黃學(xué)賢 李凌云

內(nèi)容提要 受案范圍是行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)性范疇，關(guān)涉侵害公共利益的違法行政行為應(yīng)當接受司法監(jiān)督的范圍，進而影響公共利益的保障程度。在規(guī)范、實踐及學(xué)說三重視角下所探索的行政公益訴訟受案范圍，共同呈現(xiàn)出寬于現(xiàn)行法律明確列舉類型的演進態(tài)勢，且分別面臨著法律依據(jù)有待增強，碎片化、共識尚待達成的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。行政公益訴訟受案范圍應(yīng)加以拓寬，公共利益保障范圍的動態(tài)與普遍、“等”字釋義的開放性以及公益訴訟檢察職能的廣泛性為公益拓展提供了理論依據(jù)。未來拓展受案范圍的活動，需遵循利益衡量、法定主義、司法統(tǒng)一的基本理念，從立法模式、受案標準、起訴人資格等方面去完善制度體系，并留意拓寬的必要限度。

在當下，行政公益訴訟的范圍、管轄、程序等多方面內(nèi)容仍有完善空間。其中，受案范圍是基礎(chǔ)性范疇，本質(zhì)上發(fā)揮著劃定法律監(jiān)督權(quán)、行政權(quán)和審判權(quán)之間分權(quán)制衡“界線”的作用，關(guān)涉哪些侵害公共利益的違法行政行為或不作為會被納入司法審查渠道。根據(jù)2017年修改后的《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的案件范圍主要集中于生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護及國有土地使用權(quán)出讓等四種類型。換句話說，針對行政公益訴訟受案范圍，《行政訴訟法》采用了“四列舉+等”的立法技術(shù)。2019年10月召開的中共十九屆四中全會明確提出要“拓展公益訴訟案件范圍”，強調(diào)了公益拓展的緊迫性。行政公益訴訟是富有實踐價值的司法制度，“行政法要面向新的實踐而不斷自我更新”[1]馬懷德、張雨田：《行政法學(xué)：面向新的實踐需求 不斷自我更新》，〔北京〕《檢察日報》2020年1月4日。。本文將梳理行政公益訴訟受案范圍的發(fā)展脈絡(luò)，對公益拓展作出理論闡釋，并提出拓展受案范圍的基本構(gòu)想。

一、行政公益訴訟受案范圍的演進態(tài)勢

立足于規(guī)范、實踐及學(xué)說的三重視角，可以探析行政公益訴訟受案范圍的變遷規(guī)律。當前行政公益訴訟受案范圍的法律依據(jù)有限，實踐中的公益拓展行為有碎片化傾向，對相關(guān)學(xué)說的共識還有待達成。并且，這三個方面對受案范圍的探索，在整體上共同呈現(xiàn)出寬于現(xiàn)行法律明確列舉類型的態(tài)勢。

（一）行政公益訴訟受案范圍的規(guī)范指引

1989年頒布的《行政訴訟法》以及之前的法律規(guī)范都未能設(shè)定行政公益訴訟制度，受案范圍自然難覓蹤跡。伴隨著《行政訴訟法》的修改動議，行政公益訴訟成為理論與實務(wù)界尤為關(guān)注的焦點問題之一。早在2005年12月，《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀 加強環(huán)境保護的決定》鮮明地倡導(dǎo)“研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度”，“推動環(huán)境公益訴訟”。隨后，有部分地方結(jié)合本地情況對此進行了初步探究。2010年3月實施的《貴陽市促進生態(tài)文明建設(shè)條例》第23條規(guī)定，檢察機關(guān)可以依照法律對涉及環(huán)境資源的具體行政行為和行政不作為提起訴訟。盡管該地方性法規(guī)將此類案件納入行政訴訟的做法還有待上位法授權(quán)，但該舉措對生態(tài)環(huán)境保障的積極意義是不言而喻的。然而，受案范圍雖在個別地方有所發(fā)展，從全國范圍看卻依然面臨規(guī)范依據(jù)不足的窘境。2014年11月《行政訴訟法》修改時仍然未對此做出任何規(guī)定。誠如有學(xué)者所述，之所以如此，“這主要是因為我國對行政訴訟的功能定位一直有‘抑客揚主’的傾向，注重向主觀訴訟維度拓展而忽視了客觀訴訟維度?！盵1]劉藝：《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機制》，〔北京〕《法學(xué)研究》2018年第3期。行政公益訴訟屬于客觀訴訟的范疇，相關(guān)主事者對此種機制的推進較為謹慎。簡單來說，2014年之前的行政公益訴訟受案范圍只在少數(shù)規(guī)范性文件中得到零星體現(xiàn)。

中共十八屆四中全會強調(diào)探索建立公益訴訟制度后，2015年7月全國人大常委會通過了公益訴訟試點決定，授權(quán)最高人民檢察院在13個省份的生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等范圍開展工作。隨后，經(jīng)《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》等司法文件的授權(quán)，地方省市檢察機關(guān)逐級分層試點的受案范圍集中于生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓這三個領(lǐng)域，但食品藥品安全案件卻沒有明確地被規(guī)定為行政公益訴訟受案范圍，而是只將其列舉到民事公益訴訟中。與此相對應(yīng)，2016年2月最高人民法院通過的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，亦是將這三類案件作為行政裁判的重點。兩年公益訴訟試點工作到期之際，2017年6月底全國人大常委會對《行政訴訟法》作出修改，規(guī)定檢察機關(guān)在四個領(lǐng)域提起行政公益訴訟，即確立了本文開篇提及的“四列舉+等”之立法技術(shù)。值得注意的是，與試點期間的受案范圍相比，2017年新設(shè)條款增加了食品藥品安全的類型。新法對該領(lǐng)域的制度安排，說明僅通過民事公益訴訟渠道一時難以充分維護公共利益，食品藥品安全監(jiān)管部門的不作為、亂作為等問題也要予以解決。綜觀四個領(lǐng)域的特征可知，這些都與政府的“穩(wěn)定與發(fā)展”社會政策有關(guān)，屬于社會性監(jiān)管的領(lǐng)域[2]參見羅文燕：《行政公益訴訟的范圍、要件與程序》，〔南京〕《法治現(xiàn)代化研究》2019年第3期。。至此，行政公益訴訟受案范圍的法律框架基本得到確立。2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的公益訴訟司法解釋重申了這四種類型的受案范圍。同年4月，全國人大常委會表決通過了《英雄烈士保護法》，其中第25條正式將侵害英烈的姓名、肖像、名譽、榮譽等行為納入行政公益訴訟受案范圍，該領(lǐng)域成為法律明確列舉的第五種類型。

除此之外，黨政機關(guān)及有關(guān)部門通過《意見》《通知》《決定》等形式積極支持行政公益訴訟制度，其中大多涉及受案范圍的規(guī)定。2016年12月的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》提出，研究建立安全生產(chǎn)行政公益訴訟制度。2017年2月國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會發(fā)布的《2017年安全生產(chǎn)工作要點》繼續(xù)提出，大力強化安全監(jiān)管法治建設(shè)，研究建立安全生產(chǎn)行政公益訴訟制度。2017年9月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善進出口商品質(zhì)量安全風(fēng)險預(yù)警和快速反應(yīng)監(jiān)管體系 切實保護消費者權(quán)益的意見》規(guī)定，要加強重點領(lǐng)域的質(zhì)量安全公益訴訟工作。2017年12月最高人民檢察院下發(fā)的《關(guān)于充分發(fā)揮職能作用 營造保護企業(yè)家合法權(quán)益的法治環(huán)境 支持企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的通知》規(guī)定，對履行職責中發(fā)現(xiàn)的市場監(jiān)管部門違法行使職權(quán)或者不作為的，檢察機關(guān)應(yīng)積極探索提起公益訴訟工作。該通知雖未明確市場監(jiān)管部門在何種領(lǐng)域的違法行政行為，但遍觀通知全文可知，檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍并不局限于食品藥品安全領(lǐng)域。2019年6月最高人民法院發(fā)布《關(guān)于為設(shè)立科創(chuàng)板并試點注冊制改革提供司法保障的若干意見》，提出要“研究探索建立證券民事、行政公益訴訟制度?！苯刂?019年10月底，全國已經(jīng)有26個省、區(qū)、市黨委、政府發(fā)文支持、促進公益訴訟檢察工作[1]參見張軍：《26個省區(qū)市黨委政府發(fā)文支持公益訴訟檢察工作》，最高人民檢察院官網(wǎng)https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201910/t20191023_435521.shtml，2020年1月11日訪問。。如2019年9月底通過的《河北省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》第3條提出，檢察機關(guān)辦理安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)、文物和文化遺產(chǎn)保護、大數(shù)據(jù)安全等領(lǐng)域公益訴訟案件。此類具有地方立法性質(zhì)的決定，是為該地檢察機關(guān)在受案范圍“等外”領(lǐng)域的監(jiān)督行為授權(quán)。2020年1月，最高人民檢察院與全國婦聯(lián)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立共同推進保護婦女兒童權(quán)益工作合作機制的通知》，明確了針對國家機關(guān)、事業(yè)單位招聘過程中存在的性別歧視問題，檢察機關(guān)可以發(fā)出檢察建議或者提起公益訴訟。

綜上所述，在中央及國家有關(guān)部門自上而下的穩(wěn)步推進下，受案范圍經(jīng)歷了從無到有、逐步確立的過程。根據(jù)《行政訴訟法》及其司法解釋、《英雄烈士保護法》的規(guī)定，當前被法律明確規(guī)定的受案范圍初步形成“4+1”格局，與此同時，有關(guān)規(guī)范性文件對安全生產(chǎn)、文物保護等領(lǐng)域的探索規(guī)定，卻又突破了法律明確列舉的五種類型。當前面臨的挑戰(zhàn)在于，此種公益拓展行為的法律依據(jù)亟待補強。例如，關(guān)于建立安全生產(chǎn)行政公益訴訟的提議固然值得考慮，但我們不能忽略《安全生產(chǎn)法》這部專門法律的立法目的及條款依據(jù)。安全生產(chǎn)保護作為“等外”類型，如何解釋方能符合立法原意？比如，倘若檢察機關(guān)本身在招聘過程中存在性別歧視，那么怎樣提起公益訴訟才有程序法依據(jù)？《行政訴訟法》第25條第4款中“等”字的解釋權(quán)歸屬于哪個主體，亦是值得明晰的課題。一言以蔽之，契合行政公益訴訟特點和規(guī)律的法律規(guī)范體系還不夠完備。

（二）行政公益訴訟受案范圍的實踐進展

行政公益訴訟試點及制度全面落地以來，五類受案范圍都取得了積極成效。其中，多數(shù)案件未進入實質(zhì)性審理程序，檢察機關(guān)更為注重通過訴前程序發(fā)揮作用，行政機關(guān)整改的積極性、主動性較高。行政公益訴訟在生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域發(fā)揮的作用尤為明顯。有資料表明，環(huán)境行政公益訴訟的主要特點是：違法行政行為性質(zhì)基本是行政不作為[2]參見劉超：《環(huán)境行政公益訴訟受案范圍之實踐考察與體系展開》，〔北京〕《政法論叢》2017年第4期。。在食品藥品領(lǐng)域，行政公益訴訟的制度優(yōu)勢正在顯現(xiàn)。如在長春“長生疫苗事件”發(fā)生后，多地檢察機關(guān)相繼開展了公益訴訟專項監(jiān)督工作，有效保障了民生。與此同時，司法機關(guān)和其他行政機關(guān)就受案范圍等議題形成了較為密切的協(xié)調(diào)工作機制[3]例如，2019年9月通過的《吉林省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強檢察機關(guān)公益訴訟工作的決定》規(guī)定，對于公益司法保護新領(lǐng)域，檢察機關(guān)可以依法在與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，結(jié)合實際逐步開展公益訴訟探索實踐，鼓勵檢察機關(guān)探索建立跨行政區(qū)域公益保護協(xié)作機制。。

當前受案范圍取得的進展，與先前的探索密不可分。近20年來受案范圍拓展已是不爭的事實，如2000年嚴正學(xué)訴椒江區(qū)文體局拒不履行法定職責案、2001年沈某訴浙江省桐鄉(xiāng)市國稅局行政不作為案、2001年施建輝與顧大松訴南京市規(guī)劃局行政許可違法案、2002年陳法慶訴杭州市余杭區(qū)環(huán)保局行政不作為案、2009 年中華環(huán)保聯(lián)合會訴貴州省清鎮(zhèn)市國土局不依法履行職責案等都是典型案例[1]參見沙林：《畫家嚴正學(xué)一審輸官司得民心》，〔北京〕《中國青年報》2001年1月8日；朱喬夫、由拳：《署名舉報不查處——怒狀告國稅局》，〔杭州〕《浙江青年報》2001年2月18日；于洋：《什么是城市公共利益——基于四個城市規(guī)劃司法案例的法理言說》，〔北京〕《城市規(guī)劃》2018年第2期；王燦發(fā)：《中國環(huán)境公益訴訟的主體及其爭議》，〔北京〕《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2010年第3期；等等。。可是，司法實踐中法院不時會用受案范圍規(guī)則、主體規(guī)則等理由將此類案件以裁定方式拒之門外，其中很重要的原因是欠缺法律依據(jù)?？偟膩砜?，該時期受案范圍較為寬泛，觸及領(lǐng)域涵蓋了國稅、規(guī)劃、環(huán)保等多類事項。

2017 年《行政訴訟法》確立行政公益訴訟制度以后，受案范圍條款中的“等”字已經(jīng)逐漸釋放功效。多地檢察機關(guān)開始在受案范圍的“等外”領(lǐng)域進行探索。青海省格爾木市檢察院就走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的道路交通隱患向本市公安局發(fā)出檢察建議書，后者高度重視并及時對路段裝置進行改進，使影響該地多年的交通安全問題得以妥善解決[2]參見《青海省格爾木市檢察院：“等外”領(lǐng)域第一例 公益訴訟新作為》，人民法治網(wǎng)http://www.rmfz.org.cn/contents/2/237818.html，2020年1月12日訪問。。北京通州區(qū)有明代石橋年久失修、深埋于垃圾堆，該區(qū)檢察機關(guān)向區(qū)文化委員會制發(fā)了檢察建議，要求盡快劃定涉案文物的保護范圍與建設(shè)控制地帶，并切實保護好以大運河為核心的歷史文化資源[3]參見藍向東、楊彥軍：《以公益訴訟方式開展文物保護的可行性研究》，《北京人大》2018年第6期。。本案中，檢察機關(guān)一定程度上借用了“生態(tài)環(huán)境與資源保護”之范圍。雖然此興舉對文物保護具有積極意義，但仍然引起“文物保護不屬于受案范圍”的質(zhì)疑聲。針對寧波市廣告騷擾電話十分猖撅的問題，寧波市海曙區(qū)人民檢察院經(jīng)過層報最高人民檢察院批準同意，妥當辦理了整治騷擾電話公益訴訟案，督促通信管理部門有效整治了騷擾電話亂象[4]參見馬俊：《海曙區(qū)檢察院“騷擾電話”整治公益訴訟案入選最高檢公益訴訟十大典型案例》，浙江檢察網(wǎng)http://www.zjjcy.gov.cn/art/2018/12/27/art_26_66532.html，2020年1月4日訪問。。2019年10月，最高人民檢察院發(fā)布了26件公益訴訟典型案例，其中浙江省諸暨市房地產(chǎn)、裝修行業(yè)侵犯消費者個人信息公益訴訟案以及貴州省榕江縣人民檢察院訴栽麻鎮(zhèn)人民政府不依法履職案，都并非在五類受案范圍之列，而是檢察機關(guān)就信息安全、傳統(tǒng)文化保護等案件進行的摸索[5]參見《最高檢發(fā)布26 件公益訴訟典型案例》，人民網(wǎng)http://legal.people.com.cn/n1/2019/1011/c42510-31393997.html，2020年1月5日訪問。。在公共安全領(lǐng)域，河南省檢察院鄭州鐵檢分院針對鄭西高鐵三門峽段高鐵高架橋下設(shè)堤筑壩等重大安全隱患立案，會同當?shù)卣e極督促整改工作，旨在保障高鐵安全，為拓展受案范圍提供了范例[6]參見劉立新：《將鐵路公共安全納入檢察公益訴訟范圍》，〔北京〕《檢察日報》2019年3月18日。。

概言之，早期受案范圍拓展的試驗為正式設(shè)定制度積累了經(jīng)驗，當前的司法探索又預(yù)示著未來發(fā)展趨向。各地檢察機關(guān)能動地探索多類受案范圍，其公益拓展行為形成多點開花的局面，且不同層級檢察機關(guān)都存在突破五個領(lǐng)域的實例。只要地方檢察機關(guān)自身認為屬于公共利益的事項，并得到上級機關(guān)首肯后，其“個案突破”行為所受到的限制并不多。值得注意的是，檢察機關(guān)拓寬的案件范圍未免過于繁雜，此種公益拓展權(quán)限存在過于強大和泛化之虞，某種程度上具有碎片化、臨時性等特點。除此之外，受案范圍的拓展還需要正當性支撐，其中的職權(quán)、限度以及司法統(tǒng)一問題都有待解決。而目前學(xué)術(shù)界形成的主流意見是，不應(yīng)該機械地固定受案范圍，而是應(yīng)當進一步擴大覆蓋面。但是，對哪些范圍應(yīng)該拓展、可遵循何種標準等關(guān)鍵性議題，學(xué)者們尚未達成共識。

二、拓展行政公益訴訟受案范圍的理論依據(jù)

除中央政策對公益拓展提出的方向指引外，還有必要從公共利益范圍、“等”字解釋的法理依據(jù)、公益訴訟檢察職能三個維度去做出理論闡釋。這樣既能夠增強公益拓展的理論正當性，也有助于明確受案范圍將來發(fā)展的方位。

（一）公共利益范圍的動態(tài)性與普遍性

行政公益訴訟制度的核心內(nèi)涵，自然是為了維護國家利益和社會利益這兩類公共利益。龐德就將社會利益分為公共安全、社會制度安全、公共道德、社會資源保護以及公共發(fā)展等方面[1]參見〔美〕羅斯科·龐德：《法理學(xué)》（第三卷），廖德宇譯，〔北京〕法律出版社2007年版，第218頁。。不管是在公法領(lǐng)域亦或是私法領(lǐng)域，公共利益向來是法學(xué)領(lǐng)域最重要的概念之一，其本身內(nèi)涵的廣泛性已經(jīng)隱約預(yù)示了受案范圍的可拓展性。保護公共利益是行政公益訴訟的歸屬，受案范圍大小都必須圍繞這個要點而展開[2]參見王春業(yè)、王娟：《行政公益訴訟范圍的“等外”解讀》，〔杭州〕《浙江學(xué)刊》2019年第6期。。公共利益內(nèi)涵之所以很抽象，是因為其“利益內(nèi)容”和“受益對象”的二者之間存在不確定性。盡管“公益之概念只能被描述而無法定義”[3]蔡志方：《行政救濟與行政法學(xué)》（三），〔上?！硨W(xué)林文化事業(yè)有限公司1998年版，第526頁。，但從其適用時應(yīng)該把握的基本要素入手，將有助于描繪出受案范圍的基本輪廓。

一方面，與公共利益不確定相伴隨的是流動性要素，此種屬性能夠詮釋受案范圍拓展的動態(tài)性。公共利益內(nèi)容存在一定彈性，應(yīng)該隨著社會長遠發(fā)展以及具體法律宗旨去探究其涵蓋范圍，換句話說，公共利益的保障范圍并非一成不變。如今法律列舉的五種類型中，生態(tài)環(huán)境和資源保護關(guān)涉自然資源公共利益，食品藥品領(lǐng)域涉及公眾生命健康的公共利益，國有土地使用權(quán)領(lǐng)域、國有資產(chǎn)保護影響的是財產(chǎn)公共利益。立法如此設(shè)定，主要是為了揭示亟待檢察機關(guān)介入的典型領(lǐng)域。此種立法技術(shù)仍然是對可受理事項的選擇式限定，這對侵害公共利益的救濟或者公共利益糾紛的化解來講，會帶來訴訟片面化、無序化等弊害[4]參見關(guān)保英：《行政公益訴訟中的公益拓展研究》，〔上海〕《政治與法律》2019年第8期。。公共利益的流動性，要求行政公益訴訟受案范圍緊跟社會發(fā)展步伐。尤其是當代社會，網(wǎng)絡(luò)和信息科技的發(fā)展突飛猛進，不斷在現(xiàn)實生活中衍生新的問題點。如有學(xué)者所述，現(xiàn)有法律手段對個人信息保護乏力，為彌補刑法規(guī)制的局限性，全面有效地保護個人信息須建立信息公益訴訟[5]參見蔣都都、楊解君：《大數(shù)據(jù)時代的信息公益訴訟探討——以公眾的個人信息保護為聚焦》，〔南寧〕《廣西社會科學(xué)》2019年第5期。。另外，十九屆四中全會對公共利益也有不少闡釋，如“重視發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善等社會公益事業(yè)?！备叛灾怖骊P(guān)涉大多數(shù)人的期待利益，需要根據(jù)社會生活發(fā)展需要及基礎(chǔ)條件成熟來逐步擴容。

另一方面，公共利益保障范圍具有普遍性，涉及類型繁多。美國學(xué)者安德森認為，確定公共利益的方法之一就是“尋找普遍而又連續(xù)不斷地為人們共同分享的利益”[6]〔美〕詹姆斯·E.安德森：《公共決策》，唐亮譯，〔北京〕華夏出版社1990年版，第224頁。。為避免概念抽象，還可以從行政機關(guān)侵害公共利益的潛在普遍性予以理解。行政機關(guān)是公共利益的代表者，但行政權(quán)行使不當又會損害公共利益。公共利益限定了行政機關(guān)的行為，行政權(quán)力只有在滿足公共利益時方可使用[7]參見〔葡〕若澤·曼努埃爾·里貝羅·塞爾武羅·科雷亞：《行政法原理》，馮文莊譯，〔北京〕法律出版社2017年版，第125頁。。法律賦予了行政機關(guān)與其監(jiān)管范圍相關(guān)的職權(quán)，行政監(jiān)管的缺位將嚴重損害公共利益。而今五個受案范圍所涉及的行政權(quán)，實際上只占據(jù)行政機關(guān)所有職權(quán)中的一小部分。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條第5項的規(guī)定可知，縣級以上地方各級人民政府行使的職權(quán)涉及到經(jīng)濟、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政等多個領(lǐng)域。但是，《行政訴訟法》第25條第4款所特別關(guān)注的食品藥品、環(huán)保等幾個領(lǐng)域，與文化、規(guī)劃、社會福利等領(lǐng)域沒有特別不同，它們都帶有強烈的公共屬性。這些都是行政機關(guān)的管理事項以及法律保護的對象，其中公共利益范圍理應(yīng)與管理范圍形成一個相互銜接的閉環(huán)系統(tǒng)。并且，文化、社會福利等領(lǐng)域涉及的利害主體往往是不特定的，公民個人提起行政私益訴訟（一般的行政訴訟）卻很可能無法經(jīng)過對利害關(guān)系的檢驗。當單個公民無法尋求救濟時，沒有利害關(guān)系的檢察機關(guān)的介入將有助于克服公共利益保障之不足。域外法上有一些可供反思的案例，如印度的“食物權(quán)”案。2001年印度全國遭受大面積旱災(zāi)，危機時刻有些政府部門卻沒有適當履行救災(zāi)職責，隨后政府的失職行為被訴至法院。此案中，印度聯(lián)邦最高法院正式確認了食物權(quán)，并要求中央政府與各邦政府采取行動扭轉(zhuǎn)局勢[1]參見林莉紅主編：《亞洲六國公益訴訟考察報告》，〔北京〕中國社會科學(xué)出版社2010年版，第235頁。。這類針對政府行為的行政公益訴訟，無疑阻止了行政機關(guān)對公共利益的侵害?？偟膩碚f，行政權(quán)涉及領(lǐng)域范圍比較普遍，這決定了多數(shù)領(lǐng)域公共利益被違法行政行為侵害的可能性，故僅將公共利益局限于四、五個行政領(lǐng)域在理論上是說不通的。

（二）“等”字釋義的開放性

“等”字在我國的法律文本中十分常見，但該字在漢語中包含兩種截然不同的涵義，有時也會帶來理解上的分歧[2]參見劉小冰、張思循：《地方立法權(quán)規(guī)定中“等”字的法律規(guī)范解讀》，〔南京〕《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2018年第2期。。如上文所述，在法律條款的解釋中，“等”字存在“等內(nèi)”與“等外”的兩種解釋路徑。對《行政訴訟法》第25條第4款中“等”字的規(guī)定，有必要作出清晰的解釋。其實，《英雄烈士保護法》第25 條已經(jīng)彰顯了“等外”的取向。從立法慣例來看，倘若是窮盡式列舉，往往很少出現(xiàn)“等”的字樣。因而，我們還可以運用法律解釋方法進一步做出論證，以增強此種解釋的合理性。

在文義解釋層面，雖一時難以推導(dǎo)出“等外”的內(nèi)涵，但現(xiàn)有司法文件在一定程度上能夠彌合人們的分歧。2004年5月最高人民法院出臺《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》，其中對“等”字做出了明確厘定。該《紀要》規(guī)定，法律規(guī)范在列舉其適用的典型事項后，又以“等”、“其他”等詞語進行表述的，屬于不完全列舉的例示性規(guī)定。以“等”、“其他”等概括性用語表示的事項，均為明文列舉的事項以外的事項，且其所概括的情形應(yīng)為與列舉事項類似的事項。據(jù)此類推，《行政訴訟法》第25條的“等”，是一種概括性的例示規(guī)定，即此處的“等”字釋義具有開放性。

從體系解釋和目的解釋著手，亦有探尋“等”字釋義的空間。就體系解釋而言，《行政訴訟法》總則第1條立法目的中的“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”，能夠囊括第25條第4款中關(guān)于“行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”的規(guī)定。很顯然，行政訴訟活動中對行政行為的監(jiān)督范圍比較廣泛。本質(zhì)上而言，行政公益訴訟受案范圍乃是行政訴訟受案范圍的有機構(gòu)成。行政公益訴訟案件作為法院受理的一種特殊案件，在立法模式上其范圍還應(yīng)與《行政訴訟法》第12條關(guān)于受案范圍的立法技術(shù)保持一致。《行政訴訟法》第12條在整體結(jié)構(gòu)上是以列舉的方式設(shè)定受案范圍，但也可以直接從該條款中尋找概括主義的受案范圍之根據(jù)[3]參見朱芒：《概括主義的行政訴訟“受案范圍”——一種法解釋路徑的備忘錄》，〔上?！场度A東政法大學(xué)學(xué)報》2015年第6期。。其中，第12條第1款第12項的表述是“其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”，實踐中的教育行政訴訟、政府信息公開訴訟等案件都屬于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的“等外”范圍。由此可見，第12條中的“等”字已經(jīng)被解釋為“等外”。從目的解釋來看，立法機關(guān)及相關(guān)部門的解釋能夠最大程度接近法律條款的原意。2017年6月全國人大常委會辦公廳舉行新聞發(fā)布會，邀請了最高人民檢察院公益訴訟檢察工作負責人回答與修改行政訴訟法決定有關(guān)的問題，現(xiàn)場觀點認為，《行政訴訟法》第25條第4款應(yīng)該是一種“等外”的理解。在何種情況下對哪些行為提起公益訴訟，涉及到公益損害的程度，同時也涉及到其他社會條件成熟的程度[1]參見《全國人大常委會辦公廳6 月27 日舉行新聞發(fā)布會》，國務(wù)院新聞辦公室官網(wǎng)http://www.scio.gov.cn/xwfbh/qyxwfbh/Document/1556498/1556498.htm，2020年1月7日訪問。。據(jù)此，從文義、體系及目的解釋切入，將《行政訴訟法》第25條第4款中的“等”字理解為“等外”更為妥當，故公益拓展行為存在一定的法律依據(jù)。

（三）公益訴訟檢察職能的廣泛性

我國檢察機關(guān)傳統(tǒng)上的職能是刑事公訴和法律監(jiān)督，近年來提起公益訴訟已經(jīng)成為了其新的重要職能。以權(quán)力對象為標準對檢察權(quán)作出分類，最高人民檢察院確定了刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”法律監(jiān)督總體布局[2]參見苗生明：《新時代檢察權(quán)的定位、特征與發(fā)展趨向》，〔北京〕《中國法學(xué)》2019年第6期。。《行政訴訟法》第25 條第4 款關(guān)于“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)”的表述，表明了檢察機關(guān)院在提起行政公益訴訟中的關(guān)鍵地位。此種立法上的修辭，暗含了檢察權(quán)對于提起案件范圍的某種主動性。我國憲法將檢察機關(guān)界定為專門性法律監(jiān)督機關(guān)，表明其監(jiān)督權(quán)在理論上應(yīng)該是全面覆蓋的，而不應(yīng)局限于某些特定領(lǐng)域。而且，《人民檢察院組織法》第2條也可以推導(dǎo)出廣泛的法律監(jiān)督權(quán)。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，亦是法律監(jiān)督權(quán)在公益訴訟領(lǐng)域的延伸，故行政公益訴訟受案范圍有擴展至更多領(lǐng)域的制度空間，進而推進檢察監(jiān)督體系和監(jiān)督能力的現(xiàn)代化。

通過開展行政公益訴訟等新型業(yè)務(wù)，檢察機關(guān)面臨轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點。2018年7月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議，審議通過《關(guān)于設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》。隨后，最高人民檢察院成立第八檢察廳專門履行公益訴訟檢察職責。與此同時，地方各級檢察機關(guān)也根據(jù)公益訴訟需要，結(jié)合內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革同步落實。有資料顯示，截至2019年9月，全國已有25個省級檢察院單設(shè)了公益訴訟檢察機構(gòu)，眾多市、縣兩級檢察院組建了專門機構(gòu)或?qū)ｉT辦案組[3]參見張軍：《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告（摘要）——2019 年10月23日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議上》，〔北京〕《檢察日報》2019年10月25日。。內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革之后，檢察機關(guān)配備大量的公益訴訟人才，滿足了檢察業(yè)務(wù)專業(yè)化發(fā)展的需求，為廣泛的公益訴訟檢察職能之行使奠定了組織基礎(chǔ)。

三、拓展行政公益訴訟受案范圍的基本構(gòu)想

（一）拓展行政公益訴訟受案范圍的基本理念

未來拓展受案范圍的活動應(yīng)當遵循一些基本理念，在整體上有一個恰當?shù)亩ㄎ弧?/p>

一是利益衡量理念。利益衡量理念在受案范圍拓展中的運用，是指要求重視利益之間的對比與權(quán)衡。這里首先是公共利益與私人利益之間的衡量。有學(xué)者將利益分為“當事人具體利益”“群體利益”“法律制度利益”和“社會公共利益”等層次結(jié)構(gòu)[4]參見梁上上：《利益衡量論》，〔北京〕法律出版社2013年版，第79頁。。我們認為，拓展受案范圍同樣要考慮利益的層次性?；谖覈姓V訟的主觀訴訟色彩，私人利益的保障尤為關(guān)鍵，而公益優(yōu)先保護的準則并不能完全適用。如何從主觀訴訟中適當抽取行政公益訴訟的客觀訴訟維度，還需要斟酌。我們認為，一般行政訴訟受案范圍就能夠解決的糾紛，就沒必要在行政公益訴訟受案范圍中加以拓展。不過，正如章劍生教授所言，私益訴訟與公益訴訟之界限有時是不清楚的，它需要通過法律解釋方法才能確定某種訴訟利益是私人利益還是公共利益[1]參見章劍生：《行政訴訟原告資格中“利害關(guān)系”的判斷結(jié)構(gòu)》，〔北京〕《中國法學(xué)》2019年第4期。?！八饺诵浴迸c“公共性”之間的辨析應(yīng)予以明確。觀察德國、日本的案件，傳統(tǒng)上被認定為公共利益（反射性利益）的案件，有一部分通過判例轉(zhuǎn)變?yōu)榉捎枰员Ｗo的私人利益。如核電站設(shè)施周圍居民的生命、身體等健康利益，就視為是特定地域內(nèi)的個別性利益[2]參見朱芒：《行政訴訟中的保護規(guī)范說——日本最高法院判例的狀況》，〔北京〕《法律適用》2019年第16期；沈巋：《行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度》，〔北京〕《中外法學(xué)》2004年第2期。。域外司法判例顯示，私人利益與公共利益并不能截然分開。因此，行政公益訴訟受案范圍與一般行政訴訟受案范圍的劃分應(yīng)予以衡量，以避免二者之間的沖突。其次是公共利益與政策導(dǎo)向的衡量。受案范圍是一個政策性很強的問題，充分反映出立法及司法的價值傾向。拓展受案范圍時，要留意政策傾向的價值維度，實現(xiàn)其與公益拓展行為的統(tǒng)合。我們應(yīng)當以審慎、積極的態(tài)度對待政策的價值指引，避免對公共利益盲目開拓或消極應(yīng)對。本質(zhì)上影響受案范圍的要素乃是公共利益的內(nèi)在邏輯，政策應(yīng)當發(fā)揮宏觀的政治引導(dǎo)作用。簡言之，對“等外”案件的司法探索，應(yīng)秉持穩(wěn)妥慎重的理念。

二是法定主義理念。涉及一般行政訴訟受案范圍，已經(jīng)突破了只有法律特別規(guī)定才能受理的約束，涉及公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的行政案件都可能納入受案范圍。行政公益訴訟作為客觀訴訟，此種糾紛被規(guī)定為受案范圍的標準難以被精確分析，而純粹為法律擬制的結(jié)果[3]參見梁君瑜：《論行政糾紛可訴性》，〔哈爾濱〕《北方法學(xué)》2019年第6期。。如何界定行政公益訴訟中的公共利益，乃是拓展受案范圍的關(guān)鍵?；诠怖娴牟淮_定性，受案范圍之拓展應(yīng)當遵循法定主義理念，將法律依據(jù)作為前提，而不能任由檢察機關(guān)自主決定。換言之，應(yīng)該用法律規(guī)范去控制公共利益的可能泛化，通過具體描述其形態(tài)，繼而實現(xiàn)公益拓展的法治化。不少西方國家的公益訴訟案件范圍都呈現(xiàn)擴大趨勢，但具體做法還是比較謹慎的，一般只在法律有明文規(guī)定的時候才可提起[4]參見顏運秋：《公益訴訟理念與實踐研究》，〔北京〕法律出版社2019年版，第334頁。。例如在日本，作為立法政策，為了保護公共利益而利用行政訴訟程序的做法并不被禁止，且自明治憲法時代起就由個別法所規(guī)定[5]參見〔日〕鹽野宏：《行政救濟法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第180頁。。在法律規(guī)范中明確可訴的案件范圍，契合了我國成文法的傳統(tǒng)，有助于統(tǒng)一地方各級司法機關(guān)之間的裁量尺度，且增強行政機關(guān)對違法行政行為被訴范圍的預(yù)期。法定主義中的“法”應(yīng)作何種設(shè)定，將是立法模式所要解決的問題。

三是司法統(tǒng)一理念。所謂統(tǒng)一性包含兩個維度：一個是檢察機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的統(tǒng)一。實踐中各地檢察機關(guān)對“等外”受案范圍的監(jiān)督舉措，固然彰顯了司法機關(guān)的擔當與作為，但各地檢察機關(guān)自行探索的行為難免在司法上有不統(tǒng)一之虞。對此，各地檢察機關(guān)對法律明確列舉領(lǐng)域之外的突破，必須先層報省級人民檢察院批準。這里的統(tǒng)一，并非完全要求受案范圍“全國一盤棋”。部分區(qū)域可根據(jù)相關(guān)法律程序，因地制宜地拓展特殊領(lǐng)域。另一個是檢察機關(guān)與審判機關(guān)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。審判機關(guān)在行政公益訴訟活動中處于中心地位，有權(quán)判定案件是否屬于應(yīng)予受理的范圍。假如檢察機關(guān)與審判機關(guān)對受案范圍拓展的理解不一致，縱使前者提起了訴訟，后者也很可能會以不符合受案范圍為由裁定不予受理，無形中浪費了司法資源。當前，檢察機關(guān)的公益拓展行為主要集中在訴前程序，很少有“等外”案件真正進入訴訟程序，某種意義上可以表明審判機關(guān)對受案范圍的謹慎態(tài)度。因而，在法律規(guī)定的框架下，應(yīng)由最高人民檢察院聯(lián)合最高人民法院出臺指導(dǎo)性的司法文件，以此作為統(tǒng)合法、檢兩家意見的做法，逐步推動公益拓展的規(guī)范化。

（二）亟待行政公益訴訟介入的典型領(lǐng)域

當前，檢察機關(guān)可參與監(jiān)督的潛在領(lǐng)域頗為廣泛，其中，安全生產(chǎn)、文物保護等類型較為典型，應(yīng)盡快納入受案范圍。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，現(xiàn)有安全監(jiān)管體制不健全、企業(yè)安全意識薄弱現(xiàn)象較為嚴重。2019年3月江蘇省響水縣天嘉宜化工有限公司發(fā)生特大爆炸、導(dǎo)致78人死亡的重大安全生產(chǎn)事故，人們在關(guān)注事故救援時不禁質(zhì)疑，天嘉宜公司的安全生產(chǎn)許可證早就過期，為何能躲過有關(guān)政府部門的多次審查？事故調(diào)查報告確認，應(yīng)急管理部門履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職責不到位，其他生態(tài)環(huán)境部門、規(guī)劃部門等也不同程度存在違規(guī)行為[1]參見《響水“3·21”特別重大爆炸事故調(diào)查報告公布》，〔北京〕《中國環(huán)境報》2019年11月18日第1版。。類似事件屢禁不止，不一而足。面對安全生產(chǎn)重大事故的慘痛教訓(xùn)，我們認為應(yīng)當在該領(lǐng)域引入行政公益訴訟機制。一方面，安全生產(chǎn)直接影響公眾生命財產(chǎn)安全，屬于關(guān)系到國家經(jīng)濟社會良性發(fā)展的公共利益。通過檢察機關(guān)的訴前程序，督促安全監(jiān)管部門對生產(chǎn)企業(yè)的違法違規(guī)行為做出審查，可以最大程度地實現(xiàn)安全生產(chǎn)風(fēng)險防控，釋放“事前預(yù)防優(yōu)于事后訴訟”的公益訴訟之功效。另一方面，安全生產(chǎn)涉及的往往是不特定公眾，并容易造成復(fù)雜的侵害后果。單個公民、法人或其他組織，其實很難與安全監(jiān)管部門的違法行政行為形成利害關(guān)系，故行政私益救濟的渠道比較有限。由檢察機關(guān)代表公眾起訴，無需經(jīng)過利益關(guān)系檢驗，且符合訴訟經(jīng)濟要求。同時，該機制能夠增強督促行政機關(guān)依法履職的效能，是以司法手段實現(xiàn)政府監(jiān)管資源的聚焦[2]參見盧超：《從司法過程到組織激勵：行政公益訴訟的中國試驗》，〔武漢〕《法商研究》2018年第5期。。在普遍推廣安全生產(chǎn)行政公益訴訟時，應(yīng)對其中的法律依據(jù)、起訴標準、具體類型等做出合理解析。

與此同時，行政公益訴訟應(yīng)當成為文物保護的標配。對于上文提及的北京通州區(qū)明代石橋的保護一案，筆者認為，嚴格來說文物保護似乎還不完全是法律明確列舉的受案范圍，將其納入生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的做法有待商榷。將文物保護列入環(huán)保領(lǐng)域的做法，難免引發(fā)文物保護監(jiān)管與環(huán)保監(jiān)督之間的沖突關(guān)系，故宜將二者界定為兩個不同的領(lǐng)域。隨著現(xiàn)代社會建設(shè)進程的加快，我國文物保護工作面臨嚴峻挑戰(zhàn)，文物保護不力、歷史遺跡受損的現(xiàn)象屢見不鮮。各類珍貴的文物具有不可分性、共享性等特征，承載著國人的認同感與自豪感，是中華民族悠久歷史及文明血脈的象征，當然屬于公共利益的范疇。當前文物保護是以行政保護模式為主，構(gòu)建專門的文物保護行政公益訴訟制度，充分發(fā)揮檢察機關(guān)的監(jiān)督職能，將有效監(jiān)督、遏制文物監(jiān)管部門的違法履職行為。文物保護涵蓋的范圍非常豐富，還應(yīng)該擴展至非物質(zhì)文化遺產(chǎn)領(lǐng)域。正如黨的十九大報告指出，要“加強文物保護利用和文化遺產(chǎn)保護傳承”。譬如，少數(shù)民族地區(qū)、特殊地區(qū)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)豐富，當?shù)貦z察機關(guān)可探索提起該領(lǐng)域的公益訴訟案件。有論者曾提出，加強文化遺產(chǎn)保護是增強國家軟實力的核心要素，少數(shù)民族地區(qū)“非遺”保護很大程度上與公共利益密不可分，可從理論上對其可行性進行探討[3]參見趙軍、高旭：《少數(shù)民族地區(qū)檢察機關(guān)提起“非遺”公益訴訟思考》，〔北京〕《人民檢察》2015年第16期。。另外，涉及民生保障、市場秩序維護等社會性事項，都存在構(gòu)建行政公益訴訟制度的可能性，后續(xù)還有待更多針對性的類型化闡釋。

（三）拓展行政公益訴訟受案范圍的具體設(shè)想

未來拓展行政公益訴訟受案范圍，應(yīng)當在具體制度架構(gòu)上處理好立法模式、設(shè)定標準、起訴主體等內(nèi)容。

1.立法模式。針對受案范圍的立法模式，主要存在三種方式：一種是明確列舉；二是概括規(guī)定；三是“概括+列舉”模式。今后受案范圍的立法模式，不妨明確采用第三種模式。除現(xiàn)行法律規(guī)定的五種類型之外，還可以通過立法再列舉幾種典型領(lǐng)域，強調(diào)其他類型案件的重要性，盡可能避免立法疏漏。筆者比較支持運用單行法律來逐步釋放“等”字的意涵。為克服立法技術(shù)不夠周延的爭議，將來需要對《行政訴訟法》第25條第4款中“等”字的立法措辭作出調(diào)整，即在該條款中新增“其他法律規(guī)定可以提起行政公益訴訟的情形”的表述。這樣既可以防止受案范圍中“等”字的虛化，又可以防止案件范圍的無序擴張。簡而言之，將拓展受案范圍的列舉規(guī)定權(quán)交給《行政訴訟法》及其他法律。我國臺灣地區(qū)的做法也可資借鑒。其“行政訴訟法”第9條規(guī)定：“人民為維護公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益事項，對于行政機關(guān)之違法行為得提起行政訴訟。但以法律有特別規(guī)定者為限?！庇蛲獠簧賴覍τ诳稍V行政行為也是以單行法律明文規(guī)定為限。如日本《行政事件訴訟法》第42條規(guī)定的民眾訴訟，由《地方自治法》上的居民訴訟、《公職選舉法》上的選舉訴訟等構(gòu)成。

根據(jù)我國《行政訴訟法》和各部單行法律的個別設(shè)定，將有助于穩(wěn)步拓展受案范圍的列舉式規(guī)定，并解決檢察機關(guān)公益拓展行為的碎片化現(xiàn)象。當然，哪些領(lǐng)域需行政公益訴訟介入其中，則離不開前期的實踐經(jīng)驗。為克服立法周期過長、程序繁瑣的困難，短期內(nèi)不排除由最高人民檢察院聯(lián)合最高人民法院制定司法解釋的必要性，適時規(guī)定范圍擴大的基本準則、程序、標準及條件，以此鼓勵地方檢察機關(guān)先行探索，當條件成熟之后再由法律另行規(guī)定。除五類例示性類型之外，針對涉及文物保護、安全生產(chǎn)保護以及其他社會福利案件等，這些領(lǐng)域的立法都可以做出相應(yīng)調(diào)整。比如，為將文物保護列入行政公益訴訟受案范圍，《文物保護法》在后續(xù)修改時可適時新增行政公益訴訟的規(guī)定。再比如，將來可以通過《安全生產(chǎn)法》的修改，將探索成熟的安全生產(chǎn)保護事項新增為受案范圍。至于否定式列舉，在堅持《行政訴訟法》第2條概括規(guī)定的受案范圍應(yīng)當為“行政行為”基礎(chǔ)上，可參照一般行政訴訟受案范圍的排除規(guī)定，并結(jié)合公益訴訟本身特點加以細化。

此外，還應(yīng)該進行專門的立法嘗試。近來多地人大及其常委會出臺本地區(qū)的公益訴訟地方性立法，為當?shù)厥馨阜秶卣固峁┲苯臃梢罁?jù)。但是，這些省份的具體做法并不一致，因此，在地方立法主體擴容的情況下，地方性法規(guī)之間的統(tǒng)一問題亟待得到明確。在將來，可考慮整合各個單行立法中有關(guān)受案范圍的條款，制定專門性的法律法規(guī)?；谛姓嬖V訟與民事公益訴訟案件的發(fā)展狀況，適時制定一部體系完備的《公益訴訟法》，就訴訟程序、受案范圍等作出全面規(guī)定，并清理和廢除一些地方、部門出臺的“土政策”“土規(guī)范”，以解決法律依據(jù)不彰的現(xiàn)象。

2.受案標準。拓展受案范圍面臨的一個關(guān)鍵性問題是，應(yīng)該遵循何種標準將適宜通過行政公益訴訟渠道解決的案件納入進來。我們建議，不妨從行為、對象、后果、必要性四方面標準確定范圍。

一是行為標準?！缎姓V訟法》第25條第4款明確了行政機關(guān)的違法行使職權(quán)與不作為這兩種違法行政行為屬性，契合了《行政訴訟法》第6條確立的合法性審查原則。需要注意的是，將這兩種行為列為標準后，此種行為還應(yīng)當適應(yīng)“實質(zhì)合法”標準，結(jié)合法律法規(guī)對行政機關(guān)職權(quán)的立法目的加以考慮，而不能僅停留在“形式合法”層面。至于抽象行政行為是否應(yīng)列入受案范圍，筆者認為當前應(yīng)僅限于規(guī)章以下規(guī)范性文件的附帶審查為宜，與《行政訴訟法》第53條的規(guī)則保持一致。

二是對象標準。公共利益主體是不特定的多數(shù)人或全體，對象具有非排他性。一般而言，違法行政行為不會影響特定公民的權(quán)利或義務(wù)，檢察機關(guān)可以提起公益訴訟的范圍只限于公共利益受到或者即將受到違法行政行為的侵害且沒有特定受害人而引起的行政爭議，或特定利害人提起訴訟不足以彌補損失的。公共利益的核心內(nèi)容具有公共性，應(yīng)該將明顯具有私益性的內(nèi)容排除出公益訴訟范圍。試舉一例，在畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)人民檢察院訴畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)環(huán)境保護局不履行行政職權(quán)一案中，法院認為，本案中沒有其他公民、法人和其他組織適宜提起公益訴訟的情況，檢察機關(guān)以公益訴訟人的身份提起行政訴訟；該行政訴訟指向的被告是生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域違法行使職權(quán)或者不作為的行政機關(guān)[1]參見仁懷市人民法院（2016）黔0382行初3號行政判決書。。

三是后果標準。在《行政訴訟法》所確立的“國家利益或者社會公共利益受到侵害”這一損害結(jié)果基礎(chǔ)上，應(yīng)厘清公共利益受侵害的具體表現(xiàn)形式。首先需要辨析的問題是，“公共利益受到侵害”屬于客觀現(xiàn)實損害還是包括潛在損害？我們認為，為拓展受案范圍的現(xiàn)實需要應(yīng)該對此作寬泛理解。申言之，“公共利益受到侵害”既包括實際的物理形態(tài)上的損害，也包含潛在的、很可能發(fā)生損害結(jié)果的危險情形。接下來，可從對于維護公共利益效益良好、案件損害重大、經(jīng)常性發(fā)生、影響權(quán)利的性質(zhì)等具體標準去確定范圍。比如，損害重大標準存在普遍的外部效應(yīng)，可結(jié)合受害人數(shù)眾多、影響地域廣泛、民眾反映強烈、社會影響惡劣等情形加以把握。對于那些嚴重影響不特定多數(shù)人的人身、財產(chǎn)安全，以及涉及社會共同體及其成員生存與發(fā)展的基本利益的，都屬于后果標準。當案件涉及多數(shù)不確定利益主體的現(xiàn)實利益及可預(yù)期利益時，就應(yīng)嘗試將此規(guī)定為受案范圍。

四是必要性標準。特定領(lǐng)域事項是否列舉為受案范圍，需檢視訴訟救濟的必要性，此為利益衡量的結(jié)果。在整個行政訴訟的司法審查體系中，考慮到特定領(lǐng)域的違法行政行為屬于檢察機關(guān)提起訴訟的案件范圍，應(yīng)考慮到訴訟的經(jīng)濟性與實效性。倘若通過傳統(tǒng)訴訟等其他更適宜的渠道就能夠解決此領(lǐng)域問題，就沒有啟動公益訴訟的必要。受案范圍的訴訟客體，應(yīng)該契合行政訴訟的可爭議性、可裁判性和可執(zhí)行性等要素。不屬于法律層面的事實上的公共利益以及沒有必要在訴訟中化解的類型，不宜作為受案范圍拓展的對象。必要性標準的適用，應(yīng)置于法院的立案登記階段之后，行政公益訴訟案件被初步受理之后再審查其救濟的必要性。由于法院對每起案件決定受理要看該案件是否符合要求，司法實踐中法院的審查主要是以起訴要件為標準[1]參見李凌云：《行政訴訟立案制度的模式選擇與規(guī)范運行》，〔蘭州〕《西部法學(xué)評論》2017年第5期。。不過，《行政訴訟法》第49條、第51條關(guān)于立案登記制的規(guī)定，凸顯了起訴要件高階化的現(xiàn)狀，即將部分訴訟要件及本案要件摻雜其中[2]行政訴訟的過程可分為起訴、訴訟審理和本案裁判三個環(huán)節(jié)，故存在起訴要件、訴訟要件及本案要件的劃分。起訴要件是指當事人的起訴行為符合立案登記的基本要求；訴訟要件是指案件被法院受理之后，對此案實體問題展開審查并決定裁判的范疇；本案要件是指當事人的訴訟請求在實體法上獲得保護救濟。關(guān)于三個要件及其關(guān)系的闡釋，可參見王貴松：《論行政訴訟的權(quán)利保護必要性》，〔長春〕《法制與社會發(fā)展》2018年第1期；張衛(wèi)平：《起訴條件與實體判決要件》，〔北京〕《法學(xué)研究》2004年第6期。。對此，應(yīng)將必要性標準設(shè)定為訴訟要件事項，在案件受理后由法院依據(jù)職權(quán)展開進一步審查。

3.公益訴訟起訴人資格。當前法律規(guī)范中提起行政公益訴訟的主體只有檢察機關(guān)，“體現(xiàn)了我國公益訴訟‘國家化’的政策考慮與制度安排”[3]覃慧：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的實證考察》，〔北京〕《行政法學(xué)研究》2019年第3期。。目前公益訴訟起訴人具有一元性，對于受案范圍的拓展而言可能并不算完滿。限于案件范圍的拓展，檢察機關(guān)可能無法有效應(yīng)對部分繁雜的案件。有學(xué)者提出，有些檢察機關(guān)在辦理案件時選擇相對容易、不會惹起行政機關(guān)較大反應(yīng)的案件來提起公益訴訟[4]參見沈巋：《檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的請求權(quán)和政治責任》，〔北京〕《中國法律評論》2017年第5期。。因而，多元主體享有公益訴訟啟動職權(quán)就成為必要，將來可嘗試賦予社會組織享有提起行政公益訴訟的主體資格，以彌補檢察機關(guān)不愿提起敏感類案件的不足。

其實，先前司法實踐中已經(jīng)有相關(guān)社會組織、公益性團體嘗試性提起行政公益訴訟。例如，北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴怒江州環(huán)境保護局不服環(huán)境保護行政處罰一案，系國內(nèi)首例由環(huán)保組織提起的行政作為類環(huán)境行政公益訴訟案件[5]該案中，被告怒江州環(huán)境保護局對一個公司投資建設(shè)的項目作出行政處罰，原告北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所認為，被告的行政處罰行為明顯違反《環(huán)境保護法》第61 條規(guī)定，遂訴至人民法院。參見云南省瀘水市人民法院（2017）云3321行初1號行政裁定書。。雖然法院以環(huán)保組織不具備主體資格為由裁定駁回了起訴，但法院對環(huán)保組織提起的行政公益訴訟能夠受理本身就是進步。而早在十多年前，我國就出現(xiàn)了首例環(huán)境行政公益訴訟案件——中華環(huán)保聯(lián)合會訴清鎮(zhèn)市國土資源管理局行政不作為一案。該案件對于督促環(huán)境監(jiān)管部門正確履職發(fā)揮了積極作用[1]2009年7月8日，中華環(huán)保聯(lián)合會向貴州省清鎮(zhèn)市國土資源局發(fā)出律師函，建議該局在收到律師函10日內(nèi)收回李萬先在百花湖風(fēng)景區(qū)內(nèi)享有的800平方米土地使用權(quán)及地上建筑或其他附屬物，并消除該建筑對環(huán)境造成的潛在危害。同年7月27日，因該局未履行職責，中華環(huán)保聯(lián)合會以該局不履行收回土地使用權(quán)法定職責為由，向法院提起行政公益訴訟。庭審中，原告以被告已作出收回第三人土地使用權(quán)為由提出撤訴申請，法院經(jīng)審查裁定準許撤回起訴。參見《中華環(huán)保聯(lián)合會提起我國首例環(huán)境公益行政訴訟》，〔北京〕《中國青年報》2009年8月3日。。社會組織乃是享有共同利益的人聚集而形成的共同體，其本身的專業(yè)知識和公益代表性都存在優(yōu)勢，它們有自身發(fā)展需要的內(nèi)在動力。在歐盟各國中，目前已有擴大環(huán)境行政公益訴訟原告資格的趨勢：以《奧胡斯公約》及歐盟指令為軸心，通過判例或立法措施，以擴大原告適格，發(fā)揮司法保障對環(huán)境政策的促進作用[2]參見〔日〕大久保規(guī)子：《環(huán)境公益訴訟與行政訴訟的原告適格——歐盟各國的發(fā)展情況》，汝思思譯，〔上?！场督淮蠓▽W(xué)》2015年第4期。。通過建立多元化的公益訴訟起訴人資格體系，促使受案范圍的拓展成為可能，這樣還能夠為檢察機關(guān)分擔訴累。社會組織較少受到利益關(guān)系的牽扯，可參與不適宜由檢察機關(guān)承擔的訴訟，發(fā)揮其在社會治理中的作用。

（四）拓展行政公益訴訟受案范圍的必要限度

對公共利益保障的正當性，也不能忽視公益拓展的過度擴張[3]參見李凌云：《行政公益訴訟中檢察機關(guān)的雙重身份及協(xié)調(diào)——兼論檢察機關(guān)的公益訴訟機構(gòu)改革》，〔蘭州〕《科學(xué)經(jīng)濟社會》2019年第2期。。行政公益訴訟屬于客觀訴訟，乃是作為我國行政訴訟之主觀訴訟的補充，盲目擴大范圍將可能導(dǎo)致行政訴訟功能定位發(fā)生偏離，致使受案范圍的張弛無度。公益訴訟并非是一項普適性的司法救濟機制，檢察機關(guān)代表的公共利益存在邊界，這就要求我們審視公益有限原理的運用。所謂公益有限，是指公共利益在客觀上都存在歸屬主體、目的指向、內(nèi)容范圍等方面存在界限，通過公益訴訟方式所應(yīng)和所能維護的公共利益也是有限的[4]參見高家偉：《檢察行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)》，〔北京〕《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。。

具體而言，受案范圍并非純粹是一個權(quán)利救濟的司法邏輯事項。行政訴訟范圍取決于立法者制定的法律，客觀上受到立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)三方關(guān)系的制約和平衡[5]參見江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實務(wù)》，北京大學(xué)出版社2009年版，第139頁。。其中的關(guān)鍵，首先是法律監(jiān)督權(quán)或公益訴訟檢察權(quán)的界限。比如，國家監(jiān)察體制改革后，人大制度下設(shè)置的監(jiān)察委員會對檢察機關(guān)職能產(chǎn)生較大沖擊，我們不可忽略公益訴訟檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)的分工與銜接。其次，司法權(quán)與行政權(quán)的邊界有待厘清。行政公益訴訟，實質(zhì)上就是司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。行政機關(guān)在行政管理活動中正常履行職責便是公共利益的體現(xiàn)，其存在較大程度的自主性，受案范圍的拓展應(yīng)該避免對此種自主性產(chǎn)生不當干預(yù)。行政機關(guān)享有首次判斷權(quán)，幾乎每一個行政管理領(lǐng)域都對之提出了與此相關(guān)的技術(shù)性要求，有些高度專業(yè)性、緊急性的案件能夠被列入案件范圍的可行性很小。在受案范圍明確列舉之外的違法行政行為是否受到司法審查，既要充分保障可能被損害的公共利益，限制行政行為的恣意和濫用，也要顧及行政效率的維護與司法權(quán)的謙抑性。正像耶林所言，立法者和法官的任務(wù)都在于調(diào)和個人利益和公共利益，法官還需多關(guān)注法律文本背后的社會目標[6]〔愛爾蘭〕J·M·凱利：《西方法律思想簡史》，王笑紅譯，〔北京〕法律出版社2002年版，第318頁。。此外，部分領(lǐng)域有待政治決斷，有些事項還涉及保密要求，貿(mào)然將此類事項規(guī)定為受案范圍反而會影響行政管理活動的開展。簡而言之，受案范圍拓展到何處，是由一個國家的社會狀況、歷史傳統(tǒng)、成本效益、經(jīng)濟發(fā)展水平、防止濫訴等因素共同決定的。尤其值得注意的是，司法權(quán)化解糾紛的能力是有限的，應(yīng)該考慮司法人員配置、案件特性、司法權(quán)威等綜合性因素。