張 凱

（中共黑龍江省委黨校 黑龍江哈爾濱 150081）

2014年中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。[1]《決定》提出建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。其中重大決策倒查機制的提出，有利于加強法治政府理念，規(guī)范政府決策，明確主體職責，形成事事有理、層層落實、人人擔責的新局面。如何推進重大決策責任倒查機制建設，成為了落實重大決策終身責任追究制度的關鍵環(huán)節(jié)。[2]

一、構建重大決策責任倒查機制的意義

（一）有利于強化依法決策。在推進重大決策倒查機制的建設過程中，會有一系列配套的法律法規(guī)出臺，為決策者提供了法制基礎，有利于其依法決策。隨著《決定》的出臺，在2015年12月27日，國務院印發(fā)了《法治政府建設實施綱要（2015-2020年》（以下簡稱《綱要》），對完善重大決策程序提出6項具體的要求，并規(guī)定了40余項具體措施，以《綱要》為指導，500余部地方法案先后試行，為重大決策提供了法制保障；2019年5月8日，《重大行政決策程序暫行條例》公布，更是細化了重大行政決策的程序，明確了重大決策應遵循的原則，規(guī)定了重大決策的權利范圍，保障決策者在決策的過程中，做到有法可依、有條可循。

此外，據(jù)不完全統(tǒng)計，迄今為止，黨的十八大以來共制定近60項廉政新規(guī)定，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》等4部黨內法規(guī)[2]，其中關于黨內相關人員的相關約束條例，對重大決策倒查機制，形成了側面的補充。

（二）有利于強化權責一致。重大決策責任倒查機制一直堅持以“誰行使著權力誰負責”的原則，強調權力和責任是不可分開的，保證了決策者的口徑一致，知行合一。在行政決策之前，由于重大決策責任倒查機制的存在，會倒逼行政決策者制定權責清單，明確劃分出自己的權力和責任，以免自己行使了過大的權力，承擔了不必要的責任，從而也避免了非法越權現(xiàn)象的發(fā)生。除此之外，權責清單的制定，也理清了各個部門的行政職責，那些臃腫存在權力交叉的行政部門，該撤就撤，該削減就削減，而那些承擔重要責任的部門，該加強就加強，該優(yōu)化就優(yōu)化，保證了各政府部門和單位能在法定的范圍內履行好各自的職能。

（三）有利于強化決策評估。決策評估包括兩方面：一個是在決策前對決策的風險評估，另一個則是在決策執(zhí)行之后對決策的優(yōu)劣評估。

當前，風險呈現(xiàn)出多領域特征，涵蓋政治、意識形態(tài)、經(jīng)濟、科技、社會、外部環(huán)境、黨的建設等七個領域，因此，可以說決策者的每一個重大決策都存在決策失誤、措施不當、執(zhí)行不力等風險，而對風險的重視程度，直接關乎著決策效果的成敗。重大決策責任倒查機制的建立，強調責任在身，可以倒逼決策者重視風險評估，著力防范化解重大風險，將損失程度降到最低。

還有，由于重大決策倒查機制，有著明確的法律和章程可以遵循，在決策執(zhí)行完成之后，可以很方便地對決策優(yōu)劣進行評估。對于哪些決策屬于失誤，造成了多大的損失？哪些決策是正確且及時的，對社會作出了多大的貢獻？這些問題有了評價的標準之后，是可以進行量化評估的，便于不同程度的追責和獎賞。

（四）有利于強化責任追究。責任追究形式是保障重大決策終身責任制良好運行的先決條件，構建重大決策倒查機制，可以將責任追究深入到?jīng)Q策參與者的意識中，如此一來，一是能保證決策主體能保持有責必有擔當、有錯誤必會追責的思想，在思想上規(guī)范其決策過程，二是有助于完善相關的責任追究管理辦法，管理辦法可以對損失認定、處理方法等做出詳細規(guī)定，當出現(xiàn)未履行或者未能正確履行職責的現(xiàn)象時，可以保證責任追究過程具有可操作性。

二、目前重大決策責任倒查機制存在的主要問題

（一）決策前沒有細化問責制度，有些問題的問責沒有足夠的依據(jù)。我國政府治理的法治化的探索時間并不長，問責制度的形成時間則是更短，關于決策失誤的追責事由在《行政監(jiān)督法》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等相關制度規(guī)定并不明確[6]，這就導致在某些地方實踐的過程中，盡管已經(jīng)出現(xiàn)了重大決策上的失誤，但是如何問責卻很難做到有章可循，從而引發(fā)在問責的過程中問責泛化、問責過度等現(xiàn)象的發(fā)生。

即使有的地方政府已經(jīng)出臺了相關的法規(guī)條例，對一些事項的范圍進行了明確，但是由于重大決策本身的復雜性，加之執(zhí)行的過程存在可變性，使得完全依法問責仍充滿著不確定性。

（二）決策時政府權限邊界界定不清，無法明確責任主體。由于我國各政府部門或者單位，權力交叉現(xiàn)象非常嚴重，因此在決策過程中往往需要考慮眾多政府部門，兼顧眾多利益，而為了保障每個部門的權益，決策者不得不做出一些具有模糊性的決策，從而導致邊界界定不清，責任無法落實到具體的實施負責人上。這就導致了在今后的執(zhí)行過程中，會出現(xiàn)有些事項的權限不清楚，形成要么是多部門插手全管，要么是沒人管理程序空轉的尷尬局面，浪費許多行政資源。

（三）執(zhí)行中某些地區(qū)存在官員懈怠執(zhí)行，政策執(zhí)行效果不佳。決策能否行之有效，不僅僅需要優(yōu)秀的決策制定者，同樣需要一批能干的決策執(zhí)行者?？茖W有效的執(zhí)行團隊，是重大決策倒查機制構建的基礎。但是在過去相當長的時間里，由于決策的執(zhí)行者并非是人們關注的重心，導致某些地區(qū)官員消極地應對上級指示，形成了“有令不行、有禁不止”的局面，主要表現(xiàn)為：懈怠式尋找借口、敷衍式應付上級、機械式執(zhí)行任務、拖拉式調查研究以及象征性追查問責。

（四）反饋時缺乏考評監(jiān)督細節(jié)，缺少群眾參與，未能形成科學有效的反饋制度。由于缺乏一套行之有效的監(jiān)督法案，沒有配套的監(jiān)督細則，使得監(jiān)督資源配置過于散亂，“各自為政”，決策者沒有辦法整合監(jiān)管機構、新聞、媒體、大眾等社會監(jiān)督資源，導致大量的監(jiān)督資源浪費，難以形成強大的監(jiān)管合力。長時間的監(jiān)管缺失，缺少相關的監(jiān)管數(shù)據(jù)，在追查責任的時候難免會力不從心，此外，考評監(jiān)督數(shù)據(jù)的匱乏，讓正向反饋缺少支撐，使得反饋機制也很難運作起來。社會的監(jiān)督氛圍不夠，公眾的監(jiān)督意識不強，導致考評監(jiān)督制度很難讓群眾參與進來，形成“空有制度，無人監(jiān)管”的局面，對精細化的監(jiān)管方案造成負面影響，也是弱化監(jiān)管考評效果的一個重要因素。

三、構建重大決策責任倒查機制的途徑

（一）完善相關法律法規(guī)，健全配套制度，細化追究范圍和追究原則。制度的落實對重大責任倒查機制來講是根本性的、全局性的、基礎性的，而制度的落實不僅僅需要詳細的事實作為依據(jù)，更需要相關的法律法規(guī)作為支撐，直到現(xiàn)在，我國都未能制定專門針對重大行政決策責任追究的法律法規(guī)，相關要求還散落在黨內規(guī)范性文件與地方政府行政法規(guī)里面，由此“形成了以黨內責任追究和地方責任追究法規(guī)為主，國家層面的法律規(guī)范為輔的責任追究體系格局”。因此完善相關法律法規(guī)對構建重大決策倒查機制來說是不可或缺的第一步。

相關的法律法規(guī)要做到細化，明確追究范圍和追究原則。明確追究范圍指的是要明確對哪些重大決策進行追責，在現(xiàn)實條件下，由于不同地區(qū)對重大決策有著不同的定義，重大決策包含的內容范圍可能都有差異，所以標準應該對需要追究責任的重大決策做出明確的定義，不能籠而統(tǒng)之，造成不問實際無限追責的問題。明確追究原則指的是該怎樣就行追責，對于決策失誤的大小、對社會造成影響的輕重程度，相關法律法規(guī)要做好細化，按嚴重程度梯級問責，做到“小錯誤輕罰，大錯誤重罰”，不能出現(xiàn)“事小責大”的現(xiàn)象。

（二）明確決策人的權利范圍，堅決實施“誰有權，誰決策，誰負責”的原則。責任倒查機制能夠有效地推行下去，最為重要的就是要找到需要追究的對象，如果追究的對象都不明確，也就無從談起該追究誰的法律責任，更做不到責任追究的合法性、透明性和公正性。要明確責任追究的對象，首先要做的就是要制定權力清單，明確決策人的權力范圍，2015年3月24日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《意見》），《意見》明確指出了要地方政府各級部門推行權力清單制度。為了讓行政職權更加的透明化，職權邊界更加清晰化，職權運行更加有效化，權力清單的編制不僅僅要合法合規(guī)，還要做到事無巨細。合法合規(guī)指的是權力清單的制定全部都要有法律的支撐，要符合我國憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章的要求，凡是法律上沒有依據(jù)的權力，不能出現(xiàn)在權力清單上；事無巨細指的是權力清單的制定，需要考慮到方方面面，不僅要包括權力信息，如權力的名稱、負責的部門、決策參與者等要素，還需要包括權力的運行流程，如各個過程的參與部門和其職責要求等等。

有了權力清單之后，還需要貫徹落實“誰有權，誰負責”的理念，出現(xiàn)問題之后，根據(jù)權責一致的原則，依次逐級地明確責任倒查對象。此外，在追究責任的時候，根據(jù)重大決策終身責任制的要求，無論決策者是否出現(xiàn)晉升或者職位調動，都應該追根朔源，絕不姑息。

（三）需要紀檢部門介入追查問責，以達到實施效果。面對地方官員的玩忽職守、懈怠無為，問責是很有必要的，但是由于存在地方官員相互包庇，地方官員與地方司法相互勾結等現(xiàn)象，想要追查到相關的責任人，還是有些困難的。而且有的時候，地方為了應付上級或者平息大眾輿論的壓力，會選擇找一個“替罪羊”來背黑鍋，導致追究對象與責任人不符，把本來不相干的對象列入了問責清單。為了避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，必要時需要紀檢部門介入調查，以強有力的手段促進相關重大決策工作的展開，既起到了一定的警示和威懾作用，又能保證重大決策責任倒查機制既能起到問責的作用。

（四）引入群眾監(jiān)督機制，加強公眾參與重大決策責任倒查。重大決策一般都關乎國民生計，一種決策要很大程度的滿足人民群眾的要求，與人民群眾息息相關。所以為了保障決策的民主性，需要引入群眾監(jiān)督制度，保證決策者在做出決定的時候，不背離人民群眾的需要。想要提升公眾參與重大責任倒查機制的熱度，需要做到：一是要注重宣傳，要加強民主法治文化建設，培養(yǎng)起群眾的政治責任感，調動起民眾參與社會決策的積極性；二是擴充民眾參與重大決策責任倒查機制監(jiān)督的渠道，要充分利用起報紙、社區(qū)刊物、網(wǎng)絡等民眾發(fā)表意見的平臺，收集群眾的反饋；三是要加強對群眾基礎理論的輔導，提高群眾的分辨能力。