姚 芳

（合肥財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院 安徽合肥 230601）

我國地方政府進(jìn)行債務(wù)發(fā)行已有一定的歷史，但是由于地方政府原因、制度缺陷以及我國國情等各方面因素，地方政府債務(wù)市場化還面臨著一系列的難題。地方政府自主發(fā)債有其兩面性：利用得當(dāng)則為地方融資提供便利條件，而使用不當(dāng)則會(huì)導(dǎo)致地方政府財(cái)政惡化。

一、地方債務(wù)融資面臨的問題

（一）債務(wù)信息不透明與道德風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況，地方財(cái)務(wù)具有不透明的特點(diǎn)，且地方債務(wù)具有隱性特征，地方政府各種債務(wù)相互累加，使得原本就復(fù)雜的地方財(cái)務(wù)更加難以琢磨，致使投資者在進(jìn)行投資選擇時(shí)面臨著更大的困難。地方政府雖然不能向外界提供全面充足的信息，但利用其信用往往也能獲得大額融資款項(xiàng)。一般地方政府的投資者為商業(yè)銀行，資金來源比較單一，并且在許多情況下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)者迫于短期政績壓力，因道德風(fēng)險(xiǎn)并不考慮自身任期的因素，發(fā)行與其任期不相匹配的債務(wù)，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)出現(xiàn)代際間不平衡的現(xiàn)象。但從另一方面考慮，地方政府發(fā)行部分中長期債務(wù)也與現(xiàn)實(shí)情況相吻合，這樣可以在一定范圍內(nèi)化解地方政府財(cái)政收入與支出不平衡的問題。

（二）低利率抑制效應(yīng)。在我國地方債券發(fā)行各試點(diǎn)，國家規(guī)定其新發(fā)地方債務(wù)的發(fā)行利率以我國國債利率及市場利率為標(biāo)準(zhǔn)，以此推動(dòng)我國地方政府債券市場化的進(jìn)程。但是，第一批地方債券雖然認(rèn)購倍數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國債，其發(fā)行利率卻相反地遠(yuǎn)低于同期國債利率。地方政府以較低利率發(fā)行債券說明投資者對(duì)其債券的認(rèn)可度高，降低了政府的融資成本，同時(shí)地方政府也希望為日后債券的發(fā)行做相應(yīng)的參考。但是，隨著制度的不斷完善，地方債券市場化程度不斷提高，則低利率的地方債券將失去其優(yōu)勢，流動(dòng)性將會(huì)受到影響，吸引投資者的難度也將會(huì)增加。

（三）市場機(jī)制不健全。法律明文規(guī)定，試點(diǎn)自主發(fā)行債券，在限額內(nèi)由地方政府自主發(fā)行，但還本付息事務(wù)仍由財(cái)政部辦理。由此可見，實(shí)質(zhì)上只是債務(wù)發(fā)行的審批權(quán)在試點(diǎn)被下放，中央仍是實(shí)質(zhì)上的債務(wù)主體，仍承擔(dān)著地方債務(wù)的相關(guān)責(zé)任[1]。根據(jù)我國的實(shí)際情況，地方政府在破產(chǎn)清算方面的壓力與可能性都是微乎其微的，所以地方政府進(jìn)行融資時(shí)具有相應(yīng)的優(yōu)勢，但這一點(diǎn)無疑對(duì)我國地方政府融資的市場化進(jìn)程產(chǎn)生不利的影響。所以，相關(guān)部門應(yīng)在試點(diǎn)時(shí)期就對(duì)這些問題加以關(guān)注，并尋找有效的應(yīng)對(duì)措施。為了提高債券的安全性以及保護(hù)投資人利益，地方政府可以由政府投資收益為來源支付債券利息，并規(guī)范相關(guān)市場化制度，使信息得到及時(shí)、準(zhǔn)確、充分地披露，從而讓投資者有多樣性的選擇。

（四）債券市場博弈。地方債券的發(fā)行牽涉各方利益，其中包括中央政府、地方政府以及投資者。整個(gè)利益主體的一致目標(biāo)是促進(jìn)債券市場的平穩(wěn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但每個(gè)個(gè)體又有其自身不同的利益和訴求，一致的目標(biāo)是為地方政府債券市場正常運(yùn)作提供保證，而利益的不一致則為制度改革提供動(dòng)力。雖然制度的制定者是中央政府，但是地方政府出于其自身利益的考慮往往會(huì)有選擇性地提供相應(yīng)信息，由于信息披露不完備，雙方則會(huì)進(jìn)行各方面的博弈。從地方政府與債券投資者的角度來看，雙方又構(gòu)成博弈的主體。

二、地方債券市場化建議

（一）規(guī)范地方政府財(cái)務(wù)信息披露制度。我國國務(wù)院于2017年頒布《2017政府信息公開條例》，規(guī)定政府各部門應(yīng)主動(dòng)公開與公民、法人及其他利益主體利益相關(guān)的信息。地方政府自主發(fā)債要考慮諸多方面因素，如發(fā)債規(guī)模、發(fā)行組織以及償還方案等，迫使政府在財(cái)政信息公開程度方面面臨更大的壓力。所以，相關(guān)部門應(yīng)采取措施規(guī)范地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告公開制度，使政府報(bào)告?zhèn)鬟_(dá)更多相關(guān)訊息。

（二）完善地方政府信用評(píng)價(jià)制度。與其他債券相比，地方政府債券的優(yōu)勢就在于其信用度較高，但是政府在融資過程中并不是完全理性的，需要有相應(yīng)的制度對(duì)其進(jìn)行約束，這就需要一個(gè)與政府完全獨(dú)立、客觀的部門對(duì)其信用進(jìn)行評(píng)價(jià)，如此才能得出令社會(huì)公眾信任的評(píng)價(jià)，才能全面反映政府的財(cái)務(wù)和信用狀況。這樣，中央政府和投資者都有了評(píng)價(jià)政府業(yè)績水平和信用等級(jí)的可靠依據(jù)。

（三）規(guī)范發(fā)債功能和推進(jìn)市場化進(jìn)程。由于各地區(qū)情況不同，如經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省市，可更多將融資適用于社會(huì)福利與公益事業(yè)；在貧困地區(qū)，則可用于支持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展；或者投資于大型社會(huì)工程建設(shè)；或者支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代等。但是需要考慮到一點(diǎn)，即堅(jiān)決不允許將債務(wù)融資投放于不直接獲得利潤項(xiàng)目。雖然目前在我國市場上，地方債券的發(fā)行出現(xiàn)利率明顯低于市場水平、市場化進(jìn)程受阻的情況，但是隨著相關(guān)措施的出臺(tái)，地方財(cái)政信息透明化程度提高，投資環(huán)境得到改善，這些情況會(huì)有好轉(zhuǎn)。

（四）完善多層次監(jiān)督機(jī)制。要想建立完善的監(jiān)控機(jī)制需要社會(huì)各界的廣泛參與，現(xiàn)實(shí)情況是，在立法方面，中央制定政策對(duì)地方政府自主發(fā)債并沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的監(jiān)督作用；地方人大雖有權(quán)對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)督，但具體措施仍沒得到落實(shí)；而地方政府的自我監(jiān)督更是薄弱，很難操作，原因是政府的預(yù)算對(duì)地方政府并不具有強(qiáng)勁的管制功能。正因如此，地方政府需要在發(fā)行債券時(shí)更多地公開其信息，以便多部門監(jiān)管。由于投資者信息渠道較窄，如果地方政府不能及時(shí)披露其財(cái)務(wù)報(bào)表，明確其資金用途，償債方案等各方面信息，投資者就不能根據(jù)信息結(jié)合市場條件做出合理正確的投資決策。只有政府信息公開透明，才能最大限度地保護(hù)投資者利益，才能實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。

（五）建立地方政府破產(chǎn)預(yù)期機(jī)制。地方政府發(fā)行地方債券并非無風(fēng)險(xiǎn)，作為預(yù)防政府財(cái)務(wù)危機(jī)的方式，破產(chǎn)與其機(jī)制早被西方發(fā)達(dá)國家引用，如美國、日本。一方面，破產(chǎn)預(yù)期機(jī)制的建立可以有效約束地方政府和投資人，避免政府在發(fā)債過程中的不理性行為發(fā)生。另一方面，有序的破產(chǎn)程序可以保護(hù)投資者的正當(dāng)利益，可以提高政府的服務(wù)功能，為公眾提供更多保障。目前，破產(chǎn)預(yù)期機(jī)制的缺失會(huì)增加地方政府發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的可能性，甚至?xí)绊懙街醒胝?，影響整個(gè)政府的信譽(yù)[2]。因此，建議國家相關(guān)部門著手建立政府破產(chǎn)預(yù)警機(jī)制，循序漸進(jìn)、逐步推廣，由最低一級(jí)政府部門開始實(shí)施，逐級(jí)推廣，最終建立起完善的政府破產(chǎn)預(yù)期機(jī)制。此外，引進(jìn)西方國家新型經(jīng)驗(yàn)，參考其法律法規(guī)，對(duì)違反相關(guān)法律法規(guī)的政府部門實(shí)施相應(yīng)的懲罰，維持國家財(cái)政的健康、平穩(wěn)運(yùn)行。

三、結(jié)論

地方政府發(fā)行債券不僅受到其內(nèi)部規(guī)制的影響，還受其外部環(huán)境的制約，若不加考慮盲目擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，則有引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能。要推進(jìn)地方自主發(fā)債市場化程度，需要建立完善的機(jī)制，如準(zhǔn)入門檻，發(fā)債標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)債程序、定價(jià)方法、技術(shù)性方案及相關(guān)法規(guī)等[3]。推動(dòng)地方債務(wù)市場化要綜合考慮事前監(jiān)管、破產(chǎn)預(yù)期機(jī)制以及相關(guān)法律法規(guī)的完善，其中，事前監(jiān)管是重點(diǎn)。作為一種融資方式，地方政府債券發(fā)行的市場化將成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。但是，為保證政府財(cái)政的穩(wěn)定、健康運(yùn)行，還需要綜合考慮多種手段，使用各種機(jī)制來避免地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。