沈志康

（華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 上海 200042）

一、網(wǎng)售自制食品產(chǎn)業(yè)之亂象

（一）食品質(zhì)量良莠不齊。2017年2月，一款名為“CHIKO曲奇”的“網(wǎng)紅曲奇”被曝出其實(shí)是由一家網(wǎng)吧內(nèi)的地下黑作坊生產(chǎn)的，生產(chǎn)者既無(wú)生產(chǎn)許可證，也無(wú)QS認(rèn)證證書。[2]2018年中秋節(jié)期間，有網(wǎng)友從不同電商平臺(tái)分別購(gòu)買5份自制月餅，結(jié)果有2份號(hào)稱“純手工無(wú)添加”的自制月餅都被檢測(cè)出甜蜜素。上述個(gè)案在被曝出后，都引發(fā)了公眾極大的關(guān)注和討論，刺激著整個(gè)社會(huì)有關(guān)食品安全的敏感神經(jīng)，但顯然，這只是網(wǎng)售自制食品種種亂象的冰山一角。

更令人擔(dān)憂的是針對(duì)網(wǎng)售自制食品的主體備案登記等制度未建立，借助互聯(lián)網(wǎng)的擴(kuò)散效應(yīng)以及低門檻的準(zhǔn)入條件，大量人員蜂擁而入，同時(shí)借由互聯(lián)網(wǎng)的隱蔽性，使監(jiān)管部門更加難尋其蹤跡。[3]

（二）交易主體雙方權(quán)益均未得到有效保障。

1.消費(fèi)者的法定權(quán)益保障不足。由于缺乏行之有效的監(jiān)管手段，網(wǎng)售自制食品的商家與消費(fèi)者權(quán)益均未得到有效保障。其中，消費(fèi)者權(quán)益保障不足主要體現(xiàn)在知情權(quán)和公平交易權(quán)保障不足兩個(gè)方面。第一，網(wǎng)絡(luò)銷售方式使消費(fèi)者在挑選商品時(shí)僅可通過(guò)商家所展示的圖片、視頻以及部分買家的評(píng)論等來(lái)了解商品信息，為提高銷量，商家通常給商品打上“純手工制作”“零添加”“空運(yùn)冷鏈運(yùn)輸”等標(biāo)簽。然而，消費(fèi)者很難驗(yàn)證這些信息的真實(shí)性。保質(zhì)期也是食品的重要信息之一，但由于自制食品品類繁多，國(guó)家也未出臺(tái)相關(guān)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，因此大多數(shù)自制食品的保質(zhì)期都是由商家根據(jù)經(jīng)驗(yàn)自行劃定的。商家是否任意劃定、修改保質(zhì)期，是否對(duì)食品采取了必要保鮮措施，消費(fèi)者也是完全不知情的。第二，很多自制食品定價(jià)由于缺乏同類參考標(biāo)準(zhǔn)，零售價(jià)過(guò)高，明顯超過(guò)了合理范圍；更有甚者，部分無(wú)良商家為謀取暴利，先從批發(fā)市場(chǎng)進(jìn)口大量普通食品，再更換包裝并貼上“純手工制作”等標(biāo)簽，高價(jià)轉(zhuǎn)賣于消費(fèi)者。這不僅損害了《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《消保法》）第10條賦予消費(fèi)者的公平交易權(quán)，而且食品重新包裝的過(guò)程中，很容易遭受污染。

2.商家易遭受敲詐。目前市面上大多數(shù)網(wǎng)售自制食品的商家，很難做到證照齊全，由此便自然向“消費(fèi)者”提供了軟肋。發(fā)生食品質(zhì)量糾紛時(shí)，某些消費(fèi)者會(huì)以曝光、投訴舉報(bào)商家無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)相威脅，隨意索要高額賠償。另外，在網(wǎng)售自制食品領(lǐng)域還有所謂的“職業(yè)維權(quán)人士”，他們抓準(zhǔn)了商家害怕糾紛公開化導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)無(wú)法持續(xù)的心理，在買入存在質(zhì)量問(wèn)題的自制食品后，便“參照”《食品安全法》懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)甚至是更高的標(biāo)準(zhǔn)要求賠償，很多商家對(duì)此只能采取息事寧人的做法。[4]

三、網(wǎng)售自制食品市場(chǎng)亂象產(chǎn)生之原因

（一）食品安全監(jiān)管制度難以發(fā)揮實(shí)效。

1.食品衛(wèi)生許可制度難以得到落實(shí)。我國(guó)立法將食品分為食用農(nóng)產(chǎn)品與其他食品，食用農(nóng)產(chǎn)品適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，其他食品適用《食品安全法》?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》未制定食用農(nóng)產(chǎn)品的強(qiáng)制性準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，而《食品安全法》第35條規(guī)定，除銷售食用農(nóng)產(chǎn)品以外，只有取得相應(yīng)的行政許可，方可從事食品的生產(chǎn)、銷售或提供與食品相關(guān)的服務(wù)?！毒W(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》（以下簡(jiǎn)稱《查處辦法》）第16條也規(guī)定，依托互聯(lián)網(wǎng)從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)取得食品生產(chǎn)許可或經(jīng)營(yíng)許可。然而，絕大多數(shù)網(wǎng)售自制食品的經(jīng)營(yíng)主體都是個(gè)人或家庭作坊，他們大多在無(wú)證無(wú)照的情況下就直接開展經(jīng)營(yíng)，而且其規(guī)模小、分布廣泛、隱蔽性強(qiáng)，監(jiān)管部門很難開展針對(duì)性的查處。這直接導(dǎo)致在一般食品監(jiān)管領(lǐng)域起到“守門人”作用的食品衛(wèi)生許可制度在網(wǎng)售自制食品行業(yè)中卻很難發(fā)揮實(shí)效。

2.實(shí)名登記制度難以落實(shí)。根據(jù)《食品安全法》第62條第1款，入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者應(yīng)在交易第三方平臺(tái)辦理實(shí)名登記。該條款在外賣平臺(tái)及電商平臺(tái)得到了一定程度的落實(shí)，但隨著微博、微信等社交平臺(tái)的崛起，越來(lái)越多自制食品商家在這些社交平臺(tái)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而目前社交平臺(tái)尚缺乏有效手段識(shí)別其中的經(jīng)營(yíng)者，因此只要商家不主動(dòng)進(jìn)行實(shí)名登記，作為第三方平臺(tái)很難拿出強(qiáng)有力的措施制約商家必須進(jìn)行實(shí)名登記。

3.各種過(guò)程性監(jiān)管制度及食品衛(wèi)生糾紛解決制度，也很難在網(wǎng)售自制食品監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)揮實(shí)效?！妒称钒踩ā方?jīng)過(guò)多次修改，已建立了食品安全全程追溯制度、食品召回制度、食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度等，《消保法》也規(guī)定了“網(wǎng)購(gòu)七天無(wú)理由退貨”“欺詐退一賠三，保底五百元”等條款。然而由于前述兩點(diǎn)原因，使大量實(shí)際從事食品生產(chǎn)銷售的商家游離在監(jiān)管之外，眾多完備的過(guò)程性監(jiān)管制度失去了適用對(duì)象，無(wú)從著力。另外，不少網(wǎng)售自制食品屬于鮮活易腐食品或定制食品，難以適用“七天無(wú)理由退貨”條款。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)銷售方式隱蔽性強(qiáng)，消費(fèi)者難以掌握商家的身份、地址等信息，一旦發(fā)生糾紛，商家可直接注銷社交賬號(hào)切斷與消費(fèi)者的聯(lián)系，這也使《消保法》所規(guī)定的諸多糾紛解決制度難以落實(shí)。

（二）立法供給不足。

1.立法上對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的內(nèi)涵與外延界定不清，造成不同種類食品適用的標(biāo)準(zhǔn)不明確。食用農(nóng)產(chǎn)品是我國(guó)《食品安全法》所創(chuàng)設(shè)的一個(gè)概念，《食品安全法》第2條規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理，由《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》進(jìn)行規(guī)制，食用農(nóng)產(chǎn)品僅在有關(guān)安全信息的公布、市場(chǎng)銷售等方面適用同其他食品相同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。然而，《食品安全法》僅將食用農(nóng)產(chǎn)品粗略定義為“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品”，農(nóng)業(yè)監(jiān)管部門也未出具完整的“食用農(nóng)產(chǎn)品目錄”，二者在適用不同監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的情況下，缺乏明確的劃分。因此，不少自制食品商家在接受查處時(shí)都會(huì)先聲稱自己的商品屬于“食用農(nóng)產(chǎn)品”，[2]以此逃避《食品安全法》嚴(yán)苛的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)?？梢?jiàn)，對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)涵及外延界定不清是一個(gè)重大的監(jiān)管漏洞。

2.對(duì)于網(wǎng)售自制食品商家的準(zhǔn)入條件，不同法律法規(guī)之間銜接不暢，導(dǎo)致監(jiān)管時(shí)存在法律適用沖突?！妒称钒踩ā返?5條、第36條將食品分為初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品、小作坊和食品攤販制作的食品以及其他食品三類，分別適用不同的準(zhǔn)入條件。初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品無(wú)需行政許可；小作坊和食品攤販制作的食品由省、自治區(qū)、直轄市人民政府自行制定管理辦法；其他食品的生產(chǎn)銷售，商家都需要取得相應(yīng)的行政許可。同時(shí)，《查處辦法》第10條、第11條將網(wǎng)售食品的經(jīng)營(yíng)主體分為入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、入網(wǎng)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、入網(wǎng)交易食用農(nóng)產(chǎn)品的個(gè)人三類，后兩類主體都應(yīng)向網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提交食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證。其中隱含著一個(gè)前提，也就是這兩類主體必然需要取得相應(yīng)的行政許可方能開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。但根據(jù)前述《食品安全法》的規(guī)定，若是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品、小作坊和食品攤販制作的食品，未取得許可也可銷售，而《查處辦法》所定義的兩種應(yīng)當(dāng)具備行政許可的兩種主體也可能生產(chǎn)這兩種食品。因此，這兩種監(jiān)管邏輯是有所矛盾的，法律規(guī)范間的銜接不順暢，直接導(dǎo)致部分網(wǎng)售自制食品商家的準(zhǔn)入條件在法律適用上存在沖突。

（三）食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)未有效建立。許多網(wǎng)售自制食品都是地方特色小吃，或是個(gè)人按照其手藝、配方所制作的私房菜等，體現(xiàn)出鮮明的“個(gè)性”，而個(gè)人手藝、“獨(dú)家配方”所體現(xiàn)出自制食品的特色，往往是自制食品相較于工廠大規(guī)模生產(chǎn)食品的核心競(jìng)爭(zhēng)力之所在。因此，為品類繁多的自制食品制定過(guò)于整齊劃一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)似乎不利于該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。然而，相配套的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)未有效建立，卻導(dǎo)致了即便監(jiān)管部門能鎖定相應(yīng)的責(zé)任主體，在面對(duì)其銷售的自制食品時(shí)，也沒(méi)有可供參考的衛(wèi)生及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

四、完善網(wǎng)售自制食品監(jiān)管的制度建議

（一）完善“食用農(nóng)產(chǎn)品”與一般食品監(jiān)管的銜接。

1.農(nóng)業(yè)監(jiān)管部門可嘗試出臺(tái)一份“食用農(nóng)產(chǎn)品”參考目錄，以此劃清其與市場(chǎng)監(jiān)督管理部門的職責(zé)范圍。就這一工作，農(nóng)業(yè)監(jiān)管部門在推進(jìn)時(shí)應(yīng)廣泛征求相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域從業(yè)者及專家的意見(jiàn)，尤其是市場(chǎng)監(jiān)督管理部門的意見(jiàn)，從而制定出符合市場(chǎng)普遍認(rèn)知，具備科學(xué)性、可執(zhí)行性的目錄，明確食用農(nóng)產(chǎn)品和其他食品的區(qū)別。

2.可以借鑒西班牙監(jiān)管部門間簽署合作協(xié)議的方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)監(jiān)管部門與市場(chǎng)監(jiān)督管理部門之間在食品監(jiān)管領(lǐng)域的高效合作。根據(jù)2014年7月中旬全國(guó)人大食品安全法考察團(tuán)訪問(wèn)西班牙期間所得資料，[5]西班牙主要由兩個(gè)部門負(fù)責(zé)食品安全的監(jiān)管，分別是農(nóng)業(yè)食品及環(huán)境部（MAGRAMA）和消費(fèi)者事務(wù)和食品安全營(yíng)養(yǎng)局（AECOSAN）。其中MAGRAMA負(fù)責(zé)農(nóng)藥殘留、獸藥控制和動(dòng)植物健康檢驗(yàn)檢疫等初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的監(jiān)管，AECOSAN則負(fù)責(zé)上述事項(xiàng)以外的監(jiān)管領(lǐng)域，是國(guó)家食品監(jiān)管力量的主力。以蜂蜜、牛奶、雞蛋三種食品為例，MAGRAMA負(fù)責(zé)蜂蜜收集、過(guò)濾環(huán)節(jié)的監(jiān)管，而蜂蜜的混裝、加工、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)則由AECOSAN監(jiān)管；對(duì)于雞蛋，在雞蛋離開農(nóng)場(chǎng)前的分揀、檢疫等環(huán)節(jié)都由MAGRAMA監(jiān)管，而在離開農(nóng)場(chǎng)后的加工運(yùn)輸環(huán)節(jié)則都由AECOSAN負(fù)責(zé)；同樣地，MAGRAMA只負(fù)責(zé)鮮奶從擠出到運(yùn)出農(nóng)場(chǎng)前這一階段的監(jiān)管，后續(xù)的流程都交由AECOSAN負(fù)責(zé)。類似的監(jiān)管職責(zé)劃分，都是兩部門在數(shù)十年不斷面對(duì)新問(wèn)題、不斷磨合、簽署協(xié)議制定具體規(guī)則的過(guò)程中形成的。因此，我國(guó)的農(nóng)業(yè)監(jiān)管部門和市場(chǎng)監(jiān)督管理部門也可以借鑒此類做法：首先建立長(zhǎng)效合作機(jī)制，然后具體問(wèn)題具體分析，針對(duì)不同的食品、監(jiān)管事項(xiàng)制定細(xì)致的規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有食品的全方位無(wú)死角監(jiān)管，杜絕部分網(wǎng)售自制食品的商家利用食用農(nóng)產(chǎn)品與普通食品之間劃分不明確的漏洞，給自己的商品任意貼上“食用農(nóng)產(chǎn)品”的標(biāo)簽，逃避監(jiān)管。

（二）加強(qiáng)食品監(jiān)管制度對(duì)網(wǎng)售自制食品的可執(zhí)行性。

1.建立完善統(tǒng)一的網(wǎng)售食品商家信息登記平臺(tái)。

首先，目前的《食品安全法》規(guī)定了入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者都應(yīng)進(jìn)行實(shí)名登記；其次，《電子商務(wù)法》賦予了電子商務(wù)平臺(tái)對(duì)入駐平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)者基本經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的審查義務(wù)，包括行政許可、聯(lián)系方式、經(jīng)營(yíng)地址、身份等信息；最后，《查處辦法》已要求網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)建立入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者檔案，該檔案中須包括入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者營(yíng)業(yè)執(zhí)照，代表人身份證號(hào)、經(jīng)營(yíng)地址、聯(lián)系方式等信息。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)可以建立一套全國(guó)統(tǒng)一的網(wǎng)售食品經(jīng)營(yíng)者信息登記平臺(tái)。所有通過(guò)網(wǎng)絡(luò)渠道銷售食品的商家，無(wú)論是有營(yíng)業(yè)執(zhí)照的正規(guī)廠家，還是只通過(guò)網(wǎng)絡(luò)渠道銷售食用農(nóng)產(chǎn)品或加工自制食品的個(gè)體，都應(yīng)在該信息平臺(tái)登記自身的基本信息。參照《食品安全法》的規(guī)定，企業(yè)廠家應(yīng)在該平臺(tái)登記其衛(wèi)生許可證、食品流通許可證等；對(duì)于沒(méi)有這些信息的自制食品商家，則應(yīng)登記個(gè)人的身份證號(hào)、聯(lián)系方式、經(jīng)營(yíng)地址等。

同時(shí)，該平臺(tái)在審核通過(guò)商家所提供的各項(xiàng)信息后，可以給每一個(gè)登記的商家注冊(cè)一個(gè)獨(dú)一無(wú)二的編碼，消費(fèi)者在網(wǎng)上購(gòu)買自制食品時(shí)，均可要求商家提供該編碼，如果消費(fèi)者無(wú)法通過(guò)特定編碼在平臺(tái)查詢到相應(yīng)商家的信息，消費(fèi)者便可以確定該商家是游離于監(jiān)管體系之外的，與其交易存在一定風(fēng)險(xiǎn)。安排這一機(jī)制的目的是引導(dǎo)公眾積極、理性、合法、有序地參與到食品安全治理中去，[6]推動(dòng)商家主動(dòng)登記的積極性，不至于使網(wǎng)售食品商家信息登記平臺(tái)淪為空中樓閣，為后期各項(xiàng)食品安全監(jiān)管制度的落實(shí)及責(zé)任追究制度的有效發(fā)揮奠定基礎(chǔ)。

2.建立網(wǎng)售食品商家信用積分機(jī)制。信用是指參與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的當(dāng)事人之間所建立起來(lái)的以誠(chéng)實(shí)守信為道德基礎(chǔ)的踐約行為。[7]各種電子商務(wù)平臺(tái)，如淘寶、美團(tuán)、餓了么等平臺(tái)都開通了消費(fèi)者為商品、商家打分、寫點(diǎn)評(píng)的功能，以便其他消費(fèi)者在缺乏相關(guān)信息的情況下獲得有益的參考。筆者認(rèn)為，可以在前述全國(guó)統(tǒng)一的網(wǎng)售食品商家信息登記平臺(tái)中，在每一個(gè)商家信息下方添加消費(fèi)者對(duì)商家的評(píng)價(jià)，其數(shù)據(jù)來(lái)源包括從淘寶、美團(tuán)等電子商務(wù)平臺(tái)抓取的消費(fèi)者點(diǎn)評(píng)數(shù)據(jù)，消費(fèi)者也可以在該平臺(tái)直接對(duì)商家進(jìn)行打分，寫點(diǎn)評(píng)。

久而久之，當(dāng)越來(lái)越多的商家被納入監(jiān)管，依法依規(guī)經(jīng)營(yíng)，同時(shí)也有依托大數(shù)據(jù)技術(shù)建立起來(lái)的信用評(píng)價(jià)體系，在保護(hù)消費(fèi)者利益的同時(shí)，也加強(qiáng)了對(duì)商家利益的保護(hù)。商家依托網(wǎng)售食品商家信息登記平臺(tái)上的登記信息，可以證明其已依法進(jìn)行了登記，是合法的經(jīng)營(yíng)主體；平臺(tái)上的大量消費(fèi)者的點(diǎn)評(píng)數(shù)據(jù)，也能較客觀地反映其信用狀況，只要商家主動(dòng)登記，愿意接受監(jiān)管，就不會(huì)有“無(wú)證經(jīng)營(yíng)”“非法經(jīng)營(yíng)”等軟肋被別有用心的“消費(fèi)者”所利用。因此，網(wǎng)售食品商家信息登記平臺(tái)及信用積分機(jī)制的建立，不僅有利于監(jiān)管措施的落實(shí)、保障消費(fèi)者合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也有利于促進(jìn)對(duì)各類商家，尤其是網(wǎng)售自制食品商家合法權(quán)益的保護(hù)。

（三）加快建立網(wǎng)售自制食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。科學(xué)合理的食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是監(jiān)管制度能夠落實(shí)的重要著力點(diǎn)之一，制定相應(yīng)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，是確定自制食品是否符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的前提。結(jié)合自制食品地方特色鮮明，生產(chǎn)方式個(gè)性化的特點(diǎn)，應(yīng)將制定相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力交給地方人大、人民政府等機(jī)關(guān)，結(jié)合地方特色、風(fēng)土人情、以及當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)上主要的網(wǎng)售自制食品的種類，制定出差異化，適用性強(qiáng)的食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、食品安全監(jiān)管條款，并以地方性法規(guī)、規(guī)章等形式加以確定。