物品種審定試行條例》，該條例一共13 條，包括條例頒布的目的、農(nóng)作物品種審定的組織機構(gòu)、農(nóng)作物品種審定委員會的任務(wù)、分級審定、農(nóng)作物品種試驗和生產(chǎn)試驗、報審品種條件、報審程序、品種定名和登記、獎勵、懲處、報批和附則。從此，我國農(nóng)作物品種管理有了國家級的規(guī)范性文件，對加強我國作物品種管理，推廣和使用育種新成果，發(fā)揮優(yōu)良品種的增產(chǎn)作用提供了法律保障。1984 年1 月12 日，河北省第六屆人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過《河北省農(nóng)作物種子條例》，共9 章48 條；同年1 月17 日，黑龍江省第六屆人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過了《黑龍江省農(nóng)作物種子管理條例》，共10 章47 條。這是我國最早的兩個地方種子法規(guī)，對于種子工作方針、行政管理、品種選育和審定、種子生產(chǎn)和經(jīng)營、種子檢驗和檢疫等都做了明確規(guī)定[10]，有助于我國地方種子管理工作的規(guī)范化，推動了我國種子管理立法的進程。

1989 年3 月13 日，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國種子管理條例》，自1989 年5 月1 日開始施行。戴松恩在“關(guān)于迅速制定《種子法》的建議”一文中提出的組織良種審定委員會、建立良種繁育基地、種子貯藏制度、對國外進口及國內(nèi)地區(qū)間調(diào)劑的種子實行嚴格的檢疫制度、對執(zhí)行好的單位和個人進行獎勵，執(zhí)行不好者懲處等建議，被《種子管理條例》采納，體現(xiàn)在“第一章總則、第三章種子選育與審定、第四章種子生產(chǎn)、第五章種子經(jīng)營、第六章種子檢驗和檢疫、第七章種子貯備、第八章罰則”的相關(guān)條文中（表1）。

在《中華人民共和國種子管理條例》的基礎(chǔ)上，我國逐步推進《中華人民共和國種子法》的制定。2000年7 月8 日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過了《中華人民共和國種子法》?！斗N子法》自2000 年12 月1 日起實施，1989 年3 月13日國務(wù)院發(fā)布的《種子管理條例》同時廢止。雖然進行了較大修改，但首部《種子法》中依然保留了國家建立種子貯備制度、設(shè)立農(nóng)作物品種和林木品種審定委員會、調(diào)運或郵寄出縣的種子需檢疫等內(nèi)容。

表1 戴松恩建議與《種子管理條例》相關(guān)條文對照表